（行政管理专业论文）基于平衡计分卡的基层公安管理绩效评估指标体系构建.pdf

i 摘 要 绩效评估作为一个有效的管理工具，受到公共部门的广泛关注，公安机关的绩效评 估是改革基层公安管理，改善公安工作绩效的重要手段，也是基层公安管理工作中热点 和难点。一个科学的基层公安管理绩效评估指标的构建不仅是进行绩效评估的基础，而 且对于明确公安机关的使命和战略、推动公安工作创新具有重要意义，如何构建一个全 面、合理、科学的基层公安管理绩效评估指标体系是当前基层公安管理绩效评估所面临 的重要问题， 本文将借助平衡计分卡这一理论工具来构建基层公安管理绩效评估指标体 系。 第一章首先阐明了选题来源，介绍了本文的选题背景、选题意义，在分析国内外研 究现状的基础上， 提出了全文的研究方法、 思路以及研究框架， 并总结出本文的创新点。 第二章，在介绍目前基层公安管理绩效评估指标体系的基本情况的基础上，指出指标体 系存在的主要问题，分析导致问题出现的原因。第三章阐明运用平衡计分卡构建基层公 安管理绩效评估指标体系的科学性。 在介绍平衡计分卡理论的核心内容的基础上指出平 衡计分卡理论引入基层公安管理绩效评估指标体系的必要性和可行性， 并探讨平衡计分 卡理论引入基层公安管理绩效评估指标体系过程中应进行的修正。 第四章明确基层公安 管理绩效评估指标体系设计的基本原则以及思路，从基层公安管理业绩、成本、内部流 程、学习与成长指标四个维度进行指标内容的设计，并科学设置各指标的权重。第五章 是实证分析， 对 x 公安分局的职能进行界定并分析其原有绩效评估指标体系中存在的问 题，在此基础上构建一个基于平衡计分卡的 x 公安分局绩效评估指标体系，对 x 公安 分局基于平衡计分卡的绩效评估指标体系的应用效果进行分析， 指出平衡计分卡在 x 公 安分局绩效评估指标体系应用中的障碍，并探讨解决对策。 本文主要的创新点在于以下几个方面：将平衡计分卡应用于基层公安管理绩效评 估，为公安管理绩效评估提供新的方法，并对平衡计分卡运用于基层公安管理绩效评估 的科学性、可行性作系统深入的分析。根据平衡计分卡的精髓从业绩、成本、内部流程、 学习与成长四个维度构建基层公安管理绩效评估指标体系。 对平衡计分卡在 x 公安分局 绩效评估中的运用进行实证研究。 关键字：平衡计分卡 基层公安管理 绩效评估指标体系 ii abstract performance assessment as an effective management tool to be widespread concern by the public sector, the performance evaluation of policy organs is an important means of reform the management of grass-roots policy organs and improve the performance of police. and it is hot and difficult in the policy management. a scientific grass-roots policy management performance evaluation index system is not only the basis of the assessment, but also make it know about its mission and strategy to promote innovation of police, indicators to assess the performance. how to build a comprehensive, rational, scientific management of the grass-roots policy performance appraisal indicators to assess the performance of current policy management system is an important problem, this paper will design grass-roots policy management performance evaluation index system based on the theory of balanced scorecard. chapter 1 introduce the resource, background and significance of this paper. description the study situation of home and abroad, proposed research methods and ideas, and research framework, and summed up the innovation. chapter ii, introduced the basic situation of policy management performance evaluation index system in current, expose the main problems of index system that and analysis the reasons for the problem. chapter iii clarify the scientific of use the balanced scorecard to construction grass-roots policy management performance evaluation index system. firstly, introducing the core of the balanced scorecard theory on the basis of the balanced scorecard theory, introduction the necessity and feasibility of use balanced scorecard theory to reform the grass-roots policy management performance evaluation index system, explore the amendment of balanced scorecard in the process of practice. chapter iv explore the basic principles and process of design policy management performance evaluation index system.construct the performance evaluation index system from four dimensions as the policy management performance, cost, internal processes, learning and growth . and set the weights of the various indicators. chapter v is the empirical analysis, define the functions and performance of x police organs, and introduce the problems in original evaluation index system, building a x police bureau management performance evaluation system based on the balanced scorecard, analysis the application effect of grass-roots policy management performance evaluation index system based on balanced scorecard in the x policy organs performance evaluation system, pointing out the obstacles of application, and to explore solutions. in this paper, the major innovation is on the following areas: balanced scorecard will be applied to grass-roots policy management iii performance evaluation, offered a new method to evaluation grass-roots policy management performance, and analysis the scientific and feasibility of balanced scorecard applied to grass-roots police management performance evaluation deeply. according to the essence of the balanced scorecard build grass-roots policy management performance evaluation index system from the module of performance, cost, internal processes, learning and growth. study the practice effects of the balanced scorecard performance evaluation index system in x police bureau. keywords: balanced scorecard grass-roots policy management performance evaluation index system 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 导论 1.1 选题背景及意义 1.1.1 选题来源 本文的选题来源于导师主持的国家社会科学基金项目： 地方政府公共事业管理的 绩效评估与模式创新研究(o5bzz014)和湖南省社科基金项目： 基于战略管理的政府 绩效评估体系研究 （编号：05yb55） 1.1.2 选题背景 1绩效评估作为一项有效的管理工具受到公安机关的广泛关注 在 21 世纪的公共行政领域中， “服务行政” 、 “民主行政” 、 “善治”等日益成为理论 研究和实践工作的核心概念，这些概念反映了一个变革趋势，即用这些理念来改变和调 整公共组织内部以及公共组织与社会之间的关系。在这种关系的调整过程中，绩效评估 扮演着重要的角色。 “提供有效的公共服务、改善我们的社会是迈向 21 世纪的公共部门 所面临的重大挑战” ，而这种挑战所反映的趋势之一便是“不断增长的对绩效评估和展 示结果的需求” ，因此，能否设计出科学的绩效评估机制，有效地利用评估信息是决定 公共部门能否应对新世纪挑战的重要因素。 作为公共行政重要组成部分的现代公安管理 以向公民和社会提供优质高效的公共安全服务为宗旨，以提高公安民警绩效为目标，因 而公安管理绩效评估作为一项有效的管理工具，在公安管理中受到广泛关注。20 世纪 70 年代后， 绩效管理作为一种重要的管理工具被引入警察领域， 特别是在西方的警察领 域，警察机关作为政府职能部门的重要组成部分，广泛开展了绩效评估的实践，英美发 生了第四次警务革命，英国于 2002 年发布警务改革法案 ，美国麦狄逊市在质量与 生产效率运动中划出一个警察试验区进行实验。 当时美国的警察机关开始着手设计衡量 警察机关绩效的一系列指标，力图使警察机关绩效评估系统化，规范化，经常化。90 年代以后，国家绩效评估理论的提出和相关法案的颁布，使警察机关的绩效评估开始走 上了规范化、科学化之路。上世纪 90 年代以来，英国警务机关从提高公共责任感，回 应性，有效性出发，陆续发布了新世纪警务：改革蓝图白皮书， 警务改革法案 和国家警务计划，确立了英国警务绩效管理改革的建议、原则和评估框架，大大提高了 公共服务绩效，提高了公众满意度并重新赢得了公民对警务机关的信任 ，此外，绩效 评估在荷兰，澳大利亚、加拿大等国的警察机关也得到了广泛的应用。我国公安机关顺 应这一改革潮流，根据实际情况有选择性的借鉴先进国家和地区的管理经验，通过引入 绩效管理机制，实现公安工作的高效运转。 王卉，刘冰： 英国警务改革的实践及启示载中国人民公安大学学报 ，2006 年第 6 期第 33 页。 汤旭锋，丁湘： 英国新一轮警务改革给我国公安改革的启示 ，载上海公安高等专科学校学报 ，2005 年第 8 期第 90 页。 2 2传统公安管理绩效评估指标体系的局限性日趋明显 我国传统公安管理绩效评估指标体系存在着诸多问题， 严重影响着基层公安绩效评 估工作的开展。这些问题主要表现在：公安管理绩效评估指标缺乏战略导向，指标设置 大多数侧重于公安机关内部的评估，缺乏社会公众对公安机关的评估,忽略了公众的利 益；绩效指标未形成科学的系统，个人绩效指标和组织绩效指标尚未科学整合，关键绩 效指标和一般绩效指标未能正确安排，绩效指标的信度和效度未能科学统一；绩效评估 指标体系未达到整体的平衡协调，正向指标和负向指标所占比重不合理，条条指标和块 块指标互相矛盾；公安管理与客观实际联系不紧密，对长远发展的关注不够，定性与定 量指标未能有效结合，忽视了指标的可操作性和权变性，严重影响了公安管理工作的发 展。 3平衡计分卡在企业管理和其它公共管理部门实践成功的示范效应 平衡计分卡是由哈佛商学院罗伯特.s.卡普兰（robert s .kaplan）和大卫.p.诺顿 (david p. norton)提出的。1992 年，他们在对当时绩效测评方面处于领先地位的 12 家公司进行项目研究的基础上，在哈佛商业评论上发表了论文平衡计分卡:良好 绩效的测评体系 ，第一次提出了平衡计分卡的概念 。此后平衡计分卡的理论框架不断 完善。2001 年，两位作者出版新作战略中心型组织:实施平衡计分卡的组织如何在新 的竞争环境中立于不败 ，将过去几年平衡计分卡在各类组织中的应用进行了盘点和总 结。 提出平衡计分卡包括客户(customer)、内部流程(internal process)、学习与成 长(learning 有利于根据公众反映的 “晴雨表”来加强公安管理工作，及时发现存在的问题，并有针对性的制定政策和开展 各项行动;有利于公安机关化解社会矛盾，较好的预防和处理人民内部矛盾引发的群体 性事件，维护社会稳定。 2有利于改善公安管理业绩 公安派出所等级评定办法. 2001.11. 4 我国目前的公安管理绩效评估还处于实践的起步阶段，存在着很多问题和缺陷，难 以使组织绩效在不断反馈的基础上得到持续改进。平衡计分卡作为一种创新性、革命性 的战略绩效评估系统，它的引入，能够很好地克服公安管理绩效评估中存在的问题。目 前，我国各级各类政府机关都在进行绩效评估的实践探索，公安机关绩效评估平衡计分 卡指标体系的构建，不仅对于我国公安机关的绩效评估具有现实的指导意义，而且对于 我国其他政府机关的绩效评估具有借鉴意义和参考价值。 3有利于打造学习型公安 一个科学的公安管理绩效评估指标体系，能进一步明确公安机关的职能，平衡定量 与定性指标间的关系、保证评估指标的全面化、标准化和长期化、有利于公安机关内部 流程再造和打造学习型公安机关。 公安管理绩效评估是对一个地方公安警务工作和队伍 建设效益的评估过程，是公安目标管理的关键环节，也是公安队伍管理长效机制的重要 内容，它对公安工作的可持续发展起着导向，杠杆和拉动作用，是实现公安队伍管理的 正规化、标准化和制度化的有效途径，公安管理绩效评估指标有利于真正实现公安工作 的公平和效率，提高公安民警的办案质量的同时，提高公安工作的规范化程度。 1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外警察机关绩效评估指标体系的研究现状 意大利学者科林尔(collier)认为警务系统是一个自功能和自组织的系统。完整的 警务系统由投入、组织功能和行动、产出和结果四方面组成。警务机关的绩效应从警务 系统出发，即从投入、组织功能和行动、产出和结果四方面加以评估。 英国学者莫尔(moore)和布拉克(braqa) 在回顾了以往警察机关绩效评估的研究 后，认为以往警察机关的绩效评估都是侧重于技术或者物质的角度，并不能准确反应警 察机关的绩效。警察机关的绩效必须是从政治和价值角度去评估。警察的职能和使命包 括以下几个方面:(1)降低犯罪。对公众来说，警察最重要的使命就是降低犯罪。(2)打 击犯罪并将犯罪分子绳之以法。 降低犯罪和打击犯罪两方面构成了警察机关最基本的职 能。(3)提升公共安全，提高公众安全感。(4)制定完善的交通规则并提高交通安全(5) 紧急救助和社会服务。(6)提高资源成本收益。在此基础上他们提出了警务绩效评估的 标准框架:警务绩效必须从社会和个人/社团两个层面，从基本价值、工具价值、执法感 受和高质量的顾客服务四个方面来衡量警察工作的绩效。罗宾逊（robinson）认为目前 警察机关的绩效评估缺乏一套标准的、科学的绩效评估框架，为此他在分析了警察机关 的特点后制定了绩效评估框架。绩效评估框架选取五个关键领域作为奋斗的目标:提供 市民导向的公共服务、 对付反社会的行为与混乱、 按照公共服务的目标持续地降低犯罪、 mark h moore， anthony a braga： measuring and improving police performance: the lesson of compstat and its progeny 2002 年，第 439-451 页。 5 打击重大地、有组织的犯罪、提供正义与公平。该绩效评估框架完全按照产出/结果原 则，根据警务机关业务特点，选取居民评估、减少犯罪、犯罪调查、提升公共安全、提 供救助、 资源利用等六个关键领域进行绩效评估， 作为警务机关绩效评估的指导性意见 。 罗宾逊还制定了警务机关绩效评估的指标: （1） 居民评估(2)减少犯罪 （3） 调查犯罪 （4） 提升公共安全(5)提供救助 (6)资源利用 。英国学者阿德森.塔普曼和约翰斯顿(1999) 分析了警察工作的特点，认为警察绩效的内容，除了对刑事犯罪的打击之外，还应考虑 公众权利的实现程度，公众对警察工作的满意程度 ，警察工作重点与社会实际需要之 间的协调与矛盾，警民关系，社会预防犯罪的成效，公众求助的回应，社会的法制状况， 突发事件(如示威游行、足球骚乱等)发生的频繁程度等。 1.2.2 我国公安管理绩效评估指标体系的研究现状 近年来， 很多警察管理研究学者以及一些公安机关的干警在借鉴国外警察机关绩效 评估研究成果的基础上， 对建立符合我国国情的公安管理绩效评估体系进行了研究和尝 试，取得了一些具有理论和实践价值的研究成果。 张光在分析公安管理绩效评估涵义的基础上提出了公安管理绩效评估的多因素综 合评估模型，给出了判定矩阵和权重系数矩阵的建立方法，并结合实例描述了公安机关 管理绩效的评估程序。简要介绍了美国警察机构的绩效评估体系，指出美国的警察机构 绩效评估体系具有下列特点:指导思想明确、评估主体多元、评估内容科学、评估策略 合理、评估方法多样及评估结果应用合理。 杨洪指出目前公安绩效评估存在着数据严重失真、考核结果失真、宏观决策的失误 等严重问题，并总结提出绩效评估指标选用的三个原则（客观原则、全面原则、科学原 则） ，实现绩效评估过度注重数量指标向注重质量指标转变，构建了公安工作考核指标 体系，其中一级指标包括增长速度指标、平均指标、强度相对指标和结构相对指标、统 计指标，并在次基础上提出了改进公安工作考核体系的初步构想:从实绩、执法质量和 公众安全感三方面对公安工作进行评估、评估方法避免人为因素的干扰 。 赵月增分析了公安管理绩效评估的现状、原因及不利后果。指出目前公安机关实行 目标管理，评估集中在发案率、破案率、刑事犯罪人数、缉捕刑事犯罪人数四个指标。 研究了西方国家警务绩效评估理论，提出要尽快建立我国公安工作绩效评估体系。主要 观点有绩效评估应改单项评估为综合评估、注重公众评估、不过分强调犯罪率的高低， 绩效指标主要采取被害人调查、公众安全感、公众满意度、公众对警察重点工作评估、 警民关系 。 张光： 美国警察机构的工作绩效评价 ，载公安教育 ，2002 年第 6 期第 12-15 页。 王大伟： 中西警务改革比较 ，中国人民公安大学出版社 2000 年版，第 5 页。 曾飞： 新式公共管理的兴起对英国警务改革的影响 ，载湖北警官学院院报 ，2003 年第 6 期第 32-36 页。 张光： 美国警察机构的工作绩效评价 ，载公安教育 ，2002 第 6 期第 12-15 页。 杨洪： 评价公安工作要实现从注重数量指标到注重质量指标的转变 ，载公安研究 ，2004 第 6 期第 66-70 页。 赵月增： 公安工作绩效评价研究 ，载公安科学 ，1998 年第 3 期第 27-29 页。 6 石宗政指出目前公安管理绩效评估选择的发案率等指标缺乏科学根据， 这些指标不 能全面反映公安工作的实绩，并会对公安工作产生误导作用。对于公安机关的考核应从 公安机关的职能出发制定全面系统的指标体系，考评方法内外部相结合，评估结果应及 时有效利用 。 韦立华通过对江苏扬州市公安局绩效评估的研究，认为合理设定考核指标，需坚持 六原则:先调研后确定、服务公安中心工作、突出工作重点、下级参与上下认同、定量 与定性互补、注重实际效果。公安绩效评估的方法必须科学、合理、公平，并由专门机 构负责。考核结果应作为奖惩和干部任用的依据。界定公安管理绩效评估的内涵和基本 内容。内容主要包括:评估指标的确定、评估指标的量化、评估方式和方法的选择，评 估结果的评定及运用。提出了今后绩效评估的发展方向:科学地选择考核指标和评估目 标、强化评估监督，确保评估的公平公正、保证评估结果的权威性和合理运用、加大对 评估方法的研究和更新 。 范柏乃明确界定了公安警务绩效的内涵，从队伍建设、执法办安、破案打击、基础 管理防范和其他业务工作五个领域遴选 66 个指标构成了我国公安警务绩效的理论评价 指标，采用隶属度分析法对理论指标进行了实证筛选，建立了包括 34 个评价指标的我 国公安警务绩效评价体系，给出了定性指标等级评价的语言描述 。 1.2.3 简要评述 从国外的警务绩效评估指标体系研究现状来看， 已经建立了绩效评估指标体系的基 本框架，并从公安机关职能以及公众需求等多个角度来考虑指标的设置，试图构建一个 科学全面的警务绩效评估指标体系，但是具体的个体指标如何选取，指标权重如何设置 还有待于进一步研究。从我国公安管理绩效评估指标体系的现有研究现状来看，理论界 对公安管理绩效评估指标体系概念进行了具体的描述、界定，对公安管理绩效评估指标 体系的现状进行分析，指出了当前我国公安管理绩效评估指标体系中存在的主要问题， 并探讨指标体系构建的基本原则， 但是还大多停留在对国外警察机关绩效评估指标体系 的经验借鉴上，初步建立了公安管理绩效评估指标体系，但是指标体系的设置没有从宏 观框架上进行考虑， 也没有针对我国国情提出一套有利于实现公安机关战略发展的科学 合理的基层公安管理绩效评估体系， 缺乏对于基层公安管理绩效评估指标体系应用的实 证研究，影响了我国基层公安管理绩效评估实践的开展和绩效的改善。 因此，借鉴和引入平衡计分卡中平衡协调、战略统一、目标多元、动态发展、统筹 激励等先进理念， 构建科学合理的基层公安管理绩效评估指标体系不仅具有重要的理论 意义，也具有重要的实践价值，这也是本文的目的和价值所在。 石宗政： 发案率不应作为公安工作绩效评价指标 ，载山东公安高等专科学校学报 ，2003 年第 2 期第 28-29 页。 韦立华： 建立公安绩效考核体系的实践和思考 ，载江苏警官学院学报 ，2002 年第 1 期第 178-181 页。 范柏乃，马焉军： 我国公安警务绩效评价实践及评价体系的构建研究 ，载湘潭大学学报 ，2007 年第 4 期第 15-16 页。 7 1.3 研究框架 第 1 章：导论。介绍本文的选题背景及意义，国内外研究现状，本文的研究框架、 研究方法以及可能的创新点。 第 2 章：目前基层公安管理绩效评估指标体系存在的主要问题及原因分析。指出目 前基层公安管理绩效评估指标体系的基本情况， 分析基层公安管理绩效评估指标体系存 在的主要问题及问题存在的原因。 第 3 章：运用平衡计分卡构建基层公安管理绩效评估指标体系的科学性。首先介绍 平衡计分卡理论的核心内容， 在此基础上指出平衡计分卡理论引入基层公安管理绩效评 估指标体系的必要性和可行性， 并阐述平衡计分卡理论引入基层公安管理绩效评估指标 体系过程中应进行的修正 第 4 章：基于平衡计分卡的基层公安管理绩效评估指标体系的结构设计。明确基层 公安管理绩效评估指标体系设计的基本原则以及设计的基本思路，从基层公安管理业 绩、成本、内部流程、学习与成长四个维度进行指标内容的设计，在此基础上科学设置 各个评估指标的权重。 第 5 章：平衡计分卡在 x 公安分局绩效评估指标体系中的应用分析。对 x 公安分 局的职能进行界定并对其原有绩效评估指标体系中存在的问题进行分析， 在此基础上构 建一个基于平衡计分卡的 x 公安分局绩效评估指标体系，并对 x 公安分局绩效评估平 衡计分卡指标体系中应用的效果进行分析， 指出平衡计分卡在基层公安管理绩效评估指 标体系应用中的障碍并探讨解决对策。 1.4 研究方法与创新点 1.4.1 研究方法 本文通过逻辑推理、归纳等定性的分析方法，根据基层公安管理绩效评估理论、平 衡计分卡理论和实践以及公安机关的职能和活动范围， 理论推导出我国公安机关平衡计 分卡绩效评估系统及平衡计分卡的四个方面内容。在论据的采用上，综合运用文献研究 和规范研究的方法，最后，运用实证分析方法，将平衡计分卡绩效评估系统应用于个案 机关绩效测评中，对平衡计分卡在我国公安机关的运用进行了实证研究。 1.4.2 创新点 1将平衡计分卡应用于基层公安管理绩效评估，为公安管理绩效评估提供新的方 法， 并对平衡计分卡运用于基层公安管理绩效评估的科学性、 可行性作系统深入的分析。 2根据平衡计分卡的精髓从业绩、成本、内部流程、学习与成长四个维度构建基 层公安管理绩效评估指标体系。 3对平衡计分卡在 x 公安分局绩效评估中的运用进行实证研究。 8 第 2 章 基层公安管理绩效评估指标体系的现状与原因分析 2.1 目前基层公安管理绩效评估指标体系的基本情况 2.1.1 基层公安管理绩效评估的内涵 公安管理绩效就是指公安机关在履行职责过程中的有效输出。 公安管理绩效评估就 是运用科学的指标、标准、方法和程序，对公安管理绩效进行评定和划分等级 。基层 公安管理是指县（区）机公安分局依法行使治安行政管理、刑事司法等职能的活动。基 层公安管理绩效评估就是运用科学的指标、标准、方法和程序对基层公安管理绩效进行 评定和划分等级。 开展基层公安管理绩效评估是社会经济发展和公安机关改善自身绩效的双重要求。 20 世纪 90 年代， 随着环境的变迁以及新公共运动的兴起， 管理理念发生了巨大的转变， 公共行政的焦点加重了对改革内部管理方式产出结果的重视 ，促使人们在基层公安管 理中更多的运用绩效评估来衡量公安机关各方面的工作成效， 这就要求公安机关必须注 重其绩效，提供高品质的公安服务，满足社会公众需求，以最少耗费、最低代价为社会 和公众提供更高品质和更高满意度的公共安全产品和服务， 从而获得最大产出和最佳效 果。公安部“二十公”会议明确提出了维护社会治安稳定的总目标:“坚决遏制刑事犯 罪活动的高发势头，坚决扭转少数地方治安混乱的局面，确保社会治安大局稳定，确保 人民群众安全感不断增强” ， 这个战略目标要求公安机关在公安工作和执法行为中坚持 执法为民的思想，维护社会公平和正义，以时代发展规律要求审视自己，通过体制和制 度创新，改善其绩效 。 科学的绩效评估指标体系是基层公安管理绩效评估有效开展的关键环节和根本保 障。传统的公安绩效评估往往以“动用了多少警力” 、 “打击处理了多少人” 、 “开展了哪 些工作” 、 “有多少人接受了服务”作为衡量标准 ，实际上这些统计只能说明做了哪些 工作，付出哪些努力，并不能说明这些努力达到何种效果，事实上一个组织令人钦佩的 努力不一定有令人满意的结果。 科学的绩效评估指标体系能规范和引导公安机关的行为 方向，调动和激发民警的积极性，促进公安机关由“内部取向”发展到“外部取向” ； 由“上级评价、经验评价”发展到“顾客评价” ；由单纯注重效率发展到效率、效益、 公平、公正并重。 彭国甫： 地方政府绩效评估研究 ，湖南人民出版社 2005 年版，第 3 页。 凯瑟琳.纽科默,爱德华.詹宇斯： 迎接业绩导向型政府的挑战 ，中山大学出版社，2003 年版。 杨焕宁： 认真领会二十公精神实质,全面提升公安工作 ，载公安教育 ， 2004 年第 5 期第 30 页。 丁晨： 对构建和谐社会条件下公安机关服务职能问题的探讨 ，载广州市基层公安管理干部学院学报 ，2006 年第 2 期第 20-23 页。 杨洪： 公安统计指标用于考核应慎重 ，载云南警学 ，1998 年第 3 期第 45-48 页。 9 2.1.2 基层公安管理绩效评估的主要方法 公安机关引入绩效评估的时间比较短。 90 年代绩效管理理念兴起， 绩效管理作为一 种新的管理工具被公共部门采纳，公安机关也开始引入这一管理工具。由于我国目前各 地区之间发展程度、管理水平存在差异，各地公安机关之间的绩效评估也不相同，但从 总体看，我国的公安绩效评估方法及考核指标的设置存在一定的共性，主要存在以下几 种形式。 1等级评估法 等级评估法是绩效考评中常用的一种方法。 适用于上级公安部门对下级公安机关的 评估，也适用于各级公安机关对内部各单位的评估。考核机关结合各警种的特点，明确 各警种的职责，建立起职责明确，层次分明的全警绩效考核系统，形成三级考核体系， 市公安局主管业务部门考核公安分局， 公安分局考核所属股所队， 股所队考核所属民警， 考核的内容由上级公安机关根据业务范围来制定， 每一项内容都制定了详细而具体的加 减分办法，实行量化考核。考核指标一般是根据工作分析将被考评岗位的工作内容划分 为几个相互独立的指标模块， 在每个指标模块中用明确的语言描述完成该指标模块工作 需要达到工作标准。同时，将标准分为几个等级选项，如优秀、良好、合格、基本合格、 不合格等，考评人根据被考评对象的实际工作成绩，对每个指标模块的完成情况进行评 估。 总成绩便为被考评对象的成绩。 2005 年公安交警总队对各市交通支队的等级考核评 估指标，就是把公安交通管理工作中的队伍管理、交通秩序管理、交通事故处理、车辆 及驾驶员管理、交通安全宣传教育，公安交通科技建设等九个指标模块，划分成 39 个 评估指标，按评估指标中的指数乘以评估项目的权重，按综合评估指标确定等级 。 2.目标管理法 目标管理的方法是由美国加州克莱蒙特研究生院著名的管理专家彼得德鲁克博士 于 1954 年在管理的实践一书中提出来的 。也称为“成果管理” ，它既是一种管理 的原则，又是一种管理的方式。目标管理按“组织目标确定-执行目标行动计划- 检查目标实施过程-调节矫正目标实际过程中误差-绩效评估”一系列的程序进 行， 目的在于通过各种目标的制定、 评估和鉴定， 实现激化全体民警的工作愿望和热情， 使队伍管理走向科学规范的道路。在具体操作中，各级公安机关根据职能范围和上级公 安机关的要求，结合工作实际，对一个时期的公安工作提出数量和质量要求，并将这些 目标具体化，把目标值作为考核指标，通过具体的方案将工作任务落实到具体的单位， 单位根据具体情况落实到个人，建立起严格的考核评比制度，采集相关数据，将考核结 果与晋升，奖惩直接挂钩，对完成目标成绩好的单位进行奖励。 3.业绩考核法 业绩考核是对民警个人的工作实绩的考察和评估， 一般等同于晋级中的人事和职务 公安交警等级化考评. 李睿祎： 德鲁克目标管理体系初探 ，载北华大学学报 ，2007 年第 2 期第 21-24 页。 10 考核，此种考核法重点是注重用书面形式的报告述职和民警评议的相互评议法，是一定 阶段民警工作成果的总结，主要是定性的考核，缺乏具体的考核指标。 4.民警个人岗位绩效评估 民警个人岗位绩效评估，主要是从公务员的德、能、勤、绩四个方面对民警个人进 行绩效评估 ， “德”主要是民警的工作态度和职业道德，包括政治品质、思想作风、职 业道德等方面。 “能”主要指民警从事本职工作的能力，包括学历水平、工作能力和身 体能力等等。 “勤”主要是指勤奋精神，它主要包括积极性、纪律性、责任感、出勤率 四个方面。 “绩”就是民警的工作效果，也就是说民警服务社会的实际贡献，即完成工 作的数量和质量，包括：人员是否按时、按质、按量完成本职工作规定的任务，在工作 中有无突出贡献等。 5.网上绩效考核系统 广东省公安机关制定了广东省公安机关人民警察绩效考核暂行办法 ，考核对 象主要是民警个人，考核标准以岗位职责和工作任务为基础制定。民警考核的内容主要 包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩，德、勤、廉为公共考核的内容， 由市级以上公安机关制定，绩、能为职位分类考核内容，由各考核单位根据岗位职责任 务和工作要求自行制定，经考核委员会审定后实施。考核采用百分制，将扣分与加分相 结合，考核以公安综合信息网为平台，基本程序分网上自评，领导审核，考核小组核定， 公示考核结果等步骤，根据考核结果，将年度考核结果分为四级，各级公安机关从当地 实际出发，根据考核结果对民警实施奖惩。这一考核与公务员考核在内容和方式上存在 某种程度的重合，面向的主要是民警个人，没有体现警察绩效管理的特点。 2.1.3 基层公安管理绩效评估指标设置的基本类型 从基层公安管理绩效评估指标体系的评估指标内容设置的侧重类型来， 又可以划分 为以下几种类型。 1效果主导型 绩效评估指标的内容以考评工作效果为主，效果主导型着眼于“干出了什么” ，重 点在结果，而不是行为。如治安管理评估指标的子指标设置倾向于重点考核全年是否发 生治安灾害事故，安全社区建设是否合格，娱乐场所是否发生恶性案件，治安秩序是否 良好。用群众投诉来衡量群众是否满意公安机关的工作。因此，效果主导型考评的是工 作实绩，而不是工作过程，考评的标准容易制定，也易于操作。 2品质主导型 评估的内容以民警在工作中表现出来的品质为主，着眼于“他这个人怎么样” ，重 点是考评民警的“德” 、 “能”内容。如民警是否热爱岗位工作，在工作中是否主动、是 中华人民共和国公务员法第三十三条. 广东省公安机关人民警察绩效考核暂行办法 ，2006 年 10 月(公安内部资料)。 11 否具有创造性，配合意识、团结协作精神等。考评的岗位主要适用于综合部门的民警， 如政工、纪检、法制、办公室的岗位民警，此类考评主要针对品质问题，很难具体掌握， 并且操作性与效度较差，但是它适合针对民警工作潜力，工作精神及人际沟通能力的考 评。 3行为主导型 评估的内容以民警的工作行为为主，着眼于“干什么” 、 “如何去干”重在工作过程， 因此考评标准容易确定，操作性较强，此类考评的内容重点在于民警的执法行为，执勤 规范和工作的过程，因此适合于巡警交警的执勤岗位，110 处警和执法办案的岗位，在 基层派出所的工作中容易让民警接受，考评的结果真实，客观准确，但是只适合于比较 特定的警种，对于另一些公安工作较难衡量。 综上所述，传统的基层公安管理引入了目标管理和标杆管理的方法，对绩效评估管 理方法的可行性及绩效评估制度的建立进行探讨，但总体来看，目前公安管理绩效评估 尚处于起步阶段，绩效评估对象主要是民警个人，很少对公安机关整个组织和部门的绩 效进行有效的评估，即使是面对公安机关的绩效评估也仅仅是将其作为一个单纯的组 织，忽视了其作为公共部门的特殊性，具体的绩效评估指标体系还没有完全建立。 2.2 基层公安管理绩效评估指标体系存在的主要问题 我国基层公安管理绩效评估在评估指标体系构建方面已取得可喜的成绩， 但总体来 讲还处于起步阶段，存在不少的问题，诸如绩效指标体系战略导向性不强，系统整体性 差，平衡协调性弱，现实针对性不突出等。 2.2.1 绩效指标的战略导向性不强 绩效指标的设定对公安机关的行为具有导向作用。 绩效指标的拟定决定了公安机关 行为的具体趋向，正确、合理的指标设定必然引导公安机关的正确行为，反之，则导致 错误的行为和结果。设置评估指标时，必须从公安机关的使命出发，立足公安机关发展 远景，以战略目标为指导，设置绩效评估指标。 我国公安机关的战略目标在于维护公民的生命财产安全，维护社会稳定，为社会提 供多方位的高效服务 。 公安绩效评估必须按照科学发展观的要求和正确政绩观的要求， 体现发展的全面性、系统性、整体性，均衡性和可持续性，兼顾效率与公平，通过指标 的设置和评估，把公安工作的目标落到实处，因此，在指标设计中必须注意遵循整体统 一的战略思路，科学地反映公安机关绩效的真实水平，公安机关工作的绩效指标要能突 出反映人民生活水平的变化和公安机关公共服务能力的高低， 引导地方公安机关工作向 王惠敏： 谈全面建设小康社会历史条件下公安机关服务职能的发挥 ，载浙江公安高等专科学校学报 ，2003 年第 12 期第 7 页。 12 提高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展。 目前，基层公安管理绩效评估指标体系的设置大多数从公安机关本身出发，忽略了 外部顾客的利益诉求，导致出现评估结果好，群众满意度低的情况，损害了公安机关形 象。在现行地方公安机关绩效评估指标体系中，存在重打击犯罪，轻社会服务，重破案 打击、轻治安防范，重刑事案件、轻治安案件等现象 。一方面设置了过多的打击犯罪 指标，另一方面公共服务和公共管理方面的指标比较少，对公安机关提供服务的数量、 质量、公众满意程度等缺乏关注。依据这样的指标评估出来的结果效度低，非但不能提 高公安机关绩效、帮助公安机关实现战略目标，相反却造成公安机关片面追求破大案， 忽视社会公平等与公众利益密切相关的问题，造成社会矛盾激化，影响社会协调发展。 2.2.2 绩效指标的系统整体性不强 政府绩效评估指标体系设计不是若干指标的随意堆砌或简单罗列。 是一个在一定 原则和逻辑框架的基础上建立起来的系统，是综合反映公安机关工作成效的指标集合。 公安机关绩效评估指标体系应该全面地反映公安机关管理绩效的数量和质量要求， 但是 目前公安机关没有形成一个完整、科学的公安评估指标体系。具体表现在： 1个人绩效指标和组织绩效指标尚未科学整合 当前的绩效考核将所有工作都列入绩效评估指标， 从完成任务的角度来确定评估指 标 ，而未提升到改善管理的高度，指标设计以个人层面的绩效评估指标为主，组织层 面的绩效评估指标的价值尚未引起足够的重视。对于公安机关来说，个人绩效的提高并 不完全导致组织绩效的提高， 只有将二者有机结合起来， 才能促进组织整体绩效的提高， 在评估公安机关绩效优劣时， 各项绩效指标在系统化的体系内应该综合反映公安工作的 整体情况，而不应该过分侧重某一方面的业绩和民警个人的岗位业绩。 2关键绩效指标和一般绩效指标未能科学安排 目前我国有些公安机关在指标设置时，关键绩效指标和一般绩效指标未能科学安 排，导致评估指标权重设置不合理，指标体系繁琐无序，缺乏系统分类，评估结果无法 反映公安机关的实际工作效果，不能突出部门工作的重点。在实际操作中，基层往往针 对绩效评估指标体系开展工作，但庞杂，相互矛盾的绩效评估指标让基层公安机关无所 适从。 3绩效指标的信度和效度未能科学统一 公安绩效评估指标应当是信度和效度的科学统一， 目前公安机关的指标不仅没有实 现信度和效度的统一，还存在着公安绩效指标信度失真、效度不高的问题。在设