（行政管理专业论文）城市政府间关系的协调研究——以中原城市群为例.pdf

r 电s e a r c h i n go nc o o r d i n a t i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc i t y j 缶v e r n m e n t s t a n g t h ec e n t 瑚lp l a i n sc i t yg r o u pf o re 船m p i e a b s t i a c t s i n c ec h i n o sr e f 0 珊a t i o na n do p e n i i 喀- u p 山eu r b a j l i z a t i o nh a sb e e n s p e e d i n g u p ，t b e r c b yu r b a nd e n s i t yi si m p f 0 v e d 柚ds i z eo ft l l ec i t i c si se x p a n d e d t - l l e r e f o r e ， t h ec i t y 芦叫p i n d u s t r i a lb e l t s ，w h i c hr e f l e d st h a ta o c u m u l a t i n gi st oa c h i c v e0 0 m m o n d e v e l o p m e n t ，柚dt h es t y l e s a r ct a k e na st h ec i t y sf u t u i em o d e ls op o l i c ym a k e r s i l l 口e a s i n g l yc o m e 蛐d e rt l l ec o n c e mo ft h e m s of a ii nc h i n a ，n o lo n l yd t yg r o u p s w h i c ha r ci nap r o v i n c i a ir e 西o na rf 0 珊e d ，b 毗a l s oc i t yg m u p sw h i c ha r cb e y o n da p m v n c i a l r e 舀o na r cf o l l r i d e d t h eg o a io fc i t yg r o u pj st oj n t e g m t ee c o n o m i c st o a c h i e v ec o m m o nd e v e l o p m e n t ，b u tt h ea c h i e v e m e mo ft h i sg o a lr c q u i r c st h ec i t y 伊o u p sa n da l lc i t j 锚i i lc v e r yg r o u pc o o p e f a t ew i t he a c ho t h e ra n dh c a l t h n yc o m p e t e w i t hc h i n a ss o c i a l i s tm a t k e te c o n o m yc o n t i n u o l l s l yd e v e l o p j n ga n do ft h er e f 0 蛳 c o n t i n u o u s l yd e c p e n j n 岛t h o u g ht h eg o v e 删n e n t sm l ei ne c o n o m i cc o n s t r u 州o nh a s b e e nc h a n g e d ，i t sf u n c t i o nw h i c hm a ：k e sp f 0 v i s i o o fs e n ，i c e s 锄do r d e rp l a t f 0 咖f o r e c o n o m i cd e v e l o p m e ms u c l l 笛t h er e g l l l a t o 叮s y s t 锄a r cs t j hv e r ) rp m m i n e n t ， t h e r e f o r e ，1 【t l ed t yg o v e m m e n ti nt h eu r b a l la g 百o m e f a t i o n se 0 0 n o m i c a ld e v e l o p m e n t c a nn o tb eo v e r l 0 0 k e d 姐dc 0 0 r d i m t i n gr e l a t i o n sb e m e e nt t l eg o v e 皿i t l e n ti sa l s o p a n i c u l a r l y 曲p o r t a n t i nv i e wo ft h e 卸t h o r sw r i t i n ga b i l i t ya i l dt h ep u r p o s e0 ft h i s p a p e r ， t h ec e t r a lp l a i n sc i t yg t o u pi st a k e na st h eb a c k g r o u n dt or e s e a r c h r c l a t i o n s h i pc o o r d i n a t i o nb e t w e e nc i t yg o v e 加i i l e n t c e n t t a lp l a i n sc “yg r o u pi sa n e c o n o 巾i cd e v e l o p m e n tp i a nw h i c hi sm a d ei nt h e2 0 恤c e n t u r y9 0 sb yh e n a np f o v i n c c i na c c o r d a n c ew i t he c o n o m i cd “e l o p m e n ti nd o m e s t i c 柚dh e n a np r o v i n o e t h e g r o u pi n c i u d i n gz h e n g z h o u ，l 朋o y a n g ，k a i f e n 吕x j n x i a n 岛 ji a o z u 9 ， x u c h a n 舀 i i p i n g d i n g s h a n ，l m o h e ，j j ”卸t i l ec o o r d i n a t i 咖o ft l i er c l a t i o n s h i pb e 咐e e nt h en i n e c i t i e si st h eo b j e c to ft h i sp a p e r h ) o k i n ga tt t l er e l a t i 帆s h i pm o d e lc a nb et 0 u g h l y d i v i d e dj n t ot h ef o l l o w i n gt h r c et y p e s ：t h et r a d i t i o n a lm o d e lo fc e n t r a ic o n t r o l ，l o c a l s e l f g o v e n l t l l e n t m o d e l孤dn e t w o r kt 1 1 0 d e l ， 舢r d j n g t ot h ec h a r a c t e f i s t i 圆 o f d i f f c r e n tm o d e l ，b u r c a u c r a c y ，m a r k e tm e c h a n i s m s ，锄dn e t w o r kc h a n n e l sh a v eb e e n t a k e nt oc 0 0 r d i n a t et h e i rr e l a t j o n s b a s e do nt b e s e ，i nt h i sp a p e r ，f a c t o 硌w h i c hi m p a d r e l a t i o n s h i pb e m e e nt h ea t yg o v e m m e n t sa m 柚a l y z e d ，f o re x a m p l e ，t h ec i t y s h j s t o r j c a l ，f i n a n c i a ls y s t e m ，t h es y s t e mw h i c hj su s c dt 0e v a i u a t cg o v e m m e n t0 f f j c i a l s ， h e n a np r o v i n c eg o v e m m e n ta i l d o n b a s e do nt h c 柚a l y s j sm em e t h o d sw h i c ha r c u s e dt oc o o r d i n a t ei n t e r g o v e m m e n t a l r e l a i i o n sa r e1 0 0 kf o r w a r dt ob ef 0 帅d x 对w o r d s ：i n t e 唱o v e r n m e n t 羽 。r e l a t i o n s d t y 伊o u p m a r k e tm e c h 蛐i 锄s e n t e 犁i s em e c h a n i s m n e m o r kc h a n n e l s i 玎 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盘绉坐一指导教师签名：学位论文作者签名：毖封芏一指导教师签名： 五门) 2 年z 月日 j 。占年占月7 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得硬北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：荡弱乎 硎年月占日 绪论 实行改革开放以来，我豳城市化速度加快，不仅使城市密度有所提高，城市 规模也得到扩大，因此，城市群、产业带等反映城市间联合集聚以求共同发展的 城市未来发展模式日益受到决策者的关注。至此，我国不仅形成了同一省级行政 区域内的城市群如长株潭城市群、武汉城市圈、中原城市群、皖江城市群、浙中 城市群以及关中城市群等，还形成了超出同一省级行政区域界限的城市群如长江 三角洲城市群、珠江三角洲城市群以及包括香港、澳门的大珠三角洲城市群等。 城市群在一定程度上促进了城市经济的发展，但城市群的发展也为行政管理学的 研究提出了新的挑战：尽管当前各级政府在经济建设中的角色已有所转变，但其 在为经济发展提供服务平台和秩序规制等方面的功能贝i l 更加突出，因此，城市政 府间关系在城市群发展过程中的作用则显得尤为重要。但在我国，建国之初及以 后相当长一段时间内实行的是计划经济，计划经济体制下，纵向关系在政府间关 系中占主导地位，横向政府问的交往较少，学者对政府间关系的研究主要集中在 纵向关系上，对横向关系的研究相当薄弱，而在城市群中城市政府间多为横向关 系。因此，城市群体系中城市政府间关系的协调研究具有重要的现实意义和理论 意义。但城市群由于具有是否出于同一省级行政区域之分，鉴于笔者能力和论文 篇幅的限制，本文仅以出于同一省级行政区域内的中原城市群为例进行研究。 纵观国内外对政府间关系的协调研究，专门的研究较少，大多穿插在对政府 间关系的研究之中，因此在此笔者对政府间关系的研究略作综述。 欧美国家大多采用联邦制的国家结构形式，在联邦制国家罩政府大多分为三 个层次：中央政府、省或州政府( 譬如美国称州政府，法国称省政府，它们只是 称呼的不同，级别是相同的。) 、地方政府。由于联邦制国家民问对民主的呼声较 高，政府间关系显得较复杂，因此，对该领域的研究起步也较早，成果也比较丰 富。他们早期主要集中在对中央与地方政府关系的研究上，尤其是对中央政府与 地方政府在财政预算上利益博弈的关注：早在2 0 世纪8 0 年代，沈立人在其著作 地方政府的经济职能和经济行为中提到了一系列西方学者关于中央与地方 关系的论著，其中包括1 9 世纪5 0 年代英国史密斯的地方自治与中央集权； 沈证人地方政府的经济职能和经济行为【m 】上海：t ：海远东f 版往，1 9 9 8 ，l r 7 l l 运作中，美国的成效比较显著，概括起来，美国从立法、行政、司法三个领域构 建了一个比较完整的政府问关系运作体系。在行政机制方面：一，制定政府间j f 式的合作协定，联邦政府与地方政府可以通过签订正式合同来规定彼此的权利和 义务，两个不同的地方政府也可以采用这种方式；二，通过建立非正式的合作关 系，这种非j 下式的合作关系主要是通过职能部门问的协调来完成的，如部长会晤 和非正式的电话交谈；三，规范联邦财政关系，这主要是联邦政府通过财政拨款 和转移支付等手段来协调联邦政府与州政府| 、日j 的关系；四，建立州际委员会，通 过州际委员会来解决跨区域的共同问题。在立法方面( 政府的行政立法) ，通过 互惠方案、补偿方案以及镜像立法等方式来协调政府问的关系，但这主要遵从双 方一致同意的原则。在司法方面，法院通过司法审查和解释权来协调政府间关系。 在政府间关系的研究方面，鉴于我国的国情，学者们较长一段时间内关注的 是中央与地方政府间关系，寻找中央和地方权力分配的均衡点以求走出“一统就 死、一放就乱 的怪圈，在这一方面他们大多是从国家结构、权力划分、财政拨 款、税费改革、机构调整等方面入手研究的，研究成果也相当丰硕： 1 ) 从国家结构入手探讨政府间关系的有：武汉大学出版社1 9 9 7 年出版的章 之伟的国家结构形式论；北京大学出版社2 0 0 0 年出版的王丽萍的联邦制与 世界秩序；中国社会科学出版社2 c h d 4 年出版的杨晓云的新中国国家结构形式 研究，其中王丽萍在联邦制与世界秩序中提出分权不是联邦制特有的权力 体制，为中国政府问纵向关系的实践改革提供了理论支持。 2 ) 直接从政府间关系入手进行研究的有：复旦大学林尚立教授的国内政 府问关系，作者主要是通过对基础理论分析、比较政治分析、中国现实分析， 为以后政府间纵向关系的研究提供了基本思路；北京大学的谢庆奎教授主要从政 府间关系的概念入手，在界定概念的基础上对政府间关系进行分类并针对不同类 型的政府问关系提出了应注意的事项；张志红在当代中国政府间纵向关系研 究中从政府职责、政府层级结构以及政府机构的结合角度等方面分析，提出了 现代政府间纵向关系中存在的“职责同构”问题，针对这一问题她提出通过建立 伙伴型政府纵向问关系的思路；杨宏山教授在其著作府际关系论中对府际 。谢庆夸中困政府的府阳i 关系研究【j 】北京大学学报( 哲学利：会科学版) ，2 0 0 0 ，( 1 ) 酋张忠红当代中困政府问纵向关系研究【m 】天津：天津人民版f l ：，2 0 0 5 3 关系的概念、不同国家结构背景下府际关系的模式以及府际关系的走向进行了研 究。；厦门大学的陈振明教授在其主编的公共管理学一种不同于传统行政 学的研究途径中明确了政府间关系的主体是一级政府而非政府部门，而且提出 了政府间关系网络化的发展趋势。 3 ) 从更具体的层次论证纵向政府问关系，比如从财政、税费改革、分权以 及机构调整等方面入手进行论证，著作有：1 9 9 7 年中国行政管理刊载了金太军 的当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策、1 9 9 8 年江海学刊刊载了谢 志岿的协调中央与地方关系需要两次分权、1 9 9 9 年政治学杂志刊载了薄贵利 的中央与地方权限划分的理论误区、2 0 0 5 年广东人民出版社出版了会太君、 赵晖等著的中央与地方政府关系构建与协调，由于研究纵向政府问关系的成 果太多，在此就不一一列举。 对横向政府间关系的关注是近几年才开始的，国内学者大都从利益竞合、制 度原则的建设、行政区划以及政府自律方面研究的，在这方面专著较少，较著名 的有1 9 9 8 年浙江人民出版社出版的林尚立的专著国内政府间关系、2 0 0 6 年 中国社会科学出版社出版了张紧跟的当代中国地方政府间横向关系协调研究。 论文也不太多：2 0 0 0 年北京大学学报( 哲学社会科学版) 刊登了谢庆奎教授的 中国政府的府际关系研究、2 0 0 2 年广州大学学报( 社会科学版) 刊载了陈瑞 莲和张紧跟合写的试论我国区域行政研究、2 0 0 2 年学术论坛刊载了陈瑞莲和 张紧跟合写的试论区域经济发展中政府间关系的协调、2 0 0 3 年云南行政学院 学报刊载了张紧跟的浅论协调地方政府间横向关系、2 0 0 4 年宁波党校学报刊 载了张超的建国以来我国地方政府间的竞争、2 0 0 5 年山东理工大学学报( 科 社版) 刊载了张珊的同级地方政府间关系的博弈分析、2 0 0 5 年现代经济探讨 刊载了麻挺松的收益类型、合作特性和地方政府间合作绩效、2 0 0 5 年j o 啪a l p u b l i cm 锄a g e m e n t 刊载了汪伟全的论我国地方政府间合作存在问题及解决途 径、2 0 0 5 年公共管理学报刊登了张紧跟的当代美国地方政府问关系协调的实 践及其启示、2 0 0 6 年马克思主义与现实刊载了李金龙和王宝元合写的创新政 府间关系，构建服务行政府、2 0 0 7 年中国行政管理刊登了陈国权和李院林合写 的县域社会经济发展与府际关系调整以金华一义乌府际关系为个案研究 杨宏山府际关系论【m 】| 匕京：中国社会科学i i 版社，2 0 0 5 4 等。 城市群作为一个较新的城市发展模式，国内学者对其进行的研究大多是从经 济入手的，如城市角色的定位、产业结构的调整以及基于为经济提供服务的交通 通信等方面的研究，这些研究中有一部分是通过省级科研项目来完成的，中原城 市群和长株潭城市群在这方面尤为突出。不同城市群间的关系，主要是争夺资源 和争当区域发展的龙头，如在号召中部崛起的过程中，资源特别是铁路资源以及 谁将成为中部崛起的龙头成为中部地区各个城市群相互争夺的香饽饽，这些方面 的宣传研究主要是由新闻媒体承担的。而从城市群入手谈政府间关系，在笔者有 限的搜集范围内，目前还没有发现有专著，只在少数论文中简要提到如何解决城 市群问和同一城市群内各城市政府间关系，大概可以分为两种模式：一，通过组 建专门的城市政府领导联席会议来协调城市群内各城市政府间关系，如浙中城市 群，在这种模式下，城市群的成员城市政府间是协商对话的软关系，制度约束不 足，城市群的成员城市拥有为一己私利进行决策的弹性空间，从而出现产业同构、 资源浪费等不利于整个城市群协调发展的现象；二，成立由负责一省经济发展的 省长任组长、城市群成员城市政府的有关负责人任小组成员的专门办公小组来协 调城市群内成员城市政府间关系，这一模式主要是解决处于同一省级行政区域内 的城市群内部成员城市政府间关系的协调问题，中原城市群和长株潭城市群主要 采用的是这一模式。 在综合分析国内外的研究成果的基础上，本文的写作思路大致如下：在界定 城市群、城市政府及政府间关系概念的基础上，对政府间关系的模式及相关协调 方式进行简述。在梳理基本概念和基本理论的前提下，对中原城市群基本概况进 行描述，通过对中原城市群发展状况的分析，归纳总结出中原城市群中城市问复 杂的关系，对这些复杂的城市间关系的机理进行分析，最后就如何促进和完善中 原城市群城市政府间关系提出建议。 结合本文的研究思路，在写作的过程中拟采用案例分析、比较以及归纳的研 究方法：案例分析法，政府间关系协调是个比较抽象的范畴，通过引入中原城市 群这个具体的案例，可以使一些抽象的关系通过具体的实例体现出来，便于理解 和把握；比较的分析方法，政府问关系存z l ：着三种不同的模式传统的中央控 制模式、地方自治模式以及网络模式，三种不同模式下的政府问关系有不同的特 5 1 基本概念的界定 1 1 城市群概念的界定 1 1 1 国外城市群概念的提出过程 1 8 、1 9 世纪之交，随着资本主义的不断发展，工厂代替了手工作坊，旧的 城市躯体已经阻碍或制约了经济发展，有志之士开始去设想新的城市规划模式， 因此出现了著名的空想社会主义城市、用园城市、工业城市和带形城市等城市模 式理论： 空想社会主义城市模式更多反映的是倡导者的政治抱负，希望通过组建这种 城市模式以消减贫困，从而使他们为全人类谋幸福的愿望得以实现。在他们设计 的城市里有公共食堂、公共医院、学校以及图书馆等公用设旋。 田园城市是英国社会活动家霍华德受英国政府委托进行城市调查后提出的 城市建设方案，这一方案最初以明天一条引向改革的和平道路为方案名， 1 9 0 2 年再版时，书名更改为明同的田同城市，他认为理想的城市应该兼具城 与乡二者的优点，并使城市生活和乡村尘活像磁体那样相互吸引、共同结合，这 种城市模式既可具有高效能与极度活跃的城市生活，又可兼具清静的环境和美丽 如画的乡村景色。为控制城市规模、实现城乡结合，霍华德还主张任何城市达到 一定规模时，应该停止增长，其过量的部分应由邻近的另一个城市来接纳，从而 形成多中心的复杂城镇集聚区，即由若j ff f l 园城市围绕一中心城市构成一个城市 群组，用铁路和道路把城市群连接起来，他把这种多中心的组合称为“社会城市 。 工业城市是法国青年建筑师t o n yg a m i e r 根据大工业发展的需要在对城市 进行明确功能划分的基础上产生的，他把城市的功能划分为：市中心、生活居住 区及工业区，各区间有绿带隔离。 1 8 8 2 年西班牙工程师索罩亚伊马塔在马德罩出版的杂志前进上发表了 他的带型城市设想：城市应该有一道宽阔的道路作为脊椎，城市宽度应有限制， 但城市长度可以无限，沿道路脊椎可向置一条或多条电气铁路运输线，可铺设供 水、供电等各种地下工程管线。 然而当城市化的两种基本形式城市范围的扩大和城市数目的增多，集中 表现在一起的时候，这些地区的城f 了职能就十分强烈，城市用地的比例越来越高， 7 城市与城市问的农f f l 分界带同渐模糊，城市地域相互蔓延，甚至连成一片，这样 就构成了巨大城市带。最先为巨大城市带命名的是法国地理学家简戈德曼( j g o t t m a n n ) ，他认为一个巨大城市带内，至少应居住2 5 0 0 万城市人口，有着和 现代城市相似的生活方式。根据他对城市群的界定世界上存在着七大城市群，但 大多集中在沿海地带。然而随着经济和科技的发展，交通和通讯也越来越便捷， 他当初界定城市群时的量化指标似乎失去了决定性的作用，人们更多地从经济总 量、辐射功能以及交通信息条件等来界定是否成为巨大城市带。 1 1 2 国内学者对城市群的界定 自于洪俊、宁越敏1 9 8 3 年在城市地理概念中首次用“巨大都市带”的 译名介绍了戈德曼的思想以来，国内学者开始关注城市群这一城市发展新模式， 尽管经过了二十多年，但对这一概念并没有形成统一的认识：姚世谋认为，城市 群是在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依 托一定的自然环境条件，以一个或两个特大或超大城市作为地区经济的核心，借 助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性以及高度发达的信息网络，发生与 发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体 ，这 一概念更多地强调城市群的地域性和城市群内城市的层级性；董黎明等把城市群 等同于城镇密集区，认为它是指在社会生产力水平较高、商品经济比较发达，相 应的城镇化水平较高的区域内，形成的由若干个大中小不同等级、不同类型，各 具特点的城镇集聚而成的城镇体系；为与国外都市带相对应，周一星则认为在 国内应该称为都市连绵区； 肖枫等认为，“所谓城市群体是由若干个中心城市在 各自的基础设施和具有个性的经济结构 x 市问的协调和城市群的稳定，因此，笔者在本文把城市群定义为：城市群是基于 一个相似的文化背景和一定的自然条件，在特定的地域范围内由相当数量的不同 性质、类型和等级规模的城市所形成的以个或两个特大或超大城市为地区经济 的核心，并借助于现代化的交通工具、通达的交通路线以及高度发达的信息网络， 共同构成的一个相对完整的城市“集合体 。 1 2 政府间关系的界定 1 2 1 国外对政府间关系的认识 政府间关系( i g r ) 作为一个术语，其产生的大背景是二十世纪三十年代美 国实施新政和联邦政府努力克服大萧条时期的经济社会恐慌。虽然这一术语在 美国官员和学界被长期使用，但对其却没有一个正式的定义。到二十世纪五十年 代，政府间关系成为国会法定的语言。1 9 5 0 年，国会成立了“政府间关系临 时委员会，随后创立了涵盖邦、州和地方的永久性政府问关系委员会。而政府问 关系这一概念在联邦、州和地方层级上的正式使用并得到扩展是在二十世纪六七 十年代，发展到1 9 8 0 年，每个州都有一个机构并配备全职人员专门担任政府间 关系的处理工作。从此，政府问关系有了一个简化的定义：政府之间和它们的机 构之间的连接、互动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。 1 2 2 国内学者对政府间关系的界定 政府间关系作为一个外来术语是近几年才被引入我国的，因此，国内学者在 概念的表述和含义的理解上都存在分歧： 林尚立在其著的国内政府间关系一书中把政府问关系定义为“各级政府 问和各地区政府问的关系，它包括纵向的中央政府和地方政府问的关系、地方各 级政府间关系和横向的各地区政府问的关系。 同时他还认为：“各级、各类政 府为管理复杂的社会公共事务形成的关系也是十分广泛的，它包括权力关系、职 能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、 司法关系等等。虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛，但从那些决定政府 间关系基本格局和性质的因素来看，政府间关系主要有三重关系构成：权力关系、 1 陈振i 刃公共管理学一种小h 十传统行政学的研究途径【m 1 北京：中固人民人学f f ：版 i ：，2 0 0 4 ，p 1 4 1 。陈振明公共管理学一种小l 叫十传统行政学的研究途径【m 】北京：中困人民人学出版礼，2 0 0 4 ，p 1 4 2 “林尚髓国内政府问关系【m 】杭州：浙江人民h ；版社，p 1 4 9 财政关系和公共行政关系。”此外，他还把国内政府i 日j 关系归结为一定的国家 结构形式，国家结构形式代表的是纵向的国内政府| 日j 关系，是国内政府间关系的 中轴，直接决定国内政府问纵横关系的格局和运作形式。 谢庆奎教授则把政府问关系直接称为府际关系，他认为府际关系是指政府之 间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区的政府之间的关系。他所关 注的是管理幅度、管理权力、管理收益等问题，因此，他认为府际关系实际上是 政府之间的权力配置和利益分配关系。同时，他还把府际关系划分为中央政府与 地方政府间的关系、地方政府之间的关系、政府部门之i 日j 的关系以及各地区政府 之i 日j 的关系四种类型。 江大树等认为，“所谓府际关系( i i l t e r g o v e m m e n t a lr e l a t i o n s ，i g r ) ，国内 学界以往专称中央与地方关系( c e n t f a l l 眦a lg o v e m m e n t a lr e l a t i o n s ) ，主要是指 国家机关内部各级政府问的法制规范及行为互动。广义而言，府际关系其实不只 包括这种垂直型的上、下级政府间之互动，而且包括水平型的同一层级、不同政 府机关之间的关系，甚至也涵盖公共部门与民间社会，或者第三部门( 非营利组 织) 问的互动关系。 杨宏山认为府际关系是指不同层级政府之间的关系网络，并且在其所定义的 府际关系中的政府是指广义的政府，包括立法、司法和行政机关。他还对府际关 系做了广义和狭义的划分：狭义的府际关系仅指不同层级政府之间的垂直网络关 系，而广义的府际关系不仅包括中央政府与地方政府、上级政府和下级政府之间 的纵向关系网络，而且包括互不隶属的地方政府之间的横向关系网络，以及政府 内部不同权力机关问的分工关系网络。 1 2 3 本文对政府间关系的界定 从以上国内学者对政府问关系的定义可以看出，当前学者对政府间关系的界 定已经超出了以往仅对纵向关系的研究，开始把政府问关系的研究范围扩大到横 向关系领域，即在政府间关系包括横向和纵向两个纬度方面达成共识，然而在横 向关系的范围方面却存在分歧：一部分人认为横向关系应把政府作为一个整体来 。林尚证国内政府问关系【m 1 杭州：浙江人民j l ：版社，p 1 4 林尚覆国内政府问关系【m 1 杭州：浙江人民i i ；版社，p 3 4 谢庆牵中困政府的府惭、关系研究f j l 北京人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 0 ，( 1 ) ，p 2 6 【台】江人树廖俊松府阳、关系j 震灾晕建f m 】台湾：元照 f 版公d p 1 2 6 杨宏山府际关系论【m 】北京：中l 司i ：会科学出版社，2 0 0 5 ，p 2 1 0 考虑，把横向政府问关系的范围界定为两个不具有隶属关系的政府间的关系；而 另外一部分人则认为，除了从整体方面考虑外，还应包括不同部门间的关系。鉴 于本文的写作目的，笔者比较认同林尚立教授关于政府间关系的定义，即把政府 问关系界定为包括中央与地方、地方各级政府以及不同地区政府间基于权力、职 能、政策、监控、税收、预算、公务合作等所形成的错综复杂关系。与林尚立教 授不同的是，此处的政府是狭义的政府，仅指行政机关。 1 3 城市政府的界定 学界对政府的定义有广义和狭义之分，广义的政府指的是包含立法、司法、 行政三大领域的所有国家机构的总称，而狭义的政府则是根据国家的法律，对具 有负责制定、执行国家政策，享有立法创意权和修改宪法的建议权，同时并对国 内外的重大政治、经济和社会事件做出及时反应和对策的行政机关的专称。在本 文中所提及到的政府都指狭义的政府。从纵向的角度，政府有中央政府和地方政 府之分。 学界对一个事物的界定，一般都是在划定属种的基础上进行的，因此，对城 市政府的界定也不例外。学界对政府具有中央和地方之分存在的异议较少，而对 究竟把城市政府归入地方政府或是单独作为一个层级则看法不同：在新时代百 科全书中“城市政府”作为与“地方政府相区别的词语被提出；在中外政 治制度大辞典中：“地方政府有广义与狭义两种解释。广义的地方政府是与中 央政府的对称，从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。 狭义的地方政府则是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与 之相应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府的。 由此可以看出，中外政治制度大辞典把城市政府划入广义地方政府的范畴， 但从狭义上似乎又把其排除在地方政府的范畴之外；而在我国，城市政府则作为 地方政府的一个级别存在。笔者还是赞成把城市政府作为地方政府的一个级别的 观点，因此，在本文中，对城市政府的定义笔者还是沿用了我国学者周平的观点： 即城市政府是基于城市管理的复杂性和重要性而在城市设置的一类地方政府，主 要担当管理城市公共事务，提供城市公共产品和公共服务等方面的职能。 m 蒯平当代中国地方政府【m 】北京：人民版礼，2 0 0 7 1 1 2 政府间关系协调研究的途径及理论依据 无论是单一制国家还是联邦制困家，从纵向上看一般都存在着三级或四级政 府，在横向上又存在着多个不同区域的政府。纵向政府间关系主要具有政治与行 政的意义，更多体现的是一种政治统治和政治管理关系；横向的政府f b j 关系主要 具有经济意义，更多体现的是一种利益博弈关系，由此可见，政府间关系构成了 一个国家政府体系的重要组成部分。但政府间关系的形成和发展是一个长期过 程，在不同政治制度下，政府间关系具有不同的特点，因此，对不同政治制度下 政府间关系的研究也需要采取不同的途径。综观政府间关系的模式大致可以分为 以下三种：传统的中央控制模式、地方自治模式以及网络模式。这三种不同的 政府间关系模式分别反映了不同的政治大背景下政府间关系的主要特征和发展 趋势，通过分析三种不同的模式，探索与其模式相适合的协调方式。 2 1 传统中央控制模式理论的依据及协调方式研究 2 1 1 传统中央控制模式理论的依据 传统的中央控制模式大多运用在政府体系呈现等级制特点的国家中，因此， 高度中央集权的政权结构体系是这一模式得以运用的政治大背景和理论依据。在 高度集权的权力结构体系下： 首先，从纵向上看存在着明显的层级隶属关系，这种层级化的设置有利于上 级对下级管理、下级对上级负责的层级控制管理的运用。层级化的设置是由各个 结构不同的单元在上下衔接的基础上通过行政隶属关系组合而成的，从而使得整 个政府体系在结构上呈现出金字塔的特征中央政府处于金字塔的顶端，是最 权威的命令发布者；地方各级政府是服从者。虽然地方政府还有层级之分，但它 们之间更多体现的仍是命令的层层传播。 其次，在权力的分配上，中央具有高度的集权。在这种集权形势下，中央不 仅掌握着绝大部分的资金，拥有对资源进行再分配的权力，还拥有对地方获得的 再分配资源的使用范围和使用方式的监督权；在事务的管理方面，中央与地方明 显地表现为命令与执行、控制与被控制的关系；在人事管理方面，中央拥有对地 方干部的任免、提拔、审查和惩处的权力，也即拥有了人事方面的全面管理和控 陈振明公共管理学一种小同于传统行政学的研究途径【m 】i = 京：中国人民人学廿j 版 f ：，2 0 0 4 ，p 1 4 8 1 4 9 1 2 制权。 第三，在这种层级隶属的政府体系中，上下级间的命令服从关系占主导地位， 横向i 日j 的联系几乎不存在。 基于这种高度集权的政权结构模式，传统的中央控制模式成为研究中央集权 体制下政府间关系的一种途径。在传统中央控制模式中，中央政府掌控一切，它 仅从等级制的顶端对政府间关系进行管理，丽不是着眼于整个政府体系。地方政 府在等级制体系中处于被控制的地位，而不是自控制；他们是依赖性的，而不是 自治的。在公共政策的研究文献中，这一模式也被称作自上而下的，即中央与地 方是政策制订与执行的关系，政策的制订与执行被看成是相互分离的过程。等级 制的政府体系中，资源主要掌握在中央政府手中。 2 1 2 传统中央控制模式下政府间关系的协调方式研究 传统中央控制模式运行的大背景是政府体系层级化的结构设置，在这种层级 隶属的等级结构中，主要是凭借中央政府的权威地位以及地方政府对中央政府的 依赖，因此，等级结构、命令服从是这种模式下政府间关系的基础，如何对这种 模式下政府间关系进行协调? 目前学者大多从马克斯韦伯的理性官僚制中寻找 思路和方法。由于韦伯的理性官僚制理论主要是为了适应大型组织和大规模企业 管理、建立合理管理基础的需要提出的，因此，从理性官僚制理论入手寻找协调 政府间关系的方式又被称为企业机制的协调方式。 2 1 2 1 企业机制协调方式的理论依据 企业机制协调方式主要依据的是马克斯韦伯的科层制组织理论。科层制组 织理论是马克斯韦伯设想的一种理想的组织结构形式和行为模式，合理合法的 权力是这一理论的核心要素。其具体内容大致如下： 第一，合理性是科层制组织理论的理论假设。科层制是特定权力的施用，也 是服从关系的体现，而服从来源于对信仰体系的认同，因此，韦伯把个人自愿服 从的体系视为合理性或合法性体系，在这种合理或合法的体系中个人对体系的认 识排除了价值判断，办即一个人对一种秩序产生了它是一种合法秩序的潜在意 识。在这种合理性信念的支持下，任何来自权威的命令不论是以何种形式发钿都 陈振明公共管理学一种f i h 于传统行政学的研究途径f m 】北京：中国人民大学出版礼，2 0 0 4 ，p 1 4 9 1 3 会得到个体的遵从。 第二，韦伯定义的科层制组织的构成条件。( 一) 合理的分工，在实行科层 制的组织中，组织的所有任务都被进行多次分配，直到每个小的方面被分配给每 个具体职位承担为止，这主要是因为韦伯认为组织根据分工的要求规定每一职位 的权责范围不仅有利于提高组织效率而且有利于通过培训提高成员的技术水平。 ( 二) 等级分明、层级节制的权力体系。科层制组织是一个以等级与权力一致为 特征的实体，在这样一个实体中，职位以权力等级为基础形成一个统一指挥的链 条，随着权力自上而下的分配，命令也由处于权力位阶高的等级传向权力位阶低 的等级，从而形成了层级节制、命令服从的科层体制。韦伯认为这种层级分明的 组织体系可以使组织中的每个成员都能够清楚地把命令传递给接受命令的人。 ( 三) 依照规定和程序办事的运行机制。在科层制组织中，管理工作的开展不是 随心所欲的，它通常依据事先制定的一套规则和程序来规范组织及其成员的管理 行为，从而保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，规则和程序的 制订都要依据合理合法的原则，以保证规则和程序的稳定性，进而保证科层组织 的合理性、合法性、稳定性及连续性。( 四) 管理的非人格化。韦伯认为人们的 情感和好恶等非理性因素会干扰和妨碍组织管理工作的有效开展，因此在科层制 组织中，为了防止管理者滥用职权，他提倡实行非人格化的管理，管理工作的依 据是法律、法规、条例和正式文件等，从而使公事和私事之间有了一条明确的界 线，被管理人员服从的是管理者所在职位的职权而非管理者个人。( 五) 专业化 的培训机制。科层制是建立在高度分工和专业化的基础上的，各个部门都有其详 细且稳定的技术规范要求，为了适应科学技术的发展，韦伯认为科层制组织需要 为其成员提供必要的职业培训。( 六) 量才为用的用人制度。在科层制组织中， 韦伯认为，首先人员任用的依据是工作的性质和人员自身所具备的资格条件：其 次成员凭自己的专业所长、技术能力获得与其能力相对应的工作岗位，并获得相 应的工资报酬；再次，成员的工作成绩及资历条件是其晋升与加薪的依据。 第三，科层制组织在一段时期内处于工业社会的统治地位。从韦伯所描述的 科层制组织的构成条件可以看出，科层制排除了个性化，只讲专业化技术和像机 器一样效率的合理社会组织。这是因为，首先，科层制是按照理性的原则建立起 来的，组织的分工和工作的程序都是经过理性的计算而精心设计的，因此，具有 1 4 自治权，而在传统的中央控制模式下，政策获得成功的关键是确保地方政府实施 国家的目标。 2 2 2 地方自治模式下政府间关系的协调方式研究 地方自治模式产生的背景之一是地方分权，尽管说联邦制国家与单一制国家 在分权改革的内容上有所不同，但从总体上说地方分权的价值取向是扩大地方自 主性，以改变过去地方过于依赖中央的局面，使资源在政府问的分配更趋于平衡， 从而提高政府间相互依赖的程度。因此，随着地方分权改革和经济的发展，地方 政府逐渐成为一个具有相对独立性的权力主体和利益主体，同时其利益主体的角 色在市场经济中显得尤为突出，并且有学者把“经济人”假设用在政府身上。鉴 于政府的利益主体角色，市场的方法被学者们用来协调地方自治模式下的政府间 关系，所以，地方自治模式下政府间关系的协调方式也被称为市场机制的协调方 式。 2 2 2 1 市场机制协调方式的必然性 随着分权改革的进一步加深和市场经济的不断发展，地方政府成了一个相对 独立的利益主体，地方政府和中央政府之间是一个中央政府要面对几十个地方政 府的关系，中央政府政策的倾斜、资金的支持等将会给地方政府带来极大的收益， 因此，这些地方政府为了获得中央政府的政策、资金和基础设施建设等方面的支 持而进行着激烈的竞争。当然这种竞争不只发生在各省级政府之间，只要具有同 一上级政府领导的次级政府问都会发生，这是因为在科层制结构中，只要是处于 同一层次的成员，有着自己相对独立的利益，他们都会为自己的利益与上级组织 进行博弈，以保证最大程度地实现自身的利益。但由于资源和市场的有限，一方 获得这些资源、占有一定的市场将会影响其他方的利益，在这种情况下，同层问 的竞争就难以避免。此外，同一层级政府问的竞争又与仅为追求经济利益的竞争 不同，他们之间还存在着一个发展竞争的问题，因为同层政府把上级政府对其的 评价纳为其目标函数，而卜级政府对同层政府的评价标准不仅有政治因素也有经 济因素，而且经济因素所占的分量越来越重。除了上述为“争宠”而进行的竞争 外，在引进外资，项目建设等方面也存在竞争。虽然这蝗竞争与完全的市场竞争 不同，但也存在着一些相似性，因此，市场机制可以被用来协调地方自治模式下 的政府问关系。 1 8 2 2 2 2 市场机制协调方式的理论基础 市场与其他社会组织不同，它没有层级制的组织结构，也不需要为一个共同 的 j 标而进行人为的精心组织安排，个体也不需要通过共同目标的实现来实现自 己的目标。市场是个自组织体系，由独立的个体分散决策，通过自组织系统中各 要素的联系来实现个体目标。因此，林德布鲁姆认为“市场机制就是不通过中央 指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行为在全社会范围的实现协调的制 度”。市场机制是价格、竞争、供求、利率、风险等直接在市场体系中发生的互 为因果、互为制约的关系所形成的有机制约体系，因此，市场机制主要包括价格 机制、竞争机制、风险约束机制、利率机制、工资机制等形式，由于价格机制反 映的是价值规律，价格机制就构成了这几种形式的核心。综上，市场通过其特 有的运作模式和机