（行政管理专业论文）山东省土地利用规划实施机制分析.pdf

山东大学硕二 二学位论文 中文摘要 西方发达国家的一般经验是随着工业化过程的推进，对土地占有量的需求逐渐加 大，当工业化达到发展的顶峰时，对土地的占有量也达到了最大化，此后逐渐呈现出 下降趋势。目前我国正处于工业化迅速发展的时期，经济的发展需要土地作为支撑， 而山东省是一个人口众多的经济大省，因此土地问题十分重要。现阶段土地违法占地 问题非常严重，国土资源部门对2 0 0 4 年9 月以来的用地进行检查发现，一些城市的 违法用地少至6 0 左右，多至9 0 以上。 第一，经济社会发展和土地供求之间的矛盾尤为突出。首先，从国家安全的角度 出发，可供占用的土地数目逐年减少。仅2 0 0 3 年全国建设占用耕地就达3 4 3 7 万亩， 灾毁耕地7 5 6 万亩，生态退耕3 3 5 6 万亩，因农业结构调整减少耕地4 9 7 万亩：同期， 土地整理复垦开发补充耕地4 6 6 2 万亩。全年全国耕地净减少3 8 0 6 1 万亩，耕地面 积由2 0 0 2 年年末的1 8 8 9 亿亩下降到2 0 0 3 年年末的1 8 5 1 亿亩1 。其次，社会经济 发展对建设用地的需求异常旺盛，因此必须长期坚持最严格的土地管理和耕地保护制 度，促使土地利用效率不断提高。 第二，党中央、国务院高度重视土地管理和调控。2 0 0 4 年发布关于深化改革 严格土地管理的决定，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约 用地、健全责任制度等方面，作出全面系统的规定2 。2 0 0 6 年又下发关于建立国家 土地督察制度有关问题的通知。针对经济运行和土地管理中存在的突出矛盾和问题， 国务院专门召开会议，研究加强土地调控工作，下发了国务院关于加强土地调控有 关问题的通知3 。以上两个方面集中于一点，即：如何保障土地利用规划的实施。 山东省土地利用规划制定了两轮。其规划本身是体现了全民的整体利益，严格控制土 地，但在实践中很难保证实施。结果是有规划，没落实或难落实。因此，土地利用规 划的全面完整的实施是整个土地管理过程中最核心、最重要的问题，是落实科学发展 观，实现社会经济可持续发展的关键问题之一。研究保障土地规划实施的机制就显得 异常重要。 具体来说，本文主要是以国家制定的有关法律法规为依据，遵循社会经济发展的 1 赵胜玉，国土资源部：去年全国耕地净减少3 8 0 0 多万亩，中国新闻网，2 0 0 4 年2 月2 5 日 2 国务院关于加强土地调控有关问题的通知，人民日报，2 0 0 6 9 6 ，第2 版 3 国务院关于加强土地调控有关问题的通知系列解读之一，新华社，2 0 0 6 年0 9 月1 3 口 山东大学硕士学位论文 客观规律，结合山东省改革开放和现代化建设的需要，以保障土地利用总体规划实施 为出发点，以全省土地利用规划实施的实践为基础，客观分析规划有效实施的体制、 制度、政策和办法，对山东省土地利用规划实施的保障措施进行系统调查和理论探讨。 基本内容包括四个部分：第一部分分析土地利用规划实施管理的积极效应，主要是分 析山东省上一轮土地利用总体规划实施的现状、取得的成效和各级土地管理部门在实 际工作中积累的经验，如：土地利用和管理观念的转变；土地利用规划的法律地位得 到提高，基本制度初步建立；土地利用的市场手段日益成熟；土地利用规划实施的经 济手段普遍开展；土地利用规划实施的社会手段不断加强；土地利用规划实施的数字 化管理初具规模；土地规划实施中生态环境保护逐步受到重视。第二部分重点分析了 山东省土地利用规划实施管理的中的问题，着重剖析规划实施中问题产生的原因、实 施的难点以及影响规划落实的影响因素，如：由于对经济快速发展带来的张力估计不 充分致使不能对土地进行良好的规划；对土地利用规划的重要性认识不到位；与其他 专项规划的衔接不协调；保障规划实施的相关法规政策不健全；土地利用规划的编制 工作尚待改善；规划实施的目标与实现手段不相对称；规划实施的效果和土地集约节 约利用不平衡；农村建设用地诸多问题急待解决；规划实施的经济调控作用不明显； 规划实施中公众参与和社会监督不完善。第三部分主要是在现有国家法律法规和行政 管理体制下探讨山东省土地利用规划实施管理机制建设的总体目标、基本原则及其主 要内容；第四部分主要是针对我省实际，从法律、经济、行政、社会和科技手段等几 个方面提出贯彻落实土地利用规划的可行性措施建议和对策，以期进一步补充和完善 我省土地利用规划实施的保障体系。 关键词：土地利用；土地规划；保障机制 2 出东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a c c o r d i n g t ot b e g e n e 嘲e x p e r i e n c e o fw e s t e i nc o 蚰饿e s ，w i t l lt 1 1 e p m c e s so f 溉k 啦i 畦i z a 娃o mt h e m a 醚f 曲l 翮dp o s s e s s i o n 妇f e a s e s w h i l ei 聪掇r i a l i z a 虹o nf e ；k h e s i t sp c = a l 【，n l e 锄o u n to fl a n du s eh a sr e a c h e d 也ep e a ka l s o ，m e ng r a d u a l l yi h 0 埘n ga 踟恻n 、删台e n d n o we 圭l 主n ai s 址 c a d i n gt oi n d l l s t r i a l i 盈融o n ，o n o m i ed e v e l o p m e n tn e e 幽 l o t so fl a n d s i 瑚d o n g i n c ei sam 萄o ro c o n o m i cp r 0 “r l c ew i mal a r g ep o p u l a t i o 玑t h e p b l 嘲o fi a n dm a 始r s n a w 丑i e g a il a n du s ei sas e r i o u sp r o m e m ，m i n i s t r yo fl a n d r e s o u e si 船p e c 僦她l a l l dl l s es i n c e9 ，2 0 0 4a i l df o u n dt h a ti l l e g a ll a n du s ei ns o m e c m e s h a v e l e s s t 0 6 0 a n d f n o r e t h a n 9 0 f i r s u y ，t l l ec 讹d i c t i o nb e t w nt h es o c i o e c o n o m i cd c v e i o p m e n ta 1 1 ds u p p l ya n dd c m a i l d o fl a n di sp a r t t c u l 砌yp r o m i n e n t f i r s to fa l l ，觚ma 舭虹o n a ls e c u r i t yp o i n t ，m ea m o 眦o f l a n da v a i l a b l ef o ro c c u p a n c yi sd e c l i n i n gy e a rb yy e a r o i l l yi nt l l ey e a r2 0 0 3 ，m e 锄。蚴t o f 栅l l a i l dw 嬲o c c u p i e d3 4 3 7m i l l i o nm un a 曲n 晰d e ，7 5 6m m i o nm ud e s t r o y e db y 1 1 8 t u f a ld i 测3 ，3 5 6m 丑珏o nm u 叠8 a j nt o 龇触n k n d 硒m e c 0 1 0 9 i c a lu s e ，4 9 7m i l l i o n m ud e c r e a s e db e c a u s eo ft h ea d j u s t m e mo ft l l ea g r i c u l t u r a ls t n l c n | r e ；a tt l l es a m et i m e ， 4 6 6 2m i l l i o nm ub a e k 奄。蠡哪l a n db e c a u s eo ft h ed e v e l o 口m c n to fl a i l dc o n s o l i ( 1 a t i o na n d r c c l 锄枷o n 1 1 l en e ta m o 啪to f 鼬m l a n dd e c r c 踮e d3 8 0 6 1m i l l i o nm un l ew h o l ey e a r t h e 锄o u n to f 妇m l a n dd f o p p e d 蠹o m1 8 8 9m i l l i o nm ub y 蛙l ee n do f2 0 0 2t o1 8 5 lm 雏硅o n 瑚叮b yt h ee n do f2 0 0 3 s e c o n d l y ，m ed c m a n df o rl a i l du s ei sc x t r e i n e l ys 的n gb e c a u s eo f s o c 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速发展的冲动和利益驱动导致城市用地严重扩张，在两个规划初始制定时城市规划用 地就已经突破了土地利用规划。城市规划与土地利用规划相脱节、不协调、不统一， 除了历史遗留问题以外，还有以下几方面的原因：1 、近年来对建设用地的需求量太 大；2 、对城市化水平的预测过高，与经济发展水平不一致；3 、长官意志，贪大求全， 制定规划时缺少对土地的分析，很多用地符合城市规划但不符合土地利用规划，这样 一方面在客观上很容易造成一些项目违法占地，另一方面又容易导致土地利用规划的 制定在城市规划之后，频繁不断地调整土地利用规划。城市规划和土地规划的权限边 界不清，造成了土地的重复不合理利用。 四、保障规划实施的相关法规政策不健全 虽然土地管理法明确了土地利用总体规划的法律地位，但目前国家并未出台 与之配套的土地利用规划管理专门法规，没有一套可操作的专门法律、法定程序来建 立制约，监督机制，规范人们的行为，没有明确违反土地利用规划的实施行为应承担 的法律责任，从而难以对土地利用活动进行有效的规划管理，土地规划的法律地位无 法落到实处。具体表现为：一是缺少具体的实施细则，对于新出现的问题无法处理。 比如大量农业人口涌入城镇，其安置所需建设用地如何处理；流动人口如何对待；城 乡结合部的土地置换流转等问题。二是一些职能部门的规章制度与某些法律法规相矛 盾，难以执行。由于土地利用总体规划作为一个综合规划缺乏强有力的法律法规制度 来保障，对政府职能部门的约束力不强，在执行规划时常与其他相关部门发生冲突。 三是规划实施的某些程序过于复杂，效率不高。在实际执行过程中由于审批程序复杂、 时间长，成本高，常常导致未批先用，形成事实违法。四是一些官员法制意识淡薄， 权大于法以及权钱交易现象存在，违反了土地利用规划却没有相关的法律制裁。特别 是一些“因公违法”的领导集体批地，虽违反了土地规划，但利益却不是个人所得， 法律对此无可奈何，只能将错就错，明知违反规划却也毫无办法1 五是执法监督力 度不够。各地在土地规划管理实施中普遍存在执法不严、违法不究的现象，甚至在例 行的执法检查中有掩盖问题的倾向。有的地方在处置违法占地时，法院很少立案，执 法拆除时，多个部门难以协调，或者一边罚款一边返还，罚了款再由政府想办法返还， 以便保护外来投资的积极性。六是规划实施的配套政策滞后，使贯彻规划的制约性不 郄建荣，红线变成。弹簧线违规批地导致土地严重透支，法制日报，2 0 0 5 0 7 1 4 9 山东大学硕1 ：学位论文 强。地质灾害规划、生态保护规划、矿产资源规划、土地整理规划等专项规划滞后或 缺失，缺少统一建设用地标准，缺乏规划实施的奖励机制和激励机制，在规划实施管 理过程中碰到类似问题难以解决。 五、土地利用规划的编制工作尚待改善 编制土地利用总体规划是一项综合性技术性较强的工程，规划编制的科学与否， 直接影响到规划的可操作性。这方面的问题主要表现在：一是编制规划缺乏超前意识， 常常表现为落后于现实，规划模式千篇一律，规划方案缺少应有的地方特色。二是规 划方法滞后，编制程序单向化。有的地方基本上还是沿用传统的定性研究方法，规划 编制的程序基本上是从上到下，逐级分解，层层控制。实际上各地自然和经济状况差 别很大，不应该用一个丝毫不能体现差别的统一标准来编制规划。三是规划编制手段 落后，质量不高，有的地方规划指标的制定、规划方案的优选、土地需求量预测、土 地利用分区、规划信息系统建立等方面缺乏科学论证，缺少先进手段，有的格式不兼 容，规格不统一，图纸不一致，尤其是文本图纸不能及时反映出新变化和发现问题， 不利于动态管理。四是规划编制在变化较快的社会转型期显得周期过长。有的地方在 规划编制的过程中由于行政区划的重建、重大项目的投入等原因土地现状发生了很大 变化，但是规划不能结合实际，实际已经变化，规划却没有考虑，导致了规划明显滞 后，与实际脱轨，影响规划的实施。不能保障实际的土地利用，造成土地的滥用、乱 用、提前使用。五是规划方案单一，大多只有唯一的一套规划方案，缺乏在统一总目 标下多种规划方案的比较和优选。此外，有些地方土地管理的基础工作薄弱，规划编 制的队伍业务素质较差，土地利用现状的家底不清，土地利用的现状调查和变更调查 跟不上变化，漏报、瞒报等，这些因素的存在严重影响了规划的科学性和具体实施。 六、规划实施目标与实现手段不对称 我国采取世界上最严格的土地用途管制制度来管理土地和保护有限的耕地资源， 各级政府对基本农田、建设占用耕地和耕地保有量等进行严格控制。这本来是无可厚 非、被迫无奈的选择，但是地方发展经济用地的需求高涨与土地利用规划的严格限制 之间反差强烈，悬殊巨大，矛盾突出。在这二难选择中，基层地方政府造假与违法占 地时有发生，国土资源单个管理部门在现有体制下的现有手段不可能保障土地利用规 划的全面实施。 目前土地利用规划的实施过程中管理手段和管理体制方面暴露出来的问题主要 有：一是完全按规划划定土地用途存在一定的局限性。每块土地的用途一般更多的表 1 0 山东大学硕士学位论文 现为近期详细规划的要求，在当前经济发展和城市化步伐加快的背景下，很难准确预 测若干年之后每块土地如何使用。比如保护耕地是上两轮规划的总的原则，因此对耕 地的保护要求很严格，而0 6 年滨州的惠民县只得到建设用地指标1 1 2 亩，脱离了实 际需要，导致违法占地增多。二是过细过严的指标控制，制约了规划实施的活动空间。 一方面现行规划具有很强的指令性和刚性，缺少必要的应变力和适度的弹性空间。从 上到下指标分配过死，经济发展快的地方需要用地束手无策，经济发展慢的地方却指 标富余，无用武之地，而工业发展、建设用地多在人口多的市中心占用土地，建设用 地指标不够，因而随意占地，调整规划；另一方面年度利用计划的用地指标分配下达 到地市级以后，往往是被地市级政府强行大部分截留，县级以下几乎没有用地指标， 即使有指标，也是少到不够一个建设项目使用。尤其导致县级及其以下的项目建设用 地往往采取违法违规占地形式。这种指标分解的零散细碎，也使政府和土管部门失去 了综合调控能力，特别是在基层县以下问题尤为严重。三是预审管理不完善。预审管 理是项好的制度，但在地方政府的干预之下预审起不到预期的应有作用，缺乏硬性约 束力，在基层实施过程中被严重弱化。中国与国外土地所有制的不同，使地方政府在 发展经济的名义之下，能够比较容易的征用土地，并将其作为招商引资的优惠条件， 以及地方经营城市的收入来源1 。在地市级的很多项目，往往是市政府领导已经同意， 发改委已经立项，在立项已经成为事实的情况下，再让市土地管理部门完全走形式的 预审。程序倒置和过程颠倒，使预审在基层失去真正的预审作用。四是总体规划和年 度计划的冲突。年度利用计划是为了保证土地利用规划的实施，而在基层的一些地方， 建设用地符合规划且必须有计划，符合规划没有计划不行，有计划不符合规划却可以 上报调整规划，年度利用计划变得越来越硬化，而土地利用规划变得越来越软化。五 是对重点项目用地、单独选址项目用地管理不力。一些建设单位借口重点工程而不顾 规划的严肃性和权威性，随意用地，搭车占地，大量占用耕地和基本农田。中国每年 大概从农民手里征用的土地将近2 0 万公顷。有的地方土地复垦计划难以落实，造成 大量土地闲置。六是机构上的弊端。目前省市以下土地部门采用双重领导的管理体制， 虽然这种架构有利于地方政府保护耕地、动用行政手段保证规划实施，但也容易发生 地方政府或个别领导牺牲长远利益，为了暂时的政绩和效益随意破坏规划。 七、规划实施的效果和土地集约节约利用不平衡 节约集约用地是土地利用的基本原则，但是在各地的规划实施过程中并没有得到 中国入世5 年考验政府治理全球化致高社会成本 ，第一财经扫报，2 0 0 6 1 2 山东大学硕i 二学位论文 体现和落实，粗放用地的现象比较普遍。存在的问题有：一是经济基础较好、经济发 展水平较高的地市，其建设用地的集约化程度较高，经济欠发达地市的建设用地集约 化程度较低。二是经济发达的地市。其土地节约利用和集约利用的经济手段运用得较 好，而经济欠发达地市为了招商引资，对外来项目的建设占地应收取的费用则往往是 变通减免，如先征后返或先征后补，致使建设项目占地成本降低，过多占地，长期闲 置，土地利用浪费严重。三是发达地市投资环境好，外商投资必须符合土地利用规划。 经济欠发达地市，发展经济和招商引资的愿望强烈，地方政府对外来投资项目求之若 渴，在项目土地利用上对外商不合理的用地要求尽可能迁就，结果是一些“地方政府 围着外商意图转，土地利用规划则跟着政府的愿望调”。四是在一些经济欠发达地市， 有为数不少的外来投资项目假借当地政府的土地优惠政策和高涨的引资热情，虚报投 资额以低价极尽可能地占用土地。但是，取得土地证以后，有的以此做抵押骗取银行 贷款；有的意在囤积土地，等待土地升值；有的粗放式的建设所谓的花园式工厂；还 有的因为种种原因在做了一定的建设后长期闲置荒芜。 八、农村建设用地诸多问题亟待解决 当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，土地利用规划 实施过程中，如何处理保护耕地、节约用地与农村居民点和农村公共设施的布局仍然 还很艰巨。主要表现为：一是农村中一户多处住宅的现象时有发生，但目前对此尚无 监管机制；在农村存在土地私用、滥用、滥占现象，如人均用地的标准为1 2 0 m 2 人， 但早在1 9 9 7 年，菏泽市农民人均占地就已达到1 8 6 孵，现在，则达到了2 0 0m 2 人。 二是村民、企业、村委随意占地现象依然存在，有些村委竟然敢于自己随意批准占地。 三是扭曲的干部政绩观，有很多地方把建设占用土地多视为农村变化快、发展快，政 绩突出的表现。四是国家开始高度重视解决“三农”问题，号召加快社会主义新农村 建设以来，有个别地方出现片面理解的苗头，大有劳民伤财的“形象工程”在农村蔓 延之势，如果控制处理不好，可能会在个别地方形成违法占地浪潮。五是解决空心村， 小村合并为大村，居民向中心村集中，这一措施盘活了建设土地的存量，节约土地潜 力巨大，效果明显，但同样是难度较大，执行中遇到了拆迁、安置等方面的资金困难。 如菏泽的“占一补一”、“旧村改造”和“城中村改造”政策。“占一补一”政策在数 量上达到了“补一”，但“补”的质量还需进一步鉴定，而且有时候，“补一”仅仅是 在经济上“补一”，在土地上并没有“补一”。“旧村改造”政策和“城中村改造”政 策实际上由于实行的成本太高，缺乏资金，持续时间长而难以启动和施行。耕地开垦 生查盔堂堡：竺兰垡丝苎 费和新增建设用地有偿使用费，在基层解决空心村，向中心村集中的试点中，要么被 减免，要么由于缺乏后续监督机制而大多被随意挪用。六是农村村民建房用地管理还 存在空白。农村新建住宅占用耕地的，很少有按规定上报到市级政府土管部门批准的； 在原有宅基地上建房按规定报县级土管部门批准的，也很难完全落实。七是大中城市 郊区和小城镇周边，村民一户多处住宅的现象还很严重，村集体把住宅作为福利或资 产分给村民，等待拆迁升值，造成土地严重闲置浪费。八是土地补偿款数额在许多地 方不透明，被村干部私自挪用或私分现象严重，这一方面诱发村民集体上访、矛盾冲 突，另一方面又助长了少数村干部的“卖地热情”，私利促使其开辟出“以租代征” 的违法违规新形式，避开绕过了国家土管部门的监控管理。 九、规划实施的经济调控作用不明显 目前山东省各地虽然在土地利用规划实施的过程中都采取了各种经济措施，但总 体上还不够全面、系统，调节作用有限。具体表现在：一是规划与市场缺乏有机结合， 建设用地的市场配置比例较低，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥；二是建 设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，新增建设用地土地有偿使用费收缴制度在一些 地方没有得到严格执行，使原本主要依靠经济手段遏制建设用地外延扩张的努力未能 取得预期成效；三是一些激励措施运行不规范，如青岛市尝试采取建设用地指标置换 周转、易地有偿调剂以及易地开发、易地代保等办法和措施，以解决地区之间经济发 展与土地供给不平衡的问题，但是这些办法和措施由于不够规范，在有的地方客观上 诱发了多占地、占优补劣等问题。同时，法律法规规定的建设占用耕地补偿制度、建 设占用基本农田补划制度和土地整理新增耕地面积的6 0 折抵建设占用耕地补偿指 标制度在实际执行中暴露出大都局限在数量上的平衡，而质量则难以保证的问题。 “占一补一”政策存在的问题有：一是有些地市土地后备资源潜力已尽、难以为 继，越来越难以实现目标，坚持制度的压力越来越大，如济宁由于经济和城市的快速 发展使得土地的挖潜空间越来越小，而有些地市土地后备资源充足，潜力巨大，“占 一补一”制度几乎没有压力，如滨州市和东营市等地，土地后备资源充足；二是“占 一补一”在形式上数量上做到了，但在实际执行中多数情况下是建设占用的农田好， 补充的农田质量差，达不到基本农田的标准，一般项目建设都在高产的地块建设，引 来的项目都愿意占用好地块，从根本上说，还是经济发展与土地利用的不平衡；三是 耕地和基本农田没有统一的具体标准，而且各地具体土地状况也不一样：梯田多的可 能连梯田也属于基本农田，如滨州盐碱地较多，有一部分可能属于基本农田。四是划 山东大学硕十学位论文 补的基本农田的后续管理在有些地方跟不上。发达县市开发的土地肥沃，易于后期管 理和对外承包，而农业落后县市土地贫瘠，新开发的土地承包不出去，造成后期闲置 和重新荒芜，即使能够承包出去，还是会有一定程度的闲置和荒芜。五是目前对“占 一补一”政策尚无激励机制，补地指标由市指标向下分解给乡镇，开发、复垦压力大， 没有一定的激励机制就缺乏“补”的动力。 十、规划实施中公众参与和社会监督不完善 新土地管理法中规定了乡镇土地利用总体规划在批准后应实行公告制度，但 是仅仅公示规划内容是远远不够的，还没有充分发挥社会在规划决策、参与实施等方 面的作用。西方规划十分重视公众参与，将其作为重要的制度基础，如英国的法律规 定在规划的编制过程中，必须有三个月公众参与的阶段。尽管制定规划的过程较长， 但实施起来有保证。我国的规划强调对上负责，公众参与几乎谈不上，连其他政府部 门的参与度都很低。因而规划实施也就成了主管部门的事，缺少群众支持和各部门的 协同配合1 。山东省在规划的公众参与方面，公众参与面窄、参与深度不够，公众真 正参与规划内容非常有限，基本上停留在规划编制成果的公示层面，仍然只是规划的 被动接受者；在规划实施的监督方面，规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运 用不够充分，行政管理机关的监督管理职责也不够到位，尚未建立起有效的社会制约 机制。这既影响监督工作的成效，又不利于及时发现问题并有针对性的改进规划管理。 此外，各地还存在重编制，轻实施，缺评估，实施责任主体不明确，缺乏强制力和约 束力；重事后查处，轻事前防范；重个案查处，轻全面检查；重违规批地占地行为的 检查和查处，轻对规划指标不落实、下级规划突破上级规划的检查和查处等问题。 黄小虎，土地在社会主义市场经济中的宏脱调控作用 中国绛济时报，删7 0 l 1 4 出东大学硕士学位论文 第兰章由东誉遗利用撬捌实麓保障的橇澍建设 士地利用规划作为政府调控土地资源配霞的主要手段，是政府加强用地管理、促 避童魏资源会臻糍效嚣矮静蕊缓和保证。溺辩，主途程麓麓弱作为一矮其有法溪住戆 战略目标，既嚣充分考虑规划实施后对经济社会发展产袋的积极影响，又要处理好规 划疑施中引发的备种矛盾问鼷。因此，为了最大限度的发挥土地利用规划实施的秘极 效疯，尽露甍鑫孽减少稻茨范土魏餐蘑褒麓蜜麓带来静不利影穗，螫须襁建主建翻稻规 划燕施的保障机制。 一、规划实施保障机制建设的总体目标 蘧藉震藏翔豹裰本 薹务是缣护、嚣发、整治、翻溺好有隈浆童穗资源，镯蜜解 决士地利用在空间上的综合性问题和在时间上的战略性闯题。从这个意义上说，规划 的实施是政府行为，体现的怒政府意志，行使的是国家权力，着眼的怒社会经济发展 瓣长远程益。它鹣生要功瑟蘧调控，基本方式是麓麓管联。困魏，爨缀构建圭墟秘雳 规划实施管理的保障机制。 构建土地利用规划保障机制的总体目标是： 第一，坚持科学发震鼹，甏迸经济笈溪与土建资源绦护稳资调，转交经济瑙长方 式，优化用地结构和布局，树娩绿色g d p 意识，走注重士地利用经济效益、社会效益 和嫩态效益相络合的新型发臌道路。 第二，遥应耱会主义紊场经济俸翻静蘩求，逐步完荣孝圭会主义泰殇经济俸翻辩生 地制用规划提出的新要求，构建以市场配黑建设用地为艇的机制，充分发挥市场的供 求枫制、价格机制和竞争机制，全面提高士地利用和配鬻效率。 第三，热强致籍宏露淫羧，建立寄簸懿公共政策体系，餐耨主戆管瑾杌裁，傀亿 土地资源配置。为了防止外部不经济性，弥补市场缺陷，规避市场失灵，必须积檄发 挥蚊府的宏观调控作用。 第四，符合撩会主义薪农莘季建设懿霞蘩，严格保护蒸零农田，统筹安摊各堑焉懿， 保证城乡各项土地利用活动纳入土地利用规划的轨道，依照规划保护耕地、生态环境 用嫩及其他基础性、公益性用地，维护公必利益，促进经济、社会、环境协调发展。 二、蔑矮实施保障橇澍建设的基本原剐 土地利用规划实施管理不仅是土地行政管理的重臻内容，也是面向社会的管理活 山东人学顾 ：学位论文 动，其根本目的是维护土地利用的社会整体利益，促进经济社会的可持续发展，这是 整个保障机制建设的出发点与基础。本文认为土地利用规划实施的保障机制建设应遵 循以下原则： l 、科学性原则 科学性是土地利用规划实施保障机制建设的首要原则，也是整个机制体系运行有 效的基础。没有科学性，就没有实施的合理性和必要性。土地利用规划实施管理保障 机制应建立在科学的基础上，对于整体提高规划的科学性具有推动作用。体系中目标 层应目的明确，便于掌握努力方向，适应规划实施管理的客观需要：管理措旌层应内 容全面，综合多门类知识，具有解决实际问题的广泛性；更加细化的法律、行政、经 济、社会、科技管理等有关内容在组织结构、功能上应符合土地管理和规划管理的特 点。同时，科学性原则还表现在体系应有弃1 日赋新的功能，由体系运行及实践活动衍 生的新思想、新观点、新方法和新技术来不断完善规划实施保障体系。 2 、总体性原则 总体性原则要求整个保障机制体系是一个不断优化而实现“帕累托最优”的系统 和状态。土地利用规划实施管理保障体系应是由不同组成结构形成的有机整体。在反 映现阶段规划实施管理各项内容的基础上，保障体系应把全局的、整体的观点贯彻于 各个组成结构与阶段，所有层次要素都是围绕土地利用规划实施管理这个目标而设 计，各个组织结构及其相互关系也是为此目标而发生。分层次的目标必须服从于体系 整体的目标，从总体协调出发搞好局部的协调，以达到最佳的实施效果。同时，应保 持整个体系不断追求更高目标实现的可能性。 3 、动态性原则 适应我国经济高速发展、工业化进程加快、社会转型以及土地利用规划周期较长 的现实，土地利用规划保障机制必须是一个动态的过程，是一个各方面力量相互博弈 的过程。土地利用规划的运作是一个发展、动态的过程，容易受到不同因素的影响。 这种影响可能来源于规划系统内部运行时的变化，也可能是规划期间社会强制赋予的 ( 如国际国内政治经济形势变化引起的战略、政策的变化) ，也可能是因规划实施结 果对规划中存在错误或不完善之处( 如规划理念、理论、方法) 要求进行修正的反馈 信息。动态性的原则要求把规划实施管理体系以及各组成要素看作发展、更新的对象， 在体系设计之初和运行过程中，充分考虑研究对象内部复杂的相互关系以及外部的环 境多变性，分析掌握环境条件变化的性质、方向和趋势，并采取相应的措施来调整、 1 6 山东大学硕+ 学位论文 改进其程序、结构与内容，求得系统整体相对的稳定和新功能的发挥。 4 兼容性原则 土地利用规划实施管理保障体系中各组成结构之间的联系都是依照一定等级和 层次进行的，不同层次上组织结构的相互关联、相互制约不仅表现出整体的特性，同 时，由于各层次内实施管理方式、内容及有序程度的不同，组成结构之间又体现出相 对的独立性，所产生的功能作用也表现出一定的差异性，从而影响着体系整体功能的 发挥。因此，在体系设计中应注重各层次之间的相互联系、相互作用，在体现不同层 次独特功能的前提下，使各层次问组成及要素趋向和谐有序，以利于整体功能的体现。 5 、实用性原则 土地利用规划实施保障机制的根本功能就是在于实用性，能够最大限度地保证土 地利用规划切实的贯彻落实。其保障机制本身没有目标价值。保障机制应具有实实在 在的可操作性。 三，规划实施保障机制建设的主要内容 土地利用规划实施保障机制必须使各种手段相互协作配套，形成机制运转的正效 应和正外部性；保证土地利用规划实施任务的完成和实施目标的实现，保证运转的低 成本。一是塑造和建立土地利用规划实施的宏观调控机制。在总量上，法规层面上， 政策上，总体结构、规模和大的时段上，实现有效控制和良好运行。二是构建激励竞 争机制。在土地利用规划的实施管理中，必须体现经济激励和奖惩，实行利益的正确 引导，在管理对象的利益追求中，实现规划管理目标。三是形成公众参与机制。公开 信息，公众参与，是保证规划实施过程中遏止违法占地的有效力量，努力培育遏止违 法占地的新生力量，形成社会化意义上的管理。四是约束监督机制。土地利用规划实 施需要监督，更需要约束，培育和发挥各方面的监督、约束和纠正力量，形成实施保 障的合力。五是审核评价机制，在土地利用规划的实施过程中，必须不断的时时审核 实施效果。六是土地利用规划实施保障机制体系，必须包括考评任用机制，把实施的 结果和过程通过审核与考评与干部任用结合起来。实践证明，二者的结合是最为有效 的机制和保障手段。 1 7 山东大学硕十学位论文 第四章土地利用规划实施保障措施的对策研究 针对土地利用规划实施过程中存在的问题和不足，围绕构建土地利用规划实施保 障机制的建设，为了充分发挥土地利用总体规划在土地管理中的基础性宏观调控作 用，合理配置土地资源，发挥土地综合效益，促进我省土地的集约、节约利用和经济 社会的协调发展，本文认为应从以下几个方面采取对策。 一、法律保障措施 。 在我国经济体制和社会体制全面转型的今天，法治观念日益在全民各阶层深化。 治理土地问题，必须首先树立法律意识，强化法制观念，运用法律手段，“依法治地”、 “依法管地”。法律法规体系既是土地利用总体规划实施的依据，也是保障规划实施 的根本。不仅土地利用规划一经批准，即具有法律效力的法定地位，具有绝对的权威 性，而且为了保证规划的实施落实，还必须有相应的法律法规体系予以保障。从国际 上开展土地利用规划比较成功的国家经验来看，要使土地利用规划真正发挥应有的作 用，必须建立严格而完备的法律保障体系。针对我国目前一些地方仍然存在对规划编 制不重视，规划实施比较随意和行政行为不作为、乱作为等问题，国家应该尽快制定 出台土地利用规划实施管理的专门法规，通过立法明确土地利用规划的地位、内容和 法律责任，逐步形成适应社会主义市场经济体制要求的比较完善的土地法律、法规、 政策体系，确保各级地方政府和职能部门有法可依，保障土地利用规划的真正落实。 l 、建议国家尽快制定相关法律法规及其实施条例 土地是国家的宝贵资源，土地利用涉及到政府许多部门和社会的方方面面。珍惜 土地资源，节约集约利用土地是整个社会的责任。从目前全国发生的违法违规占地的 大案要案来看，也多是地方政府及一些基层负责人主导。因此，为确保土地利用规划 的有效实施和全社会的自觉遵守，应提高到国家层面上加快立法步伐。在国家颁布的 土地管理法以及相关法律法规指导下，尽快制定相关配套的法律及其实施条例， 明确政府规划当局的行政职责和实施程序。设置相应的保障土地规划实施的法律制度 来保障土地规划实施的约束力，违反土地规划必须受到处罚。各地可根据自己的实际 情况制定执行基本法律和实施条例的具体办法，提出有关规划实施机构管理程序、实 施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定，以保证规划确定 的各项指标、措施得到充分落实和执行。 1 8 山东大学硕士学位论文 2 、依法确定土地利用总体规划的功能定位 新一轮规划的功能定位应着眼于全面落实科学发展观，统筹协调城乡发展、区域 发展、经济社会发展和人与自然和谐发展。土地利用规划应由以保护耕地为重点的资 源利用规划转变为以保护耕地为重点、以保障经济社会可持续发展为目标的多约束综 合规划：由控制型规划转为发展型规划；由强制性层层控制指标规划逐步转为刚性规 划与制定一部分指导性弹性规划相结合；规划的任务应由资源保护向提高土地资源的 利用质量和效益转变；规划的内容应由指标控制体系为主向宏观控制和空间布局相结 合的方向转变：规划的方法应由部门编制、经验决策、定性分析、静态描述向社会开 放、科学决策、定量分析、动态过程转变；规划的编制应从整齐划一、单向操作向体 现区域和地方特色方向转变。 3 、以“土地用途分区管制”和“红线管理”补充与完善指标控制 “依法治地”实旌的关键在于客观的法律边界与全民各阶层心理边界的同一，即 土地法律法规的各项规定边界内化为全民心理边界。一些地方和基层的实践表明：土 地用途分区管制制度是促进规划实施的重要途径和方式。土地用途分区管制的主要内 容包括：对区域内土地进行土地用途分区和制定分区管制规则，制定每个用途区内土 地的限制条件和非限制条件，规定其主导用途和允许用途，实行分区管制。如青岛市 根据实际情况，将全市土地分为农业用地区、园地区、林业用地区、城镇建设用地区、 村镇建设用地区、盐业用地区、水域、暂不利用区和自然与人文景观保护区等9 种用 地区，并制定土地用途分区管制规则，规定各类土地用途区的主导用途、有条件许可 的用途和禁止的用途。 参照国外做法，如美国通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利 用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发 展规模，保护优质农地；日本根据土地利用不同类型划分不同的用途，各区域再依据 个别法进行土地利用的限制1 ，以及国内其他行业管理办法，结合土地用途分区管理， 在城市周边郊区、基本农田、重点地区、敏感地区和管理薄弱地段，划定红线禁区， 设立显著红线自然标志和红线图文标识，对边界红线做出特别警示，突破红线者将受 到严厉惩罚。红线即为不可突破的边界，可以林带、水渠、行政区域管理边界、道路、 界碑等标志。对标志广为宣传，把物理自然标志内化为全民各界的心理标志，形成全 民自觉遵守边界的法律意识。 孙立霹，国外如何进行土地用途管制) 中国土地科学，2 0 0 1 0 7 ( 4 ) 1 5 1 9 山东大学硕 ：学位论丈 另一方面，在实行严格的土地用途分区管制的同时，还需要结合具体实际把土地 可持续利用的思想和观念贯彻到操作环节，要考虑到市场经济发展的周期性波动、信 息不对称、结构不均衡的特点，增加用途分区的弹性和控制指标的刚性，实行分区管 制和指标控制互补的管理模式。从加强操作性入手，对土地利用分区实行不同的划分 方法，建设项目用地可以在合理范围内调整定位。 4 、建立健全地方性相关法规和政策 土地利用规划的实施是一项庞大而复杂的系统工程，涉及土地管理的方方面面， 在遵守国家有关法律法规的基础上，完善和深化土地利用规划管理的相关地方性法规 制度，建立各项配套政策，是土地利用规划能够有效实施的前提。一是进一步完善规 划管理的领导责任制、规划公示制度、土地利用年度计划管理制度、建设项目预审制 度、农转用和土地征用审批会审制度、规划审查制度等基本制度，并注重各项制度的 科学性、适应性和可操作性；二是根据国家有关法律尽快制定地方法规和实施细则， 如山东省土地利用年度计划实施条例、山东省建设项目用地预审实施办法、山 东省土地市场管理办法、山东省土地储备管理条例、山东省土地基金管理条例、 山东省土地利用规划公众参与管理条例、山东省土地利用动态监测管理条例等； 三是针对各地规划实施管理中出现的新问题及时制定出台相应的配套政策，为规划实 施创造优良的社会生态环境；四是本着公开、公平、公正、效益的原则，积极推行现 代行政程序和行政执法责任制，依法行政，确保土地利用规划的编制和实施在法制的 轨道上运行。比如改革现行的规划管理体制，减少各方对规划的不当干涉；使现有的 政府型规划向政府、专家、公众共同参与的开放型规划转变；切实履行听证程序，切 实注重实效的完善公告和举报制度。 二、行政保障措施 土地利用规划的实施管理是国家土地行政管理的重要组成部分，作为一种政府行 为当然需要行政组织依靠行政手段，运用命令、指示、规定、制度、计划、标准等行 政行为来组织实施规划。在管理体制转型过程中，我国目前在实际上仍然是行政主导 制的管理形式，相对于法律手段来说，行政保障措施更具有针对性、灵活性和高效性， 虽然行政行为容易导致权力滥用，难以有效制约，但在目前法律法规建设相对滞后的 情况下，正确有效的行政手段还是十分必要和十分关键的。 1 、改进和科学配置土地利用年度计划 土地利用年度计划是根据土地利用总体规划确定的控制指标，在科学分析预测的 山东大学硕士学位论文 基础上进行逐年分解下达的，它是落实土地利用总体规划的主要手段，也是政府调控 土地资源合理、有效利用的必要措施。科学配置土地利用年度计划包括五个方面的内 容：一是加强土地利用年度计划的编制工作。在编制土地利用计划前，每年都要调研 上一年度的指标使用情况，与相关部门沟通，掌握土地利用规律和变化动向，使年度 计划更符合实际。二是合理分解指标。考虑到在经济建设和社会发展中，很多重点项 目和大型工程，时间跨度长、占地面积大的特点，一方面年度利用计划中用地指标的 分配不应在地方上层层分解，尤其是地市级不应再向下分解下达计划指标，以利于提 高地市级政府或土地管理部门的综合统筹能力和调控能力；另一方面允许地市以下土 地管理部门在省级土地管理部门总量核准的条件下，对土地利用指标在总量控制以内 实行跨年度调剂使用。这样既能做到总量控制，又能使之具有一定符合用地需要的弹 性和灵活性。三是建立土地利用年度计划台帐管理制度，通过台账的方式对计划执行 情况进行登记、统计，如，为了保证耕地占补平衡，建设项目占用耕地的计划应与土 地开发复垦项目补充耕地挂钩，建立占补平衡台账；四是建立和完善土地利用年度报 告制度，将土地利用年度计划的执行情况，纳入国土资源综合统计，定期上报；五是 要进行经常性、系统性的检查，以便发现问题，及时纠正，以确保土地利用年度计划 的各项指标的完成，其内容主要包括检查下一级国土资源管理部门计划贯彻落实情况 和计划执行单位对计划的执行情况以及存在问题，对土地利用年度计划执行的过程中 违法行为的处罚。 2 、注重实效，完善土地利用规划实施审查制度 根据土地管理法的要求，完善土地利用规划实施审查制度必须做到以下几个 方面：一是理顺预审程序，严格预审前置；预审的作用和有效性在于把关的位置预先 性。在地市级土地利用的项目预审中，要切实扭转“预审”程序倒置