（行政管理专业论文）产业集群区域政府环境规制矛盾的研究——以戴南镇政府为例.pdf

硕l j 论义 产业集群区域政府环境脱制矛盾的研究 摘要 自然资源对发展中国家的经济发展有着至关重要的作用，我国自改革丌放3 0 年来 一直沿循着把自然资源优势变成产品优势和产业优势，进而把产业优势变成经济优势的 这一发展模式，大力发展产业集群。产业集群的产生促进了经济的突飞猛进发展，但与 此同时也造成了生态灾难频发，资源枯竭等诸多负效应。人们逐渐意识到生态恢复和资 源保护才是保证人类生存和持续发展的基本条件，政府对环境保护问题也越来越重视。 中国国土面积广大、地域性特征比较明显，使得环境问题具有了特定的区域性。加之地 方政府处于中央政府和微观经济层面之问，具有承上启下的作用，作为对环境的主要管 理者的地方政府，在环境规制中扮演了极其重要的角色。然而，由于中国市场经济起步 较晚，政治体制改革相对滞后，加上长期以来形成的地方保护主义还没有完全消除，地 方政府在环境规制中往往会陷入种种矛盾之中。本文在简要叙述了环境规制的概念及一 般理论后，利用理论和实证相结合的研究方法对一个产业集群型城镇政府戴南镇政 府环境规制的矛盾进行了分析，总结出地方政府环境规制中的主要矛盾。例如，在发展 地区经济与环境保护上，在地方政府之间的环境竞争中以及公众参与环境保护的需求和 能力中都充满了矛盾。其后又对解决矛盾的条件进行了研究，并提出了适当的建议。 关键词：环境规制，产业集群，地方政府，博弈分析 a b s t r a c t 硕i j 论文 a b s t r a c t n a t u r a lr e s o u r c ep l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s s i n c et h er e f o r ma n do p e np o l i c yh a sb e e ni m p l e m e n t e df o r3 0y e a r s ，c h i n ah a sb e e n f o l l o w i n gt h ed e v e l o p m e n tm o d et h a tt r a n s f e r st h ea d v a n t a g eo fn a t u r a lr e s o u r c e st ot h e a d v a n t a g e so fp r o d u c t sa n di n d u s t r i e sa n dt h e nt r a n s f e r st ot h ea d v a n t a g eo ft h ee c o n o m y i t h a sb e e nv i g o r o u s l yd e v e l o p i n gi n d u s t r i a lc l u s t e r sd u r i n gt h a tt i m e t h ee m e r g e n c eo f i n d u s t r i a lc l u s t e r sh a sp r o m o t e dt h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y a tt h em e a nt i m e ， h o w e v e r , i th a sl e dt om a n yn e g a t i v ee f f e c t s ，i n c l u d i n gf r e q u e n c yo fe c o l o g i c a ld i s a s t e r , r e s o u r c ed e p l e t i o na n ds oo n p e o p l eh a v eg r a d u a l l yr e a l i z e dt h a to n l ye c o l o g i c a lr e s t o r a t i o n a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o na r et h eb a s i cc o n d i t i o n st h a te n s u r et h es u r v i v a lo fm a n k i n d t h e g o v e r n m e n th a sp a i dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o no ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na sw e l l a sar e s u l t o ft h el a r g el a n da r e aa n ds p e c i f i cr e g i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s ，c h i n e s ee n v i r o n m e n t a li s s u e sh a v e i t so w ns p e c i f i cr e g i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s i na d d i t i o n ，a st h em a i nm a n a g e r so ft h ee n v i r o n m e n t ， l o c a lg o v e r n m e n t sp l a yav i t a lr o l e i ne n v i r o n m e n tr e g u l a t i o n ，b e c a u s et h e ya r es i t u a t e d b e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dm i c r o e c o n o m i cl e v e la n dt h u sc o u l dh e l pt oc o n n e c tt h e t w op a r t i e s a sar e s u l to ft h el a t es t a r to fc h i n a sm a r k e te c o n o m y , t h el a g g i n gb e h i n do f p o l i t i c a lr e f o r ma n dt h ee x i s t e n c eo ft h el o n ge x i s t i n gl o c a lp r o t e c t i o n i s m ，l o c a lg o v e r n m e n t s o f t e nr u ni n t oa l lk i n d so fc o n t r a d i c t i o n sw i t hr e s p e c tt ot h ee n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n a f t e r d e s c r i b i n gt h ec o n c e p ta n dt h eg e n e r a lt h e o r yo fe n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n sb r i e f l y , b yu s i n ga c o m b i n a t i o no ft h e o r e t i c a la n de m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，t h i sa r t i c l ea n a l y s e sa n d c o n c l u d e st h ec o n t r a d i c t i o n so fe n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n so fa ni n d u s h i a lc l u s t e ro fat o w n g o v e r n m e n td a i n a ng o v e r n m e n t a sr e g a r dt or e g i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h e r ea r ec o n t r a d i c t i o n si ne n v i r o n m e n t a lc o m p e t i t i o n sb e t w e e n g o v e r n m e n t sa n di np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h ea r t i c l ea l s os t u d i e s t h ec o n d i t i o n st h a ta r en e e d e dt or e s o l v et h ec o n t r a d i c t i o n s a n da p p r o p r i a t es u g g e s t i o n sa r e p r o m o t e d k e y w o r d ：e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ，i n d u s t r i a lc l u s t e r s ，l o c a lg o v e r n m e n t ，g a m ea n a l y s i s 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本学 位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或公布 过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使用过的 材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均己在论文中作了明 确的说明。 研究生签名：鞲羽吖年易月) o h 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上 网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送交并授权 其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对于保密论文， 按保密的有关规定和程序处理。 髋生虢聋迭烤 。肋日 硕l ：论文产业集群区域政府纠i 境j ；! i ! 制矛盾的研究 1 导论 1 1 选题意义和研究目的 1 1 1 选题意义 1 1 1 1 理论意义 一般来说，规制可分为经济性规制和社会性规制。“以经济建设为中心”的政策方 针施行以来，经济建设受到高度重视。而改革开放后，中国经济发展的主旋律是建立社 会主义市场经济体制，因而对于中国经济性规制问题的研究受到了国内外学者的广泛关 注。与之相比，对于社会性规制的研究稍显薄弱。特别是对于产业集群下的地方政府在 环境规制政策执行过程中遇到的矛盾冲突等方面的研究还有待于进一步深入。从这一意 义上来讲，本文的研究具有一定的理论意义。 1 1 1 2 现实意义 与所有工业化国家一样，中国工业化的进程中也不可避免的带来了生态环境问题。 随着改革丌放带来的经济高速发展，中国的环境污染问题呈加剧之势，特别是乡镇企业 的异军突起，使环境污染向农村急剧蔓延，生态破坏的范围也随之扩大到成为了中国经 济发展的瓶颈。党的十七大明确指出：“要加强能源资源节约和生态环境保护，增强可 持续发展能力，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突 出位置。 人与自然的和谐是指生产发展、生活富裕、生态良好的高度统一状态。因此 如何建立有效的环境管理制度，以实现生态环境的根本改善，保障经济社会的可持续发 展，成为了当l i i 亟待研究解决的课题。 在财政分权制度的背景下，中央政府将部分权利“下放”给地方政府。地方政府作 为中央政策的传达者和落实者，直接参与地区生态环境治理。因此，如何正确分析解决 地方政府在环境规制中面临的矛盾，减少或避免地方政府环境规制失灵情况的发生，对 于整个国家环境治理工作的成功具有重要的意义。因此，本文的研究具有一定的现实意 义。 1 1 2 研究目的 本文试图通过对地方政府在环境规制过程中的特殊地位和作用的叙述，及对地方政 府在环境规制中面对的矛盾的总结分析，使人们更加深入地了解在当前中国财政分权制 度下，产业集群型地方政府在区域生态环境治理中所发挥的各种作用，以及制约和影响 其作用发挥的诸多制度和经济因素，并对未来中国经济的发展模式和环境治理理念提出 胡锦涛，在中国共产党第f 七次全国代表人会1 ：的报告，北京人民j i j 版社，2 0 0 7 ，第2 4 页。 i 导论顾i j 论义 一些有益的观点。最后达到可以对建设资源节约型与环境友好型社会，转变人们陈旧的 发展观念和不合理的消费观念，构建人与人、人与自然、人与社会和谐相处的社会主义 和谐社会提供有意义的建议的目的。 1 2 研究方法与基本框架 1 2 1 研究方法 本文从政府环境规制的理论视角出发，借鉴产业经济学、制度经济学、公共管理学 和环境管理学等学科的研究方法和研究成果，以目前中国环境规制制度的现实为基础， 较为系统、深入地考察和分析了地方政府在环境规制中的矛盾。本文在研究与写作中采 用了多种研究方法。在对环境规制的依据和地方政府在环境规制中的地位和作用的分析 中，本文采用了文献分析法，而在对环境规制手段进行分析时又加入了比较分析法；接 着，在文章的主体部分的写作中，本文分别采用了理论演绎与实证分析相结合、博弈论 的分析方法、质的分析方法与量的分析方法相结合等研究手法，对地方政府环境规制中 的矛盾进行了多层次的分析。 1 2 2 基本框架 本文共分为六个部分。 第一章导论对本论文研究的理论和现实意义进行了介绍，构建了本文的写作背景， 并对论文的研究方法和逻辑框架进行了说明。 第二章对文中的核心概念进行了界定：结合国内外研究现状对政府环境规制的理论 依据和主要手段进行了分析。接着介绍了我国地方政府在环境规制中的特殊地位和作 用，为下面的分析提供了理论依据。 第三章介绍了本文的实例戴南镇的产业集群发展和相伴存在的环境污染的现 状，并对戴南镇政府在环境规制方面的主要措施和环境治理水平进行了一定的分析。 第四章重点研究和分析了中国地方政府在环境规制中的一些矛盾，并用实际案例对 这些矛盾进行剖析。首先从地区内部的微观层面分析了戴南镇政府在发展地区经济与地 方政府坏境规制之间存在的矛盾；其次，以财政分权制度为背景，利用博弈分析的手法 分析了戴南镇政府的政府问的环境规制竞争问题；最后，以科斯定理为理论基础，以江 苏戴南科技园区建设的调查表事件为例分析了戴南镇公众参与环保的状况。 第五章从制度和市场等方面分析了矛盾解决的条件，并据此提出了相应的建议和解 决思路。 最后，在结束语部分，对本论文的研究新意进行了阐述，并对迸一步的研究进行了 展望。 2 硕l ：9 2 义产业集群i 域政府王1 ：境规制矛盾的研究 2 政府环境规制的理论综述 2 1 本研究所使用的基本概念的界定 2 1 1 规制与环境规制 2 1 1 1 规制 规制是由英文r e g u l a t i o n 一词翻译过来的，是指国家在社会集团行为或个人行为与 社会共同目标不一致时所采取的纠偏措施和行为限制。这种行为是以构成特定社会的个 人或特定的经济主体为实施对象的，体现为国家通过法律法规、行政制度和各项政策， 对社会经济活动和私人经济活动进行约束和干预，以矫正市场失灵而造成的配置资源的 低效率。一般而言，规制可以分为社会性规制与经济性规制。经济性规制是针对具有自 然垄断性或存在信息偏差的产业，对其进入、退出、价格、投资等行为所进行的各种规 制；而社会性规制是针对外部性、有害物品等所做的规制，它是以防止环境污染与自然 灾害和保护环境，确保消费者和劳动者的安全、健康、卫生为目的的规制。典型的情况 就是环境规制。 2 1 1 2 环境规制 环境规制属于社会性规制范畴，是指政府以环境保护为目的而制定和实施的各项政 策与措施。主要包括各种环境政策、环境法律法规、与环境相关的各种规章制度以及 限制、禁止经济主体或社会主体某种特定行为的一系列规定等。 2 1 2 产业集群 产业集群指在某特定领域中，一群在地理上邻近、有交互关联，并以彼此的共通性 和互补性相连结的企业和相关法人机构。圆这些不同规模等级的、不同类型的关联企业 和相关法人机构通过纵横交错的网络关系紧密联系在一起而形成一种空间集聚体，它代 表着介于市场和企业等级制之间的一种新的空间经济组织形式。 2 1 3 地方政府 地方政府是中央政府为治理国家部分地域而设置的各级政府，结合中国的实际情 况，对“地方政府 一词的界定至少应包括两个方面：第一，地方政府是指除中央政府 以外的所有治理国家一部分地域的各个层级的地域性政府；第二，地方政府不是仅指地 方行政机关，而是指一个政府单位。随着改革丌放以后行政分权的进行，地方政府的地 贾晓蕾，环境规制的贸易效麻分析，上海复- 日人学，2 0 0 4 。 ( 萤林凡，试述产业集群对生态环境的影响以福州寿山石产业为例，福州大学，2 0 0 9 。 2 政府列：境舰制的理论综述帧l ：论文 位和利益取向也逐渐改变，且具有双重身份：一方面是中央政府在一个地区的“代理人”， 要服从于中央政府的利益：另一方面在一定程度上又是一个地区的“所有者”。地方政 府不但获得了经济发展的自主权和主动权，而且由于地方政府官员的政绩同益与地方经 济发展直接挂钩，因此地方政府是一个相对独立的地区利益主体。 2 2 政府环境规制的一般理论 2 2 1 外部性理论 2 0 世纪初，为了回应人们对环境问题的关心和对经济增长前景的担忧，西方一些学 者从发展经济学出发来探讨环境问题，提出了政府环境规制的基础理论：外部性理论。 环境资源持续利用目标的实现及其利益的公平分配，需要构建合理的资源物权制 度，为发挥市场机制在合理配置自然资源方面的基础性作用创造必要的制度条件，这自 然要正视市场失灵问题，而外部性理论则是研究市场失灵问题的重要理论工具。著名经 济学家马歇尔于1 9 1 0 年首先提出“外部不经济”这一概念。1 9 2 0 年，他的学生庇古在 发展福利经济学理论时，对私人厂商生产所造成的环境破坏使社会福利受到损失及经济 的外部影响进行了研究，并得出一个环境经济学的重要命题：“人类合理的生产活动意 外地对环境引起了与市场没有直接联系，又与被影响各方面没有直接财务关系的经济效 果。”作为市场失灵的核心内容，外部性是指“某个经济主体生产和消费物品及服务的 行为不以市场为媒介而对其他经济主体产生附加效应的现象 。外部性的一个重要特征 就是它是一种间接影响，即它能不通过价格机制反映出来。如果把市场失灵同环境物品 和服务相联系，则可认为市场失灵表现在同污染、资源开发和生态破坏相关的外部性， 以及通过市场力量提供作为公共物品的环境质量的数量不足，而环境污染则是各种经济 学书中引用最多的一种外部性。 2 2 2 庇古税和科斯方案理论 市场是一个交换机制，它通过价格来沟通分散的、多样化的社会需要和限制，严格 来讲，价格把资源分配给那些出价最高的人。但是对于环境资产而言，如果价格没有准 确地沟通社会的愿望和约束，这样资源的配置就会缺乏效率，市场失灵就会发生。而实 际上的许多环境资产属于公共品范畴，其公共用品特征引发出防止负外部性、界定产权、 价格形成机制、环境资源交易市场等一系列问题的讨论与研究。而价格容易在沟通社会 愿望和约束上出现偏差，这就需要政府来规范企业的行为，也使得政府在规范企业的行 为，纠正环境资源使用所产生的负外部性时应充当什么角色，如何发挥其作用就成为了 重要议题。总结理论研究及政策实践，对政府干预环境资源使用的必要性、合理性及应 如何进行干预，干预的方式、方法、领域及深度一直存在着较大争议。在众多争论中， 沈荣华，中国地方政府学，社会科学文献 i j 版社，2 0 0 6 ，第2 页。 4 硕l j 论义 产业集肝l x 域政府叫：境舰制矛盾的 i j 究 庇古税与科斯定理在指导环境规制实践中的作用却是不容忽视的。 一般认为，人类对于自然资源不适当的丌发利用方式，是造成环境问题的主要原因， 而经济学上用外部性理论来解释此类现象。外部性是指一定的经济行为对外部产生的影 响，造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。根据这种偏离的不 同方向，外部性可分为j 下外部性与负外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成的 积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性则相反，是指一种经济行为给外部造 成消极影响，从而导致他人成本增加，收益减少。环境污染的问题，通常是因私人在获 取私有财产或利益的过程中，产生对公共资源的挪用，造成负的外部性的存在。 环境规制源于环境污染导致的外部性。环境资源持续利用目标的实现及其利益的公 平分配，需要构建合理的资源物权制度，以为发挥市场机制在合理配置自然资源方面的 基础性作用创造必要的制度条件，这自然要正视市场失灵问题，而外部性则是研究市场 失灵问题的重要理论工具。对外部性的研究主要是研究如何避免社会福利的损失。经济 学的主要思路在于如何使得环境问题这样的外部性内部化。对外部性内部化的主要解决 途径为庇古税和科斯方案。 庇古是最早把污染当作外部性进行系统分析的经济学家。他认为，商品生产过程中 存在着社会成本与私人成本不一致的现象，并提出这种不一致不可能通过市场自行消 除，而应当根据污染所造成的危害对排污者进行征税，用税收来弥补私人成本和社会成 本之间的差距，使二者相等。长期以来，外部性被视为导致市场失灵的主要诱因，但是 人们并没有通过市场或者其他制度来为这种外部性支付收益或者成本。对政府而言，最 直接的规制工具莫过于设置硬性的环境标准或者生产技术，而庇古则丌始注意到环境规 制的激励问题。通过排污收费制度可以使企业自行将每单位的污染控制成本降低到排污 税的水平，高效率的企业相对更有激励削减污染，同时“庇古税”还能激励企业主动采 取更先进的污染控制技术来降低需交纳的费用。 庇古提倡通过政府的直接干预来解决负外部性问题，其分析中隐含的假设是政府对 企业的污染行为与污染成本等信息是完全知情的，不存在信息不完全与不对称问题，因 此，税率水平是可以准确界定的，“价格体系的运作也是很顺畅，没有成本的”。而科 斯认为庇古所提出的用税收或补贴方式来解决社会成本与私人成本差异问题是有缺陷 的，因为税收的收入并没有用于补偿那些受到损害的人，这与直接要求企业对受损害者 进行补偿的处理方式是不同的。科斯提出的与产权相关的解决办法认为：当不存在交易 成本时，在恰当的产权安排下，不需要政府的直接干预，可以通过私人主体问进行谈判 的方式来解决，政府在其中所起的作用就是保护私人产权免受侵犯。 按照科斯的这一思路，环境外部性问题的出现主要在于缺乏对产权明确的界定。产 权理论作为研究分析环境问题的重要理论工具，在环境规制研究中占有重要地位。产权 ( ) p i g u o a c ，e c o n o m i c so f w e l f a r ，l o n d o nm a c m i l l a n ，1 9 3 2 。 5 2 政府环境规制的理论综述形! i j 论文 制度实际上是为了解决人类社会中对稀缺资源争夺的冲突所确立的竞争规则，这些规则 可以是法律、制度、习惯或等级地位。合理的产权制度就是明确界定资源的所有权和使 用权，以及在资源使用中获益、受益、受损的边界和补偿原则，并规定产权交易的原则 以及保护所有者利益等。科斯在其产权理论中主张，有必要知道致害企业对所引起的损 害是否负有责任，因为没有这种权力初始界定，就不存在权力转移和重组的市场交易。 一旦产权得以明确，只要市场交易成本为零，产权的初始分配并不影响资源的配置效率， 通过对初始产权的交易重组，外部性可以有效地被内部化。因此，在科斯理论中，政府 在解决外部性问题中的作用在于确定初始产权的分配从而为市场交易创造条件。 简而言之，庇古税强调通过税收的方式使私人成本等于社会成本，是一种集中的以 政府为主导的环境规制途径。科斯方案强调通过产权界定和协商谈判的方式明确损害和 赔偿责任，是一种分散的以市场为主导的环境规制途径。这两种主流思想无论从理论研 究还是实践检验角度看，都还存在着理论上的缺陷，且面临着难以实施的问题。但尽管 如此，这两种方法仍成为实践中解决环境问题，进行环境规制的基本理论依据。 2 2 3 环境规制的应用理论 总结世界各国的实践，政府对企业实施环境规制的基本途径手段主要包括三种：第 一种是政府的行政规制，也就是通过命令与控制政策直接控制其外部性。通过立法用强 制手段迫使污染者将污染的费用内部化；第二种是以市场为基础的间接规制政策，也就 是利用经济手段进行规制，主要有排污收费、排污收税、补贴和排污权的交易等；第三 种是信息披露与参与机制。这种政策试图利用环境规制中的各相关利益集团，通过非传 统的规制渠道为被规制企业和规制机构提供激励，以实现规制目标或提高规制效率。 目前，很多国家提出了用以市场为基础的经济手段代替行政管制手段，其用意是使 生产者得以灵活的选择适合自己的最低污染成本控制策略，提高了逃避环保责任的成 本。行政管制手段是指政府部门以行政命令或法规条例的形式为被规制企业设定应达到 的污染控制目标，主要是采用技术标准和排污标准。行政规制虽然可以简化环境规则的 实施，在较短的时间内改善环境质量，但这一手段带来了一系列严重的问题：提高了政 府的交易成本。政府无论是制定排污标准或是技术标准，还是监督和管理这些标准的执 行，都需要花费大量成本。降低了国家的经济效益。行政管制手段“一刀切 地规定所 有企业以相同的标准和方式来减排，可能把小企业赶出市场，因为它们没有能力承担安 装污染控制设备的费用。扼杀了企业技术创新的积极性。当企业把满足技术标准本身视 为一种目标而不被视为减少污染的一种手段时，企业通过技术丌发达到减少污染的积极 性大为削弱。针对行政规制手段的种种缺陷，以市场为基础的经济规制手段诞生了。环 境规制的经济手段是指根据价值规律的作用，利用价格、税收、信贷、投资、补贴等微 观和宏观的经济杠杆来调整或影响环境保护和建设的政策。与强制性手段相比，经济手 6 颂l j 论义 产业集群i 蔓域政府环境脱制矛盾的1 i j f 究 段能以更低的费用实现相同的环境目标，可以筹措更多的资会束缓解环境建设资会不足 的局面，可以促进技术创新，可以提高环境规制主体的积极性并且具有灵活性。这一规 制手段不再采用硬性的“排污标准”或“技术标准”，而是引入市场机制，通过采取鼓 励性或者限制性措施，促使排污企业自发控制污染物的排放。这一手段主要包括污染收 费、补贴、保证金制度、排污许可交易制度等。当然经济手段也存在着收费标准不容易 确定等弊端。 2 3 地方政府环境规制的一般理论 2 3 1 地方政府在环境规制中的特殊地位和作用 随着改革丌放以后行政分权的进行，地方政府的地位和利益取向也逐渐改变，且具 有双重身份：一方面是中央政府在一个地区的“代理人，要服从于中央政府的利益； 另一方面在一定程度上又是一个地区的“所有者”。地方政府不但获得了经济发展的自 主权和主动权，而且由于g d p 是地方政府官员的政绩考核的重要标准之一，因此地方 政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色同益凸显。地方政府对我国地方环境保护 有着不可推卸的责任。作为地方环境的规制者，地方政府在环境规制中有着特殊作用： ( 1 ) 地方政府是地区环境规制的主体 地方政府一直是推动地方环境保护的主体，并且在地区环境规制中发挥了特殊的作 用。我国地域面积和人口的规模决定了，中央政府直接完成对全部社会事务的公共管理 和服务是不现实的。因此，中央政府要通过地方政府的活动来完成国家所承担的社会职： 能，从而实现政治统治的目的。随着经济的发展和人类社会的进步，人们的生活质量和 需求层次不断提高。人们越来越不能满足于物质生活的单一内容。对安全的需要、对健 康的认识和对环境的关注等等，己成为人们在现实社会中越来越重视的内容。而这些新 的需求通过市场很难满足，甚至自发的市场运行会损害人们的这些要求，因此，寻求一 种新的手段，以帮助人们实现这些目标就成为了地方政府的主要职责。环境的地区性特 征决定了中央政府很难对其进行有效的治理，相反，必须借助于地方政府的力量才能达 到对环境的有力保护。当前，很多国家在环境治理中为了充分发挥地方政府的主体性， 把许多原本属于中央政府的权力逐渐下放给地方政府。 ( 2 ) 地方政府在环境规制中的优势 中央政府的环境规制属于宏观层面上的规制，涉及的范围广，牵扯的方面多，因此， 要求这样的规制必须具有稳定性，否则会造成诸多的不协调和引起更多的经济损失和环 境破坏。并且由于环境问题往往具有特定地区的具体性和随机性、突发性等不确定性的 特点，不仅新的问题随时会出现，而且老问题也会随着形势而发尘变化。因而，在处理 这些问题时一定要表现出一定的灵活性，要根据地区的具体情况及时提出相对应的解决 7 2 政府纠：境规制的理论综述顾l j 论文 方案。在这个意义上地方政府往往比中央政府具有优势。 再者，在环境保护问题上，中央政府可能忽视一些具体问题的存在，在这种情况下， 地方政府可以在自己管辖的范围内进行一些更具有地方灵活性和操作性的政策探索，有 时候，地方政府在环境治理过程中的一些新的尝试，还可以对其他地区起到一种实验性 和示范性的效果，这样有利于发挥地方政府的积极性，也更有利于政府的环境规制适应 经济和社会环境的变化。 ( 3 ) 地方政府必须在地区环境规制中负直接责任 地方政府对地区环境质量状况负有直接责任。地方政府拥有的权限是局部性的，这 一局部性表现在两个方面：第一，权限所及的只是国家的局部地域：第二，权限所及的 事务只是地方社会事务的一部分。地方政府权限的局部性由社会公共管理存在的客观需 要决定，当然也是出自政治上的主观安排，其根源来自于地方政府设置的目的及其在政 治生活中所处的地位。而环境问题的出现也往往具有局部性的特征，如果地方政府不作 为，中央政府的环境政策即使再完善也无法被完整地贯彻和执行。因而，在环境规制中 地方政府负有直接责任。 2 3 2 当前我国地方政府环境规制的手段分析 ( 1 ) 命令与控制政策是主要环境规制政策 命令与控制政策是指政府通过立法或制定行政部门的规章制度来确定环境规制的 目标、标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，对于违反相应标准的企业进行处罚。 命令与控制政策工具为：技术标准和绩效标准。这就要求规制机构需要充分了解减污技 术、减污标准等信息。所以，命令与控制政策对信息的依赖程度大。这就导致污染企业 可以利用信息优势在与规制者的博弈中获得较宽松的标准。而且在现有的制度安排下， 污染企业可以以较低的成本俘虏规制者，使其在执行规制时放松标准或减轻处罚，因此 污染企业偏好命令与控制政策。另外，命令与控制政策不会增加公民的税收负担，不会 遭到社会公众的反对。因此企业和公众都能接受命令与控制政策。另外，命令与控制政 策的执行主要依靠对企业的监督处罚。在我国现行环境规制制度下，从规制者的角度来 看，这使得规制者能够通过增加处罚来获取资金，因此规制者也会对命令与控制政策存 在偏好。所以，目前我国仍将主要使用命令与控制政策。 ( 2 ) 以市场为基础的环境规制政策起辅助作用 以市场为基础的环境规制政策主要有环境税费、补贴和可交易许可证等几种。当前 我国主要采用排污收费制度，由于这种规制政策工具有很大的随意性，所以很容易助长 规制俘获行为。在我国当前的情况下，排污费改为排污税存在一定的障碍。“我国公共 资金的影子成本很高，在这种环境下使用排污税还可能会支付较高的社会成本 。在排 周黎安，晋升博弈中政府官员的激励与合作兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的顾因，经济研 究，2 0 0 4 ( 0 4 ) 。 8 硕i j 论义产业! i 三群区域政府王1 ：境姚制矛盾的研究 污税政策下，由于税收的刚性，会增加企业的污染治理成本，进而带来利润的下降。这 时，企业就很有可能通过提价来转嫁成本，相应地社会公众的福利就会下降。因此排污 税政策可能会受到企业和社会公众的反对。另外，环保资会的短缺也影响和限制了补贴 作用的发挥，这也是我国主要采用排污收费制度的原因之一。可交易许可证在世界各国 环境规制中得到越来越多的应用，但用于我国环境规制时仍存在一些问题。如可交易许 可证发放方式、监督处罚等问题。因此，虽然税收优惠、补贴和可交易许可证可以在一 定范围内使用，但都不可能完全替代现有的命令与控制政策。可见，以市场为基础的环 境规制政策在我国现有的环境规制制度下，其应用范围和作用的发挥都比较有限，因此 只能是对命令与控制政策的补充。 ( 3 ) 信息披露与参与机制的作用仍待发展 这类政策主要是利用公众和环保非政府组织，通过非传统的规制渠道为被规制企业 和规制者提供激励，以实现规制目标或提高规制效率。所以，这类政策虽然能够充分调 动公众的积极性，降低规制成本，但是在企业具有更大影响力时，环境规制标准可能会 因此而降低。而从我国目前的情况来看，企业大多缺乏环保意愿和能力，公众和环保非 政府组织发展不成熟、影响力小，缺乏环境诉讼制度等公众参与环境规制的渠道，因此 信息披露和参与机制很难发挥作用。 总之，在我国当前情况下，命令与控制政策仍将是主要的环境规制政策，以市场为 基础的环境规制政策、信息披露和参与机制只能起补充作用。因此，要提高我国环境规 制的有效性，就规制手段的运用而言，就必须要提高命令与控制政策的规制效率，扩大 基于市场的环境规制政策、信息披露和参与机制的应用范围。 9 3 贩南镇产业集群发胜及环境规制概况硕i j 论文 3 戴南镇产业集群发展及环境规制概况 3 1 戴南镇不锈钢产业集群发展概况 戴南镇位于江苏省中部泰州市域，镇域面积1 0 7 8 平方公旱，镇辖人口1 0 8 力人， 经济总量位居苏中镇级经济第一，是著名的不锈钢产业之乡。戴南镇的工业起步早，从 上个世纪6 0 年代至今，已发展到1 0 0 0 多个不锈钢生产加工企业和2 0 0 0 多家个体经营 户，年产不锈钢制品4 0 余力吨，年销售额达5 0 亿元以上，占全国销售总量的六分之一， 产品涉及同用、化工、建筑、机械等领域，品种多达4 0 多个系列近1 0 0 0 0 多个品种， 并且形成了从不锈钢原料采购、冶炼、轧制到最终产品直销的一条完整的产业链。不锈 钢产业集群在全镇经济中占有举足轻重的地位，其产值占全镇工业产值的9 0 以上，其 龙头企业兴达集团更是成为了全镇的纳税大户，自2 0 0 5 年起每年纳税额都超过2 9 亿 元。 3 1 1 产业集群的内部联系 产业集群的内部联系主要是通过生产链、生产网络和社会网络以及集群的支持系统 构成的。戴南镇不锈钢产业集群是在2 0 世纪6 0 年代由不锈钢拔丝和不锈钢标准件的生 产起步的，随着产业的发展，不断延伸出不锈钢原料的采购一不锈钢冶炼一锻打一轧制 一不锈钢成品制造一不锈钢制品销售服务等环节，初步形成生产链的地方一体化和地方 化产业网络。 1 0 图3 1 戴南镇不锈钢产业网络示意图 硒 i j 论义 产业身三群区域政府环境j ：! i ! 制矛盾的l i j f 究 戴南镇现有全国最大的专业化不锈钢原料交易市场，年不锈钢吞吐量1 2 力吨以上， 成交额逾1 0 亿元。这一原料市场构成了戴南不锈钢产业集群的重要支撑因子之一，尤 其在降低成本方面发挥了重要作用。同时戴南镇的不锈钢产成品市场戴南镇不锈钢 产品交易城也在建设之中，戴南镇不锈钢产品交易城占地4 0 万平方米，将建成华东最 大、全国第二的专业化不锈钢产品交易市场，这一市场的升级预期将带动产业的升级。 戴南镇不锈钢产业集群已有一定的机构密度，在产业的组织机构上已经形成法律、 金融、物流、信息等大量的中介机构。其中与不锈钢产业直接相关联的专业机构有两个， 一是产品检测中心，负责对全镇不锈钢产品质量进行检测。二是不锈钢行业协会及其在 全国各大中城市设有1 7 个分会组织，负责协调集群内企业与企业、企业集群与市场之 间的关系，其对于提高企业集群的竞争力，推进集群经济健康发展发挥了较好的作用。 该镇与不锈钢产业相关联的机构还有：遍及全国的货运网络，共有各类运输公司2 3 家， 拥有直达全国重要中心城市的客运班车1 7 辆：有不锈钢化验服务机构2 2 家，产品模具 设计3 1 家，生产机械维修厂8 家；有着广泛的销售与信息网络，除了不锈钢产业自身 形成的遍及全国及部分国外的原料收购与产品销售信息网络外，政府架构的协会及其媒 体构成了不锈钢产业信息网络的一部分。 以上集群中重要网络和网络中重要节点的形成，构成了产业集群内部主体之间联系 的纽带，带动了集群外部规模经济和范围经济的发展，促进了集群的低成本竞争优势。 3 1 2 产业集群的外部联系 产业集群的外部联系主要是通过跨界产业价值链、市场联系和技术网络等纽带连接 的。我国不锈钢产业集群主要集中在苏、浙、粤三省，戴南和这些不锈钢产业集群之间 有着紧密的联系。在江苏省内，由于地缘关系戴南镇与兴化市的张郭、茅山镇；姜堰市 的沈高、溱潼、兴泰镇；东台市时堰等乡镇合作密切，并以戴南为核心形成了2 0 0 0 多 个不锈钢制品企业的集聚区。在省外，戴南与浙江余姚的河姆渡镇、温州龙湾区以及广 州佛山阑石之间存在紧密的合作与分工。 近年来，随着我国民营不锈钢产业的迅速发展，中国不锈钢协会加强了对民营不锈 钢产业的关注和在信息与技术方面的指导。戴南不锈钢协会是中国不锈钢协会会员之 一，与其他地区的不锈钢协会联系密切，与戴南镇政府一起在促进戴南不锈钢产业集群 的对外联系起到了制度性的推动作用。 3 1 3 产业集群发展存在的问题 戴南镇不锈钢产业集群j 下在飞速的发展中，但仍存在一些值得注意的问题：一是企 业装备相对滞后，一些工艺还停留于手工操作的程度，不锈钢产品的技术含量不高，高 效益产品较少信息技术在中小企业应用还不广泛，缺乏高科技含量的拳头产品；二是产 品单一，同构程度较高。企业之间产品雷同，关联度低，不锈钢制品同质化程度较高， 1 1 3 贩南镇产业集群发展及环境脱制概况顾i j 论文 导致企业无序竞争，技术、信息、人才、政策及相关产业要素等资源不能共享。在国家 宏观调控的新形势下，土地、资余等资源得不到有效整合，还造成了资源浪费，污染严 重，区域品牌分散，企业抗风险能力差，使不锈钢产业难以做大、做强；三是量的扩张 明显快于质的提升，新产品丌发不足，导致产业创新能力不足；四是规模企业支撑力度 不够，使中小企业难以在与规模企业的合作中走“小而专 、“小而精”的专业化发展道 路；五是专业人才相对短缺，已成为企业发展的瓶颈之一：六是生产性服务业发展缓慢， 物流以公路运输为主，成本较高，对产业集群支撑不够。 3 2 戴南镇不锈钢产业集群带来的环境问题 在现实的经济发展中，所有的产业集群都表现为大量专业化企业和机构集聚在一 地，形成专业区域。产业集群作为企业和机构的“扎堆”现象，具有明显的空间集聚性 特征。这也是产业集群的应有之意。虽然在产业集群的实践和研究中，某一产业集群的 地理范围经常是很难严格界定的，但是产业集群的核心区域却是很明显的。同时，又由 于某一特定区域的生态环境负载是有限的，那么，如此之多的企业和机构在特定的区域 之内进行大量的生产活动，就必然会使得特定区域内的生态环境负载过重，对生态环境 造成巨大的破坏。不锈钢生产过程中产生大量的水与空气污染，使得不锈钢产业集群在 给戴南镇带来巨大的经济利益的同时也带来了严重的环境问题。 3 2 1 不锈钢生产直接带来的环境问题 不锈钢生产过程中有两个工序非常破坏环境，一个是加热过程，炉窑排放的烟尘会 污染空气；还有一个是酸洗过程，酸性后会产生大量的工业废水。因而不锈钢生产直接 带来的就是水和大气的污染问题。 ( 1 ) 不锈钢产品生产过程中( 拉丝、拉管、标准件的生产) 产生酸洗废水，废水 中除含有硫酸、硝酸、盐酸和氢氟酸外，还含有大量的盒属离子，如铁、镍、铬、锰等。 该类废水的大量排放破坏了河流的生态系统，威胁到食品安全和人体健康。据不完全统 计，戴南镇近1 0 0 0 多家不锈钢生产加工企业中有5 1 2 家有不锈钢零部件酸洗工序，每 年用酸量约1 0 万吨。每年排入河流中的废水达3 0 0 多万吨，其中9 7 集中于镇域东南 片的水域，导致大量水体常年呈浅黄色、暗黄色、砖红色，一些沟塘甚至为深褐色。 ( 2 ) 大气污染的污染源主要来自生产不锈钢工件的锻打炉、轧钢炉、退火炉，以 及镇区热电厂锅炉。据镇污染源普查办公室统计，近年来全镇不锈钢行业平均每年用煤 1 7 2 万吨，废气排放量约为2 5 8 1 0 8 立方米，烟尘排放量约为8 2 4 吨，二氧化硫排放 量约为3 6 0 8 4 7 吨。由于村一级工业占了整个镇域工业的9 8 2 ，且布局不尽合理，“村 村点火、处处冒烟 的情况仍然存在，大气污染严重，导致镇域上空常常“乌云”密布。 蛾南镇志，凤凰f i i 版社，2 0 0 7 ，第1 3 0 页。 1 2 颂l j 论义产业集群区域政府王1 ：境脱制矛盾的研究 集群中的企业生产的产品大致相同因而生产过程所排放的废弃物大致相同，大量单 种类的废弃物堆积于特定的区域之内，使得该区域生态环境的自净化功能不堪重负， 破坏该地区原有的植被、水文等生念系统。 3 2 2 不锈钢生产间接带来的环境问题 不锈钢生产间接带来的环境问题主要体现在以下两方面： ( 1 ) 产业集群地区吸引大量的劳动力和各类服务行业的人员进入，2 0 0 7 年，全镇 外来务工人员达3 万余人，如此众多的人口聚集在一定的区域之内活动，对镇域内的生 态环境造成破坏。 ( 2 ) 随着产业集群的不断发展、壮大，集群区域向四周不断扩张。截止2 0 0 4 年底， 全镇有7 6 8 家民营企业申请6 0 6 0 亩建设用地，自2 0 0 5 年5 月，龙头企业兴达公司为新 上总投资2 5 亿元的扩产改造项目申请征地3 0 0 亩起，其余企业也不断有征地申请上报。 于是在缺