（行政管理专业论文）基于系统结构分析的政府成本控制研究.pdf

t h er e s e a r c ho ng o v e r n m e n tc o s tc o n t r o lb a s e do nt h ea n a l y s i s o fs y s t e ms t r u c t u r e b y z h a n gx i n b e ( h u n a nu n i v e r s i t yo f a r ta n ds c i e n c e ) 2 0 0 8 a t h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rl o n g x i a n z h o n g j u l y ， 2 0 1 0 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期：矽p 年夕月77 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囹。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 日期：矽，p 年7 月，7 日 日期p 年7 月，珀 基于系统结构分析的政府成本控制研究 摘要 政府成本控制是现代公共管理的前沿课题。针对我国政府成本偏高的现状和 继续攀升的趋势，我们不能再拘泥于从某一个方面进行控制和治理，而是需要进 行系统的治理和调整，以达到真正控制政府成本不断攀升的现状。 基于系统结构的角度研究政府成本，寻求全面系统的政府成本控制方法，既 是政府成本治理的现实路径，也是促进政府成本研究成果系统化理论化的一种探 索。文章以系统一一结构功能理论和方法为指导，整合其它主要理论资源，提出 这样一个基础理论假设：系统是在一定环境中由硬件一一软件一一动态的程序运 作一一技术保障等综合而成的结构，各个子系统和环节既发挥着不可替代的作用， 又有机构成一个动静结合、刚柔相济的联合体。 按照系统结构分析的思路，文章第一部分简要阐述了问题的提出、理论依据、 国内外文献综述和研究方法；第二部分对政府成本相关的基本概念做了辨证性的 分析，对政府成本的内涵及特征进行了归纳总结，并设计了本文研究的基础理论 模型，阐明采用系统结构模型分析政府成本的实际可行性和具体操作办法；第三 部分用数据和事实阐明了政府成本偏高的现状以及政府成本居高不下的原因，具 体表现为：政府组织结构不合理，软件结构不健全、运行结构不科学、技术结构 很落后、环境结构不协调；第四部分围绕本文的理论模型提出了系统治理之策。 从物理结构的横向和纵向两个方面提升政府组织结构；从制度性规范和非制度性 规范两个方面改进政府软件结构；从决策、执行和监督三个环节提升政府运行结 构；从信息化技术、政府预算手段和政府绩效评估以及公务员考核等技术方法改 善技术结构；从国家、社会、个人三个方面优化政府生态环境。 关键词：政府；结构；成本控制；系统结构分析 硕十学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n tc o s tc o n t r o li so n eo ft h et o p i c sa tt h ef o r e f r o n to fm o d e r np u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f a c e dw i t ht h es p i r a l i n gg o v e r n m e n tc o s t ，w ec a nn ol o n g e rr e l yo na s i n g l er e s e a r c hm e t h o d ，b u tr a t h e rn e e dt os e e kf o ras y s t e m a t i ca n a l y s i st or e a l l y c o n t r o lt h es p i r a l i n gg o v e r n m e n tc o s t f r o mt h ea n g l eo fa n a l y s i so fs y s t e ms t r u c t u r ea b o u tg o v e r n m e n tc o s t ，s e e k i n ga c o m p r e h e n s i v em e t h o dt oc o n t r o lt h eg o v e r n m e n tc o s tn o to n l ys e e m sa ni n e v i t a b l e t r e n d ，b u ta l s oan e ww a yo fs t u d i n gt h ep r o b l e mt h e o l o g i c a l l ya n ds y s t e m a t i c a l l y d i r e c t e db yt h es y s t e ms t r u c t u r e t h e o r yw i t hi n t e g r a t i n g o t h e rm a j o rt h e o r e t i c a l r e s o u r c e s ，w ep u tf o r w a r ds u c hat h e o r yh y p o t h e s i s ：s y s t e mi si nac e r t a i ne n v i r o n m e n t b yh a r d w a r e ，s o f t w a r e ，d y n a m i cp r o g r a mo p e r a t i o n a n dt e c h n i c a l s u p p o r t t h e t h e o r e t i c a la s s u m p t i o n si sc a l l e d ”s y s t e ms t r u c t u r em o d e l ”，a n de a c ho ft h es u b s y s t e m p l a y sa ni r r e p l a c e a b l er o l e ，a n dt h es u b s y s t e m sw i l lf o r mad y n a m i ca n ds t a t i c c o m b i n a t i o na n df o r mah a r d n e s sa n ds o f t n e s sc o m b i n a t i o n a c c o r d i n gt ot h e ”sy s t e ms t r u c t u r em o d e l ”，i nt h ef i r s tp a r t ，w ep u tf o r w a r dt h e p r o b l e m ，t h e o r e t i c a lb a s i s ，t h er e s e a r c hm e t h o d sa n dl i t e r a t u r er e v i e wb r i e f l y i nt h e s e c o n dp a r t ，w em a i n l ya n a l y s et h eg o v e r n m e n tc o s ta sw e l l a sr e l a t e dc o n c e p t ，s u mu p t h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r is t i c so fg o v e r n m e n tc o s t ，d e s i g nt h eb a s i ct h e o r yo f m o d e l ，d i s c u s st h ef e a s i b i l i t ya n dt h es p e c i f i co p e r a t i o nm e t h o d sw i t hu s i n gt h e a n a l y s i so fs y s t e ms t r u c t u r em o d e t h et h i r dp a r tw i t hd a t aa n df a c t s ，e x p o u n d st h e p r e s e n ts i t u a t i o no fs p i r a l i n gg o v e r n m e n tc o s t ，t h es p e c i f i cp e r f o r m a n c e sa r e ：t h e g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ei su n r e a s o n a b l e ，s o f t w a r es t r u c t u r ei s n o tp e r f e c t ， t h eo p e r a t i o ns t r u c t u r ei sn o tu n s c i e n t i f i c ，t h et e c h n o l o g ys t r u c t u r ei sv e r yb a c k w a r d t h ee n v i r o n m e n ts t r u c t u r ei so u to fp h a s e t h ef o u r t hp a r to ft h i st h e o r e t i c a lm o d e l c e n t e r i n go nt h ep r o p o s e ds y s t e mm a n a g e m e n t f r o mt h ep h y s i c a ls t r u c t u r eo ft h e h o r i z o n t a la n dv e r t i c a lt w oa s p e c t sg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s t r u c t u r e ，f r o mt h e i n s t i t u t i o n a ls t a n d a r d sa n ds p e c i f i c a t i o no fi n s t i t u t i o n a l a s p e c t s ；t h e s t r u c t u r eo f s o f t w a r e ，d e c i s i o n m a k i n g ，e x e c u t i o na n ds u p e r v i s i o nf r o mt h r e ea s p e c t sg o v e r n m e n t o p e r a t i o ns t r u c t u r e ，f r o mt h ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y l h eg o v e r n m e n tb u d g e tm e a n s a n dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n da s s e s s m e n tm e t h o d st oi m p r o v ec i v i l t e c h n i c a ls t r u c t u r e ，f r o mt h ec o u n t r y ，s o c i e t ya n di n d i v i d u a lt h r e ea s p e c t st oo p t i m i z e t h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t i i i 基于系统结构分析的政府成本控制研究 k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；s t r u c t u r e ；c o s tc o n t r o l ；a n a l y s i so fs y s t e ms t r u c t u r e i v 硕十学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 附表索引v i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及意义l 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义l 1 2 国内外研究综述2 1 2 1 国外研究综述2 1 2 2 国内研究综述5 1 3 研究方法与研究内容9 1 3 1 研究的基本方法9 1 3 2 研究思路与文章内容1 0 第2 章政府成本控制的相关理论分析1 3 2 1 相关概念界定和梳理1 3 2 1 1 政府成本的内涵和特征1 3 2 1 2 成本控制的涵义1 5 2 1 3 政府成本的分类1 6 2 1 4 政府成本的影响因素1 7 2 2 政府成本控制的理论基础1 8 2 2 1 系统理论1 8 2 2 2 结构功能理论1 9 2 2 3 新公共管理理论1 9 2 2 4 治理理论2 0 2 3 研究理论模型的建构2 0 2 3 1 “系统结构理论模型 的由来2 0 2 3 2 “系统结构理论模型”的建构2 1 2 3 3 “系统结构模型”与政府成本控制的切适性2 2 第3 章我国政府成本控制的现状与原因分析2 5 3 1 我国政府成本的现状分析2 5 v 基于系统结构分析的政府成本控制研究 3 1 1 政府成本的纵向比较分析2 5 3 1 2 政府成本的横向比较分析2 9 3 2 我国政府成本现状的主要原因分析3 0 3 2 1 硬件一一物理结构的原因3 0 3 2 2 软件一规范结构的原因3 2 3 2 3 动态一一运行结构的原因3 5 3 2 4 技术一一支撑结构的原因3 6 3 2 4 环境一一生态结构的原因3 8 第4 章基于系统结构分析的政府成本控制对策4 1 4 1 优化硬件结构4 1 4 1 1 优化政府体系结构的纵向设置4 1 4 1 2 优化政府体系结构的横向设置4 2 4 2 健全软件结构4 3 4 2 1 加强成本控制的硬约束4 3 4 2 2 加强成本控制的软约束4 5 4 2 3 扬弃与再造行政文化4 6 4 3 整合运行结构4 7 4 3 1 进行科学决策4 7 4 。3 2 提高执行效率4 7 4 3 3 完善监督机制4 8 4 4 提升技术结构4 9 4 4 1 强化财政预算约束4 9 4 4 2 创新政府绩效评估机制4 9 4 4 3 加快推行电子政务5 0 4 4 4 重构政府会计体系5 1 4 5 改善环境结构51 4 5 1 扩大公民政治参与一5 2 4 5 2 发展市民社会组织5 2 4 5 3 加强国际交流和借鉴先进经验5 3 结论5 5 参考文献5 7 致谢6 0 v i 硕上学位论文 附表索引 图1 1 论文结构示意图1l 表3 11 9 7 8 2 0 0 8 年我国政府行政成本占财政总支出比重一2 5 表3 21 9 7 8 - - 2 0 0 7 年我国政府行政管理费占国内生产总值( g d p ) 的比重2 7 表3 31 9 9 7 - - 2 0 0 7 年度政府预算外资金支出占财政支出的比重一2 9 表3 4 我国官民之比的纵横比较一3 2 v 硕l 学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 当代世界各国实践表明，一种科学合理的执政形态，除了具有民主执政、法 治执政、廉洁执政的品质外，还必须具有“成本执政 的理念。随着社会分工日 趋精细，社会关系愈加复杂，公共权力对社会生活的干预越来越广，政府承担的 各种管理职能也日趋增多，出现了所谓的“行政国家”现象。韦伯早就批判了传 统官僚制的弊端，他认为随着时代的发展，官僚机构臃肿，效率低下，对市场信 号和公众要求反应迟缓，而且机构和人员思想僵化，责任意识下降，缺乏创造力， 行政成本过高。可见，政府效率持续低下和不合理成本的迅速攀升，严重损害了 政府的公信力、执行力，制约了政府目标的有效实现。 同时，随着经济全球化的不断深入，世界各国就好比是一体化进程中的一个 个“企业 。经济全球化的核心是市场化，而市场化的重要特征在于低成本、高效 率。因而，在一定意义上说，经济全球化时代的各国政治经济实力的较量体现为 各国政府成本和效率之间的较量。在这种背景下，新公共管理理论和政府再造运 动应运而生，各国纷纷提出了打造“企业化政府 的目标，开始探索降低政府成 本，提高政府绩效的方法，并在全球掀起了政府改革和创新的浪潮。 政府运行成本高昂、效率低下等现象在世界范围内普遍存在，而中国则是全 世界行政成本最高的国家之一。据不完全统计，我国行政管理支出占财政支出的 比重，由1 9 7 8 年的4 7 1 剧增至2 0 0 5 年的1 9 1 9 0 5 。这不但加重了财政负担，而且 影响了经济社会的发展，极大地损害了人民群众的切身利益。所以，如何降低和 优化我国的政府成本，提高政府的效率，就成为我国行政管理体制改革的重中之 重。近年来，尽管学界对政府成本研究的侧重点不一，但在追求行政效率、建立 廉价政府的价值取向上是一致的，政府也做了许多有益的探索。党的十六大报告 明确提出要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推 进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透 明、廉洁高效的行政管理体制。”可见，随着政治体制改革的不断深入，党和政府 对行政成本问题也越来越重视，降低行政成本已经成为我国行政体制改革的重要 目标。 1 1 2 研究意义 在全球化背景下，国际之间的交流和竞争日益增多，因此，加强政府成本控 基于系统结构分析的政府成奉控制研究 制的研究，对于吸收国外最新的研究成果，促进理论研究的对话和创新，对于推 动我国的行政管理体制改革进程，顺利实现改革目标，具有重要的意义。 1 理论意义 新公共管理理论的方法和理念对当代政府改革和政府再造运动起着重要的指 导作用。随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动的蓬勃兴起，延续 近百年的传统行政模式面临着极大的挑战，并成为西方国家行政改革的主要对象。 随着政府绩效评估运动的深化，政府成本问题逐渐在公共管理领域中得到了重视， 政府成本控制的理论研究也引起了理论界的极大关注。 现代公共管理改革对绩效与省钱同等重视。提高政府绩效已经成为政府改革 的重要目标，但是从政府绩效来评判政府运作只是问题的一个方面。任何政府绩 效都必须考虑政府成本的内在因素，只有加强政府成本的分析，才有助于推动政 府绩效的研究走向深入。同时，本文主要运用结构分析法，从系统的角度综合分 析政府成本的结构要素，提出政府组织作为社会行动体系中的一个系统，应该注 意其内部各个子系统之间的联系和互动，不仅要分析系统内部的结构要素，而且 还必须了解组织系统的外部因素，注意系统内在要素与外部环境的有机关系。所 以，从系统结构的角度出发，为政府成本研究的综合化、系统化和结构化提供了 新的视角。 2 现实意义 理论研究都是为现实服务的，政府成本控制研究就是对政府运行实践的一种 反思和回应。我国政府的高成本运作现状是多因素综合作用的结果，政府成本控 制和优化是一个十分复杂的现实问题。 国外新公共管理运动的成功实践表明，政府改革尤其是政府绩效管理改革是 卓有成效的。因此借鉴和吸收国外的成功经验，对于转型期的中国行政管理体制 改革就有很大的推动作用。所以，加强政府成本控制等相关问题的研究，既可以 在理论上推进我国与世界的研究动态接轨，而且随着政府成本控制理论的深入研 究，必然也会有力推进我国行政管理体制改革的实践进程，从而在促进社会主义 市场经济稳定发展的同时，也为社会主义政治体制的完善做出重要贡献。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究综述 多年来，政府成本控制一直是西方公共行政学研究的重要课题。政府成本在 政府预算、政府决策、政府组织、政府改革等不同领域中均有涉及。而且，国外 的研究具有两个特点：一是理论基础深厚。西方发达国家在政府成本理论的创新 上具有先发优势，研究视角多元化；二是研究成效显著。理论活动与管理实践积 极互动，各国政府引入新生理论，推进政府改造运动，取得了巨大成效。 2 硕l ：学位论文 1 西方政府成本控制的相关理论研究 政府成本在西方国家行政管理领域中成为集中关注的问题，从理论研究背景 上看，主要有以下理论基础： ( 1 ) 管理主义理论 西方的管理主义传统就是政府公共活动对效率的核心价值追求，主张公共部 门具有相互通融的管理机制、管理思想、管理手段和方法乜1 。在传统的公共行政 模式下，管理主义最初提出的效率主义仅仅停留在行政的技术层面，随后逐步蜕 变为脱离现实、固步自封的工具理性主义，并没有为公共行政的发展带来奇迹， 也没有解决政府成本问题，受到了公众的批评和指责。直到后来“新公共管理运 动的兴起才出现了历史性的转折。新公共管理主义通过对传统管理主义的“效 率至上”价值观的批判和对“社会公平价值观的倡导来建立一种将公平与效率 相协调的公共行政新规范一一“社会性效率1 。 所以，新管理主义是传统公共行 政在成本、效益、质量等问题上遭遇了失败后的一种选择。 ( 2 ) 公共选择理论 公共选择理论的出现源于经济学家对政治现象的思考。它正式发端于1 9 5 7 年詹姆斯布坎南等人在美国弗吉尼亚大学创办的“托马斯杰斐逊中心 。公共 选择理论主张用经济学的方法来分析政府的公共选择以及公共产品的配置效率问 题，主张减少政府的干预，充分发挥市场的作用。公共选择理论提出的“政府失 灵”问题和交易成本理论等方法，都被作为政府再造的指导思想。公共选择理论 认为政府不仅仅是政治市场上的“政治人 也是作为“经济人 在国家市场上进 行交易，政府可以看作一个“经济实体 ，政府在提供公共产品的时候也要考虑成 本与效益，追求一种效率和效益。 ( 3 ) 委托代理理论 委托代理理论主要研究委托人如何设计出一个刺激结构( 契约) 来诱导代理 人为委托人的利益而行动，它的关键问题是研究如何通过诱因结构，奖惩制度和 有效监控方法将代理人成本降至最低。该理论认为，在政治市场上政府与民众的 关系实质上类似于经济市场上的委托一一代理关系。它提供了官僚科层组织结构 改革的理论基础，主要分析在现有授权体制下公共部门滥用权力的原因，设计并 执行制度创新作为，降低代理人成本。委托代理理论也为公共部门通过合同将尽 可能多的职能转移出去提供了基础。 ( 4 ) 政治企业家理论 萨利兹伯里等学者提出了政治企业家模型，为了弥补奥尔森集体行动理论的 不足，他们把利益集团的组织者看作是政治企业家，这种政治企业家一方面愿意 为集体行动负担所必要的成本，另一方面期望从集体行动中获得利润或利益。萨 利兹伯里阐述了利益集团的组织者采取企业家的心态和方法来获取个人收益和集 3 綦于系统结构分析的政府成奉控制研究 团收益，并达成组织者与成员之间的满意关系。这一集体行动的方法同样适合于 公共部门内部管理活动，包括组织利益，分为物质利益、观念利益和团结一致的 利益的界定和分配、一行动激励的机制、管理手段的选取等。 ( 5 ) 新自由主义经济学理论 新自由主义经济学虽然在三四十年代就已萌生，但直到七十年代前后才引起 社会重视。新自由主义经济学的崛起夯实了行政成本控制的理论基础，这种影响 主要表现在以下四个方面：一是由于行政成本的实际承担者是社会公众，因此他们 有权利对行政成本进行管理；二是由于他们是理性人，他们有能力对行政成本的 数额和使用方向进行选择和认可；三是由于政府官员也是普通人、“经济人”或个 人利益的追逐者，因此他们具有自发的扩张行政成本的内在欲望；四是行政成本 作为一种公共成本、管理成本，应该同经济发展的需要相适应，与经济运行的总 成本成比例，不能无限扩张；五是政府作为民众的代理人，应对节约纳税人的成 本负责，同时应受制于激励约束机制。 2 西方政府成本控制的基本实践 进入2 0 世纪，政府规模不断膨胀，政府职能不断扩张，政府成本问题引起广 泛的关注。西方国家对政府成本的研究和实践也进入一个新的高潮。行政学家对 如何降低行政成本提出了许多建议，如克伦拉斯里德利和赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的市政活动的评价，以及西蒙1 9 4 7 年出版的管理行为一一管理 组织决策过程的研究等著作都有论述。 行政成本原则的较典型的实践案例是美国二战后的“胡佛委员会 和1 9 7 3 年尼克松政府颁布的“联邦政府生产效率测定方案 ，以及英国1 9 7 9 年撒切尔夫 人上台后掀起的旨意在于提高公共组织经济和效率，减少支出的“雷纳评审 活 动。该活动采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找到导致政府成本扩张 的各种因素，包括工作任务、工作方法和程序，其目的在于通过提高效率来降低 政府部门运作的成本。 继雷纳评审之后，部长管理信息系统和财务管理新方案等正式拉开了英国政 府成本控制的序幕。到2 0 世纪9 0 年代，梅杰政府的“公民宪章运动 以及“竞 争求质量运动 ，把改革的重点放在公共服务和公共产品的质量上，并引入外部评 价主体，从而使政府成本控制实践更加具有科学性和操作性。美国克林顿政府也 是这个时期政府成本控制的最成功的实践者。1 9 9 3 年，时任美国副总统戈尔的国 家绩效评估( 又称为戈尔报告) 明确的提出了政府再造的四个方面，特别提 出“由注重规定和程序转向注重成果和绩效”，并主张从减少政府成本内各项财政 开支角度出发，为美国政府改革开出的十个“药方 。 - 总之，在西方公共行政改革的浪潮中，各国都非常注重降低行政成本，提高 政府效能，积累了许多成功的经验。主要表现在以下方面： 4 硕上学位论文 ( 1 ) 缩减政府职能 国外政府都重视明确政府职能主要是提供公共管理和公共服务。一方面，缩 减经济管理职能，建立市场取向的政府。还权于市场，还权于企业，充分发挥市 场调节作用是西方国家政府改革的一个基本指导思想。另一方面，减少部分社会 管理职能，建立以顾客为导向的政府。还权于社会，还权于非政府组织。 ( 2 ) 建立和完善政府绩效评估体系 自上个世纪9 0 年代以来，许多西方国家政府部门引入企业的绩效管理方法、 手段来对政府部门进行客观、公正地绩效考核，并用法律手段规范政府绩效评估 体系。如英国1 9 8 3 年颁布国家审计法，成立国家审计署，把审计中央政府资 金的职责和权限授予了主计审计长，确保其履行绩效审计的职责。美国1 9 9 3 年颁 布了政府绩效与结果法，规定财政预算要与政府部门绩效挂钩。同时，西方发 达国家还注重完善政府绩效评估的指标体系，力求使绩效评估体系制度化、规范 化与科学化。 ( 3 ) 重塑政府机构，裁撤冗员 官僚体制是政府行政成本膨胀的根源，现代公共管理把重塑政府机构作为控 制政府成本的主要突破口。许多国家都通过减少机构和人员来减少行政支出。例 如，克林顿上台伊始，就于1 9 9 3 年成立了由副总统戈尔挂帅的“美国行政管理业 绩评估委员会 ( n a ti o n a lp e r f o r m a n c er e v ie w ，n p r ) 。在不到5 年的时间内， 裁减公务员2 8 万人，降低行政开支，实现了预期目标。这场以权力下放、精简规 章制度、市场导向为价值取向的重塑政府运动至今仍在持续。 ( 4 ) 建立政府问责制度，健全监督机制 建立政府问责制度的好处是，各级政府的职责明确，增加了政府成本的透明 度。一些国家对行政浪费实行问责制，追究公务员的行政责任。西方国家在控制 行政浪费方面实行严格的问责制。在欧洲法制比较健全的国家都十分注重公务员 的廉政建设，对官员的行政浪费行为，实行责任追究，并加大惩戒力度。 ( 5 ) 通过公共部门私有化提高政府业绩 目前，在发达国家私有化越来越被简单的看成政策选择或管理决策。2 0 世纪 8 0 年代，里根政府为降低政府成本，许诺减税、精简政府开支、将一些政府职能 承包出去、促进公共部门的私营化，以此来避免在行政管理活动中的搭便车习惯。 与此同时，格雷斯委员会( g r a c ec o m m i s s i o n ) 呼吁用企业的方法管理政府，使专 业公共部门较少地受到政治的压力。 1 2 2 国内研究综述 在国内对于政府成本控制的研究尚处于起步阶段，现有的研究成果主要集中 于对政府成本的界定、政府成本的影响因素以及控制政府成本的对策方面，以及 从政府职能、政府规模、政府公务员自身以及反腐败等方面对政府高成本运行的 5 罐于系统结构分析的政府成本控制研究 现状、原因及对策进行的大量研究。下文拟从政府成本的内涵、政府成本的影响 因素和解决途径，以及政府结构与政府成本的相关研究三个方面，对国内研究现 状做一个基本概述。 1 政府成本的内涵方面 国内学者们分别从政治学、行政学以及经济学等角度出发，探讨了政府成本 存在的缘由、政府成本的涵义和分类等。 桑玉成教授在从廉价政府看政府成本中认为，政府成本之所以存在是因 为政府作为一种公共机构，要承担管理国家和社会的事务，同时它自身的存在与 运作会涉及投入与产出的成本问题h 1 。 马文运学者在社会进步的政府成本分析一文中，从政治思想史的角度运 用成本分析方法探讨了政府在社会发展中的作用，政府成本消长与社会未来发展 的关系是紧密相联的，民众必须为政府的维持与发展付出一定的代价，由此就产 生了政府的成本问题3 。 卓越在行政成本的制度分析中从行政学的角度进行探讨，认为政府组织 在为社会提供公共服务和生产公共产品的活动过程中必然消耗各种资源，政府成 本由此产生。 周镇宏、何翔舟在政府成本论中认为，政府成本是由政府最终消费支出、 政府决策和政府行为引起的社会、经济和生态方面的成本产生的 1 。何翔舟在论 政府成本从经济学角度将政府假定为一个企业，认为政府成本是指政府组织管 理社会所产生的，政府成本不仅包括财政支出，还应包括政府行为的机会成本和 社会成本1 。 李春雷市场经济与政府成本将政府成本理解为所有的财政支出，包括政 府对国有企业、城市基础设施投资，在救灾、人道主义外援、国防、生态保护等 方面的投入，还包括在这些投资活动中因决策失误和效率低下所造成的资源浪费， 简言之，就是社会为获得政府的特有功能而付出的代价的总和旧1 。 许正中、张更华的降低和优化政府成本一书认为，由于制度变迁和制度 运行必然产生政府成本，并且按照制度变迁理论，他们将政府成本分为政府制度 成本、政府决策成本、政府运行成本和政府公信力成本等四个方面n 0 | 。 总体来看，从行政学角度研究政府成本问题，界定政府成本概念的文献，相 对来说要多于从政治学、经济学角度研究的文献；从一般定性的理论角度分析政 府成本的文献，多于从定量的操作性和技术性角度研究的文献。这也从一个侧面 反映了当前研究的一些不足，即跨学科和定量、实证研究较少。 2 政府成本的影响因素及解决途径方面 周镇宏、何翔舟认为政府成本主要受市场经济的影响，实现市场经济的高效 率，必须有一个成本低廉的政府。高效率的市场经济之所以与政府成本问题具有 6 硕j ：学位论文 很高的关联度，是由政府作为市场经济运行的引导者的特殊身份决定的。在政 府成本论中，他们对政府高成本运转的主客观原因作了分析，认为政府成本居 高的主要原因是行政人员超编、行政管理费用占财政比重大、政府机构内部利益 集团的存在、政府职能错位以及权责的不对称等等1 。桑玉成教授将影响政府成 本的因素归结为政府的直接消费、间接消费、管理效率、运作机制、政府及其官 员的廉洁程度、国民的素质这六个方面。还有一些学者认为，有效降低政府成本， 必须“建立四个平台 ：政府会计制度平台、国库集中收付制度平台、“电子政务 信息平台和绩效预算管理平台，而且他们从理论和实践两个层面上廓清了政府成 本的构成、影响政府成本与政府绩效的作用机制，并阐述了降低政府成本的路径 选择n 2 1 。 何翔舟教授在其新作政府管理半径与成本的研究中，对政府成本控制的 解决途径进行了深入的探讨。该书从中国公共管理现实入手，按照公共管理一一 政府管理半径一一政府成本一一改变软约束管理一一定量分析一一建立硬约束机 制一一政府成本最小化的理论模式，分析了政府管理活动中成本居高的原因，指 出推行现代公共管理制度是控制政府成本的源动力：分析了在政府管理活动中， 政府成本控制的软约束方式是造成政府成本膨胀的根源，阐明了缺乏政府管理半 径是无限政府能够长期存在的根蒂。他通过提出政府管理半径问题，采用定量分 析的方法，对政府管理决策的范围和内容进行了理性的规范，推动了政府成本研 究定性与定量相结合，从而使政府管理研究与实践活动迸一步科学化、清晰化； 提出了新的研究载体与实践平台，也找到了改革政府、重塑政府的对接点以及政 府管理体制改革的操作支点n 3 1 。 完善公共财政体制、降低行政成本研究课题组在构建绩效预算框架，降低 行政成本中提出，以政府绩效评估为突破口，构建绩效预算反馈机制和专业化 制衡架构有助于推进政府管理创新，同时应建立政府会计制度，构建国库集中支 付平台和信息化平台n 引。叶勇在政府成本分析：视界与维度一文中，针对我 国目前行政体制受诸多障碍因素的制约导致政府成本不断攀升的态势，从行政功 能、行政结构以及行政运行来探讨解决方案。高树兰、凌岚强化预算约束降低 政府成本从预算立法、预算评价、预算监督等方面对政府成本进行了分析，并 建议从这几方面对政府成本进行控制n 引。李章泽、孙鸣鹤降低行政成本的制度 分析一文中，主要分析了制度上的不完善所造成的政府成本过高的原因，并寻 求制度的构建来解决政府成本问题n 引。陈伟、刘亚萍在电子政务与政府行为 一文中指出政府管理的网络化已成为机构改革的一大趋势和必然选择n 。还有， 黄剑宇的新制度经济学视角下政府成本控制从我国目前政府成本过高的现状 出发，以新制度经济学的视角，对政府成本重新界定，从制度内部探讨政府成本 的控制方法n 引。 7 基于系统 肼勾分析的政府成奉控制研究 3 政府系统结构与政府成本的相关研究方面 国内学界对政府行政结构研究的文献并不多，特别是关于行政结构对政府执 政成本影响的研究就更少。对行政结构的研究方面大多是对传统的科层官僚制结 构的弊病进行剖析，认为必须改革传统的等级官僚体制，要求采用扁平化的组织， 减少政府层级，转变政府职能，运用现代电子政务手段等，把传统的“大政府、 小社会”转变为“小政府、大社会”。 目前，秦德君学者把执政物理结构、政府绩效以及政府成本结合起来，进行 了深入的专题研究。他在执政物理结构与政府绩效分析一文中指出，政府绩 效的控制是一个由多重结构构成的多维控制系统。正如考察一个事物不能忽略其 物理结构一样，对于政府成本的考察，也必须看到其结构要素对成本的制约和影 响，如层级结构、决策结构、制度结构等。任何组织都需要通过某种结构、体制 要素，将投入转换为产出。行政组织要将政治投入转化为政治产出，就要对结构 关系进行整合。也就是说，控制政府成本，最大限度地实现执政价值和目标，必 须在行政结构关系上作检测、调适和优化，在政府的层级结构、决策结构、制度 结构等方面下功夫“9 1 。 叶麒麟试论当代中国政府结构之优化中认为政府是为了满足社会公共需 要而产生的。在结构功能理论视阈下，一种优化的政府结构是政府有效运作的必 要条件，它有助于政府更好地履行职责，满足社会的公共需要。围绕政府职责这 个轴心，他将政府结构分为政府的总体规模、政府间关系结构和官员结构三个紧 密相联的层面，探讨处于社会转型期的中国政府结构优化问题比0 。 孙学玉、伍开昌在当代中国行政结构扁平化战略构想一一以市管县体制为 例一文中指出，中国实际运行的行政层级与宪法规定的层级不相符，不仅与法 律相悖，而且与效率相左，并在城乡一体化、权责配置、组织规模和行政成本等 方面暴露出种种弊端，已成为行政改革的严重障碍。同时，经济的市场化、信息 的网络化、管理的现代化又为行政结构的扁平化提供了理论基础和现实条件。所 以他们认为改革市管县体制，建立省直接管理县( 市) 的少层次、大幅度的扁平化 的公共行政体制，应当成为我国行政体制改革的战略选择旺1 。 石玉亭、罗梁波在降低行政组织成本、改革政府机构结构体系一文中， 剖析了政府成本与政府结构的关系。他从我国政府机构体系设置不合理的弊端和 改革取向的分析出发，论述了从政府机构体系改革来降低政府运行成本，建设节 约型政府机构体系乜引。 还有学者认为优化成本结构，有利于提升政府绩效，控制与降低政府成本， 促进社会经济发展，维护社会政治稳定。在新公共行政体制下，政府通过重新 定位政府角色，合理调整政府职能结构；实现决策与执行相协调，创新行政组织 结构；加强对行政决策的约束，可以有效控制和降低政府各种成本。在政府管理 硕十学位论文 系统内，通过创新政府的管理方式、管理机制，运用流程再造、政府超市、政务 公开、电子政务等先进的管理手段，能够使有限的公共资源创造出更多的财富。 在政府公共服务供给与生产中，确立市场导向，引入竞争机制，有利于转变政府 职能，缩小政府规模；克服政府垄断导致的制度缺陷，实现公共资金的价值最大 化。1 2 1 总之，就笔者目前所了解的文献来看，国内学界对于行政结构对政府成本的 影响研究还处于一种初步阶段。因此，从系统结构的角度来分析我国政府成本控 制具有一定的理论价值。 1 3 研究方法与研究内容 1 3 1 研究的基本方法 ( 1 ) 结构分析法。结构分析法以系统理论为基础，是政治社会科学中的一种 基本方法。系统科学是2 0 世纪4 0 年