（行政管理专业论文）基于政府信息化的政府绩效提升研究.pdf

摘要 摘要 信息时代的到来使政府行政的社会环境发生了变化，政府管理面临 着历史上从未有过的来自多方位的压力，提升政府绩效已成为唯一的出 路。各国政府都力促政府信息化建设，构建“电子政府打，开展电子政 务，在网上实现政府的管理和服务职能，以提高政府的绩效。本文选择 基于政府信息化的政府绩效提升这一主题，以政府绩效和政府信息化的 理论为研究基础，分析了政府信息化与政府绩效提升之间的内在逻辑联 系。实施政府信息化将导致：政府组织结构扁平化网络化；服务型政府 的建立；政府反应能力提升；公民政治参与的范围与渠道扩大；政务公 开和政府过程透明化等组织结构的变化必然导致政府管理的各个层面 发生根本性变革，政府必须通过自身改造，对政府职能重新定位、政府 工作流程重组、政府管理方式变革及政府管理理念更新，才能使内质符 合外在的诉求。本文的研究要点如下： 第一，政府绩效与政府信息化概述。梳理和剖析了政府绩效与政府 信息化的内涵、政府信息化的现状及政府绩效的相关理论 第二，政府绩效提升的必要性。分析了提升政府绩效的的重要性及 高绩效政府的内在要求。高绩效的政府是一个以民为本的服务政府、透 明廉洁的责任政府、法制统一的法治政府。 第三，政府信息化的作用机制。主要论述了政府信息化的价值取向 和政府信息化与政府绩效提升之间的内在逻辑联系 第四，我国政府绩效现状与对策。针对我国现阶段政府绩效的发展 现状及存在的主要问题，探讨了推进我国政府信息化步伐，提升政府绩 效的对策。 关键词：政府绩效；政府信息化；提升 a b s t r a c t t h ea d v e n to ft h ei n f o r m a t i o na g ec a u s e dt h es o c i a le n v i r o n m e n to fg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nt oc h a n g e ，t h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nf a c e st h em u f t i - p o s i t i o n s p r e s s u r e t h a th a sn e v e rh a db e f o r e ，a n dt h ei m p r o v e m e n to ft h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c eh a sb e c o m et h eo n l yw a y - o u t g o v e r n m e n t so fm a n yc o u n t r i e st r yh a r dt o m a k et h eg o v e m a n c ei n f o r m a t i o n i z e d ，b ys e t t i n gu pt h ee g o v e r n m e n tt od e v e l o pt h e a f f a i r sa n df u l f i l lt h ef u n c t i o n so fg o v e r n a n c ea n ds e r v i c eo rl i n ea n d i m p r o v e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e t h es u b j e c t so ft h i s t h e s i sa r et h ei m p r o v e m e n to ft h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eb a s eo ng o v e r n m e n t - i n f o r m a t i z a t i o n ，o i lt h eb a s eo ft h e t h e o r i e s o f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o n t h i sp a p e r a n a l y z e s t h ei n t e r n a l l o g i c a lr e l a t i o n s h i p o fg o v e r n m e n t - i n f o r m a t i z a t i o na n d i m p r o v e m e n t o ft h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e c a r r y i n g o u tt h e g o v e r n m e n t i n f o r m a t i z a t i o nw i l lr e s u l ti n ：t h ee s t a b l i s h m e n to fas e r v i c eg o v e r n m e n t ； p r o m o t i n gt h eg o v e r n m e n t sr e a c t i o nc a p a c i t y ；e x p a n d i n gt h es c o p ea n d t h ec h a n n e lo f t h ec i t i z e n sp o l i t i c sp a r t i c i p a t i o n ；o p e ng o v e r n m e n ta n dt h eg o v e r n m e n tp r o c e s s t r a n s p a r e n c e ，a n de t c t h ec h a n g e so ft h eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r eh a v et r a n s f o r m e dt h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nd e e p l y o n l yb yc h a n g i n gt h eg o v e r n m e n tf o r m a t i o na n d t h eo r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s r e e n g i n e e r i n go ft h eg o v e r n m e n tp r o c e s s t r a n s f o r m i n gt h es t y l ea n ds e n s eo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc a l lt h eg o v e r n m e n t a c c o r dw i t ht h ee x t e r n a ld e m a n d s t h ek e yp o i n t so ft h i ss t u d y ： f i r s t , t h e s u m m a r i z a t i o no f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a n d g o v e r n m e n t i n f o r m a t i z a t i o n t h i sp a r t m a i n l ye x p a t i a t e s t h ec o n n o t a t i o n so f g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e a n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o n 、t h e p r a c t i c a lr e p r e s e n t a t i o n o f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n ds o m er e l a t i v et h e o r i e s d u r i n gt h es e r v i c e p r o v i d i n g p r o c e s so ft h eg o v e r n m e n t , p h e n o m e n as u c ha sh i g hc o s t 、l o we f f i c i e n c y 、l a c ko f r e s p o n s i b i l i t y 、m i s p l a yo fd e c i s i o nm a k i n g 、i n e f f i c i e n c yo fr e s p o n d i n gt h ep u b l i c d e m a n d 、i n e f f i c i e n c yo fr e a l i z i n ga n t i c i p a t i v eg o a l s 、c o r r u p t i o na n dd e p r a v i t y 、 d a m a g i n gt h ep u b l i cb e n e f i tt og a i nb e n e f i tf o rs o m ei n t e r e s tg r o u ps t i l le x i s ta n d a r e e v e ns e r i o u s s e c o n d ，n e c e s s a r i e so fp r o m o t i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e t h i sp a r ta n a l y z e s t h ee s s e n t i a l i t yo fp r o m o t i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dt h ei n t e r n a ld e m a n do fa h i g h - p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n t ah i g h - p e r f o r m a n c eg o v e r n m e n ti sap e o p l e - o r i e n t e d s e r v i c ep r o v i d i n gg o v e r n m e n t 、at r a n s p a r e n ta n du n c o r r u p t e dr e s p o n s i b i l i t y t a k i n g g o v e r n m e n t 、an o m o c r a c yg o v e r n m e n tw i t hu n i t i v el e g a ls y s t e m t h i r d , t h ef u n c t i o ns y s t e mo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o n t h i sp a r tm a i n l y e x p a t i a t e st h ev a l u et r o p i s mo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o na n dt h ei n t e r n a ll o g i c a l c o n n e c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o na n dp r o m o t i o no fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e f o r t h ，a n a l y s i so ft h es t a t u sq u oo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei no u rc o u n t r ya n d c o u n t e r m e a s u r e so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e t h i sp a r td i s c u s s e st h ec o u n t e r m e a s u r e s o fa d v a n c i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o na n dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei na l l u s i o nt o t h es t a t u sq u oa n dm a i np r o b l e m so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ei no u rc o u n t r y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ；g o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o n ；i m p r o v e i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特，l , l j j n 以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：缝亟垦日期：挑7 1 年舌月f 幻 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：二幽导师签名： 醐：砷 第一章导言 1 1 研究背景 第一章导言 全球性互联网的出现，彻底改变了人类社会获取、处理与利用信息的方式和 效率，并由此对人类生活产生了广泛而深远的影响，人类社会正步入一个崭新的 信息时代。然而，与人类社会迈向信息时代的快速步伐不太一致的是，如今的政 府组织和管理体系仍然是工业社会的产物，与工业化的行政管理的需求和技术经 济环境相呼应。目前，全世界的政府几乎都面临着相同的问题，即缺乏服务意识 和公共服务导向、财政赤字、规模庞大、效率低下、缺乏创新与活力、腐败等诸 多问题。这些问题已经在一定程度上影响到政府的威信和公民对政府的信任，使 政府的合法性产生危机。社会信息化的发展和全球性的竞争形势要求政府顺应时 代发展趋势，不断提高其效率。 近年来，我国政府网站体系基本形成，全国政府网站的工作重点转移到深化 内容建设、完善网站功能上来。目前，9 6 的国务院部门建成了政府网站，约9 0 的省级政府、9 6 的地市级政府、7 7 的县级政府都拥有政府网站。网站和项目 的“有无”不再成为政府网站评测的主要指标。我国政府网站的“发布政务信息、提 供网上服务、开展互动交流”的功能定位在全国范围内已经达成共识，网站内容总 体格局基本确立。 为了迎接信息社会的挑战，西方各国一方面积极发展国家信息基础设施；另 一方面致力于政府信息化，实施电子政务。尽快搭上这班“信息化高速列车一， 利用现代信息技术和网络环境，不断改变政府组织结构和管理方式，使各级政府 更好地面向社会、面向企业、面向公众，以更有效的方式提供公共产品和服务来 满足社会和公众的需求，从而实现高效率、高质量的政府管理和服务。 1 2 研究现状 ( 1 ) 政府绩效及其管理 电子科技大学硕1 ：学位论文 关于政府绩效的论述，学术界站在不同的观点和立场上，都有各自的论述： 卓越( 2 0 0 4 ) 把政府绩效内涵界定为政府部门在积极履行公共责任的过程中，在 讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素和伦理政治因素、刚性规范和 柔性机制统一的基础上，获得的公共产出最大化。 何力平( 2 0 0 5 ) 在政府绩效分析的不同视角一文中，对政府绩效进行了 较为详尽的阐述和分类：“从政府绩效的内涵范围看，有广义政府绩效和狭义政府 绩效；“从政府绩效的不同性质看，有统治绩效、管理绩效和服务绩效 ；“从政 府绩效的运行过程看，有决策绩效、执行绩效和监督绩效”；“从政府绩效的保证 条件看，有命令绩效、自觉绩效、技术绩效和制度绩效 ；“从政府绩效的外在形 式看，有量化绩效和非量化绩效 。 顾杰( 2 0 0 3 ) 在论影响我国政府效率的深层原因一文中，探讨了影响 我国政府效率深层次因素，认为所谓政府效率是指政府在进行社会经济管理活 动中对入、财、物的消耗与其所取得的社会经济收益的比率。他认为，产生政 府效率低下的原因：一是制度资源短缺，制度效率供给不足，中国作为一个发 展中国家最为短缺的并不是资本、技术，首先是高效的制度，也就是缺乏能够 有效地组织配置各种经济、政治、思想要素以实现行政效率增长的制度资源。 二是行政理念错位，政府效率的精神动力不足。此外，行政责任淡化、行政思 维方式落后等也都在深层次上制约着行政效率的提高，使政府在提高效率方面 精神动力明显不足。三是公共服务社会化程度过低，社会化效率补充不足，由 于我国长期实行高度集中的计划经济体制，形成了“全能主义政府 、“无限责 任政府 的管理模式，使得公共服务的社会化程度过低，造成了“强政府，弱 社会 的反差，通过公共服务社会化来提高行政效率的推动力明显不足。现代 化的政府管理必然是高绩效的管理，而现代化是离不开社会化的，社会化程度 过低是我国政府管理方式陈旧落后并导致行政效率低下的显著特征怕1 。 平文( 1 9 9 1 ) 认为绩效管理的基本要素是绩效评估，并运用适当的方法测量 现实绩效的现状，而绩效改进的目标则代表衡量对象所要努力的方向。 张安定( 2 0 0 5 ) 进一步认为，政府绩效评估就是对政府部门的工作效率、能 力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投 入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级，由收集资料、确定评估目标、划分 2 第一章导言 评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为体系，也是公众表达利益和 参与政府管理的重要途径与方法。 政府绩效研究正在超越管理学模式，在重点、内容和方法选择上凸显公共性， 以适应公共部门的环境和需求。政府绩效管理是改进公共管理组织和公共管理项 目的生产力、质量、时效性、响应性以及有效性的综合系统。中国行政管理学会 联合课题组的研究表明：绩效管理是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关 的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改 善和提高。 ( 2 ) 政府信息化 在网络时代，与政府绩效研究息息相关的一个概念是政府信息化。一般认为， 政府信息化是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术 以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造， 从而提高政府管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期 望，促进社会经济的发展的动态过程。 戴维新( 2 0 0 4 ) 指出，政府信息化是一项系统工程，不仅涉及技术手段层面 的规划、设计与完善，而且牵动政府部门内部功能的重新整合、权利模式的改变 以及政府的角色转换。 政府信息化具体包括办公自动化、信息网络化、管理电子化等多个方面。电 子政府是政府信息化的主要表现形式。电子政务主要是指政府部门利用网络技术 所完成的相关政务活动，它将政府管理与服务通过网络技术的应用实现有机集成， 实现政府组织机构和工作流程的优化组合，打破时间、空间和传统部门间的隔阂， 全方位地向社会提供优质、高效、规范、透明、符合国际水准的政府管理和服务。 钱海梅( 2 0 0 3 ) 的研究指出，就现代政府管理而言，政府信息化最重要的内 涵在于运用信息通讯技术打破行政管理的物理组织界限，整合并贯通其行政流程， 完成基于电子虚拟环境下的政府服务。 ( 3 ) 现有研究的不足 综上所述，专家学者从多个角度、多个领域对政府绩效进行了广泛全面的研 究。但是，我们认为，随着西方新公共管理理论、公共经济理论的兴起，对网络 时代的政府绩效问题需要重新再认识，需要给政府绩效赋予新的内涵，从衡量政 3 电了科技火学硕l ：学位论文 府能力角度来看待政府绩效问题，即政府持续提供符合顾客需要的公共产品和服 务的能力大小，突出政府有限性及政府绩效的公共性、市场性及可持续性。 中国在2 0 世纪9 0 年代以后，特别是在党的十六大以后，经过2 0 0 3 年“非 典”对政府的考验，各级政府在提高政府绩效的实践上有了不少的提高。这方面 的理论研究也在借鉴外国的理论成果，结合中国具体国情的基础上有了一定的进 展。是引入市场机制，构建有限政府，同时转变政府职能，优化行政组织，更 新政府管理观念，引入企业管理理念，降低行政成本，打造服务型政府和责任型 政府；二是强调实施依法行政，改进行政方式，规范政府行政权力，提高行政过 程的民主性和透明性，加强对行政行为的监督：三是强调改革公务员选拔、录用 制度，加强对公务员的激励和教育培训，提高公务员素质。虽然国内对提高政府 绩效问题的研究有了一定进展，但这些研究基本都是从上述的某一方面入手的， 系统的研究还比较缺乏，这方面的研究还远远不能适应现实发展的需要。因此， 继续对提高政府绩效问题的研究，将对我国社会的进步和经济的发展具有重要的 现实意义。 1 3 研究意义 目前，我国社会正处于转型期，转型期社会最大的特点是无序现象增多，社 会整合能力较弱。转型期对发展中国家来说，是个不大好迈过的“坎一，我国也 处在这个“迈坎 时期。而我国政府机构较为庞大、冗员较多，职责不清、政企 不分，行政绩效不高、服务水平低，政府提供的公共产品和服务离社会和公众的 要求还有很大差距，如培育市场经济、教育、公共医疗等方面，任务艰巨、现实 情况复杂，对政府提出了新的更高的要求和空前严峻的挑战，需要政府部门适应 网络时代的特点，进行改革，提高政府的能力一持续提供符合社会和公众需要的 公共产品和服务的能力。因此，基于政府信息化的政府绩效提升研究有着十分重 要的理论和实践意义。 ( 1 ) 理论意义 基于政府信息化的政府绩效提升研究有助于完善政府绩效理论研究体系。本 研究从政府信息化和政府绩效的内在特征出发，详细分析了网络环境下的政府绩 4 第一章导言 效内涵及其提升途径，探讨了政府信息化的作用机制，并在此基础上结合我国政 府信息化现状提出了政府绩效提升策略。 ( 2 ) 实践意义 政府信息化的基本目标在于改善政府的公共服务体系，提升政府公共服务的 公众信度；而其核心价值在于：其所具有的高透明度和接入的简约化，将促进行 政管理的高效化与社会生活的民主化在政治治理与社会民众的互动和全息传播 中得以实现，从而全面推动政府管理实践的发展。具体而言，基于政府信息化的 政府绩效提升研究在实践上有如下重要意义：一是有助于提高提供公共产品及服 务的效率；二是提高政府绩效就是追求整体社会资源的合理配置，有助于对政府 的“投入一和“产出一以及过程进行重新认识；三是政府信息化给政府绩效的提 高提供了有利条件。 1 4 ；主要创新 论文的主要创新点如下： 第一，梳理和剖析了政府绩效与政府信息化的现实表现及政府绩效的相关理 论。 第二，分析了政府信息化的作用机制。主要论述了政府信息化的价值取向和 政府信息化与政府绩效提升之间的内在逻辑联系。 1 5 论文结构 论文共分6 个部分： 第1 章是导论。提出了论文的研究背景、研究现状、研究意义、主要创新点 和论文结构。 第2 章对政府绩效与政府信息化进行概述。梳理和剖析了政府绩效与政府信 息化的内涵、现实表现、提出背景及其相关理论 第3 章对政府绩效提升的必要性分析。详细分析了提升政府绩效的重要性及 高绩效政府的内在要求。高绩效的政府是一个以民为本的服务政府、透明廉洁的 责任政府、法制统一的法治政府，而这种政府需要以政府信息化为基础。 5 也了科技人学硕1 ：学位论文 第4 章分析了政府信息化作用机制。主要论述了政府信息化的价值取向和政 府信息化与政府绩效提升之问的内在逻辑联系。 第5 章针对我国政府绩效发展现状及存在的主要问题，探讨了推进我国政府 信息化步伐，提升政府绩效的对策。 最后是论文的基本结论。 6 第_ 二章政府绩效与政府信息化概述 2 1 政府绩效 第二章政府绩效与政府信息化概述 2 1 1 政府绩效的含义及分析 根据韦氏词典，绩效是指完成、执行的行为，完成某种任务或者达到某个目 标。b a t e s 和h o l t o n ( 1 9 9 5 ) 指出，绩效是一个多维建构，观察和测量的角度不同， 其结果也会不同。 绩效用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效。政府绩效在西方国家 又称“公共生产力、“国家生产力 、“公共组织绩效 、“政府业绩 、“政 府作为等，指的是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、 效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力n 1 。政府绩效 主要指“三e ：即经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e n e s s ) 。“三 e 实质上是三种关系，成本、人力、投入、物力、产出、效果。这四个方面与 政府绩效“三e 的关系如图1 1 。 成本投入一产出一效果 经济 v 效率效益 图l - l 政府绩效从框架上可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方 面。政治绩效主要指政治生产力及政治产品，及政治的形成与贯彻，最经常地表 现为制度安排和制度创新；经济绩效主要指经济增长与稳定中政府的导向作用， 其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数；文化绩效主要指精英文化与大 众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合；社会绩效主要指社会的稳定与发 7 电予科技人学硕i j 学位论文 展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参 数。这几方面绩效的大小反映的正是政府能力的大小与强弱【3 1 。 有学者从政府的发展观和政绩观的角度出发，认为政府绩效更多的应讲求政 府行政结果的社会效益，而不是过多地关注经济效益，经济效益只是社会效益的 扩展【2 】。以此为依据，将政府绩效划分为三大类：一是行政行为的合规性。这是 指政府行为是否遵循了既定的法律、法规、行政规定和组织原则；二是公共产品 供给数量。公共产品供给数量体现了政府部门的工作量和努力程度，是政府绩效 的突出表现；三是公共产品供给的外部正效应。每一种公共产品都有其特定的外 部正效应。这种外部正效应是指公共产品自身带来的社会效益。 不论是从政府绩效的框架角度，还是从政府的发展观和政绩观的角度，所划 分的政府绩效仅仅体现的是政府行政管理的一个层面和领域，而非政府绩效的全 部。真正意义上的政府绩效包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发 展等含义在内【3 】。 2 1 2 政府绩效的相关理论 ( 1 ) 政府行为价值评判理论 政府绩效的评估可以是定量的也可以是定性的，它应该是既关注效率又关注 价值。然而在实践中，由于定性评估不够准确，价值评判的标准又难以统一，所 以，政府绩效测评更多地倾向于定量评估，而忽视了对价值的关注。这种状况导 致的结果是严重的。一方面，对定量评估的偏爱致使许多重要的却难以量化的活 动和结果( 令人满意的如社会稳定，不如意的如腐败滋生等) 被忽略，而只关注 那些能够量化的( 主要是经济方面的) 成果。另一方面，对价值的忽视使政府迷失 了方向，丧失了基本的判断力。有的地方政府可以为了某一国有小厂的生存而强 迫农民种植某种农作物，可以为兴建某一“献礼工程而劳民伤财，甚至可以为 发展某地经济而庇护造假企业、掠夺性地开采自然资源等等。无数事实都在说明： 一些地方政府已患上了“g d p 崇拜症。全面、公正地测评政府行为及其对社会 的影响，不仅要评估其行为的有效性，更要评估其行为的正当性：不仅要评估其行 为的经济成果，还要评估其行为对于政治、文化、社会、自然，特别是对公民的 影响。这一切要求政府绩效评估应强化对政府行为的价值衡量，使政府不仅有效 地行动，而且正确地行动。 ( 2 ) 政府成本理论 第- 二章政府绩效+ j 政府信息化概述 成本通常指被用于生产过程的所有生产要素的总价格。政府为达到公共目的， 提供公共物品和半公共物品，实现公共利益，必然要耗费一定的成本。这些成本 通过税收由纳税人提供。尽管目前普遍存在着“重产出、轻投入 的现象，成本 仍是绩效测评的重要因素，与产出、效果一起决定着绩效的高低。树立新的政府 成本理念，即改变那种仅仅测量政府自身运行中的投入的传统政府成本观念，树 立新的政府成本理念，即政府成本是为实现政府功能的所有社会投入。 ( 3 ) 政府产出理论 正如政府成本不仅仅是政府自身的投入一样，政府产出也不仅仅是政府活动 的直接成果( 通常称之为政绩，其中g d p 或g n p 是最主要的测量指标) 。测量政 府活动成果对于实现全面、协调、可持续发展的实际功能，就需要衡量政府产出 的广泛和长期的影响，即综合考察产出和效果两个方面。这就是说，政府产出不 仅包括政府活动的直接成果，还包括该成果实际功用；不仅指政府活动对经济产 出的影响，还包括其在政治、文化、社会、自然以及人的发展中所提供的服务和 所做出的贡献；既指政府活动对社会有利的产出，也包括不利的产出。具体说来， 政府产出包括：对经济增长的影响，如g d p 的持续、稳定、高速增长、经济竞 争力的增强等；对政治发展的影响，如政治体制的完善、政治民主水平的提高、 国家凝聚力的增强乃至政治文化的发展和政治文明程度的提高等等；对科技、 文化发展的影响，如国家科技实力的增强、自然科学和社会科学的进步、公民受 教育水平的普遍提高等；对社会发展的影响，如团结、诚信、积极向上和友善 等良好社会风尚的塑造，社会道德水平的提高，安全、稳定、和谐的社会氛围的 形成等；对人的发展的影响，如对人权的保障、对人的各方面发展的需要的满 足等；对自然发展的影响，如自然环境的改善、自然资源可持续利用能力的增 强等。对政府产出的测量要考虑到其他社会主体对发展的影响，正确判断政府所 起到的实际功能。另一方面，测评政府产出不仅要衡量其对发展的正面的影响， 也要衡量政府活动对发展的负面影响，如对自然资源的破坏性利用、社会中人际 关系的疏远和道德水准的降低、政府公信力下降以及政府活动对文化创新的体制 性阻滞等等 ( 4 ) 民主绩效理论 既然政府成本和政府产出都应从社会各方面去综合评定，而不能仅仅从政府 自身的角度去测量，这就决定了公民参与在政府绩效管理中的极端重要性和决定 性意义，即必须树立民主绩效观。所谓民主绩效观是指从作为政府所有者一一公 民的角度来考察政府活动对公民需要的满足程度。传统行政理论把行政看作是一 9 电了科技人学硕1 ：学位论文 个技术性领域，公民不必参与其中，而且积极的公民参与常常被认为会导致时间 的消耗和成本的增加。然而，公民参与在现代政治运行中具有多方面的功能和价 值。托马斯在公共决策中的公民参与中指出公民参与能够增加政府所制定政 策的有效性：“决策质量将得以提高，因为市民和市民团体为政策制定增添了信 息。市民参与决策制定后，决策的可接受性增加了，成功执行政策的机率也提高 了。但参与程度提高后，市民对政府运作的理解也就提高了，对政府机构的批评 意见也就会相应减少，改善了政府官员受到“鞭策 的困境【4 1 。通过公民参与进 行政府绩效管理是坚持以人为本的发展观的内在要求，它体现在通过公民参与确 定评估项目、设立绩效目标、制定绩效标准、评估政府绩效和利用绩效评估改善 政府服务等政府绩效管理的全过程。公民权利意识的增强使民主绩效观成为现实 需要，而且，随着信息技术、通讯技术特别是互联网的发展，公民参与过程已变 得相当廉价而且有效，使民主绩效观具备了现实可行性。 ( 5 ) 政府责任理论 斯科特认为，责任是指就个人的行为向其他人或机构作出说明的义务。而诺 曼顿提出了一个更宽泛的定义：责任是展示、解释和证明自己行为正当性及怎样 履行职责，可以是财务上的或其它形式的，可能来自于政治的、宪政的、层级制 的或契约等方面的一种义务【5 1 。政府责任是指政府对其行为及其行为后果接受授 权人监督的义务。这种责任不仅让政府为其行为负责，同样为其行为的后果负责。 责任机制与责任有所不同。责任机制是一些途径，这些途径的建立决定着被授权 的人物是否以授权人满意的方式履行其职责【4 】。政府权力的不断膨胀和其功能的 强大影响力决定了其责任的广泛性和不可缺少，良好政府责任机制的建立对于保 持政府有效地行动和正确地行动至关重要，对于保证政府取得良好的政府绩效至 关重要。在我国，传统政府责任机制在责任方向上表现为下级政府组织对上级负 责，中央政府对代议机构负责：在责任内容上表现为政治责任，即通过官员的去留 升降形成对官员的制约：在责任事由上主要表现在政府要对g d p 的增长负责， g d p 的增长幅度很大程度上决定了地方官员仕途。这种责任机制的缺陷比较明 显。首先，它仅仅是一种内部责任，是政府内部上下级之间、行政机关与人大之 间的一种责任关系，而不是政府对其他社会主体承担的一种义务。其次，责任事 由过于单一。政府活动的影响不仅限于经济领域，而是对政治、经济、社会、文 化、自然等各方面的发展变化产生重大而深远的影响。因此，政府不仅应对经济 增长负责，还应对社会各方面的协调发展负起责任。第三，政府承担责任的方式 单一。政府不仅应为其行为和行为后果承担政治责任，还应承担经济上的、法律 1 0 第二章政府绩效与政府信息化概述 上的和道义上的责任。目前我国狭隘的政府责任机制与政府实际担负的广泛职责 是不相称的。建立新的政府责任机制，以确保政府承担其履行职责的义务，并对 其行为和行为后果承担政治上、经济上、法律上和道义上的义务。现代政府需要 在责任方向上建立以对下负责为主的对上负责和对下负责相结合的责任机制，在 责任对象上建立以外部责任为主的内部责任和外部责任相结合的责任机制，在责 任内容上建立起政府对其承担的所有政府功能负责的责任机制。只有这样，政府 责任机制才是比较完整的：也只有这样，良好政府绩效的实现才有了可靠的保证。 ( 6 ) 政府能力理论 强大的政府职能意味着政府需要拥有广泛的权力，繁重的责任则要求政府拥 有足够的能力。现代政府承担的广泛的责任，表明政府不应该满足于担当古典自 由主义经济学家主张的“守夜人一角色，现代民主宪政体制和公民社会的兴起， 也不能容忍政府担当全能的“控制者一角色。因此，现代政府应该是一个有限却 强有力的政府。“有限指的是政府权力的范围有限，“强有力一指的是政府正 确运用权力的能力强大。这也是科学发展观的内在要求。科学发展观主张全面的 政府责任观，因而需要政府拥有足够的能力完成其所担负的职责：要全面衡量政府 绩效，也就需要政府拥有高效为民服务的能力。但同时，政府责任本身又是对政 府权力的一种有效制约，民主绩效观也要求政府活动既要有效又要正当，因而， 政府权力又必然是有限的。只有既为人民所控制又强有力的政府，才能取得让人 民满意的政府绩效。 ( 7 ) 政府绩效管理理论 任何政府都会对其活动成果进行评估，但这种评估并不能称得上是政府绩效 管理。正如奥斯本和普拉斯垂克在 摈弃官僚制中所写的那样：“我们没有将 绩效测评列为一种方法，因为我们不认为测评本身会有足够的权力去促使公共机 构发生实质性的变化。有竞争力的机构的确需要业绩评估，但有些公共机构多年 来一直在测评业绩，却几乎没有什么影响【6 】。因此仅有绩效测评是不够的，只有 那些将绩效测评的结果运用于总体的政府管理实践，把绩效测评作为管理过程中 内在的、不可或缺的一部分，才可称为是政府绩效管理。因此，要提高政府绩效， 就需要科学有效的政府绩效管理 电了科技火学硕1 ：学位论文 2 2 政府信息化 2 2 1 政府信息化提出的背景 政府信息化概念的诞生和演变是伴随着信息技术的发展而不断变化的。计算 机发明之初的目的是用于科学计算，而后才逐步用于信息的处理和管理。在此阶 段，政府信息化表现为利用计算机将政府的业务过程( 业务流) 计算机化，以达到 提高工作效率，提高管理水平的目的，其特征是将管理信息系统与办公自动化两 者结合。2 0 世纪9 0 年代后，随着国际互联网的成熟及广泛应用，把计算机技术 革命、通讯技术革命和数字化革命的成果联系并汇集起来，使信息的全球性传递 和即时共享成为可能，而人们在应用信息技术的观念上也产生了一次质的飞跃。 政府作为信息的最大拥有者和使用者，其工作的重点之一也转向利用信息技术对 现有的工业时代的政府形态和结构进行信息化的改造( t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t ) ，使其能够与信息时代企业和居民对政府的要求及信息时代的技术经 济环境相适应。 2 2 2 政府信息化的内涵 所谓政府信息化，从理论上说，就是工业时代的政府( 即传统政府) 向信息时 代的政府( 即现代政府) 演变的过程。具体说，政府信息化就是通过现代信息技术 在政府管理中的应用、普及，以及政府需要的和拥有的信息资源的开发和管理， 来提高政府的工作效率、决策质量、调控能力、廉洁程度、节约政府开支、改进 政府的组织结构、业务流程和工作方式，以密切与民众的联系和达到更好为民众 服务( 包括信息服务) 的目的。它是一项复杂的系统工程，不仅涉及技术手段层 面的规划、设计与完善，而且牵动政府部门内部功能的重新整合、权利模式的改 变以及政府的角色转换。 政府信息化是一个相对宽泛的概念，具体包括办公自动化、信息网络化、管 理电子化等多个方面，而电子政务是政府信息化的主要表现形式。电子政务主要 是指政府部门利用网络技术所完成的相关政务活动，它将政府管理与服务通过网 络技术的应用实现有机集成，实现政府组织结构和工作流程的优化组合，打破时 1 2 第二章政府绩效j i 政府信息化概述 间、空间和传统政府部门“各自为政”的局限性，全方位地向社会提供优质、高 效、规范、透明、符合国际水准的政府管理和服务。 就现代政府管理而言，政府信息化最重要的内涵在于运用信息通讯技术打破 传统行政管理的物理组织界限，整合并贯通其行政流程，完成基于电子化虚拟环 境下的政府服务。政府信息化的基本目标在于改善政府的公共服务体系，提升政 府公共服务的公众信度；而其核心价值则在于其所具有的高透明度和接入的简约 化，将促进行政管理的高效化与社会生活的民主化在政府治理与社会民众的互动 沟通和全息传播的过程中得以实现，从而全面推动政府管理实践的发展。 具体说，政府信息化把曾经只能在真实空间里行使的政府职能，通过数字化 的方式延伸出去，将原来需要大量人力来处理的行政事务，在数字化、智能化设 备的支持下和虚拟空间的限域内轻松自动地完成，从而使政府、社会与民众之间 的交流、互动变得十分简单容易，政府系统的反应、决策、沟通能力也因此而大 大提高，从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来，从繁琐沉重的日常 事务中解脱出来。 政府信息化是国家信息化的前提，它是保证政令畅通、民意了解、宏观调控 的主要手段，因此在政府信息化的建设过程中，特别要重视政府政令发布和效果 反馈的情况，注重公众对政府的理解和信任程度，考虑政府对社会、经济以及金 融发展的指导和监督情况。因为政府信息化和一般的服务信息化、消费信息化不 同，它的特殊性在于调控和监管。 2 2 3 我国政府信息化的现状 我国政府信息化的发展有2 0 多年的历史了，已取得了巨大的成绩，但所面临 的挑战也是十分严峻的，可以说，现在已经进入到一个重要的发展时期。我国政 府信息化的发展现状，总体上可以概括成以下几个方面。 ( 1 ) 政府高度重视，目标明确 党和政府历来高度重视政府信息化在我国政府机构中的应用与发展，特别是 在最近几年，随着经济全球化和信息网络化的快速发展，以及中国加入w t o 后 政府工作改革的需要，党中央、国务院高屋建领，视发展政府信息化为促进政府 职能转变和政府机构改革的必由之路。在党的十五届五中全会及十六大上，中央 都明确提出“要把推进国民经济和社会信息放在优先位置，。以信息化带动工 业化，发挥后发优势，实现社会生产的跨越式发展。一【1 8 1 电了科技大学硕 ：学位论文 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一 个五年规划的建议中明确指出，“十一五”时期是中国社会发展承前启后的重要 时期，发展电子政务是“十一五”时期政府工作的重要工作之一，大力推进信息化 是构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择。 国务院信息化工作办公室国家电子政务总体框架的出台，是我国电子政 务发展中的一个里程碑事件，不仅清晰地描绘了我国电子政务总体结构形态，而 且指明了我国电子政务未来一个阶段的价值取向和发展方向。在总体框架的指引 下，电子政务的服务、业务、应用系统、信息资源、基础设施、法律法规标准化 和管理体制等各方面的整体性和协调性将显著提高，电子政务将在科学发展的道 路上稳步前进。 2 0 0 6 年5 月2 0 日，国务院发布关于推进国家电子政务网络建设的意见， 对今后国家电子政务建设作出了具体规划，提出了明确的任务和要求。意见中，“服 务”的重要性被提到了电子政务的首位。当前我国电子政务建设的主要任务是：有 计划、有步骤地建设和整合统一的电子政务网络平台，为在网络环境下实现各主 要业务系统的互联交换和资源共享，以及规范政府管理与服务创造必要条件：继续 完善和建立一批重点的政务、业务系统：规划和开发一批战略性、宏观性、基础性 和公益性的政务信息资源；积极推进公共服务；基本建立起电子政