（行政管理专业论文）公益类事业单位改革的难点与对策.pdf

中文摘要 中文摘要 随着市场经济的不断发展和进步，社会公益部门的服务水平和服务质量与公众对 社会公共服务需求之间的矛盾日益突出，整个社会要求改革公共服务体制、改善公共 服务质量的呼声很高。因此，研究探索公益类事业单位的改革模式具有必要性和现实 意义。本文以对我国公益类事业单位的理论解释为逻辑起点，在分析公益类事业单位 概念、特征和改革历程的基础上，对公益类事业单位的现状进行了简要的描述，对目 前我国公益类事业单位在外部管理体制和内部运行机制上存在的主要难点问题进行 较为细致的分析，通过借鉴西方国家公共服务部门的改革实践经验以及深圳市公益类 事业单位改革的经验和遇到的问题，根据公益类事业单位改革的发展态势，就转变政 府角色、建立新型法人治理结构、健全内部管理制度和运行机制等方面提出了自己的 观点和改革建议。 关键词：公益事业；事业单位；管理体制；运行机制 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ec o n s t a n td e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s so fm a r k e te c o n o m y , t h ec o n t r a d i c t i o n b e t w e e nt h es e r v i c el e v e la n dt h es e r v i c eq u a l i t yo ft h ep u b l i cw e l f a r ed e p a r t m e n t sa n dt h e p u b l i cd e m a n df o rt h es o c i a lp u b l i cw e l f a r es e r v i c ei si n c r e a s i n g l yo b v i o u s t h ew h o l e s o c i e t yr e q u i r e sr e f o r m i n gt h es y s t e mo ft h ep u b l i cw e l f a r es e r v i c ea n di m p r o v i n gt h e q u a l i t yo ft h ep u b l i cs e r v i c e t h e r e f o r e ，i ti so fg r e a tn e c e s s i t ya n dg r e a tp r a c t i c a l i t yt o s t u d ya n dp u r s u et h em o d e lo fr e f o r mi nt h ep u b l i cw e l f a r ei n s t i t u t i o n t h i sp a p e rb e g i a s w i t ht h et h e o r e t i c a le x p l a n a t i o no ft h es o c i a lp u b l i cw e l f a r ei n s t i t u t i o n ；t h e ni tg i v e sab r i e f d e s c r i p t i o no ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep u b l i cw e l f a r ei n s t i t u t i o ni no u rc o u n t r ya n d m a k e sam o r ed e t a i l e da n a l y s i so ft h em a i np r o b l e m so ft h ec u r r e n tp u b l i cw e l f a r e i n s t i t u t i o na b o u te x t e r n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n di n t e r n a lo p e r a t i n gm e c h a n i s mb a s e do n t h ea n a l y s i so ft h ec o n c e p t , c h a r a c t e r i s t i c sa n dr e f o r mc o u r s eo ft h e p u b l i cw e l f a r e i n s t i t u t i o n a c c o r d i n gt ot h ed e v e l o p i n gt r e n do f t h er e f o r mo f t h ep u b l i cw e l f a r ei n s t i t u t i o n ， t h es p e a k e rp u t sf o r w a r ds o m ei d e a sa n dr e f o r mp r o p o s a l sa b o u tt r a n s f o r m i n gt h er o l eo f t h eg o v e r n m e n t ，e s t a b l i s h i n gt h en e wa d m i n i s t r a t i v eb o d yo f l e g a lp e r s o na n ds t r e n g t h e n i n g i n t e r n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n d o p e r a t i n gm e c h a n i s mt h r o u g hu s i n gt h er e f o r m i n g p r a c t i c a le x p e r i e n c eo ft h ep u b l i cs e r v i c ed e p a r t m e n t si nw e s t e r nc o u n t r i e sa n dt h e r e f o r m i n ge x p e r i e n c ea n dp r o b l e m so ft h ep u b l i cw e l f a r ei n s t i t u t i o ni ns h e nz h e nf o r r e f e r e n c e k e yw o r d s ：p u b l i cw e l f a r e ；i n s t i t u t i o n ；a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ；o p e r a t i n gm e c h a n i s m - 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。 学位论文作者签名： 肖、 签字日期：泖5 年 月影日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕴堑塞堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权墨 蕉婆太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 签字日期彦l 册丫年广月纠日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名上汛 i 签字吼叫年t 叫日 电话： 邮编： 绪论 绪论 一、选题的目的和意义 事业单位是我国提供社会公共服务的主要组织，是各类高层次人才的聚集地，为 我国经济建设和社会事业发展做出了重要贡献。“但事业单位本身却是在计划经济体 制下形成和发展起来并至今依然保留浓厚计划经济色彩的社会组织。改革开放之后， 计划经济逐渐走下历史舞台，但在计划经济体制基础上形成的事业单位不仅将其性 质、功能、组织特征以及管理体制基本保留下来，而且迅速适应新的条件并在新的条 件下快速膨胀。”从1 9 8 5 年起至今的二十几年的时间，中央政府进行了几次大规模的 事业单位改革，但相对于政府改革和经济改革，事业单位改革严重滞后，尤其是占事 业单位主体地位的公益类事业单位改革，不仅备遭国人诟病，并且使许多社会矛盾凸 现甚至激化。由于改革滞后导致事业单位机构膨胀、财政负担加重、效率提高缓慢、 公共服务供给不足，影响了教育、科技、文化、卫生乃至整个国民经济和社会事业的 发展。中央政府明确事业单位的分类改革政策之后，公益类事业单位的改革就成为我 国事业改革工作的重点。要想提高公益类事业的公共服务质量，就必须找出影响公益 类事业单位提供公共服务质量的主要因素，对这些影响因素进行研究分析，找出问题 所在，对症下药，进行改革。通过对公益类事业单位实施高效低耗的改革，对于提高 公共服务的质量，适应建设小康社会的目标，落实以人为本的科学发展观，具有非常 重要的意义。 二、国内外研究的总体概况 ( 一) 国外研究概况 国外也存在着与我国公益类事业单位相似的公共服务部门，如2 0 世纪8 0 年代以来 。赵立波事业单位改革一公共事业发展新机制探析【m 】山东人民出版社，2 0 0 3 年第2 页 - l - 黑龙江大学硕士学位论文 在公共管理领域作用日益重要的非营利组织( n p o ) 和非政府组织( n g o ) 。但在法 律地位和运行机制方面，上述公共部门与我国的事业单位存在着较大的差异。在全球 一体化不断深化的背景下，了解国外的理论与实践，可以为我国公益类事业单位改革 提供有益的借鉴。 非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ) 是不以营利为目的，介于政府和社会个体 之间，向社会或集体提供服务，具有定的自治性、志愿性、公益性或互益性的组织。 其概念的使用起源于国外的一些民间组织，为了将民间组织中的营利性组织与公益性 的组织相区别，人们习惯将具有公益性的民间组织称为“非营利组织”。到2 0 世纪9 0 年 代，美国约翰震普金斯大学莱斯特m 萨拉蒙教授提出了非营利组织的5 个特征， 得到了众多学者的认同。这5 个特征分别为：组织性( 非正规性) 、民间性( 非政府性) 、 非营利性、自治性、志愿性。国外的非营利组织涉及的领域有公益慈善、扶贫济困、 环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广及社区建设等等，其组织形式 和社会功能与我国的公益类事业单位有一定的共同之处。 非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ) 最初是指来自民间的非官方的国 际性组织。1 9 5 2 年联合国经社理事会在2 8 8 号决议中将其定义为“凡不是根据政府间协 议建立的国际组织都可被看做非政府组织。”目前，被纳入统计的国际性的非政府组 织约有4 万余个。近年来，国际性非政府组织在国际事务中发挥越来越大的作用，其 主要致力于国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义 和人权，以及其他相关的问题。而如今广义上所说的非政府组织，不仅是指联合国体 系所认定和接纳的民间组织，还包括处于政府和私营企业之间的各种民间组织，这就 与非营利性的内涵相重合，只是内涵所指向的侧重点不同，因此非政府组织常常被国 内的一些学者用来与非营利组织交替使用。 ( 二) 国内研究概况 事业单位作为我国一个特定历史范畴的概念，对它的实践研究往往大于它的理论 研究。事业单位的研究文献主要包括两个方面：一是国家出台的关于事业单位改革的 绪论 各项政策文件和各地区事业单位改革过程中取得的经验材料，另外是我国学者对事业 单位改革的目标和模式的研究文献。1 9 8 5 年，中共中央各部委相继出台了中共中央 关于科学技术体制改革的决定、中共中央关于教育体制改革的意见、关于艺术 表演团体的改革的意见、关于体育体制改革的决定、关于卫生工作改革的若干 规定的报告等文件，对科技、教育、文化、卫生、体育等事业的改革提出了一些原 则要求。1 9 9 6 年，中央机构编制委员会出台关于事业单位机构改革若干问题的意见， 明确了事业单位改革的指导思想、方向和重点，“遵循政事分开、推进事业单位社会 化的方向”，标志着我国事业单位改革进入全面推进阶段。党的十七大报告中明确提 出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，其中一项重要举措就是要“加快推进 事业单位分类改革。”第十一届全国人民代表大会政府工作方案中也提出，“要适时 推进事业单位分类改革：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行 政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产 经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性， 加强政府监管。”各地区根据中央的政策法规的布置安排也相继进行了事业单位的改 革试点工作，如浙江省1 9 9 8 年出台了浙江省事业单位实行聘用制暂行办法，开始 推行事业单位聘用制。深圳市继进行政府行政机构改革、国有企业改革之后，2 0 0 6 年 7 月又全面启动事业单位体制改革，此项改革将实现政府职能归位，不应由政府提供 的服务从现有事业单位剥离，交给社会去做，以保证公众享有的公共服务水平随着经 济发展和社会进步不断提高。深圳市为此相继出台了深圳市深化事业单位改革指导 意见和有关分类改革、人员分流、社会保险、法人治理、职级制等配套政策文件。 近几年来，部分学者和政策顾问与有关政府部门合作，对事业改革进行了几次系 统的研究。根据他们的研究结果，结合其他学者的学术观点，目前关于我国事业单位 改革的方向与模式大致有以下几种理论： 非营利组织道路。一些学者提出，应借鉴国外非营利组织的运行模式对我国事业 单位的传统管理体制进行改造。“尽管市场与国家仍然是当今世界上最重要的两大力 黑龙江大学硕士学位论文 量和原则，但两者都并非是万能的制度，而且它们之间也不能够简单地形成互补优 势。在现代市场经济体制下，无论是政府管理职能的顺利实施，还是民间企业的正 常运营，都不能不广泛依靠非营利部门的支持。棚以成思危为负责人的事业单位改 革研究课题组是主张以非营利组织为目标模式的典型代表，他们提出了一个包含六项 要素的模式：“区分公共物品和私人物品，把不生产公共物品的事业单位转制为企 业，同时把与公共物品提供有关的事业单位转制为可由政府或民营组织运作的非营利 组织；整合社会资源，通过慈善捐助和向使用者收费为公共物品的提供付费；给 予非营利组织优惠政策；制定招募志愿者战略；加强立法，通过立法使非营利组 织独立于政府之外；实施科学管理。棚 建立现代事业制度。相对传统的事业制度，现代事业制度是指“与中国社会主义 市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的一整套事业管理制度，它是有关现代 事业组织的事业法人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业财务制度、事业运行 管理制度、事业评估制度、事业社会保障制度等各项管理制度的总称。 建立现代事 业制度的核心环节是建立现代法人治理结构，完善事业单位内部权力运行的约束机 制，健全决策权、执行权、监督权既相互制约又彼此协调的权力结构的运行机制。与 传统的事业单位体制相比较，现代事业制度具有政事分开、企事分开、资事分开、权 责利关系明确、多元化约束、管理科学等优点。 事业单位分类改革。从2 0 0 3 年开始，国家发展和改革委员会与经合组织、世界银 行在事业单位改革领域进行了合作。发改委综合体制改革司范恒山司长在中国经济 时报( 2 0 0 4 年4 月1 2 日) 上撰写的关于事业单位改革的思考概述了国家发改委的 观点。范恒山认为，“事业单位应重新定义为政府和企业之间的、进行社会服务和公 益性服务的组织，其基本特征是：非政府( 也非二政府) 、非企业( 也非准企业) 、非 。朱光明非营利机构与我国事业单位改革的目标选择川中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) o 世界银行中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供 m 中信出版社：2 0 0 5 年，第2 2 页 謇黄恒学论现代事业制度及其主要特征【j 】北京大学学报，1 9 9 8 ( 5 ) 绪论 盈利( 也非变相盈利) 。 事业单位改革的重点在于调整和规范，首先要进行分类改 革，大力调整其结构，依据事业单位的性质和分类，对现有事业单位进行归并、转制、 撤销、整合。总的调整思路是：其一，能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚 决撤销；其二，承担着政府职能且不宜撤销的，应转变为政府部门；其三，把全额拨 款的事业单位减少到最必要的限度，通过合并、重组进行整合；其四，有市场前途的 事业单位可以通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。 在西方国家，非营利组织具有非营利性和非政府性的双重性质，但是在现有条件 下我国的事业单位，尤其是公益类事业单位几乎全部为国家创办，承担国家授予的公 共服务职能，使用的固定资产属于国有，所需经费也将主要由国家提供，政府性是其 重要特性；在适用范围方面，虽然事业单位，尤其是公益类事业单位在理论上讲应该 是“非营利性”的，但事实上并非在每个领域中都普遍适用。例如在教育领域，除义务 教育外，其他的教育行业高收费、乱收费现象一直是备受国人指责，而因“利益驱动” 带来国人“就医难”现象早已是广为人知的事情。也造成医疗卫生行业的改革的根本原 因之一。因此，非营利组织成熟的管理方式可以引入到我国的社会公共服务领域中来， 但由于中外政治、经济和社会环境的差异，将非营利组织确定为我国事业单位改革的 目标模式，还需要一个比较长的过程。 现代事业制度是从现代企业制度演变而来，而在市场经济环境下，我国的事业单 位与企业相比，不仅种类繁多，涵盖了教育、科技、卫生、文化等各个领域，而且每 个行业所提供的公共产品和服务对象各不相同，对其实行统一的管理制度模式显然不 切合实际。此外，反对中国事业单位改革走市场化的道路的呼声也越来越高，正如国 务院发展研究中心葛延风副部长指出：“一些提供社会公益服务的事业单位已经过 度市场化一；这些事业单位“突出机构和个人利益目标而忽视甚至背离、损害社会公 d 世界银行中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供 m 中信出版社：2 0 0 5 年，第2 3 页 黑龙江大学硕士学位论文 益目标，利润最大化成了它们的唯一目标。 但是，从另一个角度来看，现代事业制 度又不失为一种先进的管理制度，它的法人治理等制度已被深圳等事业单位改革试点 地区所采用，代表了公益类事业单位改革的方向之一。至于事业单位分类改革，已经 在党的十七大报告和第十一届全国代表大会报告中明确提出将其做为事业单位改革 的“第一步 和“必经之路 ，正在全国各试点地区推行此政策，并且取得了一些的 经验成果。 。世界银行中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供 m 中信出版社：2 0 0 5 年，第2 2 页 -6- 绪论 三、论文的结构和创新点 本文通过比较分析法、理论推演法及归纳法等研究方法，并采用这样的结构框架： 首先明确界定公益类事业单位内涵、性质与特征，通过回顾事业单位改革的历史发展 进程，查找存在的主要问题，并对存在问题的原因进行分析，通过借鉴发达国家社会 公益事业管理经验和分析国内试点地区公益类事业单位改革的经验和遇到的问题，探 索我国公益类事业单位管理体制和运行机制的改革模式。 本文的创新点在于对公益类事业单位的改革对策研究中，以传统的事业理论为基 础，综合非营利组织理论和现代事业制度理论，通过党的十七大报告和十一届人民代 表大会政府工作报告中明确的政策指导方针，以及具体的事业单位分类改革政策所确 定的公益类事业单位的范畴，结合国外公共部门的改革经验和我国试点地区的取得的 经验及遇到的难题，探索政府与公共服务部门角色的重新定位、建立新型法人治理结 构、财政供给和包括人事制度、分配制度、监督机制的内部运行机制改革，形成一套 较为完备的公益类事业单位改革方案体系。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章公益类事业单位界说及其发展历程 第一节公益类事业单位概述 在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量已超过1 3 0 万，从业者2 9 0 0 多万， 7 0 以上的科研人员、9 5 以上的教师和医生都集中在各类事业单位，拥有近3 0 0 0 亿 的国有资产，其经费支出占政府财政总支出的3 0 以上。研究我国公益类事业单位的 改革问题，首先应对公益类事业单位的概念进行梳理。 一、事业单位概念和范围的界定 我国公共部门的机构可分为四类，即党政机关、国有企业、事业单位和其他社会 团体。一般认为，第一届全国人大第二次会议在关于1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家 预算的报告中首次使用了“事业单位”这一名词，并一直沿用至今。1 9 6 3 年7 月2 2 日 出台的国务院关于编制管理的暂行办法( 草案) 将事业单位界定为：“为国家创造 或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国 家事业费开支的单位。”中央编办在1 9 6 5 年5 月4 日出台的国家编制委员会关于划分 国家机关、事业、企业编制界限的意见( 草案) 则规定：“凡是直接从事为工农业生 产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的 编制，列为国家事业单位编制”。1 9 9 8 年1 0 月2 5 日国务院发布的事业单位登记管理 暂行条例中提出：“条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关 或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务 组织”。1 9 9 9 年全国人大常委会通过的中华人民共和国公益事业捐赠法再一次明 确规定，“事业单位包括了公益性非营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫 生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。 根据上述政策法规我们可以总结出事业单位的几个特征： 第一章公益类事业单位界说及其发展历程 ( 一) 社会公益性。随着事业单位的不断发展和变化，管理机构对事业单位范围 的界定和事业单位管理的内容与方式也在逐步转变，如开始强调举办主体和所有制， 而后来又对事业单位的社会公益性和非营利性进行了明确。 ( 二) 公共服务性。提供公共服务是事业单位的核心特征，从计划经济体制时期 至市场经济体制的今天一直作为一种共识。“提供公共服务意味着事业单位是服务性 的、持续性运作的实体组织，这一特征将其与党政机关、企业组织和社会团体区别开 来。，国 ( 三) 范围明确性。事业单位的行业领域相对稳定，以教育、科技、文化、卫生 等部门为主要的领域。无论是计划经济体制时期、改革开放之初和市场经济体制时期， 均把事业单位领域定位在科教文卫等行业。 二、事业单位的分类改革 2 0 0 7 年初，中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了关于事业单位分 类及相关改革的试点方案( 征求意见稿) 。方案对中国事业单位改革提出了初步的思 路，根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能、从事生产经营活动和 从事公益服务三大类。 ( 一) 行政职能类。主要指具有行政执法等职能的事业单位，比如城管监察、环 境监测等，其工作人员参照国家公务员进行管理。对完全行使行政职能的事业单位， 将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位， 将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合。今后政府不再批准设立承担行政 职能的事业单位。 ( 二) 生产经营类。是指为社会提供有偿服务获得收入的自收自支单位，该类型 单位按企业模式发展，参与社会竞争，自负盈亏，国家财政不负担人头经费。对现有 从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，核销事业编制。 。赵立波事业单位改革公共事业发展新机制探析【m 】山东人民出版社，2 0 0 3 年第1 4 页 9 黑龙江大学硕士学位论文 今后政府不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。 ( 三) 社会公益类。是指为社会提供无偿服务的财政拨款事业单位，承担公益性 职能，不从事经营活动。从事公益服务的事业单位再划分为三个类别：不能或不宜由 市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不能开展经营活动，不得收取服务 费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照实际情况给予不同程度的 投入，鼓励社会力量介入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府 购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主 要由社会力量举办。 三、公益类事业单位的定义和特征 结合事业单位的概念、特征及事业单位分类改革的相关政策，我们可以给公益类 事业单位下一个这样的定义：公益类事业单位是独立于政府机构和企业之外，由政府 提供全部或部分经费支持，不具备生产经营能力和行政职能，不以营利为主要目的， 为社会提供公共产品及服务的社会组织或机构。公益类事业单位的主要特征可以归纳 为以下几个方面： ( 一) “非行政性和“非生产性 。公益类事业单位既不同于企业的性质，又与 行政机关有着巨大的差别。公益类事业单位既不具备企业的生产经营能力，即它不通 过生产、销售等环节产生利润而实现自身发展；也不能行使机关的行政管理职能，。 ( 二) “非营利性 。经费大多由政府财政拨款，非营利性是其重要的特征。 ( 三) “公务服务性。服务产品为公共事业和公益服务，服务对象为整个社会。 第二节我国公益类事业单位改革的历程 改革开放三十年，经济体制改革取得了巨大的成功，极大地促进了中国经济的发 展。相比之下，政治体制改革相对滞后，与此相关的政府机构改革和事业单位改革可 谓步履维艰。从1 9 7 8 年至今，中国的事业单位改革还处在不断地探索之中。回顾三十 第一章公益类事业单位界说及其发展历程 年来事业单位改革的历程，总结事业单位管理体制和运行机制改革的实践经验，对公 益类事业单位的进一步改革和发展将大有裨益。我国公益类事业单位改革大体可以分 为以下几个发展阶段： 第一阶段：1 9 7 8 年至 u 1 9 8 0 年代中期。从中共十一届三中全会起，事业单位所面临 的主要任务是恢复被政治运动所破坏的事业建制、管理体制以及员工队伍，从而为事 业单位改革奠定基础。这一阶段，随着党和国家对知识分子的重视，知识分子政策逐 步落实，许多被过去错误处理的业务骨干重新回到工作岗位，专业技术人员开始实行 职称制度，事业单位的管理逐渐走向正规化和专业化。1 9 8 5 年，中共中央印发了关 于科学技术体制改革的决定和关于教育体制改革的决定，理顺高等教育和基础 教育体制，调整了高等院校和科研机构设置。 第二阶段：1 9 8 0 年代中后期至2 0 世纪末。1 9 8 5 年，中共中央及有关部门接连发布 了中共中央关于科学技术体制改革的决定、中共中央关于教育体制改革的意见 等四个全国性文件，有力地推动了科技、卫生、教育及艺术表演领域的体制改革，促 使新中国公益类事业单位改革进入了分领域探索阶段。此后，随着我国整个干部人事 制度改革的逐步展开和事业单位自主经营、自主管理原则的贯彻落实，事业单位的领 导体制、管理体制、任用制度、专业技术职务聘任制度、人才交流制度等方面都进行 了改革探索和尝试。 第三阶段：2 0 世纪末至今。1 9 9 6 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了中 央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见，2 0 0 0 年，中共中央组织部、 国务院人事部发布了关于加快推进事业单位人事制度改革的意见，进一步明确了 中国事业单位改革的基本方向、思路和方针，即遵循政事分开、推进事业单位社会化 的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律并充满 生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。在这一阶段，中国事业单位改革 的基本特点是加快推进人事制度改革，主要包括建立以聘用制为基础的用人制度、对 事业单位领导人员选拔任用中引入竞争机制、建立符合事业单位性质和工作特点的岗 黑龙江大学硕士学位论文 i i 位管理制度、建立选人用人实行公开招聘和考试的制度、逐步建立固定与流动相结合 的用人制度、建立自主灵活的分配激励机制等人事制度改革措施。2 0 0 7 年，党的十七 大报告中提出要“加快推进事业单位分类改革 。2 0 0 8 年，第十一届全国人民代表大 会政府工作方案中进一步明确了事业单位分类改革的方法和公益类事业单位的范围： “对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机 构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源， 强化公益属性，加强政府监管。回 经过了近三十年的不断改革与探索，我国公益类事业单位改革取得了很大的成 就。改革逐步改变了高度集中的事业单位的管理模式，理顺和规范了教、科、文、卫 等公共部门的管理体制和运行机制，把上述行业的改革与社会经济发展更好地结合起 来，初步改变了公共资源配置手段单一、效率低下等问题。但过去的改革政策一直没 有形成一个成熟的总体实施方案，“政事不分”问题依然十分严重，公益类事业单位 运行机制不顺畅等问题依然突出。 本章小结 与政府体制和经济体制改革相比，公益类事业单位改革的步伐更缓慢，市场取向 的改革总体方向也带来了一些如“入学难 和“就医难”等问题。从公益类事业单位 的定义我们可以看出，改革的未来前景，应是强化其向社会提供公共产品和公共服务 的效率与功能，从而使社会公益资源的配置更有效率并更为公平。2 0 0 7 年中央编办关 于事业单位分类改革文件的推出，标志着国家已经下决心把现有具备行政职能类和生 产经营类的事业单位从事业单位体系中剥离出去，传统意义上的“事业单位”将不复存 在，非权力、非营利的公益类事业单位已成为事业单位的绝对主体。 o 华建敏要适时推进事业单位分类改革 e b i 新华网，2 0 0 8 。3 ，1 1 第二章我国公益类事业单位改革的主要难点分析 第二章我国公益类事业单位改革的主要难点分析 第一节公益类事业单位的现状 公益类事业单位作为我国事业单位的主体，主要集中在教育、卫生、医疗、文化、 科技等行业，其业务主要包括义务教育、基础性研究、基本医疗卫生服务、公益性文 化事业等公共事务，在经济与社会发展中起着不可替代的作用。 一、机构分布情况 目前我国共有事业单位1 3 0 多万个，其中普通高校、科研机构、社区服务单位等 行业随着教育事业和社会公共服务的快速发展呈增长趋势，从总体来看，虽然总体数量 依然庞大，但机构数额呈递减态势。按行业分类的事业单位机构数与分布情况见表2 一l 。 表2 一】机构数与分布情况 机构数年比年增长( ) 部门 2 0 0 52 0 0 6 教育事业 普通高等学校( 所) 1 7 9 21 8 6 74 2 普通中学( 万所) 7 。87 6 71 。6 高中 1 6 11 6 2o 7 初中 6 1 96 0 62 1 普通小学( 万所) 3 6 6 23 4 1 66 7 特殊教育 ( 所) 1 5 9 31 6 0 5o 8 学前教育( 万所) 1 2 4 41 3 0 54 9 科研机构 ( 个) 3 3 7 1 43 5 2 1 64 5 文化及相关产业( 个) 3 8 5 3 2 73 7 6 4 0 32 3 艺术表演团体 2 8 0 52 8 6 62 2 艺术表演场所 1 8 6 618 3 91 4 剧场、影剧院 】7 6 61 7 1 23 1 公共图书馆 2 7 6 22 7 7 80 6 黑龙江大学硕士学位论文 群众文化事业 4 1 5 8 84 0 0 8 83 6 群众艺术馆 4 4 73 9 51 1 6 文化馆 2 7 7 92 8 1 91 4 文化站 3 8 3 6 23 6 8 7 43 9 乡文化站 3 4 5 9 33 2 7 0 65 5 艺术教育事业 1 8 9 1 8 6 1 6 文化市场经营单位 3 2 8 4 4 83 2 1 0 5 92 2 艺术研究机构 1 8 81 8 8o 0 文物业 4 0 3 04 0 9 21 5 博物馆 1 5 8 11 6 1 72 3 文物商店 9 79 61 o 其他文化产业 2 9 1 53 3 0 71 3 4 艺术创作机构 3 5 23 5 1o 3 艺术展览机构 5 65 83 6 美术馆 3 73 31 0 8 广播、电视台( 座) 广播电台 2 7 32 6 72 2 电视台 3 0 22 9 62 o 卫生事业( 个) 2 9 8 9 9 73 0 8 9 6 93 3 医院、卫生院 6 0 3 9 76 0 0 3 70 6 疗养院 2 7 4 2 6 4 3 6 门诊部、诊所 2 0 7 4 5 72 1 2 2 4 32 3 专科防治院( 所、站) 1 5 0 21 4 0 26 7 疾病预防控制中心 3 5 8 53 5 4 81 o 妇幼保健院( 所、站) 3 0 2 13 0 0 30 6 民政行政单位( 个) 1 1 3 0 4 7 01 1 5 9 7 8 92 6 行政机关 3 6 9 83 5 2 44 7 事业单位 6 7 0 4 36 7 2 8 70 4 社会福利企业单位 3 1 2 1 1 3 0 1 9 93 2 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 7 ) ) ，中华人民共和国统计局编，中国统计出版社，2 0 0 7 年，2 6 - 2 7 二、从业人员分布情况 公益类事业单位从业人员主要以国有单位人员为主，城镇集体单位和其他单位人 1 4 第二章我国公益类事业单位改革的主要难点分析 员总数不及国有单位的十分之一，从业人员主要集中于政府主管或下设的事业单位。 主要事业领域的就业人员分布见表2 2 表2 2 我国主要事业领域就业人员分布情况 项目 城镇集体 合计国有单位 其他单位 单位：万人单位 事业单位 2 8 3 3 32 7 0 5 1 1 0 3 62 4 6 研究与实验发展 6 4 75 9 8o 34 5 ， 专业技术服务业 1 0 6 67 8 32 32 6 o 科技交流和推广服务业 3 3 o2 4 7o 87 5 水利、环境和公共设施管理业 1 8 7 01 6 5 41 0 0”6 水利管理业 4 7 04 5 6o 90 6 环境管理业 8 3 87 2 87 73 4 公共设施管理业 5 6 14 7 11 47 7 居民服务和其他服务业 5 6 62 7 7 9 81 9 0 居民服务业 2 7 o1 6 03 87 2 其他服务业 2 9 51 1 76 01 1 8 教育15 0 4 41 4 4 8 03 6 02 0 4 初等教育 6 0 9 65 8 2 82 4 22 6 中等教育 6 4 6 76 3 1 58 07 2 高等教育 1 6 5 81 6 1 40 34 1 卫生、社会保障和社会福利业 5 2 5 44 6 6 84 8 89 8 卫生 4 9 9 34 4 3 04 7 78 6 社会保障业 1 3 91 2 50 50 9 社会福利业 1 2 21 1 20 6o 3 文化、体育和娱乐业 12 2 41 1 0 12 31 0 o 新闻出版业 2 5 32 4 1o 2 1 0 广播、电影、电视和音像业 4 0 03 7 8 0 4 1 8 文化艺术业 4 0 3 3 8 2 1 40 8 体育 8 57 70 1o 7 娱乐业 8 22 20 35 7 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 7 ，中华人民共和国统计局编，中国统计出版社，2 0 0 7 年，1 2 7 页 黑龙江大学硕士学位论文 三、财政供给情况 公益类事业单位所需经费由政府财政部门负责保障，各项事业经费支出占政府财 政总支出的3 0 以上，其中大部分经费由地方财政支付，主要支出用于教育、科学、 卫生和文体等事业的建设和发展。财政供给情况见表2 3 。 表2 3 财政供给情况统计表 单位：亿元 国家财 项目 中央地方 政支出 文教、科学、卫生、文体事业费 7 4 2 5 9 87 1 9 0 76 7 0 6 9 1 教育事业费 4 7 8 0 4 12 9 5 2 34 4 8 5 1 8 科学事业费 4 8 3 3 63 1 5 8 91 6 7 4 7 卫生事业费 1 3 2 0 2 32 4 2 31 2 9 6 0 0 文体广播事业费 8 4 1 9 88 3 7 27 5 8 2 6 资料来源：中国统计年鉴。2 0 0 7 ) ) ，中华人民共和国统计局编，中国统计出版社，2 0 0 7 年， 第2 7 4 页 第二节公益类事业单位改革的主要难点问题 一、公益类事业单位改革的问题分析 我国公益类事业单位改革的总体目标可以理解为“建立与社会主义市场经济发展 和民主政治建设相适应，功能完整、结构合理、运行高效、有利于促进事业单位及公 共服务事业健康发展的管理体s i g n 运行机制。改革开放三十年以来，虽然国家对事 业单位进行了多次大小规模的改革和调整，但尚未达到预期的效果。在社会主义事业 改革的总体次序上，一直是经济体制改革先行，政府机构改革其次，而事业单位改革 一直处于不温不火的状态。在改革方式上，缺乏前瞻性和系统性，主要以问题应对式 国赵立波事业单位改革公共事业发展薪机制探析【m 1 山东人民出版社，2 0 0 3 年第7 7 页 一1 6 - 第二章我国公益类事业单位改革的主要难点分析 的方式去解决在社会事业发展中显现出来的问题，“头痛医头，脚痛医脚 ，国家迄 今尚未推出一个关于事业单位管理体制改革的总体方案，出台的政策法规多是只带有 指导性意见。在政策实施上采取试点运行、局部推进的方式，使改革相对分散，缺乏 整体性，并且多集中在教、科、文、卫等行业，其他行业涉及较少。在改革价值取向 上，把事业单位长期作为社会系统的稳定器，在政府机构改革过程中，当政府面临减 员分流的压力时，常常把冗员调往事业单位，把事业单位作为容纳改革成本的主要场 所。在改革决策上，“政策设计的理论基础不够明确，事业单位、专家、社会公众参 与不够充分，政策实施缺乏制度化的检验、评估机制，从而影响决策的民主化和科学 化。以上问题多是由于改革程序设计和目标模式取向存在缺陷而形成的，但归根 溯源，公益类事业单位改革的难点问题主要体现在外部的管理体制和内部的运行机制 上。下面就具体问题进行分析。 二、管理体制存在的难点问题 ( 一) 事业单位的组织形式单一 我国的公益类事业单位大都是由国家统一投资兴办，由政府直接或间接管辖，其 他社会力量参与的程度很低，这与国外非营利机构积极参与社会公共服务的局面形成 鲜明的对比。政府主导着事业单位的日常管理和兴废存亡，所需经费依靠国家财政支 持，人员编制、机构设置等都由政府设定，管理模式也与政府组织趋同。公益类事业 单位很容易形成事实上的行业垄断，限制其他形式的组织进入，在“不完全竞争”的 状态导致“市场失灵”( m a r k e tf a i l u r e ) ，难以提供有效的公共产品和服务，导致在运 行过程中缺乏竞争机制、约束机制和激励机制，造成了事业单位运行机制缺乏活力， 难以产生理想的社会效益。 ( 二) 政府和事业单位的责权不清 当公共服务部门在提供公共物品时趋向于浪费或滥用资源，致使公共支出规模过 。赵立波事业单位改革公共事业发展新机制探析 m i 山东人民出版社，2 0 0 3 年第3 页 - 1 7 黑龙江大学硕士学位论文 i l l l l 大或者效率降低，政府的功能不再像以往“有效”时，就会出现“政府失灵 ( g o v e r n m e n t f a i l u r e ) 的现象。公益类事业单位大多隶属于政府，组织结构和运行方式也与政府趋 同，如按照机关内部设置处、科、室，各部门对口上级机关的各部门，事业单位诸事 都需按照上级机关的“红头文件 或“会议精神 来办，导致事业单位权利的模糊乃 至丧失，而这种层层领导、级级监管的管理模式造成了政府部门的大包大揽，诸事不 肯放权，各公益类事业单位的行政主管部门不仅要履行政府的职能，还要承担大量事 业单位的人事、编制、财务甚至具体业务、技术管理的职能，权力无所不包，使政府 该管的事不容易管好，不该管的事又不得不管，使得许多事务流于形式，无法监管到 位。 ( 三) 政府和市场的边界不清 目前，对事业单位提供经费仍然是各级政府一个沉重的包袱，国家财政每年用于 事业单位的各种经费高达上千亿元，约占年财政总支出的1 3 。政府一方面必须为保证 社会事业的健康发展而满足公益类事业单位提供公共服务的资金需要，同时又要确保 财政成本不能超过自己的实际财力；另一方面政府必须找到一个更好的战略策略，使 政府能够在有限的经费支出上实现更多的社会目标，而不能片面地把付费的责任转嫁 给消费者。在过去2 0 年在公共服务领域已经出现了由政府承担的费用向私人转移的现 象，这也就是改革的市场化方向，或者是人们经常说的“推向市场”。这种情况在教 育和卫生领域尤为典型：在教育行业，学杂费在教育机构总收入中的比例不断上升； 在卫生医疗行业，由于医疗保险制度不完善，导致居民个人支付的比例直线升高。民 众在教育和医疗方面的经济压力已越来越大。“教育和医疗卫生改革所暴露的问题之 所以引起了社会各界广泛的批评，首先是过度市场化，忽视教育和医疗强烈的公共性； 其次是伪市场化，借助事业行政管理体制把持垄断和特权地位，既不符合事业单位改 革初衷，又违背了市场规律。” 。陈国营警惕过度市场化，严防伪市场化 n 】上海证券报，2 0 0 8 ，2 ，15 第二章我国公益类事业单位改革的主要难点分析 ( 四) 监管约束力量薄弱 以往的改革削减了事业单位的经费并把其推向了市场，同时也赋予其更大的管理 自主权，允许其扩大服务范围，而且职工的收入与创收联系起来，这也就导制了事业 单位产生了很高的创收积极性。然而，“强烈的创收动机只有在遇