（行政管理专业论文）大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究.pdf

i 中 文 摘 要 “大学生村官”是在特定的历史时期，特殊的国情下，产生的具有中国特 色的产物。它是市场经济取得一定发展，工业化取得初步成就后，实现工业反 哺农业、建设社会主义新农村的产物。 “大学生村官” 并不是一个陌生的词汇， 我国在 1989 年就开始把 “选调生” 作为一项长期措施加大对基层人才的输入。经过二十年的发展，规模已有十万 余人，为基层建设提供了有力保障。为了能够吸引更多人材服务基层，各地政 府都在不断地进行探索，1995 年江苏省招聘大学生担任基层干部，揭开了高级 人才大规模向农村回流的序幕，此后，相继在国内的众多省份试行。1999 年， 海南开始试行“大学生村官”政策，是第一次正式以大学生到农村服务的形式 在省级行政区域内进行推广。2000 年广州在天河区公开招聘 52 名“大学生村 官” ，安排到基层社区、城中村工作，紧接着北京、四川、陕西、山西、上海等 地都先后启动大学生“村官”计划，截止 2008 年全国范围内共有 28 个省市自 治区先后开展了这项计划，取得了很好的成绩。同年中央组织部会同教育部、 财政部、人力资源与社会保障部召开选聘高校毕业生到村任职工作座谈会，据 此大学生“村官”计划在全国范围内展开。 从 2008 年开始，国家计划利用五年时间选聘 10 万名优秀大学生，充实到 基层管理岗位。时至今日计划实施的时间已过半，在许多地方“一村一社区一 名大学生”村官的目标已经实现，甚至在部分有条件的农村选聘了两名大学生 “村官” 。大学生村官政策取得了令人瞩目的成绩，也出现了不少问题。 大学生“村官”计划，在全国范围内产生了积极地影响，特别是对“三农” 问题的解决，以及新农村建设起到了有效地带动作用。大学生“村官”计划的 实施，给广大农村注入了新鲜“血液” ，一是提供了强大的智力支持，作为接受 过高等教育的大学生，为社会主义新农村的建设提供了急需的技术支持，为农 村带去了更多的科学技术；二是，带去了新思想、新文化，加快了社会主义农 村文化观的建立；同时，大学生“村官”在进村的同时，也把更多民主思想、 法制意识带进了农村，极大地提高了广大农民的思想水平。 然而作为一个新鲜事物“大学生村官” ，在实施的过程中，也不可避免的出 现了许多问题。大学生“村官”在职不在岗、思想不稳定、国家相关法律制度 ii 不健全、政府优惠政策难以落实、政策执行力欠缺、农村客观环境的不利等许 多问题已经成为亟待解决的问题。 本文从现象入手，深入分析问题产生的原因，从法律层面，政策制度层面 等多角度分析，为解决目前大学生“村官”政策执行中产生的问题提供一些建 议。笔者希望本文能为所有研究“大学生村官”计划的学者提供一些参考意见， 起到抛砖引玉的作用。 关键词：关键词：大学生村官，社会主义新农村，公共政策、基层就业，法律建设 iii abstract college graduates working as village officials are the results with chinese characteristics in particular historical state and special state situation. it is also a necessary result when the economy and industry have got some progress, which is needed for contributing the new socialized village. “college graduates working as village officials”, is not a new vocabulary. it could retrospect to 1989, when china had put “distributed students” as a long-term measurement, which involved a lot of talents. after the development of 20 years, there has accumulated more than 100 thousand people, which gives great support for the infrastructure. in order to attract more and more people to serve the grass-roots routine work, all local government did a lot of trials. in 1995, college students are enrolled to take the role of grass-roots cadre, which start the coming back to village trend, and after that, others provinces also follow this way. in 1999, hai nan started to try the “college graduates working as village officials” policy, which is the first promotion at province-level in the form of encouraging college students coming back to village. in 2000, 52 college graduates working as village officials are recruited to work in grassroots areas in guang zhou, which is followed by bei jing, si chuan, shang hai, etc. up to 2008, this program has been started in 28 provinces, and it has achieved quite a lot. as increasing scale of such program, organization department, ministry of finance and human resources and social security bureau hold symposium with the topic of recruiting college graduates working in villages, so that the program run in a national-wide scope. since 2008, china has planted to select 10,000 excellent graduates to the posts of fundamental management. until now, half of the planning time has been past, and there are some problems although we have iv achieved a lot. first things first, the village officials plan for the graduates has some positive influence upon the whole china, especially on the issues concerning agriculture, countryside and farmers and new rural construction. and with the policy implementation, it has given some fresh blood to the villages: first, the policy offers strong intellectual support-as high educated graduates; they offer technical support which is highly needed and more science skills. second, it fastened the speed of building the cultural view of socialism villages by bringing the new idea and new culture. meanwhile, when the graduates villages officials enter into the villages, they can also bring more democratic ideas, legal consciousness to improve the thinking level of all farmers. however, as a quite new activity of college graduates working as village officials, it is inevitable that there are many problems during the first conduction. for example, the college graduates working as village officials somewhat are not present although already working there. also some are working with unstable mood, and related law could be not established; the privilege policies are hardly taken; the lack of local government execution and disadvantage of village environment are also the urgent problems. it is hoped that the root cause could be found through the analysis of these problems and the key of the problems could be found from the law level. hope it could provide some reference for the researchers of college graduates working as village officials. key words: college graduates working as village officials；socialistic new village； public policy； grassroots employment； construction of law 引 言 1 引 言 1.研究目的及意义 大学生 “村官” ， 是在我国社会主义事业发展到一定时期， 为更好的解决 “三 农”问题，满足建设社会主义新农村建设，实现城市反哺农村所出现的新生事 物。自 1995 年江苏省率先选拔大学生充实到基层管理队伍开始，在全国范围内 逐步掀起一波“大学生村官热” ，各级政府都在积极探索如何迅速、有效地推进 大学生“村官”的发展。1999 年海南省正式推出了大学生“村官”计划，是首 次在省级行政区域内的试行，经过十年的发展，截至 2008 年，我国已经在 28 个省市区开展了大学生“村官”计划，积累了大量经验。为了便于规范和引导 各地政府的行政行为，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源与社会保障 部召开选聘高校毕业生到村任职工作座谈会， 计划从 2008 年开始利用五年时间 选聘 10 万名优秀大学生，充实到基层管理岗位，至此，大学生“村官”计划的 实施揭开了新的一面。 在 15 年的探索发展过程中，没有可直接借鉴的经验，各地政府几乎都是在 “摸着石头过河” ，如何更好的依据当地实际情况落实“计划”成为重要问题。 这个过程是漫长而曲折的，取得了成就，也遇到了问题，闪现出许多实践的亮 点，也出现过失败的案例。例如浙江慈溪等地，大学生“村官”计划搞的有声 有色，为其它省份顺利推行计划提供了积极有益的参考。然而作为国内首先在 全省范围内推广大学生“村官”计划的海南省，却出现了严重的问题，受财政 保障不到位、 政策制定滞后、 政策执行力不足等一系列问题的困扰， 使该省 “计 划”一度濒临破产，为各地大学生村官的发展敲了警钟。 山西省作为一个地处内陆的中部省份，地理优势不明显，经济水平相对偏 低，但是由于能够切实的坚持实事求是的原则，在自身省情的基础上制定有关 政策，所以山西省的大学生村官计划推行的有声有色。自 2006 年正式启动大学 生“村官”计划以来，已经选拔了近 2 万名大学生到村（社区）任职，有力的 推动了山西社会经济的发展。同时也涌现了一批优秀的大学生个人，受到中央 领导的接见，成为山西优秀青年的代表。2010 年山西省已经不面向社会选聘新 大学生村官，而是从心有人员中通过考核续聘的方式选择人才，这标志着山西 省大学生村官政策的基本目标实现，转入调整巩固期。 作为一个新生事物，它的产生、发展都没有先例可循，问题的产生也就不 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 2 可避免。于是如何保证大学生村官计划的顺利实施、如何避免问题的产生，以 及在遇到问题后应如何解决，不但是作为行政管理者的政府关注的问题，也是 学术界的研究热点。 本文，希望以到村（社区）工作的大学生“村官”工作、生活所遇到的问 题为研究的切入点，寻找当前大学生“村官”计划实施所遇到的问题，分析造 成这些问题的深层次原因，并且从多角度入手，为解决大学生“村官”所遇到 的问题提供一个解决的意见。 2.国内外研究动态 大学生“村官” ，是在我国特殊国情下的特殊历史时期的产物，作为一个新 生事物，目前在国内外学术界尚未取得重大研究成果。 大学生“村官”是我国政府为更好解决“三农”问题，建设社会主义新农 村所提出的政策，具有很强的政策导向性。世界其他国家在发展过程中或是从 未出现过这种事物，或是在面对发展问题是采取了不同的解决方式，所以国外 学术界对大学生村官的研究尚属空白，截至目前笔者也没有发现国外有相关的 研究报道。 就国内学术界的研究而言，对于大学生“村官”的研究也处于刚刚起步阶 段。绝大部分研究停留在对政策的解读与分析层面，泛泛地对中央以及地方政 策进行再述， 缺乏理论研究， 没有形成规范的学术研究体系。 以致在大学生 “村 官”这个事物产生已经 15 年了，在学术界还没有对其形成一个规范、统一的解 释。对于大学生“村官”的研究成果更多的是以论文的形式出现，缺乏具有理 论深度的专著。 国内学术界对于大学生“村官”问题研究基本是以行政区域划分为基本依 据，各地方政府成立研究课题组，对本区域内的大学生村官发展进行研究。首 都经贸大学王文举教授主持的北京市哲学社会科学规划重点项目， 对 2005 年以 来北京市大学生“村官”进行研究，分析了本区域内政策执行的现状。河南师 范大学段小力在河南省 2007 年度哲学社会科学规划项目中， 从公共选择视角对 大学生“村官”计划与新农村建设结合分析，建立了新的研究视角。广西师范 大学赵锦山在广西“十一五”哲学社会科学规划项目：社会主义新农村建设中 广西山区少数民主农民素质提高的方式与途径研究项目成果中，对如何提升大 学生村官的合法性进行了研究。另外，还有众多学者，如洛阳师范学院王天敏 教授从中国社会发展的历史角度分析研究大学生“村官”计划。这些研究都是 引 言 3 以本区域内大学生村官的发展为依据，为进一步研究大学生“村官”奠定了基 础，开阔了思路。 3.研究的主要内容 本文将用四个部分来研究分析大学生“村官”这一问题。 第一部分是对相关政策的表述。首先明确大学生“村官”的涵义，明确研 究对象。其次介绍政策出台的背景，分析各方因素，包括社会政治环境、经济 环境等；最后分析政策出台的目的，并且介绍山西在落实“大学生村官”计划 过程中取得的成就。 第二部分对中央目前有关大学生村官的政策、文件，以及会议精神进行研 究；以山西省为例，研究地方政府的执行情况。 第三部分寻找目前大学生村官发展中出现的问题及原因。一是从客观政策 环境，如国家政策在制订与执行、法律制度建设、我国目前农村情况等角度分 析问题产生的外部因素。另一方面从村官的主观认识分析，在能动性上寻找症 结所在。 第四部分作为文章最重要的一部分重点分析如何解决当前大学生“村官”计划 面临的问题。从法律建设、制度完善等方面入手，综合社会、政府、学校以及 “村官”个人等因素来破解目前整个大学生“村官”计划遇到的困境。并且从 经济学角度，对解决大学生村官政策的发展所中遇到的问题进行解读。 4.创新之处 首先是研究内容的创新，目前国内对于大学生“村官”的研究绝大部分停 留在对政策的解读，研究内容单一，文章将从政策制定的动机着手研究，从根 源上分析计划的相关利益方；同时文章最后提出一些笔者自己对大学生村官计 划的认识。其次是问题研究的深入，不仅仅停留在对表面问题的分析，用演绎、 归纳等方法从深层次剖析问题之间的关联性和产生问题的根本原因。第三是写 作创新，在文章的最后从经济学的角度对当前学生村官政策进行解读。 5.研究方法 大学生“村官”作为一项政策性导向极强的内容，必须首先是对各个政策 理论的了解，包括中央和地方各级的文件及会议精神。其次采用理论研究的方 法，对目前有关大学生“村官”的研究成果进行梳理。第三是应用文献调查与 归纳比较的方法。文章涉及大量的政策理论研究，所以需要采用文献调查法进 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 4 行资料搜集。最后采取电话访谈与当面访谈等方式搜集资料，保证资料的真实 性。 在整个论文写作过程中笔者通过可能接触到的途径借阅和网络，检索了大 量学者与本论题相关的著作、论文。在掌握大量资料的基础上，阅读期刊杂志 等掌握学术界研究的最新动态，对不同学者之间的理论进行归纳、分析、比较， 从中寻找支持本文观点的论据。 整个论文从前期的资料搜集到后期的论文修订， 广泛的应用了网络，了解了众多最新的学术观点，获益匪浅。 第一章 涵义及发展历程 5 第一章 涵义及发展历程 1.1 大学生“村官”的涵义 何为大学生“村官”？目前在国内学术界还没有统一的、被广泛接受和使 用的解释。许多学者都在对政策分析后，依据自身的认识，形成了不同的表述。 洛阳师范学院王天敏教授认为，大学生村官就是通过政府选拔，到农村担 任村支书助理、村委会主任助理职务的高等学校应届毕业生 。浙江海洋学院耿 相魁认为，大学生“村官”就是指近年来由政府部门正式发文、筛选的专科以 上学历应届或往届毕业生，担任村党支部书记助理、村主任助理或其它“两委” 职务的工作者 。 北京高校学生心理素质教育工作研究中心 “村官” 课题组认为， 所谓大学生“村官”就是在各级政府的政策指导下，鼓励应届高校毕业生到基 层农村挂职锻炼，分别担任村党支部书记助理、村委会主任助理的人员 。这些 学者的研究主要是以国家政策为依据，对大学生“村官”涵义的解释也是对政 策内容的提炼。 山东政法学院张敏认为，大学生村官分为广义与狭义两个方面。从广义上 讲，大学生“村官”是指政府通过组织考核或考试选派高校毕业生到农村工作， 即到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫，或担任村党支部书记助理、村委 会主任助理职务；从狭义上讲，就是指高校毕业生到村两委担任职务 。这样的 观点代表了一部分学者的认识，而目前国内学者在研究大学生“村官”问题时， 绝大部分是研究狭义上的“村官” 。 为了更好的分析大学生“村官”问题，必须首先确定其涵义。先从人员构 成上分析，笔者认为“三支一扶”人员不能包含在其中，因为他们在农村从事 的工作是具有志愿服务的性质，以服务为主并不参加基层管理活动。在认识村 “官”时也要特别注意，根据村民自治委员会组织法的规定，在村委会的 组成结构中没有“助理”这一角色，也就是没有法律明确依据。同时分析政策， 并没有明确指出大学生“村官”所享有的权力和职责，所以不能称其为“官” 称为“服务人员”更为贴切。综上笔者认为，大学生“村官”是指，在中央政 府政策指导下，由地方政府牵头组织，通过公开招聘的方式，选拔应往届高校 毕业生到基层农村或社区从事辅助性工作的人员。 王天敏.对“大学生村官计划”的历史审视.安徽农业科学.2007 年第 35 期。 耿相魁.完善“大学生村官”政策的几点思考.大连干部学刊.2008 年 10 月.第十期，第 23 卷。 王文举，范合君.北京市“大学生村官”在农村基层组织中的作用.北京社会科学.2008 年第 6 期。 张敏.对“大学生村官”计划的解读与思考.河北青年管理干部学院学报.2008 年 7 月，第 4 期。 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 6 明确大学生“村官”涵义，可以使政府在选聘大学生“村官”人员、安排 大学生“村官”工作、后期安置等方面具有更多的主动权。 1.2 大学生“村官”的产生及原因 我国大学生“村官”的发展，经历了一个由地方试点到全国施行，由地方 政策试行到国家政策推广实施的过程，前后走过了近 15 年的历程。研究它的发 展历程，可以摸清大学生村官发展的规律，寻找出其中存在的问题，对于后续 研究具有积极意义。 1.2.1 大学生“村官”的产生 早在大学生“村官”政策出现之前，国家就对如何选拔优秀人才服务基层 进行了尝试。从 1989 年开始，国家大规模的选拔“选调生” ，目的是充实基层 管理队伍。经过二十年的发展，全国范围内的“选调生”规模已经达到近十万， 这股强大的力量，为我国农村发展提供了有力的支持，同时也为国家培养了大 量的管理人员，目前在这些“选调生”中已经产生了五千多名处级以上干部。 对于如何引导高级人才去基层服务，国家已经尝试、探索过很长一段时间，积 累了丰富的经验。 对于大学生“村官”的产生学术界有两种认识，一是以 1995 年江苏省选拔 高级人才到基层工作的“雏鹰工程”为标志。这时的选聘没有形成制度化、长 效性，处于探索阶段，只是小范围的一个尝试，没有大面积推广实施。 笔者认为，真正意义上的大学生“村官”的产生，是以 1999 年海南省启动 “大学生村官计划”为标志的，这是第一次在一定的行政区域内出台政策，明 确提出招聘、使用大学生“村官” ，先后在三亚市、文昌市、东方市、定安县等 市县组织招聘了一批“大学生村官”安排到基层岗位工作。尽管海南省的“大 学生村官计划”在实施七年后由于各种因素趋于停滞，甚至在个别地区计划以 失败告终，但是它所起到的探索作用是不容置疑的。 1.2.2 大学生“村官”产生原因 我国在新世纪之初提出大学生“村官”计划，是适时的、符合国情的，是 在综合分析了目前我国各种因素提出的。 1.社会主义新农村建设的需要 为社会主义新农村建设提供智力支持和精神保障，是国家推行大学生“村 官”计划的根本原因。改革开放以来国家着力建设工业化国家，加速城镇化进 程，在这个过程中，不论是国家政策，还是社会资源都源源不断的流向城市， 第一章 涵义及发展历程 7 逐步形成了目前我国城乡二元结构的局面，而且两者之间的差距有愈演愈烈之 势。 随着我国城镇化进程的实现，工业化水平极大提高，此时正是实现工业反 哺农业的最佳时机。然而在城乡二元结构的刺激下，单向人才流动严重，大量 农村优秀人才流向城市， 而城市高级人才不愿意进入条件较为艰苦的农村工作， 于是农村发展所需的必要人力资源得不到补充，人才缺失已然成为制约新农村 建设的重要原因。此时推行大学生“村官”计划，意义非常。 首先为新农村建设提供了智力支持。在我国广大农村人口中，高中以上文 化成都的比例只有 13%，而小学以下文化程度的比例占 36.7% ，由此可见在我 国农村存在数量庞大的文盲、半文盲人群，他们较低的文化水平直接制约着社 会主义新农村建设的步伐。而作为高校毕业生，往往是掌握了专业知识的高技 术人才，掌握了许多农民接触不到的知识，选聘这样的人才下到农村，可以把 最新的知识、最好的技术带给农民，起到以点带面的效果，提高广大农民的文 化技术水平，使农民掌握更多先进的生产技术，进而提高农村生产力水平。 其次有利于改进农村现有管理方式，促进中国农村民主法治的发展。国家 解决“三农”问题建设社会主义新农村是一个庞大、系统的工程，其中涉及大 量政策、法规，而且随着市场经济体制的深化，对外交流的规模也在不断扩大， 对于掌握对外交流能力人才的需求也在扩张，农村原有的靠经验、血缘等方式 进行管理的方式已然落伍。这时如何掌握新的管理方式，更加快速的适应外部 环境，成为大部分农村在发展过程中要面临的首要问题。而通过大学生“村官” 输入的方式，可以在最短时间内引入新的方式，取得显著成效。我国是一个农 业人口占很大比重的国家，大量人口集中在农村，这个群体文化水平普遍较低， 受传统农耕文化影响仍然很深， “家长制” 、 “家族制”思想严重，于是这样一个 庞大的群体，就成为制约我国民主法治建设的重要因素，大学生“村官”作为 选拔出来的优秀者，文化水平高，对党的依法、民主和科学执政具有更深层次 的理解，他们更好的掌握国家有关政策、法规，让他们加入到农村管理过程中 可以起到领头羊的作用，在潜移默化中培养农民的民主法治思想。 最后，大学生“村官”为农村发展输入了新的活力。目前我国农村村干部 平均年龄较大，这些村干部在农村工作多年，虽然熟悉并掌握了农村工作的各 个方面，但是正是由于年龄偏大，大部分村干部求稳思想严重，缺乏开拓进取 中国社会科学院人口与劳动经济研究所.中国人口年鉴 2007.年鉴出版社,2008。 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 8 的精神，在职期间不求有功但求无过，使得农村发展陷于停滞。大学生“村官” 刚刚走出校园的年轻人，虽然没有农村工作的经验，但是有想法、有冲劲、敢 想敢做。作为大学生往往都是胸怀大志，想干出一番事业，当他们面对广阔的 农村时往往是充满激情，愿意为之奋斗。把年轻有魄力的大学生安排到基层给 农村工作注入了活力，激活农村这盘棋。 2.解决大学生就业问题 笔者结合现有资料进行分析， 认为国家在 2008 年正式提出在全国范围内推 广大学生“村官”计划，一个非常重要的原因就是解决大学生就业问题。 大学毕业生作为接受过高等教育的人才，是国家建设的宝贵资源，但是随 着大学招生规模的不断扩张，每年毕业的大学生人数在不断上涨，加之历年未 就业毕业生人数庞大，大学生就业成为严重的社会问题。据资料显示自 1999 年 全国高校开始扩招，我国高校招生规模已由开始时的每年 108 万，上升至 2005 年的 475 万，2009 年高校的招生规模更是达到了 629 万，如此大规模的招生意 味着高校毕业生的数量将达到每年 500 万。另据中国统计年鉴（2007） 资料 显示，目前我国平均失业率达到 3.98%，按此比例每年将有几十万大学生未能 就业。而中国每年全社会提供的就业岗位不到一千万，扣除 500 万用来解决下 岗职工就业问题，剩下的不到 500 万就业岗位进行再分配。加上我国每年新增 的 600 万农村劳动力，其中有很大一部分要涌向城市，并与大学生构成直接的 竞争，占据了很多工作岗位，造成全国每年有近 30%的大学毕业生不能就业。 而与此相对的是作为农业大国，我国目前有 35509 个乡镇、6401390 个村 委会。这意味着国家在为基层选聘人员的过程中，每年可以为大学毕业生提供 数以万计的就业岗位，如果能够形成长效机制，建立良性的循环模式，对于解 决毕业生就业问题将是十分有益的。 3.培养和储备基层管理人才 中国共产党的群众路线要求：从群众中来，到群众中去。这是告诉管理者 要贴近群众、了解民生。农村的环境虽然比较艰苦，但是作为一个农业国家， 农村的情况，是整个国家最重要的国情，在这样的环境中经受锻炼是对大学生 工作经验的积累，意志品格的磨练。作为接受过高等教育的大学生，已经掌握 了丰富的理论知识，如果能够下到基层中去接受锻炼、了解基层、掌握民生， 把理论知识与实践结合起来，对于国家来说是一笔巨大的财富。 一旦大学生村官计划在全国范围内顺利实施，并形成长效机制，那么这个 第一章 涵义及发展历程 9 规模庞大的接受过高等教育的群体将逐步走向重要的工作岗位。这部分人都在 基层工作生活过，了解基层民众的真实诉求，在工作岗位必然能够更好的为基 层服务，为社会主义新农村的建设起到推动作用。 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 10 第二章 大学生“村官”政策的发展 大学生村官政策从提出到完善，不论是在中央还是地方，各级政府都在积 极探索，不断召开会议，出台有关政策文件为政策的实施保驾护航。本章将会 具体介绍中央出台的有关政策文件以及介绍重要的会议内容，还包括中央领导 的重要讲话和精神。 在第二部分介绍地方政府的发展状况时以山西省作为分析对象，具体介绍 近年来山西省有关大学生村官的政策、文件以及会议精神。之所以选择山西省 的大学生村官政策执行状况作为研究对象，是因为山西省的大学生村官规模在 全国范围内的发展处于领先地位，是达到万人以上规模的少数几个省份之一有 代表性；并且涌现出一大批优秀个体，积累了一些先进经验。 2.1 政策的不断完善 早在上世纪八十年代末期国家就开始实行“选调生”政策，尝试选拔优秀 人才充实到基层工作，通过二十余年的发展，国家在对选拔基层服务人员上积 累了丰富的经验。 2.1.1 政策准备阶段 为了更好的解决三农问题，持续的为社会主义新农村建设提供有力的智力 支持，2004 年中共中央国务院颁布了关于进一步加强和改进大学生思想政治 教育的意见提出要提高大学生的思想政治教育水平，促进大学生的全面发展。 在文件中对目前的国内、国际形势进行了系统分析，阐明了进行大学生思想教 育的急迫性，确立了未来工作的基本原则。同时提出要树立大学生正确的人生 观、世界观，培养年轻人的爱国思想，对各级党委、高校以及学生都提出了具 体的要求，这为大学生村官计划的实施，在思想教育上提供了保障，提供了一 个良好的思想氛围 。在此基础上 2005 年中共中央办公厅、国务院印发关于 引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见 ， 通知中明确提出要选拔优秀大学 生到基层工作，对鼓励大学生下基层工作的重要意义进行了表述，并且对有关 各方的工作内容进行了初步明确，为后期工作的展开提供了依据。 在中央提出选聘大学生村官计划后，地方各级政府都积极响应，依据当地 实际情况提出了有关的政策。山西省作为中部省份经济水平不高，农业人口比 例高达 61%，发展大学生村官计划的意义重大。2005 年山西省颁布了鼓励高 中共中央 国务院.关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见.中发200416 号。 第二章 大学生“村官”政策的发展 11 校毕业生面向基层就业的实施意见从宏观上对未来五年内山西省大学生村官 的发展做了整体规划，揭开了山西省大学生村官发展的序幕，标志着山西省大 学生村官发展步入正轨。 2006 年为了更好的贯彻落实关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的 意见 ，中组部会同人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部等部委联合颁布 关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通 知 ，通知从多角度入手，提出综合各方力量，形成配套的政策体系，为保证大 学生村官的发展创造和谐的外部环境。 同年，山西省在省第九次党代会生提出“一村一社区配备一名高校毕业生” 的目标，随后山西省委组织部关于选聘优秀高校毕业生担任村干部的工作方 案 ，积极响应中央政策，具体安排下一年度山西省选聘大学生村官的工作，从 选聘规模、选聘程序等方面做了具体安排。省委组织部在 10 月 20 日召开了全 省大学生村干部工作会议，对前一段时间的工作进行总结，对全省范围内大学 生村官工作长效机制的建设进行全面部署。 经过近三年时间的发展，全国范围内的大学生村官政策基本全面展开；各 级地方政府积极响应，把大学生村官政策当做一项重要的政治任务来完成，标 志着大学生村官计划实行步入正轨。 2.1.2 政策发展阶段 经过一段时间的发展，大学生村官政策从萌芽状态步入快速发展阶段。在 总结了先期发展的经验基础上，国家对大学生村官发展进行了深入分析，2007 年 中共中央 国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若 干意见颁布实施，作为中央“一号文件”把“三农”问题作为考虑的重点内 容，明确提出“加大城市教师、医务人员、文化工作者支援农村的力度，完善 鼓励大专院校和中等职业学校毕业生到农村服务的有关办法，引导他们到农村 创业。有条件的地方，可选拔大专院校和中等职业学校毕业生到乡村任职改善 农村基层干部队伍结构” ，再次把党的十七届三中全会提出的“实现一村一名大 学生计划” 加以明确， “一号文件”对大学生村官的表述标志着其已经成为一 项基本国策，预示大学生村官的发展将步入一个新时期。 2007 年 2 月山西省委组织部下发 2007 年选聘优秀大学毕业生担任村干部 工作方案 ，积极响应“一号文件”的精神对各市委组织部、有关单位、高等院 中共中央 国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见.中发20071 号。 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 12 校的工作进行安排，要求各有关方面严格按计划完成任务。为了调动政府职能 部门执行政策的主动性，保证政策的顺利实施，山西省政府发布了关于切实 做好 2007 年普通高等学校毕业生就业工作的通知 ，要求各市人民政府在思想 上认识到提高大学生就业的重要意义，对具体目标进行了表述，要求各级政府、 各职能部门通力合作，为解决大学生就业创造有利的外部环境 。 虽然山西省的大学生村官计划实行在全国范围内领先，但是在具体操作过 程中，如何选聘、如何任用、如何管理等问题仍不可避免的出现。为此山西省 委组织部颁布山西省高校毕业生村（社区）干部管理暂行办法 ，从选拔、聘 用、考核等过程入手，针对具体问题，明确各级、各职能部门的责任，提出对 大学生村官管理的具体办法，使山西省的村官发展逐步走向正轨。作为省委省 政府的领导对于整个计划的发展给予了极大地关注，多次在会议、讲话中提出 重要批示，2007 年 8 月在“山西省选聘优秀大学生干部座谈会”上省委书记张 宝顺发表了重要讲话，对大学生村官工作取得的成绩进行了肯定，同时对大学 生村干部提出“四个希望” ，为大学生村官指明了今后一段时间的工作方向。 2.1.3 政策完善阶段 不论是中央，还是地方在相继出台了众多政策文件后，大学生村官计划在 全国范围的发展取得了显著地成绩， 但是同时其中隐藏的问题也逐步暴露出来。 特别是在政策先期制定的过程中对于如何保障有关福利待遇的具体措施考虑不 足， 于是如何在后续政策中为整个计划的顺利实施提供物质保障成为关键问题。 2008 年 3 月，中组部召开选聘高校毕业生到村任职工作座谈会，教育部、 财政部、人力资源与社会保障部、农业部等国家部委的负责人参加会议。中组 部部长李源潮在讲话中明确指出，大学生村官将会作为党中央的一项战略决策 实施，同时明确了“从 2008 年开始，连续 5 年，每年选聘 2 万名，总共选聘 10 万名。选聘对象为 30 岁以下应届和往届毕业的全日制普通高校大专以上学 历的毕业生，重点是应届毕业和毕业 1-2 年的大学生、研究生” ，同时“为调动 大学生到村工作积极性，中央明确，对这次选聘到村任职的高校毕业生，按本 地乡镇新录用公务员工资收入水平确定补贴标准。 中央财政按人均 2000 元发放 一次性安置费， 同时， 按东、 中、 西部不同地区人均每年分别给予 5000 元、 10000 元、15000 元的补贴” ，通过这些措施具体提出了中央对大学生村官发展的规 划，明确了未来一段时间政府工作的目标，并为计划的顺利实施提供了具体保 关于切实做好 2007 年普通高等学校毕业生就业工作的通知.晋政办发200766 号。 李源潮在中组部“选聘高校毕业生到村任职工作座谈会”上的讲话.2008 年 3 月。 第二章 大学生“村官”政策的发展 13 障。 为了保证大学生村官稳定有序的发展，同年中组部又印发了关于选聘高 校毕业生到村任职工作的意见 （实行） 对各地选聘大学生村官进行了严格要求， 从选聘数量和分配名额、选聘对象、条件和程序、选聘职务的安排、福利待遇、 财政补贴、组织实施等方面做了都做了具体的安排，为各地政府的具体操作提 供了有效的政策依据 。国家相关部委也出台了有关文件中组部 民政部关于 做好选聘高校毕业生到村委会任职的通知 、 民政部关于配合好选聘高校毕业 生到村任职工作的通知 ，要求不得拖欠大学生“村官”补贴，这些文件内容相 互作用，为大学生村官的健康发展创造了一个良好的政策环境。 在良好的政策环境下，我国大学生村官的发展取得了一些成绩，积累了许 多经验，并且树立了一些典型。2008 年 12 月 22 日，习近平在大学生村官代表 座谈会上发表了重要讲话，对目前我国农村的基本情况进行了介绍，指出大学 生村官下基层以后对于农村发展起到了积极地促进作用，为社会主义新农村的 建设贡献了力量，同时还在会上表扬了 31 名优秀大学生的代表，对所有大学生 村官的工作进行了肯定，极大地提高了全国大学生的工作热情。 中央政府不断总结发展的经验，同时也没有忽视对问题的发现，针对大学 生村官到职不到岗、不能安心本职工作等问题，有关部门也在不断研究如何规 范对大学生村官的管理。2009 年中央组织部印发了关于建立选聘高校毕业生 到村任职工作长效机制的意见以完善大学生村官政策的有关制度，从选聘、 培训、配套保障等方面入手“确保大学生村官下得去、待得住、干得好、流得 动，逐步建立一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的大学生村官队 伍” ，这标志着我国大学生村官的发展向规范化、长效性又迈进了一步。中组 部部长李源潮也多次在会议中发表讲话，强调对大学生村官工作的管理，通过 不断地政策制定和完善，使得全国范围的大学生村官逐步步入正轨。 大环境的优化，对于地方政府的执行具有很强的促进作用。2008 年、2009 年山西省委组织部先后印发了山西省 2008 年选聘优秀高校毕业生到村（社 区）任职工作方案 、 山西省 2009 年选聘优秀高校毕业生到村（社区）任职工 作方案对当年山西省选聘大学生村干部的工作做具体安排，保证了全省工作 的有序进行。同时山西省委省政府在吸取了一些地方大学生村官政策发展经验 基础上，特别加大有关方面的财政支持力度，2008 年山西省省委组织部、省财 关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）.组电明字200816 号。 关于印发的通知.组通字200921 号。 大学生“村官”政策实施过程中问题及对策研究 14 政厅下发关于印发高校毕业生村干部工资福利等待遇财政补贴政策的通知 “确保高校毕业生村干部工资待遇的落实， 从 2008 年起山西财政通过转移支付 方式，每年为每名高校毕业生村干部补助 5000 元，市财政每年为每名高校毕业 生村干部补助 2000 元；不足部分由县财政负担” ，通过转移支付的方式把大 学生村干部的福利待遇纳入财政支出 。2009 年为进一步缓解县级财政压力， 保障到村任职高校毕业生村干部工资、福利等待遇足额落实，山西省财政厅下 达专项转移支付资金 1.07 亿元，对 2008 年到村任职高校毕业生在岗人员以及 2009 年实际选聘到村任职高校毕业生人员每人每年补助 5000 元。 作为中部省份，山西省的经济水平相对落后，为了能够预防和解决大学生 村官计划发展过程中出现的问题，2009 年 3 月省委组织部出台山西省大学生 村（社区）干部考核暂行办法针对大学生村干部的“德、能、勤、绩、廉” 五个方面进行考评，完善了考核标准，提出了科学的考核方法，明确了考核责 任人，并对考核结果实行严格的奖惩措施。这项政策的出台，对于规范大学生 村干部行为，实现大学生村干部服务承诺具有积极意义。同时为了给大学生村 官提供较好的物质条件，针对存在的拖欠大学生村干部工作、生活补贴的问题， 为了去除大学生的后顾之忧，省委组织部又再次下发了关于务必将大学生村 干部工作、生活补贴按时足额发放到位的通知要求各级政府有关部门要严格 执行省委省政府的有关文件精神，对大学生村官工资不能按时足额发放、生活 工作环境恶劣等问题给予重点解决，为山西省的大学生村官发展保驾护航。同 年山西省举行了“大学生村干部赴任动员会” ，省委书记张宝顺和有关领导发表 了讲话，在会上有关领导对山西省的大学生村官进行了肯定，为即将奔赴基层 工作岗位的年轻人加油鼓励。 山西省首批大规模选聘的大学生村干部服务期限将至，如何安置服务期满 人员成为重要问题。为了保证山西省大学生村官的健康有序发展山西省委组织 部有先后下发了关于大学生村干部续聘和解聘有关问题的通知和有关建立 大学生村官管理长效机制的文件，从政策上为即将服务期满的大学生村官安排 山西省省委组织部、省财政厅下发关于印发高校毕业生村干部工资福利等待遇财政补贴政策的通知 晋财预200831 号。 转移支付（transfer payment） ，又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡