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广西北部湾经济区区域行政体制创新研究 摘要 近年来广西区政府及南北钦防四市政府在推进广西北部湾经济区地方 政府间关系协调方面进行了积极的探索，取得了一定的成效。然而，当前广 西北部湾经济区内部协同程度较低，政府间横向关系协调程度不高。这可 从南北钦防“城市群集合体 发育程度、城市区域整合度和政府间的合作 层次及政务联动等方面的定量分析和定性观察中得到印证。这是广西北部 湾经济区面临的一个瓶颈因素。其原因在于广西北部湾经济区目前没有有 效的制度安排以解决政府间存在着高额交易费用，致使地方本位主义、对 “单中心集权管理体制的路径依赖和行政区经济等地方行政弊端无法得 到克服。广西北部湾经济区要实现经济一体化发展，就必须从地方行政转 向区域行政，通过区域行政体制创新来实现区域行政的范式转型。目前西 方国家通行的单中心、双层制和松散制三种区域行政模式各有利弊，其原 因源于科层制、市场制、组织间网络制三种治理结构在区域行政实践中各 自存在着局限性。针对广西北部湾经济区的具体情况，宜采用复合式区域 行政模式作为该经济区区域行政体制创新的实现模式，这种模式强调从体 制上灵活、综合、交叠、嵌套地运用双层制模式、单中心模式松散制模式 等三种治理结构。其中双层制区域行政模式可采用横向多中心分权管理、 纵向多中心分权管理、斜向多中心分权管理、设立区域行政专门区等作为 其实现形态，广西北部湾经济区区际复合式区域行政模式可采用专题项目 式合作方式作为其主要实现形态。 关键词：广西北部湾经济区区域行政体制创新政府间关系 b e i b ug u l fe c o n o m i cz o n ei n g u a n g x ir e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m i n n o v a t i o nr e s e a r c h a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r st h eg u a n g x ir e g i o n a lg o v e r n m e n ta n dt h en o r t h s o u t h c h i n f o u rc i t yg o v e r n m e n ti np r o m o t i n gg u a n g x ib e i b ub a ye c o n o m i cz o n eo f r e l a t i o n sb e t w e e nt h el o c a lg o v e r n m e n th a sb e e na c t i v e l yc o o r d i n a t i n gt h e e x p l o r a t i o na n da c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s h o w e v e r t h ec u r r e n tg u a n g x ib e i b u b a ye c o n o m i cz o n ew i t h i nt h el o wl e v e lo fc o o r d i n a t i o n ，t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nh o r i z o n t a lc o o r d i n a t i o ni sn o th i g h t h i sc a nb ef r o mt h es o u t ha n dt h e n o r t h c h i n - u r b a na g g l o m e r a t i o n c o l l e c t i o n d e v e l o p m e n t o ft h eu r b a n r e g i o n a li n t e g r a t i o na n dc o o p e r a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ec h i e f l i n k a g el e v e l ，s u c ha st h eq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i so fo b s e r v a t i o n h a v ec o n f i r m e d t h i si st h eg u a n g x ib e i b ub a ye c o n o m i cz o n ef a c i n ga b o t t l e n e c kf a c t o r t h er e a s o ni st h a tg u a n g x ib e i b ub a ye c o n o m i cz o n e c u r r e n t l y h a sn oe f f e c t i v ei n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s t or e s o l v et h e i n t e r g o v e m m e n t a l t h e r ea r e h i 曲t r a n s a c t i o nc o s t s ，r e s u l t i n g i nl o c a l d e p a r t m e n t a l i s m ，t h e s i n g l e c e n t r e c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n ts y s t e md e p e n d e n t o nt h ep a t ht oe c o n o m i ca n da d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s ，s u c h a sl o c a l a d m i n i s t r a t i o nc a nn o tb eo v e r c o m e g u a n g x ib e i b ub a ye c o n o m i cz o n et o a c h i e v ee c o n o m i ci n t e g r a t i o nd e v e l o p m e n t ，w em u s ts h i f tf r o mar e g i o n a l i i a d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c ta d m i n i s t r a t i o n ，t h r o u g ht h er e g i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m i n n o v a t i o nt oa c h i e v er e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ep a r a d i g mi nt r a n s i t i o n w e s t e m c o u n t r i e sc u r r e n t l yu s et h es i n g l e c e n t r e ，d o u b l e d e c ks y s t e ma n dl o o s es y s t e m o ft h r e er e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ep r o sa n dc o n so fe a c hm o d e l ，i t sc a u s e ss t e m s f r o ms e c t i o no ft h es y s t e m ，t h em a r k e ts y s t e m ，i n t e r - o r g a n i z a t i o n a ln e t w o r ko f t h r e er e g i o n a lm a n a g e m e n ts t r u c t u r ei nt h ep r a c t i c eo ft h e i rr e s p e c t i v et h e r ea r e l i m i t a t i o n s a g a i n s tt h eb e i b ug u l fe c o n o m i cz o n ei ng u a n g x i ss p e c i f i c s i t u a t i o n ，s h o u l da d o p tt h eh y b r i dm o d e la sar e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c to f t h er e g i o n a le c o n o m yo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mt oa c h i e v ei n n o v a t i v em o d e l ， am o d e lt h a tt h ei n s t i t u t i o n a lf l e x i b i l i t y , i n t e g r a t i o n ，o v e r l a p ，t h eu s eo ft w o - t i e r s y s t e mo fn e s t e dm o d e ，s i n g l e m o d es y s t e mm o d e ，t h r e el o o s em a n a g e m e n t s t r u c t u r e t w o t i e rs y s t e mo fr e g i o n a la d m i n i s t r a t i v ec e n t e rm o d e lc a nb em o r e d e c e n t r a l i z e d m a n a g e m e n t o fh o r i z o n t a l ，v e r t i c a l s e p a r a t i o n o f p o w e r s m u l t i c e n t e rm a n a g e m e n t ，m u l t i - c e n t e ro b l i q u ed e c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n t ，t h e e s t a b l i s h m e n to fs p e c i a la d m i n i s t r a t i v er e g i o n sa n do t h e ra r e a st oa c h i e v ei t s s h a p e ，g u a n g x ib e i b ub a ye c o n o m i cd i s t r i c to fi n t e r r e g i o n a la d m i n i s t r a t i v e m o d e lc a nb es p e c i a l p r o je c tc o o p e r a t i o na si t sm a i nf o r m k e y w o r d s ：g u a n g x ib e i b ub a y e c o n o m i cz o n e ；r e g i o n a la d m i n i s t r a t i o n ； i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n s ；i n t e r - g o v e r n m e n tr e l a t i o n s i i i 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作 所取得的成果和相关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单 位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容。除已注明部分外， 论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含本人为获得其 它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和 集体，均已在论文中明确说明并致谢。 纠年6 月夕日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 即：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本：学校有权保存 学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以 采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 亡靠1 时发布口解密名发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 论文作者签名 导师签名：扔捉沙汐年月夕日， 广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 第一章：导论 1 1 关于环北部湾区域协调发展的相关研究 总体看来，与其它沿海发达地区的研究对比，环北部湾区域协调发展的相关研究显 得比较的薄弱和滞后，研究尚处于起步阶段，多集中于物流、产业、港口、关税等经济 领域。相关研究主要有：综合开发研究院( 中国深圳) 副理事长兼秘书长李罗力在开 放导报上撰写论文环北部湾经济圈开发与中国五大国家战略，认为环北部湾经济 圈的开发应该成为整个国家发展战略的重点，将它纳入到整个国家发展的战略规划中去 。周毅、杨鹏撰文指出，构建环北部湾经济圈对我国的地缘政治安全和区域经济均衡 协调发展具有重要作用 。莫小莎从孙中山先生区域经济思想出发，认为北部湾经济区 开发，必须建立健全合作运行机制，采取切实有效的措施，推进区域经济合作，促进北部 湾经济区快速健康协调可持续发展 。李澜等撰文就广西实施双向开放开发的重要性和 可行性、开放引进的重点与主导产业的开发以及促进双向开放开发支持系统的构建做了 相应的理论分析与探讨。许进 撰文指出：环北部湾需要通过各地政府协调，培育“环 北部湾 意识，制订临港工业发展规划，科学合理布局重大产业。朱文晖、王诗华 。撰 文分析了“1 0 + 3 机制的脆弱性和中国一东盟自由贸易区能够顺利实施的原因，并从这 个背景下来考察中国华南地区与越南北部地区正在进行的次区域经济合作“环北部 湾经济圈的意义。蒋团标撰文分析了环北部湾经济圈中心城市群的经济发展问题，探 索开放经济下的中心城市跨国区域整合途径o 。另外还分析了广西环北部湾地区生产力 再布局问题固。 1 2 核心概念的界定 1 、区域 给区域( r e g i o n ) 下一个普遍接受的定义非常困难，由于研究视角和研究对象的差 。李罗力：环北部湾经济圈开发与中国五大国家战略，载开放导报2 0 0 6 年第1 期。 o 周毅、杨鹏： 5 ，二级城市群的 。倪鹏飞主编：2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书，北京社会科学文献出版社2 0 0 7 年3 月版 1 2 广西j 匕部湾经济区区赋行政体制创新研究 2 识 5 ，三级城市群仍 2 ) ，这组数据直接反映了南北钦防城市“集合体 的内部 协同及整合程度程度尚属于低水平阶段，反映了“集合体 内部竞争有序程度不高的事 实。其他相关的统计资料也为这一判断提供了佐证。表2 3 是根据中国统计年鉴( 2 0 0 7 版) 、各相关省市统计年鉴和中国城市竞争力蓝皮书( 2 0 0 7 版) 等相关资料整理 的中国城市群相关指标计算表。 表2 - 3南北钦防和全国其他城市群相关指标 经济密度人【j 密度城市化经济外向度城镇密度城市群集中指数 南北钦防城市群1 6 8 5 3 2 0 1 1 62 6 0 03 2 1 60 1 2 8 0 3o 0 0 0 2 0 珠江三角洲城市群 1 6 8 1 6 54 7 9 8 4 4 9 3 5 1 9 1 2 1 0 9 9 8 7 40 0 1 4 7 9 京津冀都市豳 5 3 2 2 53 5 3 1 63 6 4 77 1 4 61 3 9 3 2 lo 0 0 4 7 3 长江二角洲城市群1 9 0 8 6 87 5 5 5 54 2 9 67 7 3 61 2 8 2 0 70 0 0 8 8 5 妇l 南会二角城市群9 5 9 6 04 9 8 3 07 3 6 61 5 2 1 6o 2 3 5 6 8o o 0 0 3 6 滇中城市群 1 4 3 9 l 1 5 7 1 3 2 2 4 99 8 l 0 1 2 4 7 0o 0 0 0 0 4 黔中城市群 1 4 1 0 6z 6 8 0 52 3 4 77 4 50 1 2 8 9 20 0 0 0 l o 巴蜀城市群 2 7 1 9 63 9 9 2 02 2 0 61 4 3 l0 7 3 4 0 90 0 0 0 5 5 长株潭城市群 5 0 9 0 54 4 4 7 23 0 0 71 7 8 2o 1 1 9 8 7o o o o l 7 武汉城市群 5 1 5 1 55 2 8 6 73 1 4 61 9 6 00 5 9 4 9 50 0 0 1 1 6 皖中城市群 4 9 3 o l5 7 6 6 7 3 0 4 3 2 5 0 9 o 1 2 1 1 8o o c l 0 6 5 赣北鄱阳湖城市群 2 1 0 0 23 0 7 4 62 7 0 59 6 50 1 4 5 7 90 0 0 0 0 5 兰白西城市群 1 0 7 5 21 8 1 0 428 6 21 0 3 6o 1 2 4 4 40 o o o l 5 酒嘉玉城市群 5 0 34 5 93 3 z 52 8 5o 0 2 1 0 6o 0 0 0 0 0 银川平原城市群 8 1 1 41 0 3 7 93 4 8 9l o 8 50 1 0 3 5 90 0 0 0 0 6 中原城市群 5 6 8 5 56 6 5 3 02 5 4 ll o 9 20 1 9 6 0 70 0 0 0 1 5 关中城市群 2 6 0 2 73 9 0 6 72 8 6 37 7 00 1 4 0 7 40 0 0 0 7 2 呼包鄂城市群 6 4 8 84 2 2 l4 8 3 41 9 2 30 1 2 3 2 l0 0 0 0 0 9 晋中城市群 2 5 5 2 72 6 9 4 64 5 8 62 1 1 5o 1 1 7 4 00 0 0 0 3 4 山东半岛城市群 9 5 8 2 35 3 2 4 33 7 4 93 5 8 40 3 9 2 4 1o o 0 0 8 8 济宁城市群 4 7 5 6 97 3 6 3 42 2 4 l6 2 4o 0 3 8 9 l0 0 0 0 0 l 辽东半岛城市群 4 5 9 2 02 9 3 5 45 0 1 83 3 5 20 5 9 2 5 30 0 0 2 1 3 哈大长城市群 2 8 6 2 91 8 9 1 l4 1 2 ll o 5 7 0 一4 3 3 4 1 0 0 0 0 4 6 天山北坡城市群 5 3 0 2 4 1 0 31 6 5 9 拉萨一日喀则城市群 3 9 34 9 21 3 5 62 3 7 8 浙中城市群 6 9 6 4 24 4 8 2 32 0 7 69 8 7 ( 资料来源：根据中国统计年鉴( 2 0 0 7 版) 、各相关省市统计年鉴和中国城市竞争力蓝皮书 o 同上。 广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 ( 2 0 0 7 ) 等相关资料整理而成) 表2 3 在经济密度、人口密度、城市化水平、经济外向度、城镇密度指数、城市群 集中指数等方面反映了南北钦防城市“集合体发育程度较低，远远低于全国其他沿 海城市群，多数指标也低于中部及东北内陆地区的各城市群，在西部各城市群中，其发 育程度也不凸显，一些指标甚至略低于一些较为偏远的城市群。这直接反映了南北钦防 城市“集合体 的内部协同程度较低，城市群处于低序发展态势，内部竞争有序程度不 高的事实。 城市群系统是在一个相对完整的经济区域内，由多个不同性质、类型、等级规模 和经济上相互依赖的城市借助于现代化的信息网络和综合交通运输网络，发展城市之间 的内外联系，共同构成一个相对完整的城市网络。一个有效运行的城市群系统是一个开 放的系统，体现在各城市间及区域内外的人流、物流、金融流和信息流不断地有序互动， 生产高度技术化，土地利用集约化。 然而，当前南北钦防城市群呈低序发展态势，尚未形成具有宏观区域经济意义的分 工协作关系。由于南宁、钦州、北海和防城港等广西北部湾经济区各市以及环北部湾地 区其他各区段都面临空前的发展机遇，都处于急需投资开发阶段，为了获得领先开发的 主动权，各市都急于引进外部的项目、资金、技术，相互间表现出区域外的合作冲动要 大于区域内的合作冲动，向外求开发的冲动要大于向内求发展的冲动。发展过程中各自 为政、存在诸多不和谐因素，在资源特色、产业选择、港口建设等方面具有相同的内容 和模式，各城市均以发展港口为先，竟相提出“以港兴市 的发展战略，同构竞争严重， 而且内向腹地多重叠，相互问的竞争开发冲动大于合作发展冲动，缺乏协调机制，发展 后劲不容忽视。城市群系统功能弱，在参与国际分工方面尚缺乏进行有效的合作，在拓 展国际贸易、利用外资方面相对于湛江、海南和越南北方沿海诸市来说不具备明显的优 势，这是对广西北部湾经济区的严峻挑战圆。 南北钦防城市“集合体 的内部协同程度较低，城市群处于低序发展态势，内部竞 争有序程度不高已造成了区域资源与环境受到不同程度的污染破坏。由于北部湾沿岸各 地各自为政，缺乏组织协调，竞相开发“利用”海洋资源，过度捕捞已经对区域海洋水 。倪鹏飞主编：2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书，北京社会科学文献出版社2 0 0 7 年3 月版。 o 越南1 9 9 5 年7 月加入东盟后，贸易、投资市场更加开放，国际贸易更加活跃，而我国北部湾区域商品在越南的市 场占有率逐步萎缩。越南北方引进外资数额逐年增多，并且主要集中在北部湾沿岸的海防、下龙等地。为加快环北 部湾地区的发展，越南还在芒街设立了享受副省级待遇的占地7 0 0 平方公里的第一个经济特区，显示了越南全面开 放的气势。 1 4 广西j 匕舌争湾经济区区域行政体制创新研究 产资源的可持续发展构成了严重威胁。向海洋排放的废水、倾倒垃圾废物和有害物质日 益增加，尤其是一些污染企业的“三废未经治理就直接排入海洋，结果造成海域污染 加重，海洋生态环境不断恶化。据资料记载，二十世纪九十年代以来，北部湾沿海海域 油类和无机磷污染加重，超标率达1 - 2 倍，超标范围明显扩大。广西沿海地区各类污染 源入海污染物总量达1 9 8 5 万吨，约8 0 的污染物由南流江、钦江等河流携带入海。目前， 广西北部湾海域己有1 0 - 1 5 的海洋生物种类受到威胁，有些甚至消失，一些局部海域污 染甚为严重。 当前，协调经济区内各市的发展，整合城市功能，使广西北部湾经济区成为一个由 地区空间、职能组合、网络结构和等级规模组成的有机的整体结构系统已成为一个急待 解决的问题。 2 2 2 南北钦防城市区域整合度不高 城市区域整合主要包括包括两个方面：一是区域产业整合发展，主要指区域产业群 的发展，二是区域空间的整合发展，主要是指区域网络型城镇体系的形成与发展。国 表2 - 4 南北钦防城市群区域整合度评价结果 城市南宁北海钦州防城港玉林崇左 整合度 o- 0 1 4叼30 2 40 2 9 | ( 数据来源：根据于涛方城市竞争与竞争力相关数据整理而成) 从表2 4 可以看出，目前南北钦防城市区域整合度相当低，按照学界划分，城市区 域发展阶段可分为四个阶段，即低水平均衡阶段( 区域整合度 一0 2 5 ，其特征如下：一 是经济活动分散孤立，小地域范围内形成封闭式循环，道路网络没有形成；二是城镇没有 形成等级规模体系。) ，极核发展阶段( 一0 2 5 区域整合度 - 0 1 5 ，其特征如下：一是 大范围的经济发展不均衡开始出现；二是点轴系统开始出现) 、扩散阶段( - 0 1 5 0 0 9 8 0 0 9 8o 2 9 o 0 9 80 2 9 0 0 9 8 城市长沙株洲湘潭西安 区域竞争力o 4 5 一0 2 9o 4 5 一0 2 9- o 4 5 - o 2 90 2 9 0 0 9 8 城市成都桂林重庆昆明 区域竞争力 - o 4 5 _ 0 2 9o 2 9 0 0 9 8- 0 4 5 - o 2 9 o 6 7 _ 0 4 5 城市贵阳 区域竞争力 一0 6 7 0 4 5 ( 数据来源：根据于涛方城市竞争与竞争力相关数据整理而成) ( 表中所选取的城市主要是南北 钦防城市区域周边城市群和西部三个率先发展地区的主要城市) 。于涛方：中国城市竞争与竞争力，南开大学出版社2 0 0 4 年8 月第l 版，第1 5 7 页。 圆王川兰：从二分到合作：区域经济发展中的公共行政结构与范式，载学术月刊2 0 0 7 年5 月 于涛方：城市竞争与竞争力 ，南开大学出版社2 0 0 4 年8 月第l 版，第1 6 l 1 6 7 页。 。于涛方t 城市竞争与竞争力，南开大学出版社2 0 0 4 年8 月第1 版，第1 6 l 1 6 7 页。 1 7 广西大掌硕士掌位论文广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 从表2 6 和表2 7 可以看出，除了昆明和贵阳的区域竞争力和南北钦防的持平以 外，南北钦防城市区域周边城市群和西部三个率先发展地区的主要城市的区域竞争力都 高于南北钦防城市群的区域竞争力。 相关城市群内部集聚程度研究结果也在证明南北钦防城市群内部的不协调和内部 竞争的低序状态。内部集聚程度反映城市群内部产业分工是否合理、空间竞争是否有序、 区域市场运行是否高效、城市群结构体系发育是否成熟的重要标志，也是判断城市群内 部是否存在合作型的有序竞争的重要依据。一般选用城市群丰度指数来衡量城市群内部 的集聚程度。如果将全国城市群内部丰度指数从高到低分为四个层次，则相关研究和统 计表明，南北钦防城市群丰度仅处于第三层次( 见表2 8 ) 。 表2 - 8 我国城市群体内部丰度( 集聚程度) 比较表 丰度城市群名称 第一层次京津冀城市群、长三角城市群、珠江三角洲城市群 山东半岛城市群、辽东半岛城市群、武汉城市群、关中城市群 第二层次 哈大长城市群、成都城市群、重庆城市群、闽南金三角城市群、浙中 第三层次城市群、长株潭城市群、南北钦防城市群 主要是京广线以西的西部落后地区、这些地方自然条件差，资源与市场相对 第四层次缺乏，经济与人口集中功能相对较差 ( 资源来源：方创琳：区域规划与空间管治论) 可见，南北钦防城市区域整合度不高，内部的产业分工与整合、空间竞争、市场竞 争等都处于低序状态。换言之，当前南北钦防城市群内部关系不协调，各市政府间关系 处于低序状态，具体可归纳为以下几个方面： 2 2 2 1 区域产业趋同 当前广西北部湾经济区产业结构雷同、产业分工不合理、无序竞争加剧，南北钦防 城市区域内部产业分工和集聚程度较低，作为广西北部湾经济区的首位城市，南宁市的 母方创琳：区域规划与空间管治论，北京商务印书馆，2 0 0 7 年1 月1 版，第2 0 8 页。 。方创琳；区域规划与空间管治论，北京商务印书馆，2 0 0 7 年1 月第1 版。第2 0 8 页 1 8 广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 产业分工程度指数仅为0 5 7 7 ，在全国排名第5 3 位，远低于昆明( 见表2 5 ) ，南宁的产 为集聚程度水平也属偏低( 见表2 9 ) ，可以说，当前南北钦防城市之间存在着的协调性 较差、区域内的竞争冲动大于合作冲动，离心力大于向心力等一系列问题。各市主导产 业同构现象较为严重，石油化工、林浆纸一体化、钢铁、能源、粮油和食品加工业、生 物制药等在主要港口城市工业总产值中其所占比重及排序均靠前。究其原因，这是由于 各港口城市在产业基础、资源禀赋等方面的相似性，在经济结构上，北海、钦州、防城 港、湛江、海口、茂名( 石油、化工、纺织、建材等) 等环北部湾各城市之间存在着不同 程度的同构竞争，虽然环北部湾地区内部各城市各地区的竞争开发，也会给自身带来发 展的巨大动力与活力，但如果缺乏必要的协调和合作，仅有竞争则会给区域发展带来了 一系列负面影响，不仅加剧内部竞争程度，而且牺牲各地的比较优势和分工效益，极大 地影响了区域整体综合经济实力和区域对外竞争力。产业结构趋同使得各地区无法发挥 自己的比较优势，同时也造成生产和投资分散，还形成了大量的重复建设，导致资源浪 费和生产能力闲置，严重削弱了地区的整体利益。更为严重的是，目前城市内部产业结 构不尽合理。同时，区域内产业结构与自然资源的类同性导致了区域内各地区生产要素 互补性较弱，市场空间重叠，在这种无序的竞争开发态势中，潜藏着深刻的危机。 表2 - 9南宁和昆明的产业集聚程度比较 产业聚集程全国产业空间全国产业专业化全国产业社会 全国 度水平排名聚集度排名聚集度 排名聚集度排名 南宁0 6 5 34 00 6 8 83 40 5 8 04 30 6 5 3 4 0 产业聚集程全国产业空间全国产业专业化全国产业社会全国 度水平排名聚集度排名聚集度排名聚集度排名 昆明0 7 0 43 50 6 4 63 60 7 2 43 00 6 8 43 6 ( 数据来源：根据2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书相关数据整理。) 2 2 2 2 在港口及交通基础设施建设方面存在不协调因素 长期以来，环北部湾地区中国段各港口城市之间同构竞争问题相当突出，在港口发 展上过度竞争，一是目前已形成多条南下出海通道，造成分流、抢夺大西南有限的货源 。倪鹏飞主编：2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书，北京社会科学文献出版社2 0 0 7 年3 月版。 1 9 厂。西大掌硕士掌位论文 广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 市场，事实上，环北部湾至今尚未形成过得硬的物流中心和货源基地，港口吞吐量分散， 各自为政，港口建设以及与之相关联的临海工业建设合力不足，缺乏能对周边地区产生 带动和辐射的大型港口，港口建设往往只考虑自身的经济评价和货源调配，片面强调个 体优势以求得港口建设的重点投资，而缺乏对周边港口的动态发展因素的考虑，结果造 成投资分散。虽然各方情况迥异，但几乎都选择了相同的内容和模式，各港口之间功能 整合及在港口管理上的协调工作做得不够，如钦州港与防城港最近距离相距不到1 0 公 里，但相互间并未进行必要的功能整合与联动合作。这样一来，一方面虽然消耗了资金 资源，但另一方面却造成货源虚置、腹地重叠，投资难以回收，结果各方都没有达到预 期的目标。另外，各种运输方式之间缺乏有机联系，海路联运、集装箱联运不协调，港 城不协调。港口建设没有与疏港铁路和公路相配套，甚至由于专用的疏港铁路和疏港公 路不够，货物需要通过城市主干道运输，这既不利于港口发展，不利于城市交通疏畅和 市政道路保护。总之，北部湾港口目前尚无法很好地适应西南出海通道所需要的综合集 疏运能力。 另外，虽然环北部湾中国段各种运输方式齐全，初步形成了大交通构架，但交通管 理体制和综合交通的发展不相适应，尚未形成综合交通管理体制。如民航和铁路分属广 州和南宁管理，港口分属中央、地方和货主单位管理。此外，随着公路、水运的运力和 运量急剧上升，运输市场竞争十分激烈，缺乏宏观调控。总之，环北部湾地区区域交通 运输业已经明显滞后于区域经济发展。 在港口及陆上交通基础设施过度同构竞争问题的背后是南北钦防城市群基础设施 。 区域共享程度较低，以广西北部湾经济区龙头城市南宁为例，南宁在基础设施区域共享 程度指数为0 7 9 5 ，在全国排名2 8 位，远远低于珠三角的深圳、东莞、珠海、佛山、 中山( 见表2 1 0 ) 表2 - 1 0南宁及珠三角部分城市基础设施区域共享程度比较 南宁深圳 东莞 佛山中山珠海 基础设施区域 0 7 9 50 9 2 9 0 8 2 30 8 0 5o 8 1 71 0 0 0 共享程度指数 在全国排名 2 87 2 02 72 2l ( 数据来源：根据2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书相关数据整理。) o 倪鹏飞主编：( 2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书，北京社会科学文献出版社2 0 0 7 年3 月版。 2 0 广西大掌硕士掌位论文广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 2 2 2 3 政府间正式交流水平不高 广西北部湾经济区四市政府间横向交流水平不高，其中南宁市的政府间正式交流水 平指数仅为0 8 5 4 ，在全国排名3 4 位( 见表2 - 1 1 ) ，这一些指数比柳州的还要低，表2 1 1 的相关统计数据还显示，在所选取的华南和西南部分中心城市中，除了海口以外，南宁 市政府间正式交流水平指数均低于其他城市，其在全国排位也属中下水平。 表2 - i1南宁等城市政府问正式交流水平比较 城市南宁深圳中山佛山 海口 柳州昆明 成都 政府间 0 8 5 40 9 7 90 9 2 40 8 6 90 7 5 6 0 8 6 60 8 7 50 8 6 5 正式交 流水平 指数 在全国 3 431 42 95 33 02 83 1 排名 ( 数据来源：根据( 2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书相关数据整理。) 可见，当前南北钦防城市群政府间正式交流水平不高，具体表现如下： 1 、南北钦防四市政府间合作层次不深 合作层次是政府间关系治理水平的的重要指标，合作层次不深直接反映了广西北部 湾城市群政府间关系的低治状况。虽然目前在经济区内外政府间初步搭建起一些合作平 台，但是，这些区域合作平台存在着组织形式相对松散、组织制度化的程度较低等缺 陷，上述区域合作组织只是一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制，缺乏制度化 的议事和决策机制，且多止于务虚和宣传造势层面，政府间签署的各种协议缺乏强有力 的法律效力和保障监督机制，达成的共识缺少必要稳定性和权威性。另外，在利益共享 和利益补偿、合作协议执行能力等方面还存在着较大缺陷，制约了地方政府间合作的广 度和深度，从而无法有效深度解决政府间协调与合作问题。 2 、各市政府间政务服务缺乏联动 首先，当前广西北部湾经济区各市政府间在政务服务上缺乏必要的足够的协调联 动，无法实现行政服务的联网联营，为客商提供统一、便捷、高效的区域行政服务环境， o 倪鹏飞主编：( 2 0 0 7 中国城市竞争力蓝皮书，北京社会科学文献出版社2 0 0 7 年3 月版。 2 l 广西大掌硕士学位论文广西j 匕部湾经济区区域行政体制创索陶f 究 实现高效联合提供区域公共产品。促进政务环境及其他投资软环境的制度化和规范化， 构建政务服务联动的长效机制。如对外来投资重大项目或需要联合办理的事项，三港一 市之间尚未建立起相应的健全的行政服务协调机制以实现公共服务一体化，提高区域行 政效能， 其次，提供跨行政区公共服务的主体缺位或单一。当前广西北部湾经济区单一垂 直等级制的行政管理模式，一方面是容易出现上下级政府在地方事务中的职能重复，另 一方面是同级政府在区域性公共服务中的职能缺位。其结果是导致了区域性公共服务等 的匮乏和区域性基础设施不足，区域行政低效低治。另外，在广西北部湾经济区现有的 跨行政区公共服务的提供中，有限的合作仅仅限于同级政府之间，而不是跨行政区不同 层级政府之间，政府与非政府之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层次全方位合 作，这也是政府间关系低治的重要表现。 此外，广西北部湾经济区区域内外缺乏统一的区域公共信息服务系统的有力支撑， 各市之间在公共信息服务方面未开展深入的交流合作，建立起区域信息共享平台。无论 是综合性的公共信息服务还是专项公共信息服务都未能实现共享。尤其是在区域政务服 务、城市规划、旅游、物流、工业园区、港口、公共产品等各领域都未能实现公共信息 区域共享，造成了政府间信息的不对称。 可见，虽然广西北部湾经济区已经纳入国家战略层面，然而南北钦防城市群现有的 政府间关系治理水平与它应该扮演的角色已显得极不相称。 广西j 匕部湾经济区区域行政体制创新研究 第三章：广西北部湾城市群协同程度较低的原因分析 3 1 广西北部湾经济区经济一体化的交易费用 3 1 1 区域经济一体化与交易费用 科斯认为，市场交易是有成本的，交易费用是运用市场价格机制的成本。威廉姆 森和科斯通过对人的机会主义本性的分析，认为复杂性和不确定性是现实经济中的一 种常见现象，由于人的机会主义和环境的不确定性，一方有可能利用信息不对称来欺骗 对方以争夺更多分工的好处，另一方则由于该可能性的存在而产生不信任行为，从而导 致了交易费用的增加，影响经济的总体发展。可见，由于人的机会主义行为和信息不对 称，使得原本互利的交易无法实现，这就是交易费用产生的根源之一。交易费用有广义 和狭义的定义。我国经济学者杨小凯认为，就广义的交易费用而言，其交易费用水平是 在决策的交互作用发生后才能看到的。而狭义的交易费用则是指人们在零和博弈的交易 中相互争夺分工的好处，每个人不惜通过减少别人从分工中得到的好处，以实现自己分 得更多好处的目的。这种机会主义行为，背离了帕累托最优原理，大大削减了分工给资 源配置带来的好处。交易费用理论不仅仅关注生产组织，也关注制度对区域和城市发展、 竞争的重要性。“制度促使区域、城市等不同层面的地方主体成为经济发展的关键 的地域尺度。 圆区域经济一体化是市场一体化的过程，包括从生产要素市场的一 体化、产品市场的一体化逐步演化到经济政策的一体化，即试图通过降低市场的交易成 本，以实现生产要素和产品的自由流动。遏制交易费用的产生，有助于扩大市场配置资 源的有效性，提高该区域经济运行效率。经济一体化正是通过有效遏制交易费用来提高 地区分工水平，从而促使经济总体效益的增加。而要有效控制和减少交易费用，达到互 利共赢，就必须实现资源、人才等的充分流动以及经济法律政策的协调统一。这正是广 西北部湾区经济区经济一体化的动机