（行政管理专业论文）大部制磨合期部门内部协调问题探究.pdf

中文摘要 中文摘要 将一些职能相近的部门整合在同一个大部门之下，从根源上解决部门之间协调 难问题是大部制改革的动因。然而，在大部制磨合期内，由于新组合的大部门内部 利益、职能、人事关系等各种要素发生变化，部门内部运转必然出现一系列协调难 的问题，如业务整合难、权力缩减及内部阻力大等。通过对协调难问题的收集和研 究，得出问题产生的根源主要包含三个方面：长期政府运转形成的部f - j 禾t j 益争夺、 部门之间职能不清及协调方式缺乏。本文立足于行政学、管理学的学科视角，运用 组织理论、博弈论等理论对部门协调难原因进行深入剖析。并且，针对三大问题根 源，提出解决大部制部门内部协调难的三大举措：建立部门内部财政控制制度、确 立明晰的部门内部职能体系、形成以首长协调为主的灵活协调机制。尝试构建促进 部门内部协调的三大制度、体系、机制，发挥三者共同合力，形成部门内部整体协 调力。进而，推进大部制磨合期部门内部运转顺畅，促进大部制改革的顺利进行。 关键词：大部制改革， 内部协调，部i - j n 益，责任职能，首长协调 中文文摘 中文文摘 在新的形势下，我国推行职能有机统一的大部门体制，对一些相近职能或融合 性强的职能进行重新整合。实行大部门体制的探索，有助于在体制上理顺职能部门间 关系，使政府能更加顺畅地运行。还提高政府全面履行职能的能力。大部制改革的 推进，还有利于形成精干高效的政府部门结构。然而，新组合的大部门内部由于利 益、职能、人事关系等各种要素发生变化，部门内部运转在大部制磨合期内出现一 系列协调难的问题：业务整合难、权力缩减及内部阻力大等。造成这些协调问题产 生的根源是长期政府运转形成的部门利益争夺、部门之间职能不清及协调方式缺乏 等。本文立足于行政学、管理学的学科视角，运用组织理论、博弈论等对部门协调 难原因进行深入剖析，在研究问题根源的基础上提出解决大部制部门内部协调问题 的三大举措：建立部门内部财政控制制度、确立明晰的部门内部职能体系、形成以 首长协调为主的内部协调机制。尝试构建出促进部门内部协调的三大制度、体系、 机制，试图发挥三者的共同合力，形成部门内部整体协调力。进而，推进大部制磨 合期部门内部协调顺畅，促进大部制改革的顺利进行。 本文由绪论、大部制磨合期内部协调的背景分析和概念界定、磨合期内部协调 问题及其原因分析、大部制内部协调的进路及结语这六大部门组成。各部分的具体 内容简介如下： 一、绪论部分： 主要介绍了本文的研究背景、研究现状，以及本文主要的研究方法和研究框架， 并指出本文的创新之处。本文以大部制磨合期部门内部协调为研究对象，缘由是大 部制磨合期的特殊性及部门内部协调的重要性。大部制磨合期，即大部门体制是新 制度，必须经过一个磨合阶段。在磨合期中，是各种构想的实现，也是原先无法预 期的矛盾在实践中慢慢出现。磨合期的特殊性即能及时发现矛盾、解决矛盾，为磨 合期后大部制改革提供坚实实践基础。如果政府不能及时协调组织内部矛盾、理顺 部门内部关系、明确利益权利关系，整合成的大部存在重新分开的可能性。再者， 国外大部制改革经验中，曾有因为内部各要素整合不力、协调不力导致大部制分分 合合的反复。综上所述，大部制磨合期部门内部协调研究是具有重要实践意义和研 究价值，是完善大部制改革研究中必不可少的一个部分。 i i i 福建师范大学管理学硕士学位论文 二、正文部分： 第一章：对大部制改革进行背景分析和界定相关概念。首先，分析大部制改革 对部门内部协调的影响，增加部门内部协调难度。其次，界定大部制磨合期的概念， 对磨合期的特殊性及其特点进行阐释，并提出在大部制磨合期内必然存在潜在的来 自组织和个人的冲突力；而这些隐性冲突力将对大部制改革产生一定的阻碍。最后， 引入部门内部协调，阐述可以通过部门内部协调来消解大部制改革阻力。 第二章：提出部门内部协调难的具体表现。大部制改革将协调问题从部际转为 部内，并且在重新整合的大部门内部由于各种关系的变化引发一些内部协调难的问 题。大部制改革是一个浩大工程，改革进程中会遭遇各种问题，最为典型的是：大 交通部的业务整合难、发改委权力缩减难及部门内部普遍存在的内部阻力大等问题。 第三章：在对第二章对部门内部协调难问题的探讨上，深入分析协调问题产生 的根源。提出导致协调问题产生的根源在于长期以来政府管理中存在的一些弊端。 长期以来部门利益作祟导致部门各自为政，在合并后仍保留部门主义：长期以来部 f - l i p , 责不清导致部门之间相互推诿，在合并后大部门内部仍未进行职能的确立和梳 理；长期以来国务院协调功能的不足导致部门之间协调不力，在合并为大部之后， 部门内部缺乏有效的内部协调机制。 第四章：根据对部门内部协调难问题的原因分析，针对部f - i n 益、部门职能、 协调方式这三个方面，通过对组织理论、博弈理论、协调理论的运用，加上对国外 先进经验的借鉴，结合我国实际分别提出相应的三大举措：建立统一协调、利益均 等、集中控制的大部制财政制度，建立职能清晰、责任明确的大部制部门内部职责 制度，建立首长协调为主、灵活多样的部门内部协调机制。 三、结语部分： 总结全文并指出本文存在的不足。同时，展望我国大部制改革的前景。 本文主要针对大部制部门内部协调问题进行研究和探讨，从利益、职能、协调 方式三个不同的角度进行分析阐述。并建议建立相对的财政制度、职能体系及协调 机制。试图整合三方合力，共同促进大部制部门内部协调的顺畅进行。 本文只是对大部制改革部门内部协调问题的初步、粗浅的研究，在资料的收集、 方法的运用及问题的论述方面还存在一些不足和有待斟酌的地方。但是，尽管存在 一些不足，但相对而言，本人所做的研究对大部制改革的发展有着不可忽略的意义。 希望能为我国大部制改革的进展能贡献一份微薄的力量。 中文文摘 大部制改革在实践中前行。虽然道路曲折，存在权力整合、人员分流、机制磨 合、运行监督、行政管理观念转变等难题亟待解决。但是，前途是光明的，通过部 门整合，必将解决部分职责不清、相互推诿等陋习。相信我国政府在以胡锦涛、温 家宝为领导的新一代领导人的领导下，能够逐步实现以民本为核心的服务型政府体 系，使国家行政管理水平跃上一个新的台阶。 v a b s t r a c t t h e l a r g ed e p a r t m e n t s y s t e m w i l l p u t t h e d e p a r t m e n t s ，w h i c h w e r e i nt h es a m e f u c t i o n , i n t ot h ew h o l en e w d e p a r t m e n t t h ew a yw i l l s o l v et h ec o o r d i n a t e p r o b l e m s b e t w e e nt w o d e p a r t r m e n t s h o w e v e r , i n s i d et h en e wd e p a r t m e n t ，t h e r ew i l la r i s es o m en e w c o o r d i n a t e p r o b l e m s s u c h a s t h e f u c t i o n - i n t e g r a t i n gp r o b l e m s ，t h e p o w e r - c u t t i n gp r o b l e m s a n d t h e d e p a r t m e n t a l r e s i s t a n c e t os l o v et h e p r o b l e m s ， w em u s t a n a l y s e t h er e a s o n so ft h e p r o b l e m s a tf i r s t t h e r ea r es e v e r a l r e a s o n s ， s u c ha s t h e d e p a r t m e n t a l b e n e f i t s ，t h e f u c t i o n m i x e d ，t h el a c k i n go fc o o r d i n a t e m e t h o d s o na c c o u n to ft h e r e a s o n s ，t h e r e a r e t h 、r e e m e t h o d s f i r s t l y , t h e g o v e r n m e n t n u s t b u i l dt h ef i s c a l r e s t r a i n t ， w h i c hc a nr e s t r a t ea l l b r a n c h s s e c o n d l y , t h ed e p a r t m e n t s m u s t s e p a r a t e t h ed u t i e so ft h e b r a n c h s c l e a r l y a tl a s t ，t h ed e p a r t m e n t a ll e a d sm u s ti nc h a r g eo ft h e c o o r d i n a t i n gd u t ya m o n g t h eb r a n c h s k e y w o r d s ： t h el a r g ed e p a r t m e n ts y s t e m ，t h ep r o b l e m so ft h ed e p a r t m e n t a lc o o r d i n a t i o n ， t h e d e p a r t m e n t a lb e n e f i t s ，t h ef u c t i o n c u t t i n g ，t h el e a d e r sd u t y 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 本人( 姓名) 迕瞳验学号至q q 鱼q ! 墨! 专业征亟筐堡所呈交 的学位论文( 论文题目：大部制磨合期部门内部协调问题探究) 是本人 在导师指导下，独立进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除 论文中已特别标明引用和致谢的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本论文的研究工作做出贡献的个 人或集体，均已在论文中作了明确说明并表示谢意，由此产生的一切法 律结果均由本人承担。 本人完全了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 福建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许论文被 查阅和借阅；本人授权福建师范大学可以将本学位论文的全部或部分内 容采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文，并按国家 有关规定，向有关部门或机构( 如国家图书馆、中国科学技术信息研究 所等) 送交学位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 学位论文作者签名： 奴静辟 f 指导教师签名： 签字日期：缈( i 年f 月日 签字日期：矽口 j 绪论 绪论 一、研究背景及意义 十七大报告对政府大部门体制改革的指导思想是：“加大机构整合力度，探索实 行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。 这一指导思想说明大部 制改革的目的是建立有机统一、协调配合的大部制；也说明各部门之间和部门内部 关系的协调在大部制改革中占据重要地位，是大部制改革追求的愿景。 本文以大部制磨合期部门内部协调为研究对象，缘由是大部制磨合期的特殊性 及部门内部协调的重要性。大部制磨合期，即大部门体制是新制度，必须经过一个 磨合阶段。在磨合期中，是各种构想的实现，也是原先无法预期的矛盾在实践中慢 慢出现。磨合期的特殊性即能及时发现矛盾、解决矛盾，为磨合期后大部制改革提 供坚实实践基础。部门内部协调重要性，即在大部制实施初期，新整合的大部之间 各单位需要一个磨合期，彼此从不熟悉到熟悉的过程。在此过程中，部门内部司局 之间或各处室之间的矛盾可能不亚于改革前不同部门之间的矛盾。部门内部协调好 才能推展出大部与大部之间协调关系的顺利。 如果政府不能及时协调组织内部矛盾、理顺部门内部关系、明确利益权利关系， 整合成的大部存在重新分开的可能性。再者，国外大部制改革经验中，曾有因为内 部各要素整合不力、协调不力导致大部制分分合合的反复。综上所述，大部制磨合 期部门内部协调研究是具有重要实践意义和研究价值，是完善大部制改革研究中必 不可少的一个部分。 二、文献综述 ( 一) 西方大部制改革的背景 国外实施大部制改革主要是为了克服和解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等 政府管理问题。它是由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管 理模式。在国外，2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，肇事于撒切尔政府和里根政府 的行政体制改革，在9 0 年代迅速扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家， 并波及到处于经济转型中的原苏东国家和其他绝大多数发展中国家，形成了一股世 界性的行政体制改革浪潮。这种改革浪潮反映了世界各国在新的历史背景下从传 统行政模式向新的行政模式转换的某种尝试。西方发达国家的行政体制改革在重新 f l j 薛刚凌行政体制改革研究m 北京大学出版社，2 0 0 6 p i l 2 福建师范大学管理学硕士学位论文 厘定政府与社会、市场关系的思想指导下，紧紧围绕政府职能的重新界定、政府职 能实现方式的市场化、政府间关系的调整、政府内部结构的优化、行政管理方式的 转变以及公务员制度改革等六个方面展开，改革取得了积极的成效。仅就政府内部 结构优化而言，2 0 世纪6 0 年代至7 0 年代初，英国共合并了2 1 个部，组成5 个超级 大部。1 9 7 8 年，澳大利亚的机构改革，将整个中央政府的部的数量从2 8 个减少到 1 8 个。2 0 0 1 年1 月，日本将原有的1 府( 总理府) 2 2 省厅合并成l 府( 内阁府) 1 2 省 厅。在其他西方国家，联邦和中央的部门原则上不超过2 0 个，如美国为1 5 个、法 国1 7 个、德国1 8 个。在德国，州和城市政府一般都设置七八个大的部门。 ( 二) 国外大部制改革情况研究 目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制 ，内阁机构设置一般在 2 0 个以下：加拿大为1 9 个，美国为1 5 个，日本为1 2 个。与发达国家相比，经济 转型的国家和发展中国家，“大部门体制”改革还处于探索阶段。在这些国家中，内 阁机构设置最少的是阿根廷，有1 2 个。内阁机构不超过2 0 个的国家是俄罗斯和墨 西哥，分别为1 6 个和1 8 个。而印度最多，有4 1 个内阁机构。【2 】 ( 三) 我国大部制改革背景及进程 新中国成立以后搞了几十年计划经济。计划经济的一个显著特点是部门设置多， 实行条条管理。如当年的机械工业部下辖9 个管理部门，有管常规机械的，有管电 子的，有管兵器的，有管飞机的政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务 重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。 随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门的改革也不断深入。 1 9 8 2 年至今，我国先后进行过5 次大的行政管理体制改革。1 9 8 2 年国务院1 0 0 个部 门裁了3 9 个；1 9 9 8 年再次大规模机构改革，国务院的4 0 个组成部门，又裁了1 1 个，仅保留2 9 个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。这些改革为推进“大部 制”管理奠定了重要基础。这次国务院改革涉及调整变动的机构共1 5 个，正部级机 构减少4 个。 ( 四) 国内学者针对大部制改革的研究 1 、关于大部制改革必要性的研究 大部制改革必要性研究包括：一是政府职能转变，由经济职能转变到公共管理 【1 】薛刚凌行政体制改革研究 m 北京大学出版社，2 0 0 6 p 1 2 0 2 1 孙彩红大部门制建立的条件与任务明学习月刊，2 0 0 8 ( 6 ) 2 绪论 职能：二是政府行政效率提高。汪玉凯认为：目前国务院的组成部门仍然有2 8 个， 而日本是1 2 个，美国是1 5 个，英国是1 7 个。与成熟的市场经济国家相比，我国政 府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如我国的 民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，而美国的运 输部包含了海、陆、空运输，一些国家把邮电也放在运输部管辖，这体现了“大运 输 的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林 业局等多个部门的职能，体现出“大农业 概念。从我国的实际情况看，由计划经 济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体 制上就必须走“大部制”管理的道路。 实行“大部制 管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙 治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义在我国，学 者对于大部制改革的研究主要有两个方面：政府职能转变和政府行政效率。学者认 为，在大部制改革之前，国务院的组成部门有2 8 个，而日本是1 2 个，美国是1 5 个， 英国是1 7 个。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多。由于机构 设置过多，易削弱政府的决策职能，也不利于集中统一管理。实现大部制改革能够 减少政府部门之间的职能交叉，对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义。【l j 还有学者对大部制改革进行闯题研究：对权力的约束与监督、党政权力对接、 大部制改革最终涉及党政部门权力的对接、靠政治体制改革配合推进及改革的策略 和方法选择等。中国的大部制改革很难一步到位，是一个循序渐进的过程。在设计 机构改革方案时，要听取民众的讨论，借助专家力量进行充分论证。坚持科学性、 长远性原则，用智慧和制度规范大部制改革。在部门选择上，应先选择那些职能交 叉突出、涉及公众、服务对象广泛、外部改革呼声比较大的部门开始，然后逐步扩 大。在大部门改革中，要把结构调整和功能的定位进行有机结合。【2 】 2 、关于大部制的动因研究 学者们认为，推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制 改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要 环节。，【3 】也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国 张成福公共管理：现时代的挑战 j 】中国行政管理，2 0 0 0 ( s ) f 2 j 杨军行政改革妥协中往前走田南风窗，2 0 0 8 ( 8 ) 【3 1 熊文钊，张伟“大部门前瞻 j 嘹望，2 0 0 7 ( 8 ) 福建师范大学管理学硕士学位论文 的行政机构都应该向大部制转变。【l 】还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行 了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济 体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督 职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。 二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细 有关。如经济运行过热的苗头日益明显，中央宏观调控的效果不佳，与部l - n 益作祟有 很大关系等。【2 】 3 、关于国外大部制经验的研究 在探索中国“大部制 改革的制度安排与路径选择的时期，对西方国家的政府再 造进行必要的考察分析，借鉴其得失与经验，必将有助于提高我国改革的预见性与绩 效。借鉴国外大部制改革，一些学者认为，我国大部制改革应包含三个要点：首先， 从提高行政效率的角度看：我国中央政府核心机构的理想设置数量应控制在2 0 个左 右，不宜过多。其次，探索职能有机统一的大部门体制，是克服行政管理中“部门 主义”的有效途径。再次，大部制改革应坚持依法展开。以法律形式对行政改革作 出明确规范，保障改革的严肃性。【3 】 ( 五) 小结 学者们介绍国内外大部制改革的动因、原则、方法和特点等。其方法包括多措 并举，合力推进：配套改革，体制支撑；加强协调，注重整合；强调技术，讲求细 节。其特点是应需而设，职能为基；渐次推进，因时制宜：有共性，无模式。从总 体上看，学者们对国内外社会大部制的介绍和研究较少，且处在概念转述和内容描 述阶段，缺乏对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入的分 析和探索。而且，学者们对大部制改革组织内部协调这方面问题研究尚未成形。而 大部制内部协调问题是大部制改革初期，即大部制磨合期，必然出现的问题。而学 者们对这方面表述甚少。笔者认为，大部制改革必然引起组织内部调整，必然使组 织内部各种关系发生变化。大部制改革中( 尤其在大部制磨合期) ，组织内部必然出 现新的协调问题，研究大部制组织内部协调是研究大部制改革中必不可少的有机组 成部分，也是大部制改革迫在眉睫、必须及时解决的问题。 在西方管理学先进理论方面，行政协调理论在国外已有长足的进展，最新的理 川贺军大部制改革即将启动 j 中国企业家，2 0 0 7 ( 2 3 ) 【2 1 董方军等大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想 j 中国工业经济，2 0 0 8 ( 2 ) 3 1 张成福，杨兴坤建立有机统一的政府：大部制问题研究 j 】，中国行政管理，2 0 0 8 ( 4 ) 4 绪论 论成果是借鉴和谐管理理论中将程序化协调( 如制度、组织内部结构等协调) 与非 程序化协调( 如利益关系、权力关系) 相结合。这一理论也值得我国借鉴，大部制 改革中组织内部各种关系调整及关系协调也与这一理论有契合点。契合点表现在组 织内部不仅需要结构、制度调整，也需要利益关系、权利关系的再整合。【l 】 综上所述，本选题将选择大部制改革磨合期部门内部协调问题为切入点，结合 公共管理相关理论进行研究，并将借鉴国外大部制改革中部门内部协调经验，探寻 部门内部协调顺畅的路径。 三、研究方法及框架思路说明 1 、研究方法 第一，辩证唯物主义和历史唯物主义的研究方法。本文辩证客观地认识和分析 我国大部制改革内部协调的现状及模式。运用组织理论、博弈理论及协调理论对大 部制改革部门内部协调的现状进行分析并指出根源。通过具体问题具体分析，结合 原因剖析，指出解决内部协调问题的三大路径。 第二，文献研究法。通过收集关于大部制改革、组织协调理论等方面的相关文 献资料，综合应用公共管理学、人际关系学等相关学科的理论和方法，结合我国的 具体情况进行研究分析。 第三，比较法。通过目前我国大部制改革的现状与发达国家大部制改革进行对 比，借鉴发达国家大部制改革的可贵经验。 2 、框架思路说明 本文由绪论、大部制磨合期内部协调的背景分析和概念界定、磨合期内部协调 问题及其原因分析、大部制内部协调的进路及结语这六大部门组成。绪论部分主要 介绍了本文的研究背景、研究现状，以及本文主要的研究方法和研究框架，并指出 本文的创新之处。正文部分包括四个章节： 第一章是对大部制改革进行背景分析和界定相关概念。首先，分析大部制改革 对部门内部协调的影响，增加部门内部协调难度。其次，界定大部制磨合期的概念， 对磨合期的特殊性及其特点进行阐释，并提出在大部制磨合期内必然存在潜在的来 自组织和个人的冲突力；而这些隐性冲突力将对大部制改革产生一定的阻碍。最后， 引入部门内部协调，阐述可以通过部门内部协调来消解大部制改革阻力。 第二章：提出部门内部协调难的具体表现。大部制改革将协调问题从部际转为 【l 】刘坤大部制的组织理论基础论析【j 】学术论坛，2 0 0 8 ( 7 ) 福建师范大学管理学硕士学位论文 部内，并且在重新整合的大部门内部由于各种关系的变化引发一些内部协调难的问 题。大部制改革是一个浩大工程，改革进程中会遭遇各种问题，最为典型的是：大 交通部的业务整合难、发改委权力缩减难及部门内部普遍存在的内部阻力大等问题。 第三章：在对第二章对部门内部协调难问题的探讨上，深入分析协调问题产生 的根源。提出导致协调问题产生的根源在于长期以来政府管理中存在的一些弊端。 长期以来部f - j n 益作祟导致部门各自为政，在合并后仍保留部门主义；长期以来部 f - j l 积, 责不清导致部门之间相互推诿，在合并后大部门内部仍未进行职能的确立和梳 理：长期以来国务院协调功能的不足导致部门之间协调不力，在合并为大部之后， 部门内部缺乏有效的内部协调机制。 第四章：根据对部门内部协调难问题的原因分析，针对部f j n 益、部门职能、 协调方式这三个方面，通过对组织理论、博弈理论、协调理论的运用，加上对国外 先进经验的借鉴，结合我国实际分别提出相应的三大举措：建立统一协调、利益均 等、集中控制的大部制财政制度，建立职能清晰、责任明确的大部制部门内部职责 制度，建立首长协调为主、灵活多样的部门内部协调机制。 而结语部分是总结全文并指出本文存在的不足。同时，展望我国大部制改革的 前景。 6 第一章大部制磨合期内部协调的背景分析及概念界定 第一章大部制改革背景分析及相关概念界定 第一节大部制改革背景概述 大部制是指将职能相近或相同的部门相互整合、合并成一个更大的部门，或者 使相同相近的职能由一个部门为主导进行管理，以减少机构重叠、多头管理、职责 交叉，提高政府履行职能的能力。大部门是相对于小部门而言的，作为政府机构设 置的一种形式，通常管理职能更宽，业务管理涉及面更广，统一管理一项政府事务 或几项相近事务。 改革开放后，我国共进行了5 次大规模的政府机构改革，使政府职能得到重大 转变，机构编制更精简，管理方式不断变革创新，大体能与我国改革发展的进程相 互适应。然而，政府体制改革并不能一步到位。随着改革的发展，政府管理仍然面 临着诸多新问题，主要表现方面在政出多门、机构重叠、职能交叉等。以城乡建 设、环境资源、人力资源、社会保障、交通运输、食品药品等领域为例，其中都不 同程度存在各种问题，成为制约政府效能提高的体制性因素。这些因素造成部门推 诿扯皮、多头管理、职责交叉、权责脱节、效率低下等现象，还加大行政管理成本， 降低政府履行职能能力。 在新的形势下，我国推行职能有机统一的大部门体制，对一些相近职能或融合 性强的职能进行重新整合。实行大部门体制的探索，有助于在体制上理顺职能部门间 关系，使政府能更加顺畅地运行。还提高政府全面履行职能的能力。大部制改革的 推进，还有利于形成精干高效的政府部门结构。政府职能由相应的政府部门承载。 为了履行政府在公共管理、社会管理、内部管理等各方面的职能，政府要设置相应 的管理机构。在传统社会，由于政府职能主要承担简单的职能，机构设置较为单一， 如美国在1 9 世纪初只设立三个部门：国务院、财政部和陆军部：中国古代主要根据 社会统治职能需要，设立吏部、工部、刑部、兵部、户部、礼部等几个部门。自工 业时代到来，随着经济社会飞速发展，政府管理的事务更加繁多，各国都相继增设 了很多新的职能机构，如能源、环保、社保、运输、卫生、信息等部门。然而政府 也不能任意随职能的新增而增设机构，使机构无限扩大，增加机构数量。为了解决 这一矛盾，很多国家将职能相近的部门重组为一个大部门，或者将增加的职能划归 【u 沈荣华积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制 n 光明日报，2 0 0 8 0 3 1 0 7 福建师范大学管理学硕士学位论文 到相关职能部门中去。在发达国家，内阁部门一般保持在1 5 - 2 0 个之间；而发展中 国家在2 0 - 3 0 个之间。而且，为了行使某项相对独立并且重要的职能或管理某项独 立业务，许多国家设置其他行政机构，如直属机构、办事机构等。机构的名称、职 能和数量根据各国政府管理需要，以内阁部门为主干，其他行政机构相辅相成。在 我国，政府同样面临管理职能增加但又不能设立过多机构这一矛盾。实行大部门体 制，统筹考虑职能配置和压缩机构数量的统一，有利于政府既能保持合理机构数量， 又能全面履行管理职能，形成更加精干高效统一的现代政府组织结构。n 1 国务院机 构改革基本情况如下表所示： 改革后的部新增下属 委名称 合并或包含的原部委隶属关系调整 机构 国家发展与 发改委 国家能源 改革委员会局 工业和信息 国防科工委、信息产业部、国务院国家国防烟草专卖局改由 信息化工作办公室、国家烟草专卖科技工业工业信息化部管 化部 局局理 国家民用国家邮政局改由 交通运输部交通部、民航总局、国家邮政局 航空局交通运输部管理 人力资源和国家公务 社会保障部 人事部、劳动和社会保障部 贝周 环境保护部国家环境保护总局 住房和城乡 建设部 建设部 国家食品药品监 卫生部 卫生部、药监局 督管理局改由卫 生部管理 此次机构改革的思路是：通过将改革对象的管理权限划归某个部委，逐步降低 其相对独立性；待时机成熟，再将其转变为部委内设机构，最终实现机构数量的精 简和职能的有序统一。 川沈荣华积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制 j 光明日报，2 0 0 8 - 0 3 - 1 0 第一章大部制磨合期内部协调的背景分析及概念界定 第二节大部制磨合期的特殊性 一、磨合期是大部制的特殊期 磨合期是指新组装后的机器初次运转后的一段时期。一个新组合的超级大部如 同一部新组装成的机器，需要一个相互协调管理的磨合期。大部制最大的特点是机 构大、职能广。随着部内组成单位增多，大部门部内协调任务相应增加。部内负责 承担协调的办公厅或秘书处将超负荷运转，随时可能出现机能紊乱、机构臃肿、公 文积压等现象。大部制在我国是全新的制度，部内各单位需要相互磨合的过渡期， 才能更好地建立彼此之间的合作关系。一个部门改革后部门内部司局或处室之间的 矛盾，可能因人事权、财政权、管理权的变动而产生摩擦，如果协调不好，也不亚 于先前部门之间的矛盾。如果大部门不能顺利度过磨合期，不能及时解决矛盾调整 好各部门之间的关系，大部门就存在重新分开的可能性，大部制的设想也可能随之 破灭。在我国先前的部门改革中，就曾经历过多次分分合合。国外也有先例，英国 在2 0 世纪6 0 - 7 0 年代进行大部门体制改革时，当时的环境部合并了许多部门，成 为一个超级大部；却在试行一段时期后，由于内部协调困难，运作效率低下，被迫 再次分开。这些先例提醒我国在进行大部制改革中必然注意协调部门内部机构之 间、人员之间、财物资源之间在分配、使用、运用等各环节中的关系。在大部制磨 合期内，重视部门内部协调显得尤为重要。 二、磨合期是大部制的完善期 磨合期不仅是检验大部制是否可行的特殊时期，也是促进大部制改革日臻完善 的时期。新体制的出现必然存在一个磨合期。磨合期的存在并不是要改变和放弃新 体制的某些内容，而是要巩固和完善新体制。新体制的巩固和完善，需要在化解社 会矛盾及规范内部运行的基础上进行。在新体制磨合期，将出现构建和谐社会、科 学发展、民生问题、社会公平等新热点问题。c 2 1 这就需要在充分分析和研究的基础 上将热点问题的解决与部门内部矛盾的协调进程相结合，避免热点问题成为内部矛 盾的导火索；完善部门内部协调，使热点问题在部门内部关系顺畅运转的基础上得 到更好地解决，从而使新体制的磨合期中能在社会稳定、机构稳定的环境中，使新 体制得到进一步的巩固和完善。 【1 i 徐县“大交通部制”：梦想照不进现实 j 】中国经营报，2 0 0 8 0 9 _ 0 3 阁杨军行政改革妥协中往前走【j 南风窗，2 0 0 8 0 0 ) 9 福建师范大学管理学硕士学位论文 三、大部制磨合期部门内部潜在的冲突力 在磨合期期间，最易出现来自改革部门内部成员和组织两个方面的阻力。 ( 一) 来自个人的潜在冲突力 在组织中的个人，由于受到不同因素的影响而对大部制改革的进展产生一些阻 力： 首先，受经济利益影响对改革产生抵触情绪。经济利益是决定人们对变革持何 种态度的关键因素。当变革还没有充分表现出结果时，人们由于无法亲身感受到变 革带来的利益。在变革过程中，有可能对某部分人产生不利条件，在局部或短时期 内损害某些人的利益，给组织成员造成心理上的压力和紧张。 其次，受危机感影响对改革产生怀疑情绪。变革意味着将已有的平衡系统打破， 要求组织内部成员必须调整已被他们所习惯的活动和活动方式，以便在打破传统的 基础上重建平衡系统；使成员暂时处于不稳定状态，导致安全感的部分丧失，造成 心理上的危机感，从而对变革产生抵触及怀疑情绪。 再次，受职业认同影响对改革产生不满情绪。职业认同是指人们较长时间从事 某项职业活动，对职业用语、职业习惯、工作环境、工作方法等形成一种定向思维。 变革可能改变人们熟悉的职业习惯及工作方式，使某些人产生心理上的不适当而对 改革产生不满或抵触。人们的职业习惯越持久，工作方式越稳固，越不容易接受变 化，也不情愿接受变化，对改革的不满情绪越强烈。n 1 ( 二) 来自部门的潜在冲突力 组织是个体的集合。由于受到一些因素的影响，部门对大部制改革的进展亦会 产生阻力： 首先，受人际关系的影响。大部制改革还意味着部门内部已有关系结构的解体 和部门内部成员个人之间关系的重新调整。新旧关系的交替，需要较长的融合过程。 在新的关系结构尚未确立之前，部门内部成员之前往往会发生关系的紧张，以至引 起某些人对改革产生不满。例如在改革中，一些成员感到竞争压力，因能力不强、 技术不佳、或个人努力不够而处于相对不利的地位。这部分人不仅会与在改革中获 利更多的成员发生矛盾，对大部制改革产生抵制，而且影响部门内部人际关系的构 建。 川李剑锋著政府组织行为学呻 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 p 1 1 5 i o 第一章大部制磨合期内部协调的背景分析及概念界定 其次，受规范的影响。部门内部制定的规范，对其成员行为有较强约束力。这 种约束力使部门各成员能保持基本一致的行动。当部门进行变革时，如果改革意义 尚未被部门内部成员所接受或本部门目标与改革的目标不一致，部门规范与改革产 生矛盾时，部门规范对其成员形成一种矛盾的压力，使他们在矛盾压迫下，采取无 意识的行动对其抵制，以保持原有的部门状况。 再次，受部门结构的影响。部门内部设有不同层级的管理机构，并对各项工作 职责进行细密规定，对权力、责任也作相应说明。大部制改革就可能打破这些惯例， 采取新的措施，这就必将触及不同层级的管理机构的权力或利益。 第三节部门内部协调对大部制磨合期冲突力的消解作用 一、大部制潜在冲突力的主要表现 在大部制磨合期中，最易出现大部制改革的推动者与抵制者之间的矛盾冲突。 部门的精简与合并都将打破组织原有的平衡，从而导致矛盾冲突的产生。矛盾冲突 是部门发展过程中的一种临界状态，部门内部或部门之间，当某种利益关系出现不 一致时，当中的任何一方都不愿有所退让，都表现出强烈的追求和占有欲望，这时 冲突就难以避免。这种行为无论是在部门内部机构或者在部门内部成员之间，都普 遍存在，而且都会以各种不同的表现形式对大部制改革产生积极或消极的作用。冲 突就是矛盾，就是意见分歧，不同的社会主体由于利益和价值观念等区别而导致的 彼此之间争夺利益的行为过程。部门内部是复杂的构成体，而且其形成过程也非常 复杂。在大部制改革中，潜在的组织冲突最典型的表现是由于社会资源的有限性， 部门内部各个小部之间、及各成员之间为争夺各种利益而产生的矛盾。公共部门是 需要协调各种利益的混合体，利益涵盖个人利益以及部门利益等，主要包含经济利 益及名誉、地位等非经济利益。部门与部门之间及成员与成员之间的利益对立，通 常是冲突最根本的动因。各利益主体关于利益的争执，主要集中在利益的分配上。 而由于资源的稀缺性，使各个小部及其成员之间在资源的分配上，常因争夺设备、 人员、原料、资金等要素，在部门或成员之间发生矛盾冲突。n 另外，部门各利益 的不同，虽然未必会导致冲突和矛盾，但必然会加速和促进矛盾与冲突的产生，尤 其是利益相关但利益主体却不同的部门内部更是如此。 i i 】徐锋。大部制难点是特殊利益集团 j 】。理论参考，2 0 0 8 ，( 5 ) 福建师范大学管理学硕士学位论文 二、 部门内部协调对冲突力的消解 部门内部协调力求对部门面临的各种矛盾与冲突进行调解。部门将面临各式各 样的矛盾或冲突，领导者需要花费大量精力和时间进行协调。协调是部门内部成员 一致行动的有力保证，部门内部不协调现象及矛盾冲突只能通过有效的沟通协调， 才可以消除及化解。正如马克思所说，“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动， 都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动。川部门内部协调是部门进行管理活动 的必要条件，部门内部管理活动中各种因素的彼此依赖、相互制约、相互作用，形 成内部管理活动的一般规律。 在大部制改革中，部门内部协调尤为重要，主要指部门内部各种关系之间的协 作、融洽、调和的程度，它以关系的和谐一致而引起的行为协调一致为基本目标。 部门内部关系协调一般表现在以下层面：决策目标与物资、资金等方面关系的协调， 即部门内部对任务所需要的财力、物力进行有效配置；分工合作关系协调，即部门 内部上下级、平行关系之间的关系协调；人际关系的协调，即以部门内部人员之间 的各种关系协调为主；决策执行时间的协调，即部门对各任务小组对分任务完成时 限的规定。憎。 大部制改革将职能相近的部门进行合并，原本属于部f - j 2 间的职能交叉转变为 部门内部的职能整合，将部际协调转化为部门内部协调，提高行政效能。而此种转 化，使部门内部协调问题突显。原先的部门拥有独立的事权、人权，并拥有惯性的 上下隶属关系，经部门整合后，原先的部门与部f - j 2 间关系转变为部门内部关系。 虽然在同一部门内部，在同一领导管理下，协调关系更为容易；然而，原先的部门 外部利益、权力之争并不会随部门内部化而消解。利益、权力之争也将从部f t m 部 转向部门内部。因而，部门内部协调问题显得极其突出。行政首长协调压力增大、 行政综合部门协调难度提高都是部门内部协调中即将面临的棘手问题，在大部制磨 合期表现尤为突出。与此同时，部门内部协调又在整个大部制改革中占据重要地位。 每个部门是整个大部制改革的基本单位，只有将部门内部协调顺畅，才能推进部门 外部协调，从而推进整个大部制改革顺畅进行。部门内部协调顺畅在大部制改革磨 合期中占据重要地位，对大部制改革必然起到推波助澜的作用。 【马克思，思格斯马克思思格斯全集：第2 卷【m 】北京：人民出版社，1 9 8 3 , p 1 8 7 2 1 金东e 编著现代组织理论与管理【m 】天津；天津大学出版社，2 0 0 3 ，p 8 6 1 2 第二章大部制磨合期部门内部协调问题的具体表征 第二章大部制磨合期内部协调问题的具体表征 大部制改革依据改革路线图，将业务相近、职能类同、性质相似的政府部门进 行有机整合，从而达到精简、统一、责任、效能的目的。大部门改革通过扩大部门 职能范围或者整合多个相关职能的部门，把部际关系转变为部门内部的关系，降低 行政协调成本。这样，各司局同属于一个部，部内各司局之间的大多数的裁决纠纷 和政策纷争可以控制在部门内部，部领导将成为矛盾协调者。既能克服政府机构之 间的独立性和缺乏协调、解决政府机构重叠等问题，又能加强对政府机构的监督和 制约。但大部制改革将部际协调变成部内协调，相对提高部门内部协调的难度。而 且超级大部的产生还可能加剧部门内部司局之间的权能之争，加重部门内部首脑的 协调负荷。大部制改革将原本的部门结构重新排列，有的原本在大部下的司局独立 出来成立大部、有的将若干个大部中职能类同的司局抽离出来合并成新大部、有的 根据新形势及民生要求成立新大部。部门的重新排列实现职能整合的需要，在一定 程度上达到大部制改革的目的；然而部门整合也带来一些部门内部协调的新问题： 业务整合难、权力缩减难、内部阻力大等等。 第一节超级大部业务整合难 大部制从设计到实施，对于由独立部门合并的大部门而言，部门业务整合难的 问题一直存在。改革前，各个独立部门内部人事权、财政权、事权自理，各项业务 独立展开。改革后，一些权力收归大部管理，独立部门权力和利益受到牵制和制约： 再者，大部体制下的各项业务之间资源需要协调、整合，难以在短时间内达到均衡。 以交通运输部为例，遵循大部制的思路，本应将海、陆、空的管理权统一管辖到一 个“大交通部”管理之下，使各种运输资源得到统筹分配，规范国内、省内及城内 各种运输资源与国际、省际及城际各种运输资源之间的竞争，减少因竞争产生的资 源损耗，使运输资源得到更高效的利用和发挥。而在业务整合过程中，在合并人员、 业务管理等各方面都存在一定难度。 “大交通部制 是在大部制改革中最早提出的想法。然而，由于各交通业务部 门管理模式不同、业务整合协调难等现实问题，将海陆空的管理权统摄在“大交通 部 下管理的想法至今仍无法得到实现。在十七大召开之前，国家发改委就曾委托 福建师范大学管理学硕士学位论文 国家工程院研究关于“综合运输体系研究”的相关课题。学者研究后，认为只有打 破现有管理格局，将民航总局、交通部、铁道部合并为“大交通部 ，才能从根本上 提高我国交通运输效率、降低物流成本。n 1 在上世纪八十年代末，交通部曾与铁道 部尝试共同办公模式，最终因条件不成熟而中止。大部制改革后，虽然交通部实行 与民航总局合并、而铁道部仍独立在外。究其原因是存在技术和业务层面、人事整 合以及太多管理体系的重重阻碍。虽然在美国、德国等发达国家交通部的职能是营 造公平竞争的市场环境，实行的都是“大交通部制 ，维护国家交通安全。但在中国 实行仍不现实。 交通部、民航总局、铁道部三大业务部门由于市场化程度不同，管理体制差异 性强。业务发展进度不统一导致部门整合难度增大。成立后的交通运输部各不同业 务部门在管理人才、管理方式及管理技术上差异甚大。民航管理比较先进。民航华 北局只有管理人员几十名，旗下的企业目前基本都归属了国资委，民航售票网络建 设相对发达，在始发地即可购买往返机票。瞄其他运输业务部门仍无法做到这些， 其中不乏利益驱使。若要将各个运输体系的利益从小部门分离出，需要相当长的探 索过程。 大部制改革后的交通部遭遇业务整合难的问题在大部制改革整合过程中具有典 型代表性。而新成立的工业和信息化部( 由原来的国防科工委、信息产业部、国务 院信息化工作办公室、国家烟草专卖局组成) 、人力资源和社会保障部( 由原来的人 事部、劳动和社会保障部组成) 及卫生部( 由原来的卫生部、药监局组成) 等部门 都是由若干个部级、司局级单位合并而成，多项业务的合并和整合，必将经过一段 漫长的磨合和探索。 第二节打破部门权力格局难 在大部制改革设想中，将部分部门权力缩减，下放到新设立的部门中。然而， 原先攥紧权力的部门却未仍做