（行政管理专业论文）基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究.pdf

中文摘要 中文摘要 绩效( p e r f o r m a n c e ) 本身并不是一个新的概念，它在英文中是一个相当 宽泛的名词，原意为“履行”、“执行”、“表现”、“行为”、“完成” 等，现在也可以引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果”等。这一 概念最早是在工商企业中使用。 对于绩效管理的涵义，存在着各种不同的解释。美国国家绩效评估中的 绩效衡量小组( p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts t u d yt e a m ) 给出了绩效管理的 一个经典性的定义。所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效 目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标 计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。同样的在政府绩效管理方面， 并没有界定统一的概念。出现这一现象的主要原因可能是由于一方面绩效管 理在实践中，通常与各国政府的管理实践和改革策略有很大的关系，不同的 改革策略可能会导致绩效管理框架的不同；另一方面，绩效管理本身并不是 单一的事物，它是在集合了多种管理思想和方法的基础上形成的一个观念和 系统。 绩效评估是绩效管理的基础，绩效管理正是在对传统绩效评估进行改进 和发展的基础上逐渐形成和发展起来的。 在西方工业领域，罗伯特欧文斯最先于1 8 1 3 年开始把绩效评估引入苏 格兰。美国军方于1 8 1 3 年开始采用绩效评估，美国联邦政府则于1 8 4 2 年开始 对政府公务员进行绩效评估。至今，国外政府绩效评估发展最具代表性的评 估方法主要有三种：“3 e ”评价法、标杆管理法和平衡计分卡。这三种方法 分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段：“3 e ”评价法是政府绩效评 估在方法探索上的开端，标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始，平 基于平衡计分卡豹政府绩教管理系统构造研究 衡计分卡明确提出政府要以长远的战略眼光对社会的发展作出愿景规划，探 索其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。 由于传统的绩效评估方法过分强调经济性，较为片面，缺乏统揽全局的 能力2 0 世纪8 0 年代初期以来，西方发达国家掀起了一场声势浩大的改革一 一“新公共管理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动。“新公共管理”运动强 调各学科之间的相互交叉、相互渗透，综合运用各学科的理论与方法来解决 政府管理中实际存在的问题，为公共管理的研究与发展提供了新的方法。在 新公共管理背景下，“服务质量”和“公众满意度”日益取代“3 e ”成为政 府绩效评估的新的价值取向，在这一背景下，平衡计分卡被引入政府部门进 行续效管理。平衡计分卡与传统绩效评估方法最大的区别就在于它完全改变 了财务指标一统天下，绩效评估指标极端失衡的状况。它并没有抛弃财务指 标，而是在此基础上又引入了客户满意、内部流程、学习与成长这三个方面 的指标，通过这三个指标的引入，促使政府关注自己的客户( 即公众) 和服 务，并谋求不断地进步，从而克服了传统绩效评估方法只关注经济指标的缺 陷。这正与当前政府绩效评估的价值取向不谋而合，因而逐渐被世界上许多 国家的政府部门所采用。 通过积极探索和实践，我国目前在政府绩效评估的理论和实践上都取得 了定的成果。但是总的来说，还存在着许多不足和问题，主要表现在政府 绩效评估的理论和实践发展滞后，评估缺乏政策指导和法律依据，评估主体 过于单一，评估的量化指标单一，评估的指标结构不合理。这些问题的存在 给当前政府管绩效理带来了诸多弊端，长此以往，可能导致政府职能的扭曲和 政府行为的失范，造成经济与社会发展的不平衡。 而平衡计分卡作为一种科学的绩效管理理论和方法，可以弥补传统绩效 评估方法的诸多不足，无论是在企业还是政府部门引入，都能大大提高绩效 管理的效率和质量。同时，从平衡计分卡本身所涵盖的领域来看，它的影响 将涉及管理理念的转变、管理技术选择、组织再造乃至国家与社会关系的变 革等多个层面，可以帮助我国政府确定战略、有利于降低行政成本和业务流 程的改进，还能够促进学习型政府的形成。此外，“平衡”概念根植于中国 文化，从这个意义上讲，平衡计分卡在中国的推行有一定的文化基础，可以 成为中国政府部门下一步改革的一个策略选择。 2 中文摘要 但是，由于政府绩效管理在内涵上、目标上、内容上、标准上和机制上 都与企业绩效管理存在着较大差异，同时平衡计分卡一开始是作为一种企业 绩效评估工具被设计出来的，因此，政府部门在引入平衡计分卡的时候必须 要对其进行一些必要的修正。 为了详细说明政府部门如何来对平衡计分卡进行修正和整合，本文对美 国北卡罗莱纳州的夏洛特市( c h a r l o t t e ，n o r t hc a r o l i n a ，u s a ) 的案例进 行了介绍和分析，以期能为我国政府提供经验上的借鉴。但是同时我们应当 注意到，各国都有各自不同的国情，各国的政府也有其各自的特点。我国与 美国在政治制度和经济环境、对实证研究的重视程度、社会文化背景和政府 工作人员的素质等方面都存在着较大的差异。因此我国政府在引用平衡计分 卡时必须考虑到自己的特点，并借鉴美国经验，通过建立多元化的评估主体， 制度化的法律体系来为平衡计分卡的引用和实施创造良好的基础。 修正和整合平衡计分卡的指标内容及其结构关系，是建构政府部门平衡 计分卡的前提和核心。政府平衡计分卡将使命置于整个架构的最上层，战略 仍然处于系统的核心，用客户指标取代了财务指标的位置，将财务指标紧随 客户指标之后。并用内部流程指标和学习与成长指标来推动客户和财务指标。 平衡计分卡的推行与实施由许多环节组成，包括宣传平衡计分卡，组建 平衡计分卡项目组，陈述使命、明确战略，开发关键绩效指标、反馈与学习 这几个步骤。只要其中一个环节发生断裂，平衡计分卡就可能面临失败的危 险。其中，指标是平衡计分卡的中心内容，可以为整个组织提供重点和参考 意见。指标的设计既是描述战略，实施战略目标的过程，同时也是评价战略 执行效果的绩效评价的过程，它是绩效管理的基础。所以，在指标的选择上， 应该兼顾两者的要求，遵循战略相关性、可获得性、相互驱动性、易量化、 可操作、可控制等原则来选择合适的指标 虽然由于自然条件、经济发展水平、社会结构等方面的不同，不同地区 的政府部门有着不同的绩效管理重点，难以建立一套适合于我国所有政府部 门的指标体系。但是却可以选取一些具有普遍适用性的绩效指标。以便为政府 的实践提供参考。根据文章对政府平衡计分卡的分析和模型，结合前人的研究 成果，本文尝试对政府部门的平衡计分卡指标体系进行一般性分析，这也是本 文主要的创新点和可能的贡献之处。 3 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 本文从平衡计分卡的客户、财务、内部流程、学习与成长这四个角度入 手，尝试对政府的平衡计分卡指标体系进行构建与分析。其中客户指标主要 包括经济，社会稳定，公共服务，市场监督和资源环境这五方面的指标。财 务指标主要包括政府部门内部的管理成本和政府的决策成本这两方面的指 标。内部流程指标主要包括资源投入、行政效率、后续服务和行政廉洁这四 方面的指标。学习与成长指标主要包括公务员的学习与成长和政府部门的变 革与发展这两方面的指标。针对各地区的不同特点，政府部门在制定自己的 平衡计分卡指标体系时应根据自己的实际情况对每个指标设置适当的权重。 此外，在制定绩效指标体系时，还应该认真征求公众的意见，了解公众的需 求，结合地方政府的战略规划来筛选合适的绩效指标，只有这样才能确保绩 效评估指标体系的切实可行。 最后还要注意一点，因为平衡计分卡最初是为企业绩效评估开发出来的， 而政府部门与企业在客观上存在着种种不同，所以把平衡计分卡应用到政府 部门时还存在着一些障碍。主要表现在政府战略目标难以分解，工作难以量 化、指标众多，缺乏领导层的有力支持，缺乏信息系统的支持，政府部门的 预算和会计制度不配套以及缺乏物质激励等方面。这些在我国政府部门引用 平衡计分卡的时候都需要特别注意克服。 4 关键词：政府平衡计分卡绩效管理绩效评估评估指标 a b s t r a c t t h ew o r d “p e r f o r m a n c e ”c e r t a i n l yi sn o tan e w c o n c e p t i o n , i ti saq u i t eb r o a d m e a n i n gn o u ni ne n g l i s h t h i sw o r dw a su s e di nt h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a l e n t e r p r i s e sa tb e g i n n i n g r e g a r d i n gt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti m p l i c a t i o n ，h a s e a c h k i n d o f d i f f e r e n t e x p l a n a t i o n t h ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts t u d yt e a mo fa m e r i c a n c o u n t r yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a so v e nu sa c l a s s i c a ld e f i n i t i o n t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni st h ef o u n d a t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n td e v e l o p e do ni t i nw e s t e r ni n d u s t r y ，r o b e r t o w e n sf i r s tu s e dt h ec o n c e p t i o no fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni n1 8 1 3i ns c o t l a n d u n t i ln o w , t h e r ea t et h r e ek i n d so f c o m m o n l y u s e d m e t h o d so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ：”3 e , b e n c h m a r k & b a n l a n c e d s c o r e c a r d t h e s et h r e em e t h o d sr e p r e s e n t e dt h et h r e es t e p so ft h ed e v e l o p m e n to f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b e c a u s et h et r a d i t i o n a lm e t h o d so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no v e r e m p h a s i z e s t h ee c o n o m y ，i so n e s i d e d ，t h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yh a sr a i s e dam a m m o t h r e f o r m “n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ”s i n c e1 9 8 0 s u n d e rt h i sb a c k g r o u n d t h e q u a l i t yo fs e r v i c e s a t i s f a c t i o no fp e o p l es u b s t i t u t e sf o r “3 e t ob e c o m et h en e w s t a n d a r do fg o v e r n m e n ta p e f f o r m a n c ee v a l u a t i od a yb yd a y g o v e r m e n tb e g a nt o u s eb s ct o m a n a g e i t s p e r f o r m a n c e b s c i n c l u d e sf o u ri n d e x： f i u a n c e , c a s t o m e r , f l o w s t u d y & d e v e l o p m e n t b s co v e r c o m e st h ed i s a d v a n t a g eo f t r a d i t i o h a lm e t h o d so f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，s oi th a sb ea d o p t e db ym a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l d t h r o u g hc h i n ah a sd e v e l o p e dt h et h e o r y p r a c t i c e o fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nu n t i ln o w b u tt h e r ea l ea l s om a n yq u e s t i o n s a sa s c i e n t i f i cm e t h o do fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，b s cc a l l h e l pg o v e r n m e n tt o c o r r e c tt h e s eq u e s t i o n s 1 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 w h e nw eu s et h eb s ct oe v a l u a t eg o v e r m e n t , w em u s tn o t i c et h a tt h e r ei sa b i gd i f f e r e n c eb e t w e e ng o v e r n m e n t & e n t e r p r i s e s ow e n e e dt od os o m ec h a n g e s t og o v e r n m e n t sb s c f o re x p l a i nh o wt ou s eb s ci ng o v e r n m e n t , t h i sa r t i c l ew i l li n 删u c e a n a l y s i sas u c c e s s f u lc a s eo fc h a r l o t t e , n o r t hc a r o l i n a ，u s a t h e s u c c e s so f c h a r l o t t ec 觚p r o v i dc h i n ag o v e r n m e n ts o m e e x p e r i e n c e b e c a u s e c h i n a g o v e r n m e n ti s n tt h es a m ea su s ag o v e r n m e n t , w h e nu s et h eb s c m u s td os o m e a m e n d m e n t c o r r e c tb s c si n d e xs y s t e mi st h ec o r es t e pt os e t 印g o v e r n m e n t sb s c m o d e l g o v e r m e n t sb s c p u tt h em i s s i o no nt h et o po fm o d e l ，u s ec u s t o m e ri n d e x t oi n s t e a d0 ft h ep l a c eo ff i n a n c ei n d e x a n du s et h ei n d e x e so ff l o wa n d s t u d y & i m p r o v et oi m p r o v ec u s t o m e ri n d e x n ce x e c u t i o no fb s cc o m p o s e db ym a n ys t e p s e v e r y s t e p i s v e r y i m p o r t a n t i fo n es t e pi sw r o n g , t h ep r o g r a mo fb s c w i l lb ef a i l e d b e c a u s eg o v e r n m e n t so fd i f f e r e n ta r e af a c e dad i f f e r e n t s i t u a t i o no n e , c o m i c ，r e s o u r c e ，s o c i e t ye t c w ec a n tu s eas a n l ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x s y s t e mt o e v a l u a t ea l lt h eg o v e r n m e n t s b u tw ec a l lc h o o s es a m ec o m m o n e v a l u a t i o ni n d e xa st h eg o v e r n m e n t sr e f e r e n c e di n d e x t h i sm a yb et h em o s t i m p o r t a n ti n n o v a t i o na n dc o n t r i b u t i o no ft h i sa r t i c l e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ，b a l a n e e ds c o r e c a r d , p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ， p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，p e r f o r m a n c ei n d e x 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申孰帮 2 0 0 7 年4 月2 0 日 前言 1 1 选题缘由及意义 1 前言 绩效管理和平衡计分卡都不是全新的概念。进入2 1 世纪以来，绩效管理 便成为了各国企业管理的流行做法，也因此产生了许多关于绩效管理的理论 和方法，平衡计分卡就是这其中的杰出代表。平衡计分卡( b s c ，b a l a n c e d s c o r e c a r d ) 自2 0 世纪9 0 年代初提出以来，已在国外有了较为广泛的应用， 世界5 0 0 强企业中有8 0 9 6 引入了平衡计分卡，并因此获得了明显的绩效改善。 近年来，随着西方各国“新公共管理运动”开展，国外的一些政府部门也尝 试在其战略绩效管理系统中引入平衡计分卡，从而有效的改善了政府部门的 绩效。而反观国内，对平衡计分卡的运用还比较少，特别是在我国政府绩效 评估和管理中，这方面的研究尚处于起步阶段。 由于政府部门的管理领域本身具有复杂性和多样性，加上绩效评估体系 的缺陷，政府的绩效评估一直面临着难以量化的难题。同时，随着我国经济 的高速发展，对于g d p 的过度关注使得官员们越来越忽视社会效益和政府部 门自身的发展。虽然近年来，我国政府已经认识到了提高政府部门绩效管理 水平的重要性，并且也进行了一些有益的尝试，但总的来说，我国的政府绩 效管理工作中还存在许多问题，与现实要求还有很大的距离，表现在诸如政 府绩效评估的实践活动缺乏系统理论指导，评估往往采取突击运动式的大检 查、大评比形式，评估指标选择不合理等等方面。从而导致我国政府部门的 绩效评估具有很大的盲目性、随意性，而且往往流于形式，缺少系统性和战 略性，难以使组织绩效在不断反馈的基础上得到持续改进。 国外对政府部门引用平衡计分卡理论和实践研究都表明，平衡计分卡作 为一种卓有成效的绩效管理体系，将其引入政府绩效管理中，有助于帮助我 国政府解决以上这些问题。 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 但是我国政府和国外政府毕竟存在差异，平衡计分卡最初也是为企业而 设计的，因此，完全照搬国外模式或企业模式显然都是不合适的。那么应该 如何对平衡计分卡进行改进，使其适合我国政府部门的实际情况昵? 如何借 助平衡计分卡建立适应时代发展的战略性的政府绩效管理体系昵? 这正是本 文力图实现的事情。 1 2 使用的理论工具和研究方法 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究是个将理论与现实相结 合的、十分复杂的问题，需要综合运用公共管理学、人力资源管理学、行政 管理学、政治学等多学科的知识。辩证唯物主义和历史唯物主义是本文的根 本研究方法，在研究的过程中，笔者将遵循演绎、抽象、实证和综合等研究 的一般准则，以理论分析为主，同时注重从理论到实践，从个别到一般的逻 辑思维方式。为此，在论文的写作中，笔者将综合运用经验总结法、观察分 析法、文献资料研究法、个案法等研究方法，从而实现规范分析与实证分析 的有机结合，理论与现实的有机结合。 1 3 主要研究思路和逻辑结构 本文主要的思路就是从回顾和总结绩效管理和平衡计分卡理论的产生， 在应用中的逐步发展和完善，特别是政府部门采纳和改进平衡计分卡的历程 入手，根据政府部门的特点和平衡计分卡在国外政府部门应用的成功经验， 总结了政府部门改迸平衡计分卡的一般方法和模型。本文详细向读者介绍了 平衡计分卡在该组织中是如何计划、建立和实施，希望借此达到抛砖引玉的 作用，使大家更加深入透彻的认识平衡计分卡在政府部门的应用。在此基础 上，提出中国政府推广和实施平衡计分卡的建议方案，并尝试建立一套适合 我国国情的政府平衡计分卡指标体系，以期为我国政府部门未来运用平衡计 分卡等先进的管理方法奠定理论基础。 具体说来，本文通过六部分内容来对如何建立我国政府部门的平衡计分 卡系统进行论述和介绍： 2 前言 第一部分：是对政府绩效管理的相关理论及背景进行介绍。目的在于使 读者对政府绩效管理的相关概念、评估方法和政府引用平衡计分卡的背景和 目的有一个大体上的了解。本部分从三方面着手进行介绍和阐述：首先是对 政府绩效管理的相关概念和内容进行介绍；其次介绍绩效评估的内涵以及三 种主要的政府续效评估方法，其中就包括了平衡计分卡，并对这三种方法加 以比较分析；最后专门介绍在西方“新公共管理运动“的背景下，平衡计分 卡在政府部门的引入和发展。 第二部分：是对我国政府绩效评估的发展历程及现状的综述，包括三方 面的内容：首先是对我国政府绩效评估实践的发展过程进行回顾；然后对我 国政府绩效评估的现状进行描述；最后在前一部分的基础上指出目前我国政 府绩效评估中所存在的问题，并对这些问题的产生原因进行剖析。 第三部分：介绍了基于平衡计分卡的政府绩效管理改革的意义，并对其 特色进行比较。也包括了三方面的内容：第一是阐述将平衡计分卡引入政府 绩效评估的意义；第二是介绍了平衡计分卡对传统政府绩效评估方法的变革 点；第三是揭示了平衡计分卡在企业和政府机构中运用的不同特点。这部分 的内容又分为三部分：首先对企业和政府的绩效管理特点进行比较：然后介 绍平衡计分卡在企业中运用的特点；最后介绍平衡计分卡在政府部门中运用 的特点。 第四部门：通过一个案例来介绍平衡计分卡在美国政府的成功实践经验， 并思考对我国的启示。包括了两方面的内容：一是对平衡计分卡在美国政府 部门的成功案例进行介绍和分析；二是思考美国经验对我国的启示和经验借 鉴。首先在对美国成功案例进行分析的基础上提出美国实践给予我国政府的 一些有益启示；然后提出在进行经验借鉴的时候需要注意的一些问题。 第五部分：对引入平衡计分卡的具体路径和障碍进行分析。包括四方面 内容：第一，对企业平衡计分卡进行改进，提出政府平衡计分卡模型；第二， 介绍我国政府部门在实践中应当如何来推彳亍和实施政府平衡计分卡；第三， 尝试建立一套符合我国国情的政府平衡计分卡的四维指标体系，以便为我国 的政府绩效评估实践提供参考：第四，对我国政府部门引入平衡计分卡的过 程中可能遇到的障碍和需要注意的问题进行揭示。 3 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 第六部分：也是本论文的最后一个部分，为本文的结束语，在这一部分 中笔者对整篇论文进行总结，指出本论文存在的不足之处，并据此确定日后 进一步进行深入研究的方向。 1 4 需要同读者交代的其他问题 虽然我国理论界对于平衡计分卡在企业中的运用已经有了较多的讨论， 也有一部分学者开始思考在政府部门中运用平衡计分卡的可能性，但总的来 说，在我国，根据目前所能查到的资料显示，应用平衡计分卡的企业案例十 分有限，政府部门更是尚未有这个先例。虽然国外政府部门已经有了不少的 成功案例，但是我国与国外毕竟在文化、体制和制度上都存在着较大的差异， 这就造成了一个很大的困难，如何在没有可供借鉴的国内实例的情况下将舶 来的理论本土化? 这就需要通过在对国外案例进行分析研究的基础上，结合 我国政府部门的实际情况和特点，大量查阅资料，通过归纳、比较等方法来 解决这一问题。 由于受到时间和自身水平的限制，本论文难免存在着一些疏漏和不足之 处，请读者予以见谅。 4 2 政府绩效管理的相关理论及背景介绍 2 政府绩效管理的相关理论 及背景介绍 2 1 政府绩效管理的概念及相关内容 自2 0 世纪8 0 年代后期和9 0 年代早期以来，“绩效”以及“绩效管理” 开始成为管理实践中非常流行的词语。o 绩效( p e r f o r m a n c e ) 本身并不是一个新的概念，它最早是在工商企业中 使用，原意为“履行”、“执行”、“表现”、“行为”、“完成”等，现 在也可以引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果”等。国这一概念可 以综合代表财务、市场占有率、效率、企业文化等各种指标，并且通过一定 的有效途径，可以整合为衡量或评估企业行为的指标体系，用以反映企业的 整体表现和状况。 虽然对绩效的相关研究很多，但是对于绩效的内涵却并没有一个统一的 标准。在许多国外的研究中，绩效经常与生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量 ( q u a l i t y ) 、效果( o u t c o m e ) 、责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 等概念相互关联、 又难以区分。而在国内的研究中，许多文献又将绩效等同于一种泛化的效率 概念。有的文献甚至还把绩效概念视为无须界定的“前提”或“常识”而予 以忽略。 同样的，对于绩效管理涵义的解释也是五花八门。英国人力研究协会 ( i m s ，i n s t i t u t eo fm a n p o w e rs t u d i e s ) 通过对1 0 0 0 多家私人企业和公共 部门进行调查发现，“即使是在那些宣称已经采用绩效管理的组织中，对绩 。 荚 理查德威廉姆斯：组织绩效管理蓝天星翻译公司译清华大学出版社2 0 0 2 年p 1 _ 。刘旭涛；政府绩教管理：制度、战略与方法机械工业出版社2 0 0 3 年p 9 5 。中国行政管理学会联合课题组：“关于政府机关工作效率标准的研究报告”中国行政管理) 2 0 0 3 年第3 期 5 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 效管理也不存在一致的定义”。毋绩效管理的经典定义是由美国国家绩效评估 中的绩效衡量小组( p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts t u d yt e a m ) 所给出的，即： 绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先 顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目 标的管理过程”。简而言之，绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与 实现，并对实现结果进行系统评估的过程。回 随着绩效管理理念在我国的逐渐流行，我国政府部门也开始探索进行绩 效管理，对此我国学术界开展了广泛的讨论和研究。但是由于一方面绩效管 理在实践中，通常与各国政府的管理实践和改革策略有很大的关系，不同的 改革策略可能会导致绩效管理框架的不同；另一方面，绩效管理本身并不是 单一的事物，它是在集合了多种管理思想和方法的基础上形成的一个观念和 系统。因此，对于政府绩效管理也还没有界定统一的概念。比较具有代表性 的是中国行政管理学会联合课题组对政府续效管理所给出的定义。所谓政府 绩效管理，就是运用科学的方法、标淮和程序，对政府机关的业绩、成就和 实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。固 2 2 政府绩效评估主要方法比较 绩效评估是绩效管理的基础，绩效管理正是在对传统绩效评估进行改进 和发展的基础上逐渐形成和发展起来的。 在西方工业领域，罗伯特欧文斯最先于1 8 1 3 年开始把绩效评估引入苏 格兰。美国军方于1 8 1 3 年开始采用绩效评估，美国联邦政府则于1 8 4 2 年开始 对政府公务员进行绩效评估。至今，国外政府绩效评估发展最具代表性的评 估方法主要有三种：“3 e ”评价法、标杆管理法和平衡计分卡。它们分别代 表了政府绩效评估的三个不同发展阶段：“3 e ”评价法是政府绩效评估在方 法探索上的开端，标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始，平衡计分 卡明确提出政府要以长远的战略眼光对社会的发展作出愿景规划，探索其在 。 英 理查德- 戚廉姆斯：组织绩效管理蓝天星翻译公司译清华大学出版牡2 0 0 2 年 。饯福、党秀；公共管理学中国人民大学出版社2 0 0 1 年，p 2 7 1 。中闻行政管理学会联合课题组：“关f 政府机关工作效率标准的研究报告。中国行政管理 2 0 0 3 年第3 期 6 2 政府绩效管理的相关理论及背景介绍 社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。因此对这三种方法的分析与 比较有助于对国外政府绩效评估精髓的完整理解，并用以指导我国的政府绩 效评估实践。 2 2 1 “3 e ”评价法 2 0 世纪8 0 年代初，英国由雷纳爵士负责的效率小组提出“3 e ”评估模型， 建议在财务管理改革中设立“3 e ”评估指标体系。不久，英国审计委员会将 “3 e ”指标纳入到绩效审计框架中，并运用于地方政府以及国家健康服务系 统的管理实践。此后，“3 e ”模型逐渐成为西方国家政府部门绩效评估的基 本框架。 所谓的“3 e 指的是经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益 ( e f f e c t i v e n e s s ) 。其中，“经济”是指以最低可能的成本供应与采购维持既定 服务品质的公共服务。它关心的是投入的数量，而不关注其产出与服务品质； “效率”是指投入与产出之比例，这一指标所反映的是获得的工作成果与工 作过程中的资源消耗之间的对比关系，通常包括每项服务的单位成本、服务 水准的提供、活动的执行等；“效益”则是指公共服务实现目标的程度。通 常用来描述政府所提供的公共服务在多大程度上达到了目标，满足了公众的 需求。 从三个指标的内涵可以看出，“3 e ”评价法强调的是成本的节约和经济 性，这是“3 e ”评价法的根本价值准则。但是，一味强调对经济性和行政效 率的追求却使得政府部门忽视了其所应负有的广泛的社会责任。政府部门不 是一个盈利组织，在经济目标之外，还有许多更为重要的目标，比如公平、 民主、社会进步等，而这些目标是“3 e ”评价法所不能反映的。这就导致在 经济获得前所未有发展的同时，还普遍存在着失业、贫穷、疾病、无知和绝 望，引发了各种社会危机，构成了对现有政治制度的根本威胁。 为了弥补“3 e ”评价法所暴露出来的一系列不足，后来又在“3 e ”的评 估指标中加入了“公平”( e q u i t y ) 指标，从而发展为“4 e ”评价法。 政府的任务是促进社会经济的增长、政治的稳定，但社会公平也是一个 很重要的衡量指标。如果政府只关注某一个或几个目标公众群的利益，如企 7 基于乎衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 业家阶层、经理阶层等，而忽视了下层民众的需要，势必导致经济负面压力 加大、社会政治环境的恶化等一系列与增长负相关的因素产生。将社会公平 纳入政府绩效评估体系，有利于更广泛地代表社会各阶层的利益，维护社会 的稳定，有效地利用再分配手段来防止贫富差距的扩大。 但是这些改进和完善都无法从本质上消除“3 e ”评价法所存在的不足。 一方面是因为“3 e ”评价法本身只强调经济性，较为片面，缺乏统揽全局的 能力；另一方面是由政府部门自身的特点所决定的。政府部门的非盈利性、 目标的弹性和软目标性，都使得政府绩效难以量化，从而使得“3 e ”评价法 难以实行。 2 2 2 标杆管理法 “3 e ”评价法本质上所存在的缺陷促使对政府绩效评估方法的进一步探 索。同时随着新公共管理理论的发展，企业化政府、市场化政府呼声的高涨， 政府管理借鉴企业的做法越来越多，标杆管理法的应用就是其中之一。 标杆管理法是国外2 0 世纪8 0 年代发展起来的一种新型的绩效评估方 法，它是指不断寻找和研究业内外一流的组织的最佳实践，并以此为标杆， 将本组织的产品、服务和管理与之进行定量化的考核和比较，分析这些标杆 组织达到优秀水平的原因，结合自身实际加以创造性地学习、借鉴并选取采 用的最佳策略，从而赶超一流组织或创造高绩效的不断循环提高的过程。 标杆管理法是一种直接的、片段式的、渐进的管理方法。因为组织的业 务、流程、环节都可以解剖、分解和细化，因此，组织不仅可以寻找整体最 佳实践来作为标杆，也可以寻找优秀“片断”来作为标杆。同时标杆管理法 所具有的渐进性可使组织从初级到高级，分阶段确立不同的标杆，循序渐进 地进行绩效改善。 与“3 e ”评价法相比，一方面标杆管理法在指标体系构建上更加全面与 完善。它不仅包括了“3 e ”评价法中的经济指标，还能够对政府所提供的公 共产品和服务进行比较评估。指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力 的方向，使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任，从而对社会的全面发 展起到领导作用。另一方面标杆管理在评估方法上具有独特性。“3 e ”评价 8 2 政府绩效管理的相关理论及背景介绍 法只重视对绩效结果进行评估，缺乏引导和激励作用。而标杆超越的过程自 始至终贯穿着比较和衡量，在每一个实施阶段结束后都会把结果与确定的标 杆相比较，进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的目标作出调整，直至最 后达到标杆水平，并进一步确定更高的标杆。标杆管理法将比较和评估完全 融为一体，通过比较实现评估，以评估促进与更高水平的比较。 2 2 3 平衡计分卡( b s c ) 1 9 9 2 年，哈佛商学院罗伯特卡普兰教授和复兴方案公司总裁戴维诺 顿共同开发出了一种新型的绩效评估方法平衡计分卡法( b s c ，b a l a n c e d s c o r e c a r d ) 。该方法一诞生便掀起了一股研究和应用的热潮，并于2 0 0 3 年1 月被哈佛商业评论誉为过去8 0 年来最具影响力的十大管理思想之一。 平衡计分卡从四个角度关注组织的绩效：客户、财务、内部流程、学习 与发展，并要求各个角度之闯保持适度的平衡。它有着传统财务评估方法无 法比拟的优点：财务指标能够揭示已经采取的行动所产生的结果，顾客满意、 内部流程、学习与发展这三个绩效指标能够弥补财务指标的不足，并推动着 未来的财务绩效。平衡计分卡的“平衡”就是指通过财务与非财务考核指标 之间的相互补充“平衡”。 通过平衡计分卡，不仅使绩效评估的地位上升到组织的战略层面，使之 成为战略的实施工具，同时也是在定量评估与定性评估之间、客观评估与主 观评估之间、组织的短期目标与长期战略之间、组织的各个利益相关者的期 望之问寻求“平衡”的基础上完成的绩效管理与战略实施过程。 平衡计分卡最初是作为一种企业绩效评估方法被研究出来的，但是，它 并不是一成不变的。十几年来，随着研究的深入，人们对平衡计分卡的认识 在不断发展和变化着，实践证明，经过改进的平衡计分卡也可以应用于政府 部门的绩效管理。 政府平衡计分卡首次提出了政府短期目标与长期目标、政府战略与评估 指标体系相结合的要求。在评估的四个角度中，顾客和财务角度注重政府的 现状，而内部流程和学习与发展角度则关注政府的长远发展，因为这两个方 面是政府发展的内在动力，只有这两个方面保证了，才能保证政府未来的顾 9 基于平衡计分卡的政府绩效管理系统构造研究 客满意和财务优化。具体对政府而言，平衡计分卡把政府对社会发展所承担 的眼前责任与长远责任结合起来，要求政府不单单要学会花纳税人的钱实现 财政收支的平衡，更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。因此政府 平衡计分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的绩效管理方法，是政府 绩效管理方法上的一大突破。 表1 政府绩效评估方法比较图 “3 e ”评价法标杆管理法平衡计分卡 政府面临严重的财政危新公共管理理论的发展， 短期行为较为严重， 产生背景导致资源的严重浪 机政府市场化、企业化 费 实现政府效能的全面提 主张长期战略与短 核心价值成本节约升，发挥政府对社会的全 期目标之间的平衡 方位引导作用 规范化的三指标：经济、不固定，可以根据评估需 四个角度：顾客、财 评估指标 务、内部流程、学习 效率、效益要自主确定 与发展 指标明确：有利于对政 指标确定比较灵活、全面； 既注重现实结果，又 优点集评估与比较于一身，有 府的财政控制兼顾长远发展 较好的激励效果 指标单一、片面，与政 随意性较强，易导致指标指标体系复杂，其建 缺点府行为本身的难以量化 体系的繁杂；管理主义的立是一个长期的过 强调易忽视政府公共性的程，需要大量人力、 相悖 本质财力的支持 2 3 “新公共管理运动”与平衡计分卡的引入 2 0 世纪8 0 年代初期以来，西方发达国家掀起了一场声势浩大的“新公共 管理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动。这种方式强调各学科之间的相互交 叉、相互渗透，综合运用各学科的理论与方法来解决政府管理中实际存在的 问题，为公共管理的研究与发展提供了新的方法。 市场化是新公共管理运动的基本价值取向，其核心思想是：以经济学和 2 政府绩效管理的相关理论及背景介绍 私营部门为理论基础，摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，借鉴私 营部门的管理技术与激励手段，引入各种市场竞争机制，克服政府缺陷，创 造复合优势，使得政府以较少的成本转变成一个高效的回应性的政府。通过 引进市场竞争机制，欧美国家的行政改革无不与市场取向密切相关。2 0 世纪 9 0 年代以来，重塑政府的口号在美国风靡一时，几乎成为美国新公共管理运 动的代名词，其本质就是用企业精神改造政府。 在新公共管理背景下，“服务质量”和“公众满意度”日益取代“3 e ” 成为政府绩效评估的新的价值取向，这不仅是民主政府行政之本质宗旨使然， 同时也是当今世界政府行政市场化的客观要求。政府部门越来越期待一种全 新的绩效评估方法的出现。 平衡计分卡与传统绩效评估方法最大的区别就在于它完全改变了财务指 标一统天下，绩效评估指标极端失衡的状况。它并没有抛弃财务指标，而是 在此基础上又引入了客户满意、内部流程、学习与成长这三个方面的指标， 通过这三个指标的引入，促使政府关注自己的客户( 即公众) 和服务，并谋 求不断地进步，从而有效地克服了传统绩效评估方法只关注经济指标的缺陷。 平衡计分卡用财务指标来揭示已经采取的行动所产生的结果，用顾客满意、 内部流程、学习与成长三项指标来补充财务指标，并推动着未来的财务绩效。 这四个指标合起来，构成了内部与外部，结果与驱动因素，长期与短期，定 性与定量等多种平衡，从而为组织的绩效评估管理，提供了立体、前瞻的评 估依据，这正与当前政府绩效评估的价值取向不谋而合。 因此，“1 9 9 6 年，在非盈利组织和政府领域引入平衡计分卡还处于萌芽时 期。接下来的四年中，这个概念逐渐在全世界同类组织中得到广泛接受和采 纳。”许多美国政府机构也在使用平衡计分卡。1 9 9 6 年，美国交通运输部( d o t ) 的一个下属机构采购部，是最早采用平衡计分卡的政府机构之一。随后平 衡计分卡在澳大利亚、新加坡等国的政府部门中也得到了认可和应用。澳大利 亚c o c k b u r n 和m e l v i l l e 市的平衡计分卡绩效衡量系统获得了奖励。新加坡地 区法院系统建立了平衡计分卡，是在世界司法领域中最先被使用的计分卡。o 。r o b e r l s k a p l 创q a n d d a v i d p n o o n ，t h c b a l a n c e d s c o r e c a r d ：t r a n s l a t i n g s t r a t e g y i n t o a c t i o n 。b 髑t o ：