（行政管理专业论文）基于服务型政府的公务员能力研究.pdf

摘要 摘要 本文以构建服务型政府为导向，分析目前公务员能力现状与构建服务 型政府的差距，提出与服务型政府相适应的公务员能力框架，对我国正在 建设中的服务型政府具有一定的理论和现实意义。公务员队伍是国家行政 管理职能的具体承载者，公务员能力是政府能力的重要构成部分，本文对 我国目前正在建设中的服务型政府的特征和现状进行分析，试图运用现代 人力资源管理理论，分析服务型政府的构建与公务员能力建设的关系，分 析建设服务型政府对公务员能力的要求以及目前公务员能力现状与构建服 务型政府的差距，针对两者之间差距提出建议。 本文主要分三部分。第一部分主要对我国构建服务型政府的背景和原 因及其特点进行分析，分析了建设服务型政府的内外因，服务型政府的特 点。 第二部分主要分析构建服务型政府对公务员能力提出的要求，目前公 务员能力现状与构建服务型政府的差距，分析了建设服务型政府和公务员 能力建设二者之间的关系，指出了服务型政府对公务员提出的八大新要求。 第三部分对公务员能力的构成进行了论述。分析了不同层级公务员能 力的特点和构成，结合不同层级公务员的职责特点对基层公务员、中级公 务员和高级公务员的能力特点加以具体分析，给出了各个层级公务员的能 力构成。在以上分析的基础上，建立一个服务型政府的公务员能力框架。 在上述分析和研究的基础上提出了目前我国公务员能力建设中的关键环节 的改革建议。 建设服务型政府需要高素质的公务员队伍，公务员能力建设也是建设 服务型政府的内容之一，公务员能力建设应该以服务型政府的建设为导向， 在意识层面和制度层面进行改革，以确保能够为服务型政府的建设提供人 力资源支持。 关键词服务型政府；公务员；能力：公务员能力；能力建设 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h i sp a p e rr e g a r d sc o n s t r u c t i n gt h es e r v i n gg o v e r n m e n ta st h ed i r e c t i o n , a n a l y z ec i v i ls e r v a n t sa b i l i t ya tc u r r e n ts i t u a t i o na n dc o n s t r u c tt h ed i s p a r i t yo f t h es e r v i n gt y p e ，p mf o r w a r dt h ea b i l i t yo fc i v i ls e r v a n ti nc o n f o r m i t yw i t hi t ， p u tf o r w a r dt h ea b i l i t yf r a m eo ft h ec i v i ls e r v a n ti nc o n f o r m i t yw i t hs e r v i n g g o v e r n m e n t b u i l d i n ga t t e n t i o nt ot h es e r v i c eo fo n e st h a t 眦t y p eg o v e r n m e n t a n dh a v i n gc e r t a i nt h e o r ya n dr e a l i s t i cm e a n i n gt oo u rc o u n t r y c i v i ls e r v a n t s t e a mi s p e r s o n sw h ob e a r t h e w e i g h to fs p e c i f i c a l l y o ft h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tf u n c t i o n ；c i v i ls e r v a n t sa b i l i t yi st h ei m p o r t a n t c o m p o n e n tp a r to fg o v e r n m e m sa b i l i t y t h i sp a p e r t oo u rc o u n t r yp r e s e n tu n d e r c o n s t r u c t i o ns e r v i c ec o n s t r u c t i o nr e l a t i o nw i t hc i v i ls g l c _ v a n t sa b i l i t yc o n s t r u c t i o n o fg o v e r n m e n t , a n a l y z et h a tb u i l d st h er e q u i r e m e n t sf o rc i v i ls e r v a n t sa b i l i t yo f t h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n ta n dc i v i ls e r v a n t sa b i l i t yc u r r e n ts i t u a t i o na n d d i s p a r i t yo fc o n s t r u c t i n gt h es e r v i n gt y p ea tp r e s e n t , p u tf o r w a r dt h es u g g e s t i o n t ot h ed i s p a r i t yb e t w e e nt h et w o t h i sp a p e ri s m a i n l yd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ，a n db u i l d st h e c u r r e n t s i t u a t i o nt oa n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i co fo u rc o u n t r y i np a r to n e ，a t t e m p t i n gt o u s et h em o d e r nh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n tt h e o r y , t h eb a c k g r o u n d , r e a s o n a n dc h a r a c t e r i s t i co fc o n s t r u c t i o ns e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t t h a ta n a l y z e s s e r v 啦t y p eg o v e r n m e n ta r ea n a l y z e d ；h a v i n ga n a l y z e dt h ei n t e r n a l a n d e x t e r n a ll c a s o n sf o rb u i l d i n gt h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t , t h ec h a r a c t e r i s t i co f t h es e r v i c et y p eg o v e r n m e n t i ti sa d m i n i s t r a t i v ei ni d e af r o mc o n t r o l l i n gt o s e r v i n gc h a n g ew i t h ；g o v c r m n e n ta d m i n i s t r a t i v eb o r d e ro fs e r v i n ge r e f r o m a l l - r o u n dt ol i m i t ；t h ee f f i c i e n c yo f t h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n ti sf r o mi ng r e a t n u m b e r sa n ds u p e r f l u o u st oe f f e c t i v e ；t h em a l l n e ro ft h e s e r v i n gt y p e g o v e r n m e n t i sf r o mc l o s et oi r a n s p a r e n t ；p e r s o nw h os c l - v ep o w e ro f g o v e r n m e n t r u nf r o mo n e - w a yt ot w o w a yt od e g r e e a b s t r a c t p a r tt w oc o n s t r u c t st h er e q u i r e m e n t sf o rc i v i ls e r v a n t s a b i l i t yo ft h e s e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t t oa n a l y z ec o r r e c t l ym a i n l y , c i v i ls e r v a n t sa b i l 时 c u r r e n ts i t u a t i o na tp r e s e n ta n dc o n s t r u c t i n gt h ed i s p a r i t yo ft h es e r v i n gt y p e g o v e r n m e n t , i th a sa n a l y z e dt h a tb u i l d st h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n ta n dc i v i l $ e l w a n t sa b i l i t yt ob u i l dt h er e l a t i o nb e t w e e nt h et w o ，h a v ep o i n t e do u ts e v e n k i n d so fd e m a n d st h a tt h es e r v i n gt y p eg o v e r n m e n tp u t sf o r w a r dt ot h ec i v i l s e r v a n t p a r tt h r e ed e s c r i b et h ec o m p o s i t i o no f c i v i ls e r v a n t sa b i l i t y c h a r a c t e r i s t i c s a n dc o m p o s i t i o n so ft h ea b i l i t yo fc i v i ls e r v a n t s ，w h oa n a l y z ed i f f e r e n tl e v e l s ， c o m b i n et h ed u t yc h a r a c t e r i s t i co ft h ec i v i ls e r v a n t so fd i f f e r e n tl e v e l st ot h e c i v i ls e r v a n ta tt h eb a s i cl e v e l ；m a k eac o n c r e t ea n a l y s i so f t h ea b i l i t yt op r o v i d e e a c hl e v e lc i v i ls e r v a n tt of o r mi na b i l i t yc h a r a c t e r i s t i co fc i v i ls e r v a n ta n dt o p c i v i ls e r v a n to f m i d d l el e v e l b a s e do nt h ea b o v e - m e n t i o n e da n a l y s i s ，i ts e t su p t h ea b i l i t yf r a n l eo f t h ec i v i ls e r v a n to f as e r v i c et y p eg o v e r n m e n t i nw a st h ea b o v ea n a l y s i sa n di nt h er e s e a r c hf o u n d a t i o np r o p o s e di nt h e p r e s e n to u rc o u n t r yo f f i c i a la b i l i t yc o n s t r u c t i o ne s s e n t i a ll i n kr e f o r ms u g g e s t e d , c o n s t r u c t e dt a k et h eo f f i c i a la b i l i t yc o n s t r u c t i o na st h et u r n i n gp o i mf o rt h e s e r v i c eg o v e r n m e n tp r o v i d e st h eh u m a nr e s o u r c e sa s p e c t t h es u p p o r t c o n s t r u c t i o ns e r v i c eg o v e r n m e n tn e e d st h eh i g h 删i t yt h eo f f i c i a l 自r o o p t h eo f f i c i a la b i l i t yc o n s t r u c t i o na l s oc o n s t r u c t so n eo fs e r v i c eg o v e r n m e n t c o n t e n t s ，t h eo f f i c i a la b i l i t yc o n s t r u c t i o ns h o u l dt a k et h es e r v i c ep e r s o n g o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o n 勰t h eg u i d a n c e c a r d e d o nt h er e f o r mi n c o n s c i o u s n e s ss t r a t i f i c a t i o np l a n ea n dt h es y s t e ms t r a t i f i c a t i o np l a n e ，t a k e g u a r a n t e e dc a np r o v i d et h eh u m a nr e s o u r c e ss u p p o r ta st h es e r v i c eg o v e r n m e n t s c o n s t r u c t i o n k e y w o r d ss e r v i n gt y p eg o v e r n m e n t ；c i v i ls e r v a n t ；a b i l i t y ；a b i l i t yo fc i v i l s e r v a n t ；c o n s t r u c t i o no f a b i l i t yo fc i v i ls e r v a n t i i i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文基于服务型政府的公务员 能力研究，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行 研究工作所取得的成果据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 f。 作者签字：翩善、 日期：矽川年，蜩厂妇 j 燕山大学硕士学位论文使用授权书 。基于服务型政府的公务员能力研究系本人在燕山大学攻读硕士学位 期间在导师指导下完成的硕士学位论文本论文的研究成果归燕山大学所 有，本论文的研究内容不得以其它单位的名义发表。本人完全了解燕山大学 关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复 印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大学，可以采用影 印、缩印或其它复制手段保存论文。可以公布论文的全部或部分内容。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于， 不保密日。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者蟹岙：雅、睨州年胴，。日 导师签名：j 为鸳7 移日期：一6 年，胡，。日 第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 加入w 1 o 的大环境的影响 经济全球化的浪潮席卷世界，势不可挡，世界各国无不精心应对。我 国政府高瞻远瞩历经1 4 年艰苦谈判终于加入了w t o 。w t o 的系列规则 都是根据市场经济的有关求要、功能和特征而制定的，基本特征是以等价 交换为基础的市场关系的平等性，如非歧视贸易原则、平等竞争原则等。 它体现了市场经济和价值规律的要求，- 目的是要求各贸易国按市场经济规 律运行；减少贸易壁垒，促进贸易自田化，政府的角色就是维护这种公认 的市场机制和良好的公共环境，建立平等制度和公平竞争制度，：这既是对 政府行政行为的约束，也是政府角色定位的主要市场依据，它反映了对政 府责任、权力，行政方式的要求；因此，政府必须从观念上进行根本性的 转变，可以说入世不仅仅是国内企业的入世参与国际竞争，更是我国政府 的入世是我国政府管理模式的入世：随着时间推移，国内经济环境发生了 巨大变化同时，我国政府在加入w t o 时所作的承诺也到了必须兑现的时 候，从w t o 遵循的行为规则来看，我国现行的政府体制和观念还存在许多 与其不相适应的方面。我国政府为了适应世界贸易组织的规则，更好地为 人民服务，积极地进行政府改革，转变政府职能，提出了建设服务型政府。 服务型政府是政府管理模式的根本变革，它包括从理念、职能到结构和行 为方式的变革。公务员是国家行政管理模式变革的具体承载者，是这场深 刻变革的具体实施者，同时也是这场变革的改革对象。在建设服务型政府 的过程中转变公务员的思想观念、思维方式以及行为方式，加速提高政府 公务员能力，发挥公务员的群体效益，形成个强有力的高效能的行政工 作系统，尽快适应入世后政府管理的新要求和新形势。 1 1 2 全球化和当代各国政府能力的竞争 中国是全球化的最大受益者。全球化在给中国的发展提供机遇的同时， 1 燕山大学管理学硕士学位论文 也给中国带来了挑战与压力【l 】。如何在全球化的过程中最大限度地趋利避害 是我国政府面临的又一课题。 对于整个国际社会来说，全球化既有积极的一面，如有利于资源在世 界范围内的有效配置，有利提高国际合作的质量，有利于科学技术和信息 的全球共享，有利于大气污染、臭氧层减少、毒品泛滥、非法移民等全球 问题的有效解决，有利于人类普遍价值在更大范围内的推广，它也有消极 的一面，如强化了发达国家在国际经济和政治生活中的霸权地位，增加了 国际金融的风险，扩大了南北差距，使得落后国家的经济更容易受到资本 的操纵国际资本冲击等。全球化对国际社会的这种双重作用，也同样适用 于中国。对于中国的发展而言，全球化提供了许多良好契机，有利于吸收 外国资木，有利于向发达国家学习先进的科学技术、管理经验和制度安排， 有利于本国产品走向世界，有利于更好地参与国际合作【2 】，等等；从另一个 角度看，全球化对中国的发展也有明显不利的囚素。全球化带来的消极作 用概括地说，主要体现在三个方面：第一，威胁中国的经济安全，外商的 控股和技术垄断对我国产业结构的调整和升级构成威肋，外债超过一定限 度时会潜藏很大的风险，外贸和资本对外依存度的增大可能削弱防御世界 经济波动的能力，大规模开放金融市场则可能极大地增加金融风险等。第 二，削弱国家的主权。参与个球化的基本条件之一，就是必须遵守业已存 在的国际惯例、国际公约和相关协定，这些国际性的契约大多数都是根据 发达国家的利益和标准制定的，体现了西方发达国家的制度安排。发展中 国家为了获得经济全球化带来的利益，有时不得不对某些管理权限做出一 定的让步，从而在一定程度上削弱了国家的主权。第三，增加了国内治理 的风险。全球化威胁国内的政治价值和传统文化，从而可能造成社会秩序 的失控。全球化进程目前仍为西方发达国家所主导，全球化的规则主要由 西方发达国家制定，西方国家在输出其资木、技术和产品的同时，也不可 避免地会输出其世界观和价值观，它们可能与中国的文化传统和政治秩序 发生冲突，并可能导致社会政治的不稳定。 经济全球化的实质是全球范围内的市场竞争，这种竞争也是各国政府 在提供适应于市场经济的制度安排、安全环境、公共产品与服务等方面所 2 第1 章绪论 表现出来的政府能力的竞争。所以说当代国际竞争的实质不仅仅体现在国 家实力之间的竞争，更体现在各国政府能力之间的竞争上。而政府能力在 很大程度上取决于承载行政系统运行的公务员的能力和水平j 政府能力的 提升必须以提高公务员能力为基础，否则提高政府能力只能是无本之木无 源之水。 1 1 3 国内环境影响 从社会形态上我国社会正从传统社会向现代社会、从农业社会向工业 社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展。特别是以1 9 7 8 年召 开的中国共产党十一届三中全会以，当代中国开始了以经济建设为中心的 四个现代化征程。改革开放和现代化的全面启动，中国社会进入了新的转 型期，按照世界银行的观点，中国的社会经济转型是种“双重转型”，即 从乡村型农业社会向城市型工业社会的转型，以及从指令型经济向市场经 济的转型这种“二元经济”条件下的“双重转型”模式，将始终是中国 政府改革所不可忽略的问题【3 】。 由于市场发育不够健全、市场缺陷以及市场失灵，也决定了我国政府 在社会经济生活中需要扮演重要角色，。即通过公共政策的制定与执行，在 保持宏观经济稳定与可持续增长，提供公共产品与服务，消除外部性影响， 调节收入分配等方面发挥积极作用而且经济社会改革所必须支付的经济 政治成本也必须由政府来承担。所以社会民众对各级政府提出了更高的要 求，愈益迫切地要求政府机构进行改革，要求政府应适应社会转型和社会 发展的需要，转变政府职能，以充分地调动各个方面的积极性、激发各个 方面的活力，更加有效地履行自己的职责同时，由于转型期社会的自身 力量的成长，迫切需要最大限度的摆脱政府的控制，以求在经济社会中扩 大自身发展空问。我们政府改革过程中不应脱离对这一基本国情的考量。 由于受几十年传统治理模式的影响，我国政府在管理范围管理方式上 都还不能与这一基本国情相适应，。各级政府部门中不同程度的存在政府管 理职能越位、缺位，错位现象，严重妨碍我国政府职能的发挥【4 】。所谓“越 位”，就是不该政府管的事，政府插了手。政府管得过多过细，做了管不好 3 燕山大学管理学硕士学位论文 又管不了的事情。随着我国市场经济体制的进一步完善，企业的市场主体 地位已经确立，企业在生产、经营方面的自主权也逐步落实。所谓“错位”， 就是中央政府和地方政府、政府各部门之间，它们的职能存在重叠或是交 叉，职责分工不明确。这种错位现象造成市场监管和社会管理出现混乱， 尤其是在市场监管过程中表现得非常明显。往往有的领域出现监管主体缺 失而有的领域则多部门监管，特别是一些可进行行政执法、行政处罚的领 域，相关政府职能部门相互抢争监管权限，导致多头监管，而且各监管部 门由于职能不清、权责不明，为了部f - i n 益，大肆“寻租”，没有真正地履 行好监管职责，造成市场混乱。所谓“缺位”，是指应当由政府完成的事情 政府没有履行好自身的职能，从而出现了管理上的“真空”。 转型期社会迫切要求政府更加有效地履行自己的职责，同时转型期社 会的自身力量的成长迫切需要在经济社会中扩大自身发展空间，从而希望 政府能够放松管制：可以说，转型期的社会公众对政府改革的有着强烈的 诉求。这是社会发展的必然要求，期望政府在管理范围上能够克服政府职 能“越位”、“错位”和“缺位”所带来的负面影响，在管理方式上期望一 个更有效率，更透明、更民主、更廉洁的政府，在管理方法上更科学、更 规范、更合理。归根结底是希望政府能够适应社会发展积极转变政府职能， 能够提供更多更优质更高效的服务。 正是在充分认识国情的基础上，我国政府提出建设服务型政府，2 0 0 4 年3 月5 日在十届二次全国人大代表大会上，温家宝总理在政府工作报告 中第一次明确提出了“建设服务型政府”的要求，温家宝总理说到：“管理 就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会 服务，最终为人民服务。”此后全国各地掀起了创建服务型政府的热潮。 1 1 4 研究意义 政府系统是在一定的社会环境中运行的，社会环境必然会影响政府组 织的内部结构、功能和运行。如上所述，建设服务型政府既是外因作用的 结果，也有深刻的内部原因，正如美国著名的组织理论专家弗里蒙特e 卡 斯特和詹姆斯e 罗森茨韦克所指出的：“组织变革的动力来源于环境”1 5 1 。 4 。 第1 章绪论 服务型政府的建设必然要求与之相适应的公务员队伍。服务型政府是 以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革，也可以说是政府的一次转 型，调整了政企关系、政事关系以及政府和市场的关系，是重新的定位， 这对公务员队伍的建设的要求也是一次非常深刻的角色转换。建设服务型 政府对我国的公务员队伍提出了新的更高的要求，对公务员能力提出了新 的要求，必然需要我们探索，服务型政府的公务员应该具备哪些、又应该 学习哪些新的能力，从而为建设服务型政府奠定良好的基础。因此服务型 政府的公务员能力问题的研究是有着理论和现实意义的。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在国外，政府在公共服务提供中应当居于主导中心地位，对此并无多 大争议，但对于政府应当如何扮演好自己的角色，提供哪些公共服务，6 如 何提供公共服务，则有着不同的理解和主张，在实践上经历了一个不断变 化的历史过程【6 l 。随着近代以来国家和社会关系模式中，经济关系趋势于主 导地位，西方社会逐渐孕育出了市场经济和资本主义。西方市场经济的形 成，不同于我国现在政府主导建立的市场经济，其市场经济是自发形成的， 同时配合西方的现代政治哲学的发展，政府的基础是基于人民的同意及对 私有财产权的保护己成为各国宪法的要义。所以，在整个西方，市场经济 从萌芽到成熟的过程中，政府只是最大化社会福利的工具。西方政府的角 色从市场经济形成初期自由放任的“守夜人”，到理性官僚下“行政人”， 再到8 0 年代末兴起的新公共管理下的“经济人”，又到新近的新公共服务 所提倡的“服务人”的演进，可以发现西方国家的政府作为服务于市场、 人民的工具，其角色定位也在不断探索【7 】。以奥斯本与特德盖布勒为代表 的新公共管理理论和罗伯特b 登哈特提出的新公共服务理论是西方关于 政府理论的主流观点。 。 新公共管理是以管理主义为核心，以政府行为的市场化为导向，主要 是以对官僚制的低效进行超越，在效率与公平之问选择效率；4 而新公共服 5 燕山大学管理学硕士学位论文 务是以组织的对话理论，社群主义，民主理论为指导，强调人本位，某种 意义上是对民本主义的回归。它肯定了新公共管理效率的一面，比如为政 府带来了新的行为理念。政府的全面质量管理，政府绩效标杆测量等等， 无疑为死气沉沉的政府体制带来了“鲇鱼效应”，但它认为，这些只能作为 服务于共同利益的工具，政府和公民之间应该基于公共利益进行协商，达 成能增进社会长远利益的公共服务意向，强调政府行为的民主、公正、回 应性、透明性。 公务员能力方面，国外的研究比国内研究起步要早，美国是世界上较 早关注公务员能力建设的国家，早在1 9 9 4 年就出台了高级文官( s e n i o r e x e c u t i v es e r v i c e ) ，简称( s e s ) 的能力架构1 8 】。为迎接2 1 世纪的挑战，回应 社会政治、经济发展对高级公务员能力需求的变化，美国于1 9 9 8 年对高级 公务员的能力架构进行了较大的调整，2 0 0 3 年进行了微调，沿用至今。 9 0 年代随着澳大利亚行政改革的发展，澳大利亚管理顾问理事会制订 并颁布建立一支更好的公务员队伍的重要文件，对9 0 年代澳大利亚公 务员系统改革的目标、途径、政策等重大问题进行了全面部署 9 1 ；1 9 9 5 年， 澳大利亚公务员委员会颁布了修订版联邦公务员工作行为指南，对新的 经济、社会、政治、科技条件下公务员的职业行为道德进行了重新规范。 在澳大利亚政府看来：要取得改革的最大成果，提高行政效率，促进组织 功能升级，主要途径应放置在拓展公共服务系统最重要的贤源，即人力资 源的潜力上。全体公务员对于建立一支更好的公务员队伍所持的认同感和 积极态度，以及为此做出的实际行动，应放置在9 0 年代行政体制改革的首 位。行政效率的提高和组织功能的升级，有赖于对政府公共服务系统人力 资源进行全面的培训开发，这是9 0 年代初澳大利亚联邦政府作出的一条重 要结论。澳大利亚联邦1 9 9 2 年，澳大利亚全国培训联合委员会的理事会颁 布了全国培训改革议程，该议程给澳大利亚公务员培训选定的战略性改 革措施是实行“以能力为指向的培训”，澳大利亚全国培训理事会还签署通 过了“能力指标体系”做为澳大利亚公务员能力建设的依据。 日本在公务员能力建设方面注重培训，日本公务员培训有着鲜明特色， 是一种以能力为本、重视精英人才的培训【l 讥。主要有以下特色：第一培训 6 第1 章绪论 机构强调中立。日本公务员是中立的，培训机构也是中立的，不隶属于政 党，只注重培养各方面适应工作需要的公务员；第二，培训的组织和实施 强调分工协作。第三，培训对象的培训强调走精英路线。第四，按对象实 施分级分类培训。第五，培训内容重素养和能力。此外，日本公务员培训 还大力提倡个案研究。 西方公务员能力建设是通过一系列的制度环节来实现的，具有内在的 逻辑联系和规律【1 1 】。西方国家的公务员队伍能力建设涉及公务员制度的许 多环节方面，从录用、考核、培训到职务升降，可以说能力建设贯穿于公 务员的“进”、“管”、“出”的各个环节。西方发达国家公务员能力的标准 体系和研究成果为我们提供了可借鉴的资源。但世界各国社会政治经济制 度、历史沿革、理念认同和民族文化存在很大的差别，各个国家的公务员 管理体系存在着较大的差异，因此不能忽视我们政治、经济、文化、历史 等国情而直接照抄照搬西方国家现成的能力标准体系。 1 2 2 国内研究现状 对于服务型政府的研究，国外并没有专门理论论述，服务型政府是我 国理论工作者在研究本国国情的基础上提出来的，最早是由国家行政学院 教授刘熙瑞提出来，1 刘熙瑞教授在加入v v l l o 与服务型政府建设一文中 指出：“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民 主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务 为宗旨并承担着服务责任的政府【1 2 】”。西南民族大学法学院吴玉宗教授认为 服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的工作内容、工作 程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到 和有效的帮助，、为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是 各级政府及其工作人员，服务对象是公民、社会组织和社会，“服务的宗旨 是为民兴利，促进社会的稳定发展；服务的内容是由民意决定，服务的方 式是公开透明、简便灵活的 1 3 】，。， 关于服务型政府的兴起、特征、内涵、运行方式、价值理念等等的论 述近年来发展迅速，各种论述散见于报刊杂志。如北京大学政府管理学院 7 燕山大学管理学硕士学位论文 教授陈庆云在研究服务型政府的三个维度【1 4 】一文中论述了建设服务型 政府的不同维度；在建设规范化服务型政府理论与实践研讨会上国家行政 学院刘熙瑞教授指出了服务型政府的内在要求【15 】；西南民族大学法学院吴 玉宗教授的服务型政府建设之现状研究【16 】一文对现阶段服务型政府的 建设现状做了深刻的分析，并提出的展望。 在公务员能力建设方面，国家人事部于2 0 0 0 年出台了2 0 0 1 年- - 2 0 0 5 年国家公务员培训纲要【l ”，提出了2 0 0 1 年至2 0 0 5 年我国公务员培训目 标。根据“十五”期间经济和社会发展对公务员队伍建设的要求，按照公 务员职业发展需要，有计划地分级分类对公务员进行培训，使公务员的政 治、业务、文化素质有明显提高，公务员队伍的学历、专业、知识结构从 总体上得到优化，以现代行政管理为核心的能力建设得到明显加强。同时， 初步建立起有中国特色的公务员培训体系。 t 为进一步开发公务员人才资源，促进公务员队伍能力建设，造就支 高素质、专业化的公务员队伍，人事部2 0 0 3 年底出台了国家公务员通用 能力标准框架( 试行) 【l 引，要求公务员要具备九种通用能力。主要内容有政 治鉴别能力、公共服务能力、依法行政能力、调查研究能力、学习能力、 沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。要求进一 步开发公务员人才资源，促进公务员队伍能力建设，造就一支高素质、专 业化的公务员队伍人事部要求，各地、各部门在公务员培训、录用、竞 争上岗、考核等工作中，要以标准框架为参考依据，体现通用能力的要求， 并根据不同职务公务员的特点制定细化的标准。要求各地、各部门要在实 践中不断完善公务员通用能力标准，切实加强公务员队伍能力建设。 为提高政府专业化行政管理水平，人事部还会同有关部门大力积极推 进公共管理硕士( m p a ) 教育，从2 0 0 1 年至今，已有8 0 0 0 名公务员参加公共 管理硕士专业学位的学习。在公务员各类培训中，各地、各部门大胆创新， 勇于改革不合时宜的培训内容和方法，改进方法、及时评估，确保培训的 质量和效果。在培训内容上，除了把政治理论教育放在突出位置外，还特 别强调从政府机关公务员履行职务的实际需要出发，突出能力培训。在培 训教学方法上，根据公务员培训的特点，大胆借鉴现代培训技术，改革培 8 第l 章绪论 训教学方法，创造了双讲式教学、案例教学，模拟教学等方法，加强了针 对性，受到了参训公务员的好评 一 学界有关公务员能力建设的论述也很多，如辽宁行政学院伊文嘉的关 于公务员执法能力的目标要求及相关制度的探讨【1 9 】；中国人事科学研究 院罗双平的公务员应具备的能力素质【2 0 】；黑龙江省人事厅赵乃才的公 务员能力培训及其效果研究口】；中共大连市委党校张爱军的公务员能 力开发途径探究圈。专著有原人事部常务副部长程连昌主编公务员能 力建设读本瞄】等专著。 1 3 研究的思路和主要内容 尽管国内对服务型政府和公务员能力建设的研究已经有了一定的成 果，但是关于把创建服务型政府和公务员能力建设结合起来的研究目前还 比较少。对于如何提高和完善公务员能力以配合服务型政府的创建还没有 全面的研究和论述。 本文以构建服务型政府为导向，分析目前公务员能力现状与构建服务 型的差距，分析与之相适应的公务员能力，以建设服务型政府为导向对公 务员能力建设提出了改革建议，对我国正在建设重中的服务型政府具有一 定的理论和现实意义。 公务员队伍是国家行政管理职能的具体承载者，公务员能力是政府能 力的重要构成部分，本文对我国目前正在建设中的服务型政府的特征和建 设现状进行了分析，试图运用现代人力资源管理理论，分析服务型政府的 构建与公务员能力建设的关系，分析建设服务型政府对公务员能力的要求 以及目前公务员能力现状与构建服务型政府之间的差距，针对两者之间的 差距提出建议。 本文主要分三部分，第一部分主要对我国构建服务型政府的背景和原 因及其特点进行分析；第二部分主要对构建服务型政府对公务员能力的要“ 求进行分析，试图找到目前公务员能力现状与构建服务型政府的差距，指 出服务型政府的公务员应该具备的能力，力图建立一个服务型政府的公务 员能力框架。第三部分在是上述分析和研究的基础上针对差距提出了目前 9 燕山大学管理学硕士学位论文 我国公务员能力建设中关键环节的改革建议，试图以公务员能力建设为契 机为我们国家的服务型政府建设提供人力资源方面的支持。 1 0 第2 章服务型政府 第2 章，服务型政府 服务型政府是在借鉴西方国家行政改革的先进经验的基础上，结合我 国具体国情，着眼于全面建设小康社会的需要而提出的政府治理模式j 服 务型政府既是全新的政府治理模式，同时更是崭新的政府管理理念。建设 服务型政府既是历史发展的必然趋势，又是政府实现良好社会治理的内在 要求，也是我国深化各项改革实现经济和社会协调发展的必由之路。从理 论上来讲服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民 主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务 为宗旨并承担着服务责任的政府。 2 1 服务型政府的起源 2 1 1 建设服务型政府的内因 建设服务型政府的内因是转型期社会对政府的诉求。 从社会形态上我国社会正从传统社会向现代社会、从农业社会向工业 社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展。特别是以1 9 7 8 年召 开的中国共产党十一届三中全会以后，当代中国开始了以经济建设为中心 的四个现代化征程。改革开放和现代化的全面启动，中国社会进入了新的 转型期，按照世界银行的观点，中国的社会经济转型是一种“双重转型”， 即从乡村型农业社会向城市型工业社会的转型，以及从指令型经济向市场 经济的转型。这种“二元经济”条件下的“双重转型”模式，将始终是中 国政府改革所不可忽略的问题 2 4 1 。 由于市场发育不够健全、市场缺陷以及市场失灵，也决定了我国政府 在社会经济生活中需要扮演重要角色，即通过公共政策的制定与执行，在 保持宏观经济稳定与可持续增长，提供公共产品与服务，消除外部性影响， 调节收入分配等方面发挥积极作用1 2 5 1 。而且经济社会改革所必须支付的经 济政治成本也必须由政府来承担所以社会民众对各级政府提出了更高的 ，要求，愈益迫切地要求政府机构进行改革，要求政府应适应社会转型和社 燕山大学管理学硕士学位论文 会发展的需要，转变政府职能，以充分地调动各个方面的积极性、激发各 个方面的活力，更加有效地履行自己的职责。同时，由于转型期社会的自 身力量的成长，迫切需要最大限度的摆脱政府的控制，以求在经济社会中 扩大自身发展空间。我们政府改革过程中不应脱离对这一基本国情的考量。 由于受几十年传统治理模式的影响我国政府在管理范围管理方式上都还不 能与这一基本国情相适应，各级政府部门中不同程度的存在政府管理职能 “越位”、“错位”和“缺位”现象，严重妨碍我国政府职能的发挥。转型 期社会迫切要求政府更加有效地履行自己的职责，同时转型期社会的自身 力量的成长迫切需要在经济社会中扩大自身发展空间，从而希望政府能够 放松管制。可以说，转型期的社会公众对政府改革的有着强烈的诉求。这 是社会发展的必然要求，期望政府在管理范围上能够克服政府职能“越位”、 “错位”和“缺位”所带来的负面影响，在管理方式上期望一个更有效率、 更透明、更民主、更廉洁的政府，在管理方法上更科学、更规范、更合理。 归根结底是希望政府能够适应社会发展积极转变政府职能，能够提供更多 更优质更高效的服务。 2 1 2 建设服务型政府的外因 建设服务型政府的外因是加入w t o 的和全球化的影响。 w t o 的一系列规则都是根据市场经济的有关要求、功能和特征而制定 的，基本特征是以等价交换为基础的市场关系的平等性，如非歧视贸易原 则、平等竞争原则等。它体现了市场经济和价值规律的要求，目的是要求 各贸易国按市场经济规律运行；减少贸易壁垒，促进贸易自由化，政府的 角色就是维护这种公认的市场机制和良好的公共环境，建立平等制度和公 平竞争制度，这既是对政府行政行为的约束，也是政府角色定位的主要市 场依据，它反映了对政府责任、权力、行政方式的要求；因此，政府必须 从观念上进行根本性的转变，可以说入世不仅仅是国内企业的入世参与国 际竞争，更是我国政府的入世，是我国政府管理模式的入世。 中国是全球化的最大受益者。全球化在给中国的发展提供机遇的同时， 也给中国带来了挑战与压力。对于中国的发展而言，全球化提供了许多良 1 2 第2 章服务型政府 好契机，有利于吸收外国资木，有利于向发达国家学习先进的科学技术、 管理经验和制度安排，有利于本国产品走向世界，有利于更好地参与国际 合作，等等；从另一个角度看，全球化对中国的发展也有明显不利的因素。 如何在全球化的过程中最大限度地趋利避害是我国政府面临的又一课题。 建设服务型政府是我国政府在综合考虑国内外形式的基础上作出的慎重选 择。 2 2 服务型政府建设的现状 自服务型政府提出以后各地纷纷开展了服务型政府的创建，现把服务 型政府的建设现状做一分析： 一 2 2 1 把政务超市和行政服务中心等同于服务型政府 某些地方把建设政务超市”、“行政服务中心”等同于建立服务型政府【2 6 】。 自从2 0 0 0 年1 0 月南京下关区推出全国首家“政务超市”以来，全国 各地区已有不少城市纷纷仿效。目前，苏浙皖沪三省一市已有5 1 个市、2 0 0 多个县建立了行政服务中心，江苏和安徽等省的所有市、县全部建立了行 政服务中心。其它省区也相继建立了不少行政服务中心，如山东、山西、 河北等省的大多数地市建立了行政审批服务中心。浙江、安徽、陕西、四 川、山西等五省还建立了省级行政服务中心”、“政务超市”。以管理形式的 创新和业务流程的再造，为政府转变职能、实现“文明行政”，“阳光行政” 构筑了一个有效的载体，向建立服务型政府迈出了一大步。但有的地方却 存在着把建立政务超市等同于建立服务型政府的现象。如某市的文