（行政管理专业论文）基于服务型政府视角下的政府绩效评估研究.pdf

摘要 摘要 卓越的绩效是树立政府良好形象的基石，是政府合法化合理化的重要保障。 绩效评估是衡量政府管理服务水平、具体运作效率、产出质量效果的一种技术 管理工具。本文主要探讨了如何在中国建设“服务型政府 大背景下有效地促 进我国政府绩效评估的更进一步发展。过去，经济建设型政府理念下形成的传 统的政府绩效评估模式对于建设服务型政府有极大的不适应。如果在建设服务 型政府中继续沿用传统的政府绩效评估模式，则公共服务型政府势必会与预期 效果相差甚远。因此，借鉴先进国家在政府改革中的经验做法，构建我国服务 型政府的绩效评估体系，将服务型政府的先进理念内化、外显在以科学发展观 为指导的政府绩效评估体系上，则有望通过评估的牵引导向及激励作用，促使 政府部门回应公民要求，提高服务质量，使政府成为一个讲求法治的、民主的、 责任的高效政府，进而促进服务型政府的建设。 基于以上目的，本文首先对政府绩效评估和服务型政府的内涵，以及国内 外政府绩效评估的发展状况做了概括性的分析与论述，同时指出了我国现阶段 政府绩效评估发展的困境，并提出了可行性的对策。另外，本文还指出了作为 一种实用型工具，政府绩效评估与服务型政府中的“服务理念”之间的关系； 自制了一种理想性的服务型政府绩效评估运作模型，并从静态与动态两个视角 对其进行分析阐述；最后，本文介绍了基于顾客满意度调查模型及数据处理对 黑龙江省h 市外经贸系统部门顾客满意度进行了调查分析，并得出了结论。 关键词：服务型政府；政府绩效评估；顾客满意度 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ee x c e l l e n tp e r f o r m a n c ei st h eb a s eo fp r e s e n t i n gag o o dg o v e r n m e n ti m a g e a n dt h ei m p o r t a n tg u a r a n t e eo fg o v e r n m e n tl e g a l i z a t i o na n dr a t i o n a l i z a t i o n t h e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sak i n do fm a n a g e r i a lt o o lw h i c hm e a s u r et h el e v e lo ft h e g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ta n ds e r v i c e ，t h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t so p e r a t i o na n d t h ee f f e c to fg o v e m m e n t so u t p u t t h i st h e s i st a l k sa b o u th o wt op r o m o t et h em o r e d e v e l o p e dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt h eb a c k g r o u n do f s e r v i c eg o v e r n m e n t i n c h i n a h o w e v e rt h et r a d i t i o n a lg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mp r o d u c e d i nt h ee c o n o m i cc o n s t r u c t i o ng o v e r n m e n tc o n t a i n st r e m e n d o u se n c u m b r a n c ei fw e c o n t i n u et ou s et r a d i t i o n a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m i nt h e c o n s t r u c t i o no ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t ，t h e nt h er e s u l to fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t w i l lb et o t a l l yd i f f e r e n tf r o mo u re x p e c t a t i o n t h e r e f o r e ，t od r a wl e s s o n sf r o m a d v a n c e dc o u n t r i e sr e f o r ma n ds e tu po u ro w ns e r v i c eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m ，a n dt om a k ea d v a n c e dp r i n c i p l eo fs e r v i c eg o v e r n m e n ts h o w o u t s i d ea n di n s i d eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mu p ，t h e nw eh a v e a l r e a d yh o p e dt h e f u n c t i o no fl e a d i n gd i r e c t i o na n de n c o u r a g i n gc a nu r g et h e g o v e m m e n tt or e s p o n s et oc i t i z e n sr e q u e s t ，t oi m p r o v es e r v i c eq u a l i t y , a n di nt h ee n d t om a k et h eg o v e m m e n tb eal a w f u l ，d e m o c r a t i cr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n dp r o m o t e t h ec o n s t r u c t i o no ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t a c c o r d i n gt o t h ef o u n dp u r p o s e ，t h et h e s i s a n a l y z e sa n dt h ec o n t e n to f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，s e r v i c eg o v e m m e n ta n dt h ed e v e l o p e ds i t u a t i o n o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na b o u td o m e s t i ca n df o r e i g ng o v e r n m e n tf i r s t l y a tt h e s a m et i m e ，p o i n t i n go u tc l e a r l yt h a to u rd e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n c o n f r o n t sp r e d i c a m e n ta n dg i v e sf e a s i b i l i t ya d v i c e s i na d d i t i o n ，a sap r a c t i c a lt o o l t h i st h e s i sa l s op o i n t so u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n d s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp h i l o s o p h y ；b em a d et h eo p e r a t i o n a lm o d e lo fa ni d e a l p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a b o u ts e r v i c e g o v e r n m e n ta n dc a r r i e so u ta n a l y s i s a n d e x p l a n a t i o nf r o mt h ep e r s p e c t i v eb o t hs t a t i ca n dd y n a m i c ；t h el a s t ，t h i st h e s i sm a k e s i n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i s i na c c o r d a n c ew i t h d e g r e e o fc u s t o m e r - o r i e n t e d s a t i s f a c t i o na b o u te c o n o m i ca n dt r a d es y s t e mi nhs u b u r b a ni nh e i l o n g j i a n g i l a b s t r a c t p r o v i n c ea n db eg a v et h ec o n c l u s i o nb a s i n go nt h ei n v e s t i g a t i o nm o d e la n dd a t a p r o c e s s i n go fc u s t o m e r - o r i e n t e ds a t i s f a c t i o n k e yw o r d s ：s e r v i c eg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；d e g r e eo f c u s t o m e r - o r i e n t e ds a t i s f a c t i o n i i i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：字日期：7 优秀年，妇y 珀 字日期：删年，朋y 珀 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中 国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保 学位论文 签字日期 新玛幽 字日期：埘年j 月j a 日 第1 章引言 1 1 问题的提出 第1 章导论 政府部门绩效评估从2 0 世纪8 0 年代以来受到了极大的重视与青睐。这是 因为传统的官僚政治体制不注重效果，使得政府面临着严重的财政危机、管理 危机和公共信任危机。与此同时，理论界出现了新右派体系，实践中的“新公 共管理运动”极力主张减少政府干预，用“企业家精神”重塑政府在公众眼中 的形象，采用私营部门的管理哲学及方法，一并认为这是改革的捷径。政府绩 效评估就是在这种背景下被引入的，它的推广和深入是上述因素的客观要求和 必然结果。从中国的情况看，改革开放以来随着经济体制由计划经济转向市场 经济，传统行政管理模式下的全能型政府越发显得不适应社会主体变化和发展 的需要，政府职能频频出现缺位、错位、越位现象，加之原有的政绩考核体系 暴露出的弊端，严重影响和制约了我国经济、社会协调和可持续的发展。加入 w t o 后，客观上更是要求政府行政管理体制做出与之相适应的变革。与此同时， 伴随着科学发展观和正确政绩观的提出，建立高效、廉洁、公正、透明、责任 的政府，已成为我国行政管理体制改革和发展的大趋向。 政府的权力来自于人民，政府必须代表公民的意志，人民与政府之间的关 系实质上就是一种委托关系，是一种“政治契约 关系。如何使政府更好地行 使权力，充分发挥以民为本的服务本能，一直是各国政府积极探索的问题。自 2 0 世纪8 0 年代以来，各国政府都在不断地进行行政改革，提出建立“服务型政 府”，以提高公共管理的质量和服务水平。所谓服务型政府，即将政府由原来的 控制者的角色转变为服务者的角色。服务型政府意味着：施政目标由机关和专 家决定转为由民众希望和合法期待来决定：以成本效益为基础的效率考量 转变为民众评估的考量：由政府以控制为要务转变为以传输服务为要务；由特 定“功能”、“权威 、“结构的服从转变为对“使命”、“顾客”、“成果 的认 同；从一味强调按章办事转变到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况； 从独断专行的领导转变到民众参与领导。服务型政府也就是为人民服务的政 。谢听、王小增基于公共行政理念的政府公共关系发展历程探析叨湖北社会科学，2 0 0 5 ( 9 ) l 第1 章引言 府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众 服务，服务是一种基本的理念和价值追求，政府定位于服务的角色上，把为社 会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。 伴随着公共管理理念日新月异的今天，在构建服务型政府的基础上加强对 其监督的力度，实行绩效评估，用以确保我国政府真正成为以公众利益为核心 的服务型政府。 1 2 政府绩效评估的目的 有效的管理有赖于有效的评估绩效与成果( k a n j i ，1 9 ) 。所有权的变更和管理 激励机制都是提高绩效的手段。p a r k e r 认为公共组织和私营组织的激励机制不同 是由于所有者监控管理者的能力不同造成的( p a r k e r , 1 9 9 7 ) 。因此，所有的政府都 有必要进行严格的绩效评估：公共管理者们需要评估组织自身的绩效；立法机 构要求执行机构定期地向它们汇报绩效；利益相关者也需要绩效评估，这样一 来他们就可以让政府承担起汇报的责任。为了研究公共管理者究竟想要通过绩 效评估达到什么目的，m e g o w a n ( 1 9 9 4 ) 进行了一次实证调研，这次调研的结果 如表1 1 和1 2 所示： 表1 1 绩效评估的贡献感知 绩效评估的贡献调研总数贡献较大贡献不大没有贡献 评价项目绩效2 8 85 8 4 3 6 2 5 5 发现服务的不足 2 8 44 7 4 4 3 1 9 6 修改项目目标2 8 2 3 6 3 5 1 3 1 2 1 辅助编制预算 2 9 15 7 1 3 6 5 6 4 项目、活动规划 2 8 64 7 4 5 2 7 8 个人绩效目标2 8 22 9 7 4 9 2 2 1 1 工作量标准 2 8 12 4 8 5 3 5 2 1 7 评价员工表现 2 8 53 4 4 4 7 6 1 8 2 第1 章引言 表1 2 绩效评估的影响感知 影响调研总数有较强影响有一定影响无影响有负面影响 服务更高效2 8 9 4 2 1 5 0 4 7 5 0 改善服务2 8 32 6 1 5 4 7 1 9 0 2 增加满意度 2 8 42 7 5 4 9 5 2 3 0 提高土气2 8 61 3 6 4 4 9 3 7 6 3 9 增加生产率 2 8 52 1 8 5 2 9 2 5 3 0 与上级交流2 8 53 2 3 4 1 7 2 5 1 省成本2 8 62 6 8 5 8 6 1 4 6 0 提高有效性 2 8 23 4 4 5 2 6 1 3 0 从两张表格中我们不难看出：绩效评估作用较大的几项依次为评价项目绩 效、辅助编制预算、发现服务中存在的问题和辅助战略规划：而绩效评估影响 较大的几项依次为服务更高效( 9 2 5 ) 、提高有效性( 8 7 ) 、节省成本( 8 5 4 ) 、 改善服务( 8 0 8 ) 、增加满意度( 7 7 ) 、增加生产率( 7 4 7 ) 、与上级交流( 7 4 ) 、 提高士气( 5 8 5 ) 。由此可见，公共管理者们进行绩效评估的最大目的还是提高 自身绩效。 概括地说，公共管理者们之所以必须要评估绩效，是因为绩效评估有利于 达到8 大管理目的。作为整体管理战略的一部分，公共管理者们可以利用绩效 评估进行：评价( e v a l u a t e ) ；控制( c o n t r 0 1 ) ；编制预算( b u d g e t ) ；激 励( m o t i v a t e ) ；对外宣传( p r o m o t e ) ；表扬( c e l e b r a t e ) ；学习( 1 e a r n ) ； 改进( i m p r o v e ) 。8 大管理目的中改进是最核心的，因为公共管理者进行绩效 评估的真正目的是为了提高绩效，其余的7 个目的只是为了达到提高绩效这个 最终目的而采取的途径。没有单一的绩效评估方法可以完全满足以上这8 大目 的。公共管理者们需要决定他们想要达到的管理目的，而绩效评估只是用来帮 助完成这些目的( b e h n ，2 0 0 3 ) 。 1 3 政府绩效评估的意义 美国学者韦斯认为绩效评估真正的效用在于它是一种社会批评的形态( 亨 利) 。政府绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在公共管理实践中广 第1 章引言 泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，在 相当程度上也带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的提升，更使得 各种社会危机和矛盾获得了相对的缓和。因此政府绩效评估具有重要的理论意 义和实践意义( 陈振明、胡宁生、彭国甫、朱荣声) 。 1 3 1 有助于责任政府构建 随着中国社会主义民主政治的发展，责任政府建设取得了显著地成绩。政 府公务人员特别是领导干部的责任意识较之从前有相当程度的提升，“问责制 出现逐步被社会接受认可与推进。然而，政府工作中还存在着很多不如人意、 责任意识淡化的地方，如政府职责“错位 、“缺位 的问题仍不同程度地存在； 一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象仍旧存在，违法或不当的行政 行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，等等。 解决这些问题，打造责任政府，是当前推进中国行政改革的重要任务。 在我国市场经济条件下，根据社会的发展需求和公众的需要提供公共服务 成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府是公共利益的代表者、 判断者、维护者和促进者，也是公共服务的供给者。对政府职能范围内政府工 作的绩效进行评估，也就是要确定公共服务供给的质量和价格标准，抓好绩效 管理，把好市场准入关，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不当 的利益，对保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会和更好地 满足顾客需要等活动的绩效进行综合评价。政府绩效评估作为改善政府与公众 关系、加强公众对政府信任的手段，充分体现了服务和顾客至上的管理理念。 因此，通过绩效评估有助于强化政府行使公共权力，更进一步地增强实现公共 利益、有效提供公共服务和主动为公众谋取福利的责任意识，同时有效地推动 我国责任政府的构建。 1 3 2 有助于高效政府的构建 效率是判断一个公共管理体系是否优良的基本标准，同时也是判断政府是 否有能力承担公共服务职能的重要标准。政府绩效评估确立了“为顾客服务， 对顾客负责”的管理理念，强调打破政府对公共服务的垄断，引入竞争性的公 4 第1 章引言 共选择机制，注重建立顾客信息系统。政府绩效评估作为有效的管理工具，就 是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判 断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩 效进行评定和划分等级，这样可以强化政府服务动力机制和竞争机制，增强政 府组织履行职能和完成任务时的成本观念和效益观念；政府绩效评估作为一种 有效的管理工具，为管理者提供有关雇员、服务项目的效率、效果的信息，以 便更好地理解其运作过程，了解有关公共部门的最佳实践经验和顾客的需要， 鉴别绩效评估的效果，分配有限的资源，做出明智的决策；通过政府绩效评估 与管理，把评估结果反馈给被评估的政府机构及其雇员，使政府机构了解工作 成就及所存在的主要缺陷，并依据评估建议相应地调整和改进政府的工作。因 此，政府绩效评估有助于我国高效政府的构建。 1 3 3 有助于政府公信力的提升 美国学者弗兰西斯福山( f u k n y a m af r a n c i s ) 曾预言，2 1 世纪是信誉的世 纪，哪个国家的信誉度最高，哪个国家就会赢得更广阔的市场。政府信用是国 家信用的关键，它是国家信用环境创建的前提。一个信用缺失、道德沦丧的过 度，必然不会有和谐的人际关系、良好的社会秩序，经济社会的持续、健康、 快速发展也就得不到有力的保障。一个政府的信誉是决定政府良好形象的关键。 实施政府绩效评估，能够在较为民主和科学的条件下制定政府的工作目标， 明确工作的方向、程序和资源状况，避免主观色彩浓厚的个人意志决断，促进 政府行为的规范化和法治化；政府绩效评估与管理将社会公正纳入衡量体系， 有利于更广泛地代表各阶层的利益，维护社会的安定，有效地利用政府的再次 分配手段莱防止贫富差距的拉大；社会公众参与政府绩效评估，真正使人民切 切实实地感受到了主人翁的主体地位，增强了他们的参政意识，有利于建立良 好的互动型关系；政府绩效评估是政府向公众展示工作成就和赢得公众对政府 信任和支持的机会，同时展示政府绩效状况，也能增进公众对政府的监督；政 府绩效评估意味着各种信息咋政府、绩效评估者和社会公众之间的交流与沟通， 有利于克服公众对政府的偏见，增进相互的认识、了解和理解，建立和巩固相 互信任合作机制。因此，在中国社会信用危机日益严重的情况下，开展科学合 理的政府绩效评估，有利于提高政府的形象和公信力。 第1 章引言 1 3 4 有助于公众对政府监督力度的提升 政府工作不透明是高行政成本的根源之一。提高行政透明度，可以保证资 源向最能发挥效用的部门转移配置，可以减少行政中间环节，杜绝扯皮，限制 滥用职权，便于监督，减少或遏制腐败，从而降低行政成本。 我国政府工作的透明度较低，大大降低了公众对政府的监督力度。具体体 现在：第一，公开透明的深入不够。一些地方政府对重大决策、政策规定、办 事意图等公开宣传不够深入，只有中层以上领导干部清楚，许多基层群众不了 解、不知情，这给政府推进工作造成许多不必要的麻烦；第二，公开透明的广 度不够。目前，不少地方政府政务公开的内容单一，又许多应该公开的内容没 有向社会公开到位，公开的多数只是一些工作结果，而工作制度、程序、责任、 时限等还没有完全公开；第三，公开的渠道不畅。当前，基层群众要想了解自 己想知道的事情很不方便，造成这一后果的一个重要原因就是政务公开渠道不 畅通。另外还存在不少地区的政务公开形式呆板，局限于设置公告栏、定期向 人大报告工作等形式主义。 我国政府目前正致力于建设社会主义政治文明，并提出了建设“透明政府 的目标。政府绩效评估蕴含的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必 须以公众为中心，以公众的需要为导向，以公众的满意为目标，强调评估结果 及时反馈和运用。这能够有效地增大对政府行为的监督力度，是行政向着开放 式、阳光型的模式转变，使政府官员和公务员时时处于严密的监督之下。 1 3 5 有助于推进地方政府的内生型改革进程 政府绩效评估有利于规范地方政府之间的竞争，推进地方政府的内生型改革 进程，促进地区经济的发展。地方政府之间绩效的比较需要客观的标准，这一 客观标准在规范地方政府竞争之间起着至关重要的作用，只有这样才能避免各 地方之间以简单的g d p 增长幅度或各地招商引资数量等绝对指标为比较标准。 完善的绩效评估指标体系在对各地方政府施政绩效做出相对客观、科学评价的 基础上，为不同地区政府之间的绩效比较也提供了合理的标准。这一基于合理 标准的比较会成为各地方政府不断争先创优的内生型推动力，从而促进本地区 经济、社会、环境、卫生的全面发展与进步。总之，正如m a r t h a m a r s h a l l l y l e w r a y , 6 第l 章引言 p a u le p s t e i n 和s t u a r tg r i f e l ( 19 9 9 年) 在21nc e n t u r yc o m m u n i t yf o c u s ：b e t t e r r e s u l t sb yl i n k i n gc i t i z e n s ，g o v e r n m e n t ，a n dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t 一文中 指出的那样，实现整个社会的有效治理必须具备三个基本要素：积极的市民参 与、完善的绩效评估、政府正确政策的制订与有效实施。在这三个因素中，市 民参与和政府政策制订与实施处于整体环节的两个端点，绩效评估起到了在二 者之间架设桥梁以实现勾连的作用。因此，完善、科学的政府绩效评估体系的 架构对于政府善治目的实现以及我国地方政府之间良性竞争态势的形成都具有 非常重要的工具性意义。 1 4 全文结构 本文第1 章导论部分介绍了问题如何提出的，同时对政府绩效评估的目的 与意义做了简单的论述。 第2 章主要介绍了国内外政府绩效评估的实践与发展状况，同时探索了我 国政府绩效评估在发展的今天仍有哪些缺失，并就这些缺失提出了对策。 第3 章也是本文的重点与核心部分，就服务型政府绩效评估做了一些理论 上的梳理，首先就服务型政府的提出与服务型政府绩效评估的相关概念做了整 理，第- - d , 节梳理了服务理念与政府绩效评估的关系，最后从技术角度介绍了 我国服务型政府绩效评估的指标体系设计和模式选择做了介绍。 第4 章本文从实践分析的视角抓住服务型政府绩效评估“顾客满意度模型 这个基准点，进行对黑龙江省h 市外经贸系统部门顾客满意度调查案例进行分 析，通过数据整理，最后得出分析结论。 7 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 2 1 国外政府绩效评估的实践 “评估是绩效管理的一个关键环节，如果无法衡量就无法改善 。2 0 世纪中 期，绩效管理与评估制度开始逐渐应用到西方国家的政府管理中。随着政府改 革的不断深入，政府绩效评估作为一项提高政府工作效率和改善政府服务质量 的重要工具，在国外政府管理中受到了广泛关注。2 0 世纪8 0 年代，政府绩效评 估在西方国家全面推行，其中美英两国是政府绩效评估理论和实践经验的集大 成者。 2 1 1 美国政府绩效评估 自2 0 世纪6 0 年代以来，美国联邦政府为了回应公众与立法机构对政府改进 行政管理水平的要求，几乎每位总统在其任职期内都出台了相应的改革措施。 6 0 年代中期实行规划预算匍j ( p p b s ，p r o g r a m m i n gb u d g e t i n gs y s t e m ) ；尼克松执 政时期实行目标管理( m b o ，m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e ) ，并颁布了联邦政府生 产率测定方案( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) ，使公共部门 绩效评估系统化、规范化；卡特时代推行零基预算( z z b ，z e r o b a s e db u d g e t i n g ) ， 里根和老布什政府提倡全面质量管理( t q m ，t o t a lq u a l i t ym a n a g e m e n t ) 。1 9 9 3 年， 执政不久的克林顿政府，组建了“全国绩效评审委员会”( n a t i o n a lp e r f o r m a n c e r e v i e w ec o m m i t t e e ) ，由副总统戈尔主持。1 9 9 3 年3 月1 9 9 6 年9 月，“全国绩 效评审委员会 共计提出七本主要的绩效报告书，以及数十本相关的建议书和 资料。同样在1 9 9 3 年，克林顿政府颁布实施了政府绩效与结果法案( g p r a ， g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l ta c t ) ，该法案要求每个联邦机构必须报告五个 年度的战略规划和每年的绩效情况。g p r a 试图通过把每年的财政拨款同工作绩 效相联系的方式来增强对联邦政府所支持项目的计划和管理，增强联邦机构工 作绩效的可评估性，从而提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信任。 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 为了改革州与地方政府的公共服务，组建了高层委员会来设置工作日程， 该委员建议下放权力，建立节约、灵敏的学习型政府，提高公民参与政府管理 的积极性。并且在联邦政府与地方政府之间签定了绩效伙伴关系协议，根据协 议，联邦政府通过给州政府或地方政府提供项目管理更大的灵活性，换取州政 府或地方政府对项目绩效和结果的更大的责任性，绩效伙伴关系将重点引向了 联邦基金的价值和效果上。地方政府也积极地推动政府绩效评估，如1 9 9 9 年， 美国犹他州( u 协) 立法授权成立了“犹他州明天战略计划委员会”，成员包括五 个众议院的立法者、两个参议院的立法者和两个非立法成员。该委员会试图让 卅i 政府、地方政府、私营企业、少数民族团体及所有地区都参与到战略计划和 政府绩效评估的过程中来。 2 i 2 英国政府绩效评估 2 0 世纪6 0 年代，英国开始对公共部门的生产力进行测定。1 9 7 9 年的“效率 评审计划 ( 即雷纳评审) ( r a y n es c r u t i n yp r o g r a m m e ) 借鉴了现代化大企业所普遍 采用的效率评审技术，在此基础上建立起了比较完善的政府绩效评估机制，广 泛应用于中央与地方政府的考评之中。按照“效率评审计划”，英国政府重新审 查政府各部门所承担的职能，不必要的职能交与非政府机构或私人企业承担。 在雷纳效率小组的监控下，英国政府在1 9 7 9 年至1 9 8 2 年的三年时间里进行了2 2 3 次效率评审，精简了1 2 0 0 0 个职位，每年节约经常性开支1 8 亿英镑。1 9 8 0 年， 英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长管理信息系统 ( m a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e r ) ，它集目标管理、绩效评估为一体，旨在向部长 提供全面的规范化的信息。1 9 8 2 年，英国财政部颁发了财务管理新方案 ( f i n a n e i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e s ) ，标志着公共部门组织绩效评估的正式推行， 它要求政府各部门树立绩效意识，把经济、效率、效益分化为大量绩效指标。 1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案，该方案 包括1 4 0 个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。1 9 8 6 年， 撒切尔首相命令罗宾伊布斯对这项方案进行评估，并制定“下一步行动方案” ( n e x ts t e p a c t i o n ) 。1 9 9 1 年英国政府又推出“市民宪章”( c i t i z e n c h a p t e r ) 运动， 使政府行政工作更适应公众的愿望和需要，所有的公共组织都建立顾客服务标 准，吸收来自顾客的输入，并承诺予以满足。如果达不到服务标准，就鼓励它 9 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 们做出补救( 例如英国铁路公司对于通用票提供折扣) ，并建立专门处理顾客投诉 的制度。政府还要求对地方公共服务、学校等进行审计和监督，并公布其服务 绩效的比较数据一览表。从1 9 9 6 年开始，内阁对公务员的统一评估权，下放到 所属各部门进行。 现在，英国政府仍在酝酿对绩效评估制度作进一步改革，将在提高评估的 民主程度、扩大被评估对象的范围( 公务员及政府机构) 、规范一次性的奖惩办法 和适当简化评估的标准档次等方面，继续进行改革和完善，使其更好地发挥激 励作用，更充分地调动被评估者的积极性，更有效地发挥评估制度的作用。1 9 9 9 年布莱尔政府出台了政府现代化白皮书，强调政府追求三个目标：确保政策 的高度协调性和具有战略性；以公共服务的使用者为中心，确保公共服务更符 合人民的需要：确保公共服务具有高效率和高质量。可以看出，从撒切尔夫人的 保守党政府到布莱尔的工党政府，改革的侧重点和追求的目标虽有所不同，但 每一阶段都很重视对政府绩效的评估，这也是英国政府改革成功的重要原因。 2 1 3 其他国家政府绩效评估 除了英国和美国以外，许多西方发达国家都将绩效评估作为政府改革的一 个重要组成部分，纷纷退出各自的公共部门绩效评估措施，或者在相关法案、 计划中强调行政绩效的衡量与评估。如德国的“新型治理模式”( n e u e s s t e u e r t m g sm o d e l n s m ) 、“行政弹性时间”( a d m i n i s t r a t i v ef l e x i b l et i m e ) ，法国 的“行政现代化政策 ( t h ea d m i n i s t r a t i v em o d e r n i z a t i o np o l i c y ) ，荷兰的“行政 自动化改革”( a u t o m a t i o nr e f o r m ) ，瑞士与奥地利的“新公共管理改革运动 ( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ，加拿大的“2 0 0 5 年新文官制 计划( p u b l i cs e r v i c e 2 0 0 5 ) ，澳大利亚的“文官改革法”( p u b l i cs e r v i c er e f o r ma c t ) 和“公共服务法” ( a u s t r i l i ap u b l i cs e r v i c ea c t ) ，新西兰的“行政文化重整运动 ( r e s h a p i n g a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ) 、“迈向2 0 1 0 年计划 ( p a t ht o2 0 1 0 ) 等，以此来提高政府 效率和服务质量。 近年来，西方各国主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制， 即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评 估。其评估的主要内容包括效率和成本效益、顾客满意度、投入产出比率、公 共服务质量等方面。新西兰的内阁部长与部门执行官签订的“采购协议”，就详 1 0 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 细规定了机构所提供物品数量、质量和成本。要求政策制定者对所要购买的结 果和产品非常清楚，并允许其看到花钱所能得到的结果。西方有些国家还比较 重视激励，对成绩突出、效果好的部门和个人提高奖励的力度，真正奖勤罚懒。 虽然各国由于历史背景和政治经济状况的差异，在政府部门绩效评估中各 具特色，进展程度和所取得的效果也存在很大差别，但公共部门绩效评估已得 到西方发达国家的普遍重视和广泛运用。提高政府部门的效率、改善政府部门 的服务已成为这些国家的共识，也成为这些国家政府改革的重要组成部分。“评 估国”的概念在西方国家愈演愈烈。到了2 0 世纪9 0 年代，西方各国的公共部门 绩效评估更加系统化和规范化。绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生 是公共管理理论发展的结果，也是西方国家社会发展和政府改革推动的结果。 西方政府绩效评估早期主要强调的是效率，在该时期，效率被认为是解决 政府所有问题的一把万能钥匙。正如卢瑟古立克所说，“效率从此成为行政价 值中的头号原则，这使得行政与政治的价值产生明显冲突。”进入九十年代，评 估的焦点转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要的地位。英美等西方各 国在政府绩效评估的广度、深度和成效方面虽然存在着很大的差异，但其基本 思路和目标都是希望通过绩效评估实现公共管理创新，建立更有回应性、更有 责任心和更有效率的政府，缓和政府普遍面临的财政危机、管理危机和信任危 机。绩效评估是政府再造的重要内容和根本性措施，体现了公共服务和顾客至 上的管理理念。但西方国家政府绩效评估也存在着种种缺陷，在实施过程中还 存在着难以解决的矛盾和问题。政府绩效评估所追求的既提高政府管理的效率 和能力，又确保社会公平和对公众负责、提高服务质量等方面难以达成统一。 同时，绩效评估的项目如何划分、绩效目标和绩效标准如何确定，绩效结果如 何测量，应当收集哪些信息与资料，如何最大限度地使用绩效评估的结果来改 进政府绩效，以及技术和费用等问题也没有得到很好的解决。但对于我国刚刚 起步的政府绩效评估来说，西方国家绩效评估的理论和实践经验可以为我国政 府绩效评估理论的研究和实践提供宝贵的经验。 2 1 4 西方发达国家政府绩效评估的借鉴意义 西方发达国家政府公共部门绩效评估的实践，为我国政府管理提供了很好 的借鉴意义，主要表现在以下几个方面： 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 ( 1 ) 有利于树立新型管理理念 政府管理理念的发展与创新是政府管理体制、管理行为、管理方法和管理 技术的前提和条件。当前中国政府急需创新三种管理理念：服务理念。政府 是为公共利益而存在的，必须为促进社会的发展和进步服务，为公众日益增长 的物质文化需求服务。这一理念要求政府要将服务精神与准则贯彻在所有法律、 法规和行为之中。服务理念要求政府一方面扩大服务职能的数量，提升服务的 品质，另一方面即使在行使统治和管理职能时，也要将服务精神贯彻始终。只 有这样，才能树立政府的良好形象。责任理念。究其滥用权力、机构膨胀、 官僚主义和效率低下等问题的根源，主要体现在政府与社会关系模式上“政府 本位 的价值取向。要转变这一传统模式的缺失，确立起以“社会本位为根 本价值取向的现代模式，必须呼唤和强化责任意识，建立责任政府。效能理 念。效能是政府管理的意义和根本所在。确立效能理念是解决当前政府效率地 下的客观要求。就整体价值理念而言，我国政府尚未树立适应现代市场经济与 民主政治所要求的新型管理理念。有效地实施政府绩效评估将大大地有助于我 国树立新型管理理念，实现政府效率的提升。 ( 2 ) 有利于转变政府职能 开展绩效评估的前提就是要合理界定政府的职能。一方面，全球化趋势下 政府管理面对的全球性问题、公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复 杂性的特征，使得政府管理活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联系与 合作。为此，加强国际经济、技术的合作与联系，保护和捍卫我国公民、企业 在他国的合法权利，以及提供公共服务应调整为我国政府的重要职能。另一方 面，随着市场化的发展，必须打破政府垄断的体制，实现政府从社会的部分撤 退。所以，我国政府开展的绩效评估，将大大地有利于我国政府转变职能，以 适应全球化的趋势。 ( 3 ) 有助于明确绩效评估的宗旨 在这方面政府绩效评估及其措施为我们提供了一个可借鉴的范式。我们既 不能抹杀政府公共部门与私营部门之间管理的本质差别，片面照搬私营部门的 经验、方法和原则，简单地以私营部门的精神、技术和机制来“重塑政府 ，这 样就可能会把我国政府引入歧途；我们也不能把政府管理只当作直接维护政治 统治的工具。政府管理是一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节，它的 基本目标除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序外，还应包括提高管理 1 2 第2 章国内外政府绩效评估的发展状况 效率与能力、提高服务质量与社会公众的满意程度、加强与改善公共责任机制 等方面的内容。政府管理的发展规律表明，人类社会越发展，特别是经济全球 化使政府管理的具体目的就越趋于共同：增进、维护与实现公共利益、提供公 共服务、保障社会公平与公正。根据公众的需要提供公共服务与公共产品，又 根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府管理绩效，从而确定政 府管理对公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制，这是政府绩效 评估的宗旨，必将有力地推动我国政府改善管理。 ( 4 ) 有利于电子政府的构建 政府绩效评估意味着各种信息在政府、绩效评估者和社会公众之间的交流 与沟通，由此推动了政府管理对信息技术的战略使用和运用信息技术来实现政 府管理目标。我国在信息化发展方面与国际上许多发达国家相比还很滞后，因 此在实现政府管理模式由管治型模式向服务型模式转变的过程中，应将模式转 换与运用先进的科学技术有机地结合起来；运用信息技术的手段和方式把服务 与顾客至上的理念表现出来。电子政府作为一种合理手段