（行政管理专业论文）大部制改革的实践诉求与目标指向.pdf

l n a n j i n gu n i v e r s i t yo f a e r o n a u t i c sa n d a s t r o n a u t i c s t h eg r a d u a t es c h o o l c o l l e g eo fh u m a n i t i e sa n ds o c i a ls c i e n c e s | i i l ll li ii ii lll u l l l l1i il 18 2 5 7 31 t h ep r a c t i c a lp u r s u i ta n dg o a lo r i e n t a t i o n o fr e f o r mo f s u p e rm i n i s t r y a 砀e s i si n a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t b y w a n gx i a o q i n g a d v i s e db y p r o f w a n gy a h s u b m i t t e di np a r t i a lf u l f i l l m e n t o ft h er e q u i r e m e n t s f o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t m a r c h ，2 0 1 0 承诺书 本人声明所呈交的硕士学位论文是本人在导师指导下进 行的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得南京航空航天大学或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。 本人授权南京航空航天大学可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本承诺书) ) 勺纪 作者签名：量遵上奁 日 期：2 翌 翌二主二2 多 一 一j 南京航空航天大学硕士学位论文 摘要 党的十七大报告明确提出了要加快行政体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。 大部制既是行政组织理论发展的结果，也是西方国家近几十年来政府机制改革的共识，更是我 国市场经济发展的内在必然和实践诉求。大部制改革必须以政府职能转变为核心，合理分配中 央政府与地方政府之间的职能，构建公共服务型财政，培育公民社会。政府职能转变是大部制 改革顺利实施的保证，理顺中央与地方政府关系是大部制改革的必要措施，建立公共服务型财 政是大部制改革顺利实施的制度保障，而“善治”理念下的公民社会是大部制改革顺利实施的 环境保障。大部制与服务型政府在宗旨、行为准则、治理基础、绩效指向等方向契合，大部制 改革的总体目标指向服务型政府的本质特征，改革的内在动力源于服务型政府的建构原则，改 革的灵魂在于依法行政、权责一致、高效和廉价，而这正是服务型政府的三大要件。可见，大 部制改革的目标指向即构建“统一、高效、精简、廉价”的服务型政府。 关键词：大部制改革，服务型政府，行政体制改革，政府职能转变 大部制改革的实践诉求与目标指向 a b s t r a c t t h er e p o r to f1 7 t hp a r t y sc o n g r e s sm a k e si tc l e a rt h a ti ti sn e c e s s a r yf o rc h i n e s eg o v e m m e n tt o s p e e du pa d m i n i s t r a t i v er e f o r m , t oe s t a b l i s has e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n de x p l o r eas u p e r m i n i s t r ys y s t e mi nw h i c hg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa l es y s t e m a t i c a l l yu n i f i e d s u p e rm i n i s t r yr e f o r mi s n o to n l yt h er e s u l to fo r g a n i z a t i o nt h e o r yd e v e l o p m e n t ，b u ta l s ow e s t e r nc o u n t r i e s c o r l s e l l s l l si n g o v e r n m e n t sr e f o r md u r i n gr e c e n td e c a d e s m e a n w h i l e ，i ti sa ni n e v i t a b l ea n d p r a c t i c a lp u r s u i to f c h i n a sd e v e l o p m e r i to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y t h ee s t a b l i s h m e n to fs u p e rm i n i s t r ys y s t e mm u s t b ef o u n d e do nt h ep r e m i s eo fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n i ta l s or e q u i r e sa r a t i o n a l a l l o c a t i o no ff u n c t i o nb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，t oe s t a b l i s hap u b l i c s e r v i c e - o r i e n t e df i n a n c es y s t e m , a n dt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fc i v i ls o c i e t y t r a n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n t a lf u n c t i o ne n s u r e si m p l e m e n t a t i o no fr e f o r mg os m o o t h l y i ti sa n e c e s s a r ym e a s u r ef o rt h er e f o r mt os t r a i g h t e no u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t s t oe s t a b l i s hap u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e df i n a n c es y s t e mi st h es y s t e mi n s u r a n c eo fa s u c c e s s f u ls u p e rm i n i s t r yr e f o r m c i v i ls o c i e t yu n d e rt h ec o n c e p to f “g o o dg o v e r n a n c e i st h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o no fs u p e rm i n i s t r yr e f o r m t h ea i m , c r i t e r i o n ，g o v e r n f o u n d a t i o na n dp e r f o r m a n c ep o i n to fs u p e rm i n i s t r ya r ea g r e e 耐t l lt h a to fs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t t h eo v e r a l la i mo fs u p e rm i n i s t r yr e f o r mp o i n t st ot h ee s s e n t i a lc h a r a c t e r i s t i co f s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h ei n t e m a lm o t i v a t i o no ft h i sr e f o r mc o m e sf r o mt h ep r i n c i p l eo f c o n s t r u c t i o no fs e r v i e e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h es o u lo ft h i sr e f o r mi sa d m i n i s t r a t i o nb yl a w , p o w e r s a n dr e s p o n s i b i l i t i e sc o n s i s t e n t , e f f i c i e n ta n dc h e a p , w h i c ha r et h et h i n e m a j o re l e m e n t so f s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，t h eu l t i m a t eg o a lo fs u p e rm i n i s t r ys y s t e mi st ob u i l du pa s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tt h a ti su n i f i e d ，e f f i c i e n t , s t r e a m l i n e da n dl o w - c o s t k e y w o r d s ：s u p e rm 血l i s i 哆r e f o r m , 誉 v 豇m n 舶t a lf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n , s e t v k e - o d e m 鲴g o v e m m e 皿 a d m i n i s t r a t i v er e f o r m , g o v e r n m e n t a lf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n 南京航空航天大学硕士学位论文 目录 第一章绪论。l 1 1 选题的背景与研究现状1 1 2 研究的目的与意义3 1 3 研究的方法与创新点4 第二章西方大部制的起源与实践。5 2 1 大部制是西方行政现实发展的理性选择5 2 1 1 大部制是市场经济发展的内在要求5 2 1 2 大部制是构建现代政府的现实要求6 2 2 西方各国大部制实践与效果。7 2 3 西方各国的大部制实践对我国大部制改革的启示。8 2 - 3 1 行政机构设置与职能吻合8 2 3 2 决策、执行和监督三权分离9 2 3 3 通过立法来规范改革。l l 第三章我国大部制改革势在必行1 2 3 1 改革开放以来五次政府机构改革的教训和经验1 2 3 1 1 前五次政府机构改革概述。1 2 3 1 2 前五次政府机构改革进入怪圈的原因1 3 3 2 大部制是组织理论发展的现实模型1 4 3 2 1 政府部门结构设计的专业化分工及其困境1 4 3 2 2 大部制是组织理论发展的现实模型。1 5 3 3 大部制改革是社会主义市场经济发展的必然要求1 6 3 3 1 市场在资源配置中的基本地位呼唤大部制改革。1 6 3 3 2 政府在社会主义市场经济中的地位要求大部制改革1 7 3 - 3 3 我国实施大部制改革的时机渐趋成熟。1 9 第四章大部制改革的实践诉求2 l 4 1 政府职能转变是大部制改革顺利实施的保证。2 1 4 1 1 政府定位的现实要求呼唤政府职能转变2 l 4 1 2 政企分开、政资分离是政府职能转变的关键2 2 4 1 3 改革行政审批制度是政府职能转变的重要内容2 4 4 2 理顺中央与地方政府关系是大部制改革的必要措施2 5 i l i 大部制改革的实践诉求与目标指向 i v 4 2 1 中央与地方关系制约着大部制改革目标的实现2 5 4 2 2 构建中央与地方政府间合理的职能分工结构2 6 4 2 3 地方政府可逐步尝试大部制改革。2 7 4 3 建立公共财政是大部制顺利实施的制度保障2 9 4 3 1 纵向府际财权结构失衡制约着政府职能的正常发挥2 9 4 3 2 构建公共服务型财政。3 2 4 4 “善治一理念下的公民社会是大部制改革顺利实施的环境保障3 3 4 4 1 “善治”治理理念契合大部制的行政理念3 3 4 4 2 培育公民社会，为“善治创造良好土壤3 5 第五章大部制改革的目标指向是构建公共服务型政府3 7 5 1 服务型政府的本质特征是大部制改革的总体目标3 7 5 1 1 现代公共行政学是大部制改革的理论支撑3 7 5 1 2 以人为本是大部制改革的出发点。3 9 5 1 3 为公众服务是大部制改革的宗旨4 0 5 2 服务型政府的建构原则是大部制改革的内在动力4 l 5 2 1 新政民关系是大部制的治理基础4 l 5 2 2 有限政府是服务型政府和大部制改革的共同目标4 2 5 2 3 协同治理是大部制改革的行为方式：4 3 5 3 服务型政府的三大要件构成了大部制改革的灵魂4 4 5 3 1 依法行政是大部制的行为准则4 4 5 3 2 权责一致是大部制的现实追求4 5 5 3 3 高效、廉价是大部制的绩效指向4 6 1 4 ；论z 1 8 参考文献5 0 j l 贮谢5 3 在学期间的研究成果及发表的学术论文。5 4 南京航空航天大学硕士学位论文 图表清单 图3 1 改革需求程度与准备程度坐标图2 0 图3 2 部门绩效表现与重要性坐标图2 0 图4 1 我国地方政府行政事业性收费占预算外收入折线图一3 l 表3 1 前五次政府机构改革1 2 表4 1 我国中央与地方政府1 9 9 4 - - 2 0 0 7 年财政收入与支出比例分析表3 0 表4 2 我国地方政府行政性收费占财政外预算的比例3 1 表4 3 中国教育经费占g d p 比重3 3 v 南京航空航天大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题的背景与研究现状 党的十七大报告明确指出了要加快行政体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制， 是有着深刻的社会历史背景的。改革开放以来，我国已经进行了五次政府机构改革，虽然都以 建立精简、高效的行政管理机构为目标，却无一例外地走进了“精简膨胀一再精简一再膨胀” 的怪圈。同时，随着社会主义市场经济的深入发展，传统政府体制的缺陷严重影响着市场和价 值规律实现资源配置的功能，政府职能错位、缺位、不到位的情况时有出现，政府机构臃肿、 行政效率低下、权责不明晰以及权力部门化、部门利益法制化现象也逐渐显现，成为制约我国 社会主义市场经济健康发展的一大诟病。 从具体的实践层面上看，我国政府机构设置过多过细，机构重叠、职能交叉、协调困难的 情况十分普遍，多头管理、推诿扯皮、政出多门的现象尤其突出。随之而来的是政府的权力集 中、人浮于事、效率低下、成本高昂，甚至诱导了政府官员的徇私舞弊、以权谋私、权力“寻 租”等腐败行为的出现，使现代政府应有的廉价高效、公共服务等本质特点难以体现，呈现出 “细职能、多机构、大政府、小社会”的基本特点，在一定程度上干扰甚至制约了社会主义市 场经济的健康发展。 针对行政机构的这一弊病，早在上世纪9 0 年代，大部制就进入了许多学者的研究视野，但 囿于没有试点的实践依据和充分的理论支撑，只是尝试性的探讨，并且较少明确用“大部制 这一称谓的，而普遍地采用了比较隐晦的方式在相关的政府行政机构改革的专著和文章中提出 了减少部门数量、合并相近职能的提法，且倾向于从构建小政府的角度分析。如： ：行政改革与 制度创新( 傅大友，袁勇志，芮国强著，上海三联书店，2 0 0 4 - 5 ) 。该阶段的研究虽然提出了 改革的必要性和方向，但更侧重于从结构层面提出解决方法，鲜少从问题产生的根源出发，探 析问题背后的深层体制原因，但毕竟提出了改革的要求和措施，使政府机构改革这一问题获得 了越来越普遍的关注。随着政府机构运作问题的加重和第五次政府机构改革的反弹，关于大部 制的试探提法逐渐见诸各类学术杂志和会议。 党的十七大的召开是比较关键的转折点。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：“加快 推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为加大机构 整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”十七大报告对我 国本轮的行政管理体制改革提出了新的思路和方向，实际上为我国今后深化政治体制改革、促 进政府职能转变、建构与市场经济发展相吻合的行政体制变革指明了方向。在此前后，大部制 改革逐渐成为讨论的热点，学术界对大部制进行了广泛的讨论和研究，舆论界也给予了特别关 注，甚至在街坊民间都成了沸沸扬扬的话题。大部制对于解决行政机构弊端的现实意义被大力 1 大部制改革的实践诉求与目标指向 褒扬，并有相当数量的文章论证了其可行性，展望了改革后的效果，并寄予其很高的期望。这 部分研究者的态度都比较乐观，许多还将大部制看作解决行政效率等问题的灵丹妙药，认为只 要实施了大部制体制就万事大吉，且抱有大部制可以一蹴而就的急功近利的情绪。 另一些研究则采用历史比较的方法，分析了大部制改革不同于前五次改革的地方，提出了 改革难点，指出改革艰巨性的一面，并提出了一些应对措施，持相对保守的态度。如，国家行 政学院公共行政教研室主任竹立家就一针见血指出了大部制改革必须将转变政府职能与机构改 革相结合的前置地位，并明确指出，大部制将有助于在“新发展共识”中推动政府机构改革。 ( “大部制”改革之我见) 改革方案也是这一阶段的研究热点。在中央的改革方案未出台之前，各机构的职能划分以 及改革中的去留和新的中央政府机构组成成为了讨论和研究的焦点。各种改革方案的版本或激 进，或保守，但大体上的态度倾向于乐观，有些研究甚至将改革后的部门缩减为2 0 个以下，有 些则从铁道部等部门在现阶段社会主义市场经济发展中的特殊作用和历史地位相结合分析，提 出了比较缓和的改革方案。但鉴于中央的改革方案还在酝酿之中，并且已经定下了改革的基调， 改革方案的出台只是时间问题，故改革方案的研究数量相对来说并不是很多。 许多学者都提出了改革任重道远的艰巨性。如汪玉凯认为改革的难点在于，如何按照“决 策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制， 为大部制改革后对权力的监督提供保障、大部制是否能够有效遏制部门利益等几个方面，且认 为大部制可能会牵动政治体制改革，若没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立， 这也就突出了改革策略和方法的重要性。林家彬( 国务院发展研究中心研究院) 认为，真正实 质性的地方不在于政府机构的大与小，而是政府职能转变，各个相关部门管理体制差异等也是 改革不能一蹴而就的因素之一。周志忍( 北京大学政府管理学院教授) 在 大部制：难以承受 之重一文中指出，职能转变是中央新施政理念和“新民生路线”的旗帜或标志，也是大部制 得以顺利实施的基础和条件，是行政管理制度的核心，需以平常心看待这次改革。毛寿龙( 中 国人民大学教授) 、韩朝华( 中国社会科学院经济研究所研究员) 等也批判了改革能够毕其功于 一役的看法，认为要- - d , 步一小步走，不能急于求成，这是由我国所处的特殊发展阶段所决定 的，且认为我国要到2 0 1 8 年才能出现真正的大部制。周天勇( 中央党校研究室副主任) 认为， 管住政府机构不再膨胀是改革的关键。 党的十七届二次全会审议通过了l ：关于深化行政管理体制改革的意见，对深化行政管理体 制改革做出了重要部署；第十一届全国人大第一次会议上通过了国务院机构改革方案，使大 部制改革方案尘埃落定。这些举措都折射出政府机构改革理念的转变，更显示出中国加快政府 职能转变、深化行政管理体制改革的决心，标志着我国政府从管制型政府向服务型政府转身， 到2 0 2 0 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的蓝图正逐渐展开。三定方案尘埃 2 南京航空航天大学硕士学位论文 落定之后，大部制改革的相关研究视野逐渐开阔，并不仅仅局限于改革的方向和可操作性验证， 而将眼光落在了改革将要面对的问题以及解决措施上，越来越多的研究者看到了改革的复杂性 和曲折性。在对国外经验借鉴的研究方面，也不再一致地全盘接受西方改革路径，而将视野投 向了与我国有着一定文化相似性的韩国、日本、新加坡等亚洲国家，审慎地分析国内外国情的 特殊性，有选择地借鉴。同时，随着服务型政府和政府职能转变的方向的确定，一些学者认为， 大部制改革只是实现政府职能转变的一个工具，而根本在于构建服务型政府。还有一些学者认 为政府职能转变会促进大部制改革的实现。总体而言，前者是主流观点。如，政府改革研究专 家汪玉凯( 国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管 理学院博士生导师) 透析了大部制改革与服务型政府之间的密切关系，且就改革难点及对策做 了立足现实、循序渐进的方案( 见“大部制”：向公共服务型政府转身) 。中共中央党校研究 室副主任周天勇则从改革的长期性和艰巨性出发，将其作为政府机构改革的一个阶段任务而非 最终目的( 政府机构改革：好戏才刚刚开始) 。 所谓的大部门体制( 简称大部制) ，即指在政府机构设置中，将那些职能相近、业务范围趋同 的部门，整合重组为一个较大部门，来统一行使管理职能，以减少机构重叠，避免职能交叉，增强 部门综合协调能力的政府组织形式或管理模式。大部制的特点是“大职能、宽领域、少机构”， 不仅可以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的弊端，还对提高行政效率、降 低行政成本有积极意义。本次改革涉及调整变动的有1 5 个机构，正部级机构减少4 个，新组建 五个部门，改革后的国务院除国务院办公厅外，组成部门为2 7 个。 综合大部制改革的相关文章可以发现，从政府职能转变角度分析改革的实施条件已经成为 主流的观点，以服务型政府为改革方向的观点也为许多学者接受，改革不能毕其功于一役的艰 巨性也逐渐成为共识，但是，问题的关键在于，使改革得以顺利实施的措施究竟是什么? 为了 大部制改革目标的实现，我们仍然需要改进和改善的工作是什么? 下一步改革的关键相关措施 是什么? 如何将此次改革与服务型政府的内涵真正契合? 这些具体问题的研究学术界还少有涉 及。 1 2 研究的目的与意义 大部制改革前后，相关的研究文章逐渐增多，但多比较重视其结构改变、改革后行政效率 的提高等积极意义的论述，而大部制改革的关键在于政府职能转变到公共服务与社会管理方面， 其背后是服务型政府建构的支撑，无此前提，大部制改革仍然跳不出行政机构改革的怪圈。学 界对此的研究也不少，但多是从理论层面上阐述，而大部制改革是一个系统工程，并非一朝一 。中共中央宣传部理论局理论热点面对面2 0 0 8 阻 北京：学习出版社，人民出版社，2 0 0 8 ：1 1 7 3 大部制改革的实践诉求与目标指向 夕能够一蹴而就的，其功能的发挥需要一系列配套措施支持，学界对此的研究还不充分。故对 于大部制改革的实践诉求、相关影响因素及其对策以及目标指向仍需进一步的研究和探讨。 本文将针对前五次改革的教训，在借鉴国外经验的基础上，试图提出本次大部制改革的关 键环节，并通过理论分析，提出其实践诉求与目标指向。大部制改革是一个系统工程，本文致 力于在探讨其目标指向的基础上，分析其配套措施和实践诉求，并在汇总地方大部制试点改革 效果的基础上，初步涉及地方大部制改革的可行性分析；同时，对新公共服务理念、政府职能 转变和服务型政府建构之间关系的尝试性分析，都寄托着对大部制改革顺利实施提供参考意见 的期望。 1 3 研究的方法与创新点 第一种是历史法。通过研究事物的发生，发展和消亡的过程，探索事物本质和规律的方法。 大部制改革是我国市场经济发展到一定阶段对政府机构的必然要求，因此历史法是本研究必不 可少的方法之一。 第二种是文献分析法。通过对文献进行查阅、分析、整理从而找出事物本质属性的一种研 究方法，大部制改革并非凭空产生，它的研究建立在前人对这一领域的直接和间接研究基础上， 因此离不开对以往文献的分析整理，故本研究采用这一种方法。 第三种是比较法。按照一定标准，对某一事物在不同情况下的不同表现，进行比较研究， 从而找出事物本质和属性的研究方法。我国的大部制改革与西方各国相比既有共性，又有个性 所在，采用比较法的目的就是为了发现其中的共性，从而为大部制改革的实践提供理论依据。 同时，针对个性，提出我国改革顺利实施的关键所在。因此比较法也是本研究采用的重要方法 之一。 通过组织结构理论论证大部制的合理性和可行性、试图探析公共财政对政府机构改革的影 响与制约作用以及大部制与服务型政府内涵的契合分析可为本论文的研究创新点。 4 南京航空航天大学硕士学位论文 第二章西方大部制的起源与实践 2 1 大部制是西方行政现实发展的理性选择 2 1 1 大部制是市场经济发展的内在要求 资源配置是经济生活中最核心的问题社会资源在任何时候都具有稀缺性，社会需求则是 趋向无限性。因此，社会资源只有达到有效配置，才能最大限度地满足社会的有效需求。市场 经济的自主性、平等性、竞争性和法制性等特点确立了市场在资源配中的基础性作用。但市场 并非万能，因为市场机制要发挥作用是需要一定前提条件的，即只有存在理想化的完全竞争条 件下才可能达到帕累托最优。市场往往由于其内在的功能性缺陷或局限性不能实现有效的配置 资源，出现经济学家们所言的“市场失灵”状况。大致说来，主要表现在：市场的求利性、利 己性、短期性特征所导致的对“公共物品”生产的失灵；市场机制的“利益最大化原则”使得 市场本身无法正当地解决伴随经济活动而产生的外部不经济行为；垄断对自由、平等竞争的伤 害；市场经济虽可以带来社会经济的繁荣和发展，但却无法自行消除贫富不均和两极分化现象； 市场机制的利益原则和个体本位有可能引发极端的利己主义，在一定程度上形成一个非伦理化 的社会环境。 基于上述缺陷，在西方资本主义的政治实践中，以凯恩斯为首的经济学家在批评古典自由 主义理论的基础上，要求强化政府的职能，使政府由“守夜人”变成“积极的干预者。政府开 始在制定规则、反垄断、提供公共产品、宏观调控、调节社会分配、保护自然资源和生态环境 等方面发挥积极作用。布坎南认为，市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作 辩护的证据，因为“不受限制的市场已经造成或者预期将造成的损害已经诱使了政府的干预”。 事实也证明，政府的介入是弥补市场不及的重要力量。 然而，政府这只“看得见的手 同样也存在着“失灵”或“无能”。“当政府政策或集体行 动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。 圆恰如 自由主义所忧虑的那样，政府虽然是必要的，但政府作为公共权力的载体，其本身也具有公共 性和自利性的双重特征，有着政治利益和经济利益的双重追求，“在使统治者的租金最大化的所 有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。一回这种冲突 会使政府始终处于无限扩张和滥用、泛用的危险之中，进而产生政府失灵。 o 美 罗伯特达尔论民主 m 北京：商务印书，1 9 9 9 ：1 8 4 。保罗a 萨尔谬森经济学( 第1 2 版) m 北京：中国发展出版社，1 9 9 2 ：1 1 8 9 o 道格拉斯c 诺斯经济史中的结构与变迁 m 】上海：- - 联书店，1 9 9 4 ：1 2 5 5 大部制改革的实践诉求与目标指向 2 0 世纪3 0 年代以来，奉行凯恩斯主义的西方国家加大了政府对经济和社会的干预程度， 对消除市场失灵、缓解经济危机起到了一定的作用。但这种“大政府、小社会”的模式为之后 的机构膨胀、人员冗余、效率低下、成本激增，以至于经济滞胀埋下了伏笔。强政府的发展伴 随着7 0 年代石油危机、国企亏损，8 0 年代债务危机、福利制度弊端丛生等问题的显露而改革 呼声四起，从而出现了新公共管理等流派。这也是西方实行近百年的官僚制大规模暴露其自身 难以克服的弊病，如“科层作为一种组织形式，其设计意图是为了最大限度地强化可预见性、 效率、专家治国的技巧等行政价值观，而并不适合于促进灵活性、创造性、适应性及回应性等 政治价值观”，“理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制等特性，使得它不可避免地会和民 主制发生冲突”等之后，西方批判官僚主义和政府再造运动中最具影响力的改革理念。强调政 府的公共服务功能，提高政府的管理效率，改善政府的服务质量，构建以“小政府、大社会” 为模式的公共服务型政府成为西方国家2 0 世纪后期的共识。为此，“少部门、宽职能”的大部 制改革在西方应运而生。 2 1 2 大部制是构建现代政府的现实要求 在2 0 世纪，政府的公共事务还比较简单，官僚体制能够通过严格的层级制度来提供大部分 公共产品和服务，科层制的政府官僚体制成为提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模 式。但随着社会趋向复杂和社会分工趋向细化，丰富化的社会需求和多元化发展要求政府不断 开发出各种新的治理模式来应对公共需求。兴起于2 0 世纪7 0 年代的新公共管理运动，掀起了 西方政府以引入企业管理模式和理念为方式，效率和顾客为导向的政府再造运动，使政府作风 一度转变，效率得到了提高，公众、公民作为特殊顾客，其满意度也得到了提高。 但随着社会分化的逐步加深，各类事务之间的联系也在增多，以事务为中心的m 型政府机 构组织又重新面临着服务质量、效率、部门沟通与协调等方面的问题，部门主义严重削弱了政 府的公共性和服务性本质，影响了政府声誉。至2 0 世纪9 0 年代，着眼于解决政府部门协调和 沟通问题，提供无缝隙服务为目标的整体政府( w h o l eo fg o v e r 删e n t ) 理念应运而生。该理论 在分析了现代政府事务特征之后，顺应社会多元化发展的要求，在发达的信息技术对日趋复杂 的政府管理事务提供技术支持的背景下，提出了构建伞状结构的解决方案。该方案在政府机构 设置上即体现为，在职能重合、互相扯皮、相互推诿、部门利益冲突的组织之上构建一个综合 性的部门，从而将多个利益主体之间的纷争，变成统一主体内部的综合问题，降低部门扯皮和 推诿。这也使西方国家在经历了以结构性分权、单职能、条款分割为特点的第一轮新公共管理 运动后，走向了第二轮改革的尝试，而实践结果也证实了大部制是政府机构设置比较理想的范 例。至2 1 世纪，伴随着大部制实践和经济社会变革的，还有日益多元化和网络化的政府治理模 式。被称为“第三方政府”的第三部门与私人公司参与到公共服务的提供中，为提高公共服务 6 南京航空航天大学硕士学位论文 效率和质量做出了贡献，而包括多级政府以及多个部门在内的协同政府也得以发展，形成了政 府、市场、社会三方的扁平化结构，对社会的发展和稳定起到了积极作用 2 2 西方各国大部制实践与效果 美国、加拿大等国的大部制属于原发的自然状态，在建国之初就选择了大部制的行政组织 模式，并在后来的政治实践中逐渐把政府机构稳定在1 5 个和2 6 个左右，体现了大部制的格局； 英国在上个世纪六七十年代就开始了以压缩机构、精简人员、合并职能为主要内容的“超级部” ( g i a n td e p a r t m e n t ) 改革，把与军事、国防相关的四个部门合并成新的国防部，把与社会救济、 福利、卫生相关的部门合并成卫生与社会福利部，最终将政府部门合并为1 9 个大部，这也是西 方各国大部制改革的早期实践；澳大利亚于1 9 7 8 年进行了一场大规模的机构改革，将中央政 府部的数量由2 8 个减少为1 8 个；法国虽然各届政府所属的部门数量不一样，但一般都控制在 1 5 到2 0 个之间：德国更是将大部制从中央到地方配套实施，中央有1 4 个部，各个州和城市政 府一般都只设置7 到8 个部门。到了2 0 世纪9 0 年代，大部制改革扩展到几乎所有西方发达国 家和新兴工业化国家，并波及到经济转型中的原苏东国家和绝大多数发展中国家，形成了一股 世界性的行政体制改革浪潮回。大部制改革这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为 新公共管理改革先锋的国家非常明显，而且在其它没有致力于推行新公共管理改革的国家也日 益显现固。如亚洲的日本、韩国就在发展过程中逐渐接受了大部制。日本于2 0 世纪8 0 年代起实 施行政体制改革，至2 0 0 1 年，将原有的1 府( 总理府) 2 2 省厅合并成1 府( 内阁府) 1 2 省厅，并 且对未被精简的部门进行了大幅调整。据统计，这次日本政府机构改革后，原有的1 2 8 个局级 单位精简为9 6 个，原有的1 1 6 6 个处室精简为9 9 5 个固。韩国则在2 0 0 8 年李明博上任后将1 8 个部委减少至1 5 个曰。 大部制改革作为发展的重要推动力，给西方社会带来了明显的变化。近年来美国的财政收 支已转为盈余，欧盟国家的财政赤字也不超过g d p 的3 。美、英、德、法等国的国债( 包括地 方债) 余额均占g d p 的6 0 左右。美国通过精简的机构设置，仅在艾森豪威尔时期就为纳税人 节约8 0 亿美元o 。而在1 9 9 3 年到1 9 9 8 年克林顿时期，政府开支节约了1 3 7 0 亿美元 。日本公 。周志忍大部制溯源：英国改革历程的观察与思考 j 行政论坛，2 0 0 8 ，( 2 ) ：8 4 o 薛刚凌行政体制改革研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 6 ：2 5 o 挪威 t o mc h r i s t e n s e np e r l e g r e i d 后新公共管理改革：作为一种新趋势的整体政府 j 张丽娜，袁何俊，译 中国行政管理。2 0 0 6 ，( 9 ) ：8 3 o 朱向东。朱峻日本的大部制改革 j 党政论坛，2 0 0 8 ，( 3 ) ：6 0 o 陆振华韩国式大部制，启动“先进化”时代 n 2 1 世纪经济报道2 0 0 8 - 0 2 - 2 5 o 迟元吉，田中景2 0 世纪末日本行政改革评介 j 国家行政学院学报，2 0 0 1 。( 2 ) ：9 0 o 吴大英，沈蕴芳西方国家政府制度比较研究 m 北京：社会科学文献出版社，1 9 9 6 ：1 7 4 o 张梦中，( 美) 杰夫斯特劳思曼美国联邦政府改革剖析 j 中国行政管理，1 9 9 9 ，( 6 ) ：4 3 7 大部制改革的实践诉求与目标指向 务员数量从1 9 6 7 年的9 0 万人减少到了1 9 9 4 年的8 6 万人，且逐步向事业单位推进，于2 0 0 7 年1 0 月启动日本邮政公社的私有化改革圆。德国成立了对外贸易委员会等部际协调机构和高级 决策机构提高部门间的协调度，并通过加快法律审查的速度，消除了专业和审批机关之间缺乏协 调的状况回。英国设立的执行局使内阁部长免除了同时负责决策和执行的两难处境，提高了行政 效能。2 0 世纪7 0 年代的希思礼政府改革虽然中途夭折，未能实现其“卸载”和“分群”的目 标，却在改革中孕育了非政府组织的繁荣发展，这些尝试和成果都为之后的政府机构改革提供 了可供借鉴的理念和思路，至撒切尔政府时期的政府改革，就着眼于政府职能的重新审视和定 位，通过退出政府职能实现社会“大社会、小政府”模式。可见，改革的各国都在一定程度上 达到了预期的效果。 2 3 西方各国的大部制实践对我国大部制改革的启示 尽管西方国家大部制的实施没有统一的模式，但其共性都是以应对社会经济发展、调整政 府职能为基础的，其主要目的就是凸显政府的公共服务和维护市场秩序功能，将国家干预减少 到一定限度，以提高行政效率，改善服务质量，适应中央与地方权力结构调整的需要。这些必 然给我国的大部制改革以有益的启示。 2 3 1 行政机构设置与职能吻合 大部制改革的关键在于行政组织的设置与其内在职能的吻合，真正实现政府职能的转变， 即改革要名至实归。大部制是为解决政出多门、政令不通、协调困难、效率低下等因行政组织 设置失当而造成的客观问题，根据政府职能合并机构，推进政府事务综合管理与协调，从而提高 行政效率、降低行政成本而组成超级大部的一种政府组织体制。其一个显著的特点就是把多种 相关性强的职能放在一个部门，从而扩大了一个部所管理的业务范围。 从西方各国的大部制实践历程来看，其关键环节在于行政组织的“名”与其内在职能的“实” 相吻合，如若仅仅停留于裁撤机构、精简人员层面上，不注重权力架构的重组和政府职能的转 变，大部制改革就难以奏效。西方各国的大部可谓名至实归。美国交通部包括部长办公室和联 邦航空管理局( f a a ) 、海岸警卫队( u s c g ) 、联邦公路管理局( f h a ) 、联邦铁路管理局( f r a ) 、国家 公路安全管理局( n h t s a ) 、公共交通管理局( f t a ) 、圣劳伦斯水道开发公司( s l s d c ) 、海洋管理局 ( m a ) 、研究和特别项目管理局( r s p a ) 、交通统计局( b t s ) 、联邦动力运输安全局( f m c s a ) 等1 1 个 o ( 日) 增岛俊之日本的行政改革 m 天津：天津社会科学出版社1 9 9 8 ：2 8 。新华网h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n f o r t u n e 2 0 0 7 - 1 0 0 2 c o n t e n t _ 6 8 2 2 4 3 4 h t m x i n h u an e w s o 德 莱纳毕佳士德国的行政管理现代化 m 伍惠萍，译德国研究。1 9 9 9 ，( 4 ) ：2 8 8 南京航空航天大学硕士学位论文 独立运行机构。在日本，农业、林业、水产、食品生产、经营和消费管理等都属于农林水产部 的管理范围。 西方国家大部制机构与职能吻合的显著特点是，以职能转变为基础，增强政府的公共服务 职能，把性质类同的部门进行整合，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，以减少 部门之间职能交叉和权