（行政管理专业论文）县级政府绩效评估现状及问题研究——R县政府绩效管理实证调查.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 自西方国家于2 0 世纪7 0 年代开始了一场声势浩大的新公共管理运动和政府再 造运动以来，提高公民满意度和政府效率成为各国政府追求的目标。在这场运动中， 政府绩效评估以其在政府效率上的持续改进能力获得各国政府重视，成为各国政府 新公共管理运动和政府再造运动的主题。在我国，随着经济、政治的不断发展，人 民对政府提出了更高的要求，人民要求政府提供更多、更好的服务。这迫使政府必 须不断提高工作效率以回应人民的要求。此外，在我国政府全面改革的大背景下， 许多改革结果与人民期望相差甚远，医改、房改、教改三大改革步履维艰、效果较 差，人民迫切要求政府提高绩效管理水平。 本研究通过重庆市r 县政府绩效评估个案实证调研，了解地方政府绩效评估现 状，探讨地方政府绩效评估存在的问题，并在此基础上提出完善地方政府绩效评估 的建议。 本研究综合运用管理学、统计学、经济学等方法，通过文献分析、问卷调查、 归纳比较，对地方政府绩效评估进行分析。其研究内容主要三个部分： 第一部分明确政府绩效、绩效管理、政府绩效评估的概念，介绍了英美国家地 方政府绩效评估的做法和经验和我国地方政府绩效评估的做法和趋势，对中外政府 绩效评估进行比较，得出对我国地方政府绩效评估的启发。 第二部分对r 县政府绩效评估进行实证研究。通过公务员对政府绩效评估的认 识、政府绩效评估主体、政府绩效评估制度、政府绩效评估结果的影响、政府绩效 评估指标构成、政府绩效评估效果六方面对政府绩效评估现状进行调查，对调查获 得的资料进行分析。 第三部分提出完善我国地方政府绩效评估的对策。指出政府要做好绩效评估工 作需要： 深化对政府绩效评估意义的认识； 重视政府绩效评估主体的多元性和科学性； 继续完善政府绩效评估制度体系； 促进政府绩效评估结果运用； 不追求与时俱进的政府绩效评估指标体系。 本研究创新之处：本研究对政府绩效评估的认识等政府绩效评估结构变量进行 了讨论，提出了从这这些方面完善政府绩效评估的具体对策，为完善地方政府绩效 重庆大学硕士学位论文中文摘要 评估提供参考。 本研究不足之处：本研究仅对县级政府绩效评估方面的探索性研究，所研究内 容不够全面，仅仅讨论了六个方面，而对政府绩效评估信息系统、政府绩效评估的 制度保证等内容没有考虑。事实上，绩效评估是一个综合的过程，政府绩效评估是 多因素共同作用的结果。 关键词：县级政府，绩效评估，问题，对策 i i 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t t om a k ec i t i z e n sm o r es a t i s f i e d 、析t l lg o v e r n m e n ta n dp u r c h a s eah i g h e rw o r k i n g e f f i c i e n c yi ng o v e r n m e n th a sb e e na i m sw a n t e db ye v e r yg o v e r n m e n ts i n c et h en e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ta n dr e b u i l dg o v e r n m e n tc a m p a i g ns t a r t e da t 1 9 7 0 s d u et ot h e p e r s i s t e n ta b i l i t y i n p r o m o t i n ge f f i c i e n c y , g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n th a sb e e nt a k e ns e r i o u s l y , a n db e e nt h et h e m eo ft h ec a m p a i g n i nc h i l l a p e o p l ea s kf o ra m o l ea n db e t t e rs e r v i c ep r o v i d e db yg o v e r n m e n tw i t ht h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m ya n dp o l i t i c s i tn 出c h i n e s eg o v e r n m e n th a st oi m p r o v ew o r k i n ge f f i c i e n c yt o s a t i s f yp e o p l e i na d d i t i o n , c h i n e s eg o v e r n m e n ti st a k i n ga na l l r o u n dr e f o r m s om a n y r e f o r mr e s u l t sc o u l dn o tm a k ep e o p l es a t i s f i e da n de s p e c i a l l yt h ef a i l u r eo fm e d i c a l r e f o r m ，h o u s er e f o r ma n de d u c a t i o nr e f o r m , t h e s et h r e er e f o r m sm a k ep e o p l eu r g e c h i n e s e g o v e r n m e n ti m p r o v i n gp c d 醣唧m c em 锄晶g c i l 孵n t 鹞蝴鹬p o s s i b l e t h er e s e a r c hm a d ea ne m p i f i c f ls u r v e yi nrg o v e r n m e n tt oc l e a rt h el o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t , a n dd i s c u s s e di t si s s u e ，f i n a l l yp r o v i d e ds o m e c o u n t e r m e a s u r e s t h er e s e a r c hu s e dm e t h o d so fm a n a g e m e n t , s t a t i s t i c s ，e c o n o m ya n de t c w i t h d o c u m e n t sa n a l y s i s ，q u e s t i o n n a i r es u r v e y , c o n c l u d i n ga n dc o m p a r i n g ，i ta n a l y z e dl o c a l g o v e r n m e n tp e r f o m m c em e a s u r e m e n t t h em a i nr e s e a r c hp a r t sa l e ： t h ef i r s t p a r t , c l a r i f i e dc o n c e p t s o fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t ,g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t , a n di n t r o d u c e d g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti nu ka n du s 八a n dt h e nr e v i e w e do u rc h i n e s eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t , a tl a s tc o m p a r e dt h e s em e a s u r e m e n t st of o u n d o u tt h e d i f f e r e n c e s t h es e c o n dp a r t , m a d et h ee m p i r i c a ls u r v e yi nr g o v e r n m e n t t h r o u g ht h es u r v e yi n s i xp a r t si n c l u d i n gh o wt ou n d e r s t a n dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t , w h ot om e a s u r e ， m e a s u r e m e n ts y s t e m , m e a s u r e m e n t si n f l u e n c e , m e a s u r e m e n ti n d e xa n dm e a s u r e m e n t s e f f e c t st og e td a t aa n da n a l y z e 。 t h el a s tp a r t , f o u n do u tt h ew a yt op e r f e c tl o c a lg o v e m m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti st o d e e p 盯u n d e r s t a n d i n go fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ， t h i n km o r e a b o u tw h ot om e a s u r e 脚l o c a lg o v e m m e mp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e m a s et h em e a s u r e m e n tr e s u l t sp r o p e r l y p u r c h a s es u i t a b l e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti n d e x i i i 重庆大学硕士学位论文英文摘要 i n n o v a t i o n ：t h r o u g ht h ed i s c u s s i n go f s i xp a r t si np e r f o r m a c em e a s u r e m e n k i tg o t t h es p e c i f i cw a yt op e r f e c tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i n s u f f i c i e n c y ： ni so n l ya l le x p l o r i n gr e s e a r c hi nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ka n dt h er e s e a r c hi sn o tc o n s i d e ra l la s p e c t s i to n l yd i s c u s s e dt h es i xa s p e c t s , d i dn o td i s c u s s e dm e a s u r e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m ，t h eg u a r a n t e eo f m e a s u r e m e n ts y s t e m a n de t c i nf a c t , t h ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti sac o m p r e h e n s i v ep r o g r e s s , i sar e s u l t a f f e c t e db ym a n yf a c t o 墙 k e y w o r d s ：l o c a lg o v e m m e n kp e r f o r m a n c em 删e n ki s s u e ，c o u n t e r m e a s u r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞盔堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 淞姗躲涨节节一期：唧年肌目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庞太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权 重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密() 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：池节币 签字日期：弘刁年s 月日 导师签名：黑醒诅 签字日期：l 年f 月凇日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 提高政府绩效是公共管理始终追求的基本目标。2 0 世纪7 0 年代以来，西方发 达市场经济国家纷纷采用政府绩效评估来改善政府管理无效现象，通过提高政府效 率，降低政府成本，来满足人民日益增长的公共服务需求，提高人民对政府的满意 度。经过近3 0 年的改革，政府绩效评估在新公共管理运动和政府再造运动的指导下， 取得了成功。美国、英国、荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改 革的一个重要组成部分，以此提高政府效率和服务质量，德、法等国也已经建立了 科学完整的目标体系，对政策进行评估。 在我国，由于经济、政治的不断发展，人民对政府提出了更高的要求。一方面， 人民要求政府提供更多、更好的服务。这迫使政府必须不断提高工作效率以回应人 民的要求。另一方面，在我国政府全面改革的大背景下，许多改革结果与人民需求 相差甚远，医改、房改、教改三大改革效果不佳，人民迫切要求政府提高绩效管理 质量水平。通过政府绩效评估，政府可以对政府部门管理绩效的现状进行检验，评 价政府绩效的作用，改善和提高政府管理。应该说政府绩效评估是打造高绩效政府 的基础，它有利于政府提高绩效；是政府改革的指南针，有利于实现改革目标；它 有利于更有效的利用资源，是提高政府形象的措施；有利于加强公民对政府的信任。 就其过程来看，政府绩效管理不仅仅是绩效测量和评估，但是绩效测量和评估却是 绩效管理的核心部分。绩效管理通过评估了解政府绩效情况，又通过评估改善和提 高政府绩效，周而复始，持续改善公共政策，提高政府绩效。 目前我国处于全面改革的阶段，行政改革不断深入，政府正在进行的机构改革 通过转变政府职能改变政府与企业以及社会的关系。虽然改革取得了一定的成功， 但是，我国的改革大多还处于低级阶段，有些改革仅仅是对西方改革经验的表面模 仿，以至于诸多改革不到位；虽然引入了许多新方法，但是效果不佳；虽然建立了 很多好制度，但是制度作用发挥不充分，改革看似热闹非凡、遍地开花，实则效果 差强人意。在政府绩效评估领域，虽然全国各地政府进行了形式各异的评估，包括 目标责任制、效能建设、公民评价政府等等，但在群众心里，地方政府绩效似乎并 没有多少改变，只是从形式上多了些一站式办公点、网上政务窗口，地方政府效率 需要切实得到提高。要做到这点，首先需要对地方政府绩效评估情况进行准确的评 价，然后找出完善地方政府绩效评估的对策，以便使地方政府绩效评估最大限度发 挥改善政府形象，提高政府工作效率的作用。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 本研究旨在通过对地方政府绩效评估的现状进行调查，发现地方政府绩效评估 中的问题，以便提出完善地方政府绩效评估的对策，促使地方政府绩效评估完全发 挥改善政府形象、提高政府工作效率的作用，打造高绩效的地方政府组织，促进经 济和社会协调发展。 1 2 。2 研究意义 面对日益激烈的国际竞争环境，中国对外要吸引投资、对内要提高政府绩效、 满足人民日益增长的公共服务需求，这就要求政府必须提高绩效，对地方政府管理 提出了更高的要求。本研究结合重庆市r 县政府情况，探讨县级政府如何完善政府 绩效评估，有较重要的理论参考价值和现实意义。 研究的理论参考价值 完善地方政府绩效评估理论。当前学术界对县级政府绩效评估的研究还不多见， 本研究通过对县级政府的绩效评估的探索性研究可以为以后的研究提供参考，为后 续研究的深入打下基础。 研究的现实意义。本研究通过对县级政府调查研究，得出完善政府绩效评估 的对策，可以为我国县政府完善和使用好政府绩效评估提供一些参考。 l - 3 研究内容和方法 1 3 1 研究内容 政府绩效评估相关概念及研究现状。明确政府绩效评估相关概念，包括政府 绩效，绩效管理的概念；对国内外政府绩效评估研究，通过对西方国家地方政府绩 效评估实践经验和我国地方政府绩效评估的现状与发展进行回顾、比较，得出对我 国地方政府绩效评估的启发。 r 县政府绩效评估的实证研究。通过对政府绩效评估的认识、政府绩效评估 主体、制度、指标、结果、效果的现状进行调查，发现存在的问题。 县级政府绩效评估完善的对策。通过r 县政府绩效评估的实证研究得出的结 论，提出完善地方政府绩效评估的对策。 1 3 2 研究方法 本文以我国政治环境为背景，以重庆市r 县政府为研究对象，通过实践研究、 行动研究、经验总结、间接借鉴四条研究路线进行研究。主要研究方法有： 访谈法：赴重庆市r 县政府机关实地调研，对政府官员进行访谈，了解政府 管理工作中存在的问题及相关需求，收集第一手资料； 文献分析法：广泛阅读涉猎国内外关于政府绩效管理与评估方面的著作和论 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 文，收集可供参考的有价值的信息，了解当前研究的薄弱环节，明确政府绩效管理 与评估的关键环节和突破口： 问卷调查法：向公务员了解对政府部门绩效评估的现状，发现政府绩效管理 工作中存在问题，提出解决措施，以求真实地评价政府的工作效率和效益等。 1 4 研究创新和不足 研究创新之处，本研究对政府绩效评估的认识等六个政府绩效评估结构变量进 行了讨论，得出了从这六个方面完善政府绩效评估的具体对策，包括需要深化政府 绩效评估意义的认识、重视政府绩效评估主体多元性和科学性、完善政府绩效评估 制度体系、促进政府绩效评估结果运用、追求与时俱进的政府绩效评估指标体系。 研究不足之处，本研究仅是县级政府绩效评估方面的探索性研究，研究内容不 够全面，只是讨论了政府绩效评估的认识等六个评估结构变量，而对政府绩效评估 信息系统、政府绩效评估的制度保证等内容没有考虑。事实上，绩效评估是一个综 合的过程，政府绩效评估是多因素共同作用的结果。另外，问卷调查只限于r 县实 证研究，研究样本过于狭窄，影响研究结果的普遍性。 重庆大学硕士学位论文2 政府绩效评估相关概念及研究现状 2 政府绩效评估相关概念及研究现状 2 1 相关概念 2 1 1 政府绩效 。绩效”本身就是一个涵义广泛的概念。在英文中有“履行”、“执行”、“表 现”、“行为”、“完成”意思，也可引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成 果”等意思。对于绩效的涵义，国内外论述绩效管理的文献中存在着各种不同的解 释，但经常把绩效同生产力、质量、效果、责任等概念联系起来。西方国家把政府 绩效称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、 “政府作为”等。关于什么是政府绩效，目前还没有统一的定义，保尔迪爱泊 斯坦【l j 认为判别政府绩效最为简单的方法就是看政府是否在一个合理的耗费水平上 提供了高质量的产品和服务。美国的政府会计标准委员会( g a s b ) 认为 2 1 绩效主 要涉及服务努力和最终成就。我国有学者认为政府绩效是“政府在社会管理活动中 的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在像是其功能、实现其意志过程中 体现除的管理能力”唧。 一般认为，政府绩效主要指“三e ”：即经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e n e s s ) 。英国财政部对“三e ”的定义是：“经济一指输出成本 的降低程度，在实践中，它通常以低成本投入而获得的金钱节省为量度，如通过市 场检验和使用降低等投入而获得的成本降低。效率种活动或一个组织的产出 及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效益一 一指产出对最终目标所做贡献的大小。”1 4 1 “三e ”实质上是三种关系，涉及到政 府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。政府部门从事管理活动耗费的 人力、物力、办公设施和设备等是投入，投入包括商品与服务、设备、不动产、税 收与收费；获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本；产出既可以是 决策活动的产出如出台的法规实施细则和计划，又包括执行活动，如建设项目的审 批、违规企业的处罚、新技术的推广等：效益则主要体现为社会经济等方面环境的 改善，企业和公民满意程度，人民生活的舒适程度等。 政府绩效从内容上可以分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方 面。政治绩效主要指政治生产力及政治产品，即政治的形成与贯彻；经济绩效主要 指经济增长与稳定中政府的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的 参数；文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合； 社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、 稳定与动乱等指标是重要的参数。这几方面绩效的大小反映的正是政府能力的大小 4 重庆大学硕士学位论文2 政府绩效评估相关概念及研究现状 与强弱。政府绩效从影响组织运行的层面上分，可以分为政府个体绩效( 官员绩效) 、 政府组织绩效( 机构绩效) 、政府引发的社会绩效( 整体绩效) 。根据政府绩效覆 盖范围，还可以将政府绩效分为政府机构绩效、具体行业的组织绩效以及专项绩效。 2 1 2 政府绩效管理 政府绩效管理由于在实践中通常与各国政府的管理实践和改革相联系，不同的 改革方式会影响绩效管理形式、内容、侧重点的不同，另外，绩效管理本身集合了 多种管理方法和思想，融合了多种工具来改善和评估政府管理绩效，所以可以从不 同角度解读政府绩效管理。 在行政学者夏夫里兹和卢塞尔看来，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其 目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包 括全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。胡类等人认为，绩效管理是改进公 共组织和公共项目的生产力、质量、时效性、回应性以及有效性的综合系统。 5 1 克 内和伯曼等人把绩效管理定义为面向结果的公共项目管理。嘲 美国审计总署把政府绩效管理定义为利用绩效信息协助设定同意的绩效目标， 进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报 告成功符合目标的管理过程。1 7 1 在中国行政管理学会联合课题组的研究成果中认为 政府绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际 工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高( 中国行政管 理学会联合课题组，2 0 0 3 ) 。 在我国，根据政府绩效的层次不同可以把政府绩效分为宏观层次的政府绩效， 微观层次的政府绩效。宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果， 具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正、国 家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的政府绩 效是特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、 客观社会效果、服务对象的满意程度等等。绩效管理侧重的是微观层次的政府绩效。 根据西方学者的归纳，政府绩效管理以实现政府管理的三“e ”为目标。 政府绩效管理将成为政府再造的有效工具，通过政府绩效管理推动改革，取得 成效。欧文e 休斯认为政府要维持对政策的控制，又要对日常责任实施监督， 绩效指标由于能够集中了解绩效的主要方面，使分权活动得以进行的特点成为一个 基本工具。绩效管理也就成为管理主义方案中一个特别重要的组成部分。政府绩效 管理作为实施变革和改善公共管理的工具，能够帮助政府实现追求卓越和高绩效的 目标；作为评估和衡量的工具，能够整合政府绩效评估理论和方法与政府部门的管 理实务，弥补政府绩效评估设计无能的缺陷。 重庆大学硕士学位论文 2 政府绩效评估相关概念及研究现状 2 1 3 政府绩效评估 美国审计总署把政府绩效评估的定义为“是便于公共决策者获取相关信息的一 种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性， 关于特定方案的实际有效性”。嗣 蔡立辉认为政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满 意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和 最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。 9 1 也有学者认为政府绩效评估是指运 用科学、规范的评价指标体系和评价方法，按照规定的程序，对地方政府一定年限 内的依法行政能力、经济发展、社会稳定等要素进行较为全面和科学的定量及定性 对比分析，做出真实、客观、公正的综合评判。 1 0 l 政府绩效评估以信息流为主线，通过信息在公民与政府间的流动，促进公民与 政府的良性沟通，保障公民对政府部门的直接控制权力，迫使政府对公民和立法机 构更负责。通过不断的绩效改进提高政府在提供社会服务和社会产品方面的品质， 促使政府更加重视公民的需求，树立公民至上的意识，最终提升政府形象，使公民 更满意。 政府绩效评估并不是一个单一的行为过程，而是一个评估循环系统。它通过确 定评估目的和目标、建立评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与 目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理，最后确定下一次评 估目的和目标完成循环。 具体地说，政府绩效评估作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施，体现 了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。就其所体现的放松规 制而言，詹姆斯q 威尔逊( j a m e s q w i l s o n ) 认为政府绩效评估意味着这样一种 制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门 的标准。奥斯本( o s b o m ) 与盖布勒( t c j a e b l e r ) 认为政府绩效评估就是改变照章 办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求 以结果为导向的控制机制。1 9 9 3 年美国国家绩效评论把政府绩效评估界定为政 府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过 度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅 仅是对规则负责。因此，对政府公共部门内部管理的改革与完善来说，绩效评估所 体现的放松规制( d e r e g u l a t i o n ) 是要寻求一种新的公共责任机制：既要放松具体的 规制，又谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、 对结果负责：既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。 6 重庆大学硕士学位论文2 政府绩效评估相关概念及研究现状 2 2 西方国家地方政府绩效评估的经验 政府绩效评估研究始于第二次世界大战期间，其标志是克莱伦斯雷德和赫 伯特西蒙的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书。大规模的公共部 门绩效评估始于7 0 年代初期，1 9 7 3 年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方 案”( t h ef e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) 力图使公共部门绩效评估系 统化、规范化、经常化。1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种 法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次 得到批准有效否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果 进行评估。 政府绩效评估在8 0 年代受到极大的重视和青睐，这是因为传统的官僚政治体制 不注重效果，并不是按行动的绩效拨款，而是按一贯投入拨款，愈发导致了机构臃 肿、效率低下、资源严重浪费。正如戴维奥斯本所说“它们( 政府) 在公共教育 上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在警察和监 狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升”。【l l 】 政府正面l 临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了新 右派体系，它相信市场力量，力主减少政府干预，政府做掌舵者，而不是划桨者， 采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑政府，并认为这是改 革的捷径。政府绩效评估的推广和深入是上述因素的客观要求和必然结果。 2 2 1 英国政府绩效评估的做法和经验 绩效评估应用最持久、最广泛，技术上比较成熟的当属英国。它也是撒切尔政 府克服官僚主义，提高行政效率和效能努力的一个重要组成部分。1 9 7 9 年，撒切尔 夫人执政伊始即对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的政府管理 创新，绩效评估成为撤切尔政府克服官僚主义、提高行政效率的一个重要组成部分。 英国于2 0 世纪8 0 年代末开始新一轮地方自治改革，1 9 9 1 年梅杰提出的改革口号是 “把权力给予人民。” 英国地方政府改革的趋向是进一步推进地方管理的民主化。权力下放的改革措 施有多种，一是扩大人民对公共服务的选择范围，促进公务市场的发展。在这方面， 主要是通过建立新的地方税制度社区收费制来加强服务功能。地方政府减少对 社区服务的控制，使居民对社区服有更大的选择空间。二是地方政府机构在功能上 更多地向授权性机构转变。政府机构本身尽量地不再直接提供服务，而是主要从事 和监控工作，这是公务服务市场化的要求。 进人2 l 世纪后，英国地方政府又面l l 缶新的改革任务。1 9 9 9 年7 月2 7 日英国颁 布了新的地方政府法该法一方面加强了英格兰和威尔士的地方政府程序，另一 方面创造了最佳评估制度，改革地方财政制度。 7 重庆大学硕士学位论文2 政府绩效评估相关概念及研究现状 1 9 9 9 年地方政府法的最大特点之一是旨在废除1 9 8 8 年地方政府法所导入的 c c t 强制性竞争招标，引入最佳评估制度。1 9 9 7 年5 月工党政府掌权后，使积极推 行地方政府改革，倡导通过最佳评估体系来改革地方服务质量。英格兰于1 9 9 8 年3 月3 日发表了题为地方政府现化化：以最佳评估增进地方服务的绿皮书。威尔 士于1 9 9 8 年4 月也发表了题名相同的绿皮书。随后，同年7 月英格兰和威尔士又分 别发表了白皮书，进一步使地方政府改革政策明确化。 1 9 9 9 年地方政府法在很大程度上是一种授权法。根据该法，许多问题都将由地 方政府通过地方性法规来决定。比如在地方议会税问题上，该法肯定了由地方议会 决定地方税的限制标准的选择机制。该机制在2 0 世纪9 0 年代的改革中逐步形成。 1 9 9 2 年的地方政府财政法在执行过程中逐渐形成扩大地方政府的地方税权的趋势。 此种经实践形成扩大地方政府权限的机制在1 9 9 9 的地方政府法中得到了肯定。经过 9 0 年代的改革，社区收费制表明虽然它有利于增进服务功能，但在政治上很难具有 持续性，因此，有必要加强地方议会税。 1 9 9 9 年地方政府法还将有关地方政府绩效评估的标谁、期限等问题的决定权授 予地方国务大臣。所谓“最佳”机制，也就是对地方政府的监督以及地方政府自我 监督的机制。被列入最佳系列的政府机构必须履行绩效评估的义务。在最佳系列中， 既有一般地方机构，也有像伦敦开发局，伦敦交通局等特殊地方机构。在一般地方 机构中，包括县议会，区议会，自治市议会，教区会议、社区会议等。地方政府当 局的名称和形式在英格兰和威尔士有所不同。对于根据1 9 9 9 年的地方政府法第1 条属于最佳系列范围的地方政府，国务大臣有权通过命令形式规定第一地方政府履 行最佳绩效评估的义务。在监督绩效评估方面，国务大臣拥有相当灵活的权力。最 佳政府当局必须做出安排，以便持续改进当局的意见以及其他方面的意见。有关当 局根据命令实行对自身职能的最佳政府职能行使方式。为此，被列入最佳系列政府 当局必须咨询纳税人代表的意见以及有关利害关系人的意见。该当局必须按照国务 大臣的指示来确定咨询的形式、内容和时限。国务大臣在确定绩效指标和标准以前， 要征询有关最佳评审。在评审过程中要考虑是否有必要实行某项职能；该项职能的 行使是否符合应有的方式和水准；是否达到了目标；其绩效是否符合绩效指标体系 的要求，还要评估其绩效的竞争性，即与其他有关机构的相同或相似职能作比较， 被列为最佳系列的政府当局还必须准备每一财政年度的最佳绩效规划。该最佳绩效 规划必须于前一财政年度的3 月3 1 日以前公开发表，该规划的内容包括：职能履行 的目标；履行方式和水准的评估；评审职能的期限；绩效指标体系、标准、目标； 前一财政年度根据指标体系做出的绩效评估：取得进步的评估；在新财政年度将来 取的行动计划；说明确定行动计划和绩效目标的前提条件等。 在地方政府绩效评估的监督方面，还引入了审议制度。审计官须对该当局的财 8 重庆大学硕士学位论文 2 政府绩效评估相关概念及研究现状 政年度绩效规划进行审计。审计的任务主要是检查有无依法制定和公开发表年度绩 效规划。根据1 9 9 8 年审计委员会法的有关规定，审计官有权获取有关信息和文件。 审计官针对当局的绩效规划发布审计报告。审计报告的内容包括确认对有关绩效的 规划己做出审计；说明该规划是否依据有关规定制作和公布的；如需要的话，提出 修改建议。还可建议是否需要审计委员会会做出评审。审计官必须将报告送交有关 当局和审计委员会。如果建议国务大臣发布指示，还要呈送该报给国务大臣。1 9 9 9 年地方政府法还对审计报告的提交期限以及地方政府审计官的审计权限等做出规 定。除了地方当局审计官的审计以外，必要时还可由审计委员会进行检查。审计委 员会的检查权力和义务、检查程序、检查费用、检查报告等在1 9 9 9 年地方政府法中 都有明确规定。新的地方政府法的不同条款有不同的生效日期。 英国地方政府改革在绩效评估方面创设了一系列新制度。这些制度对于我国地 方政府改革来说，有着一定的参考和借鉴价值。我国地方政府在绩效评估方面虽然 已经迈出探索的步伐，但还未形成一套切实可行的做法。地方政府在财政问题和其 他问题上的透明度很低，更缺少客观评估标准和程序。英国的节俭、效率和效益为 原则的政府绩效评估制度值得我国地方政府在扩大地方自主权和自治权的过程中加 以参考和借鉴。 2 2 2 美国政府绩效评估的做法和经验 美国学者尼古拉斯亨利将美国地方政府绩效评估的发展划分为五个阶段，各 自所强调的重点依次分别是效率、预算、管理、民营化和政府再造。 开始于2 0 世纪8 0 年代的政府再造运动，对于美国政府绩效评估起了十分重大 的推动作，政府绩效与结果法和戈尔报告是推进这场运动的两个纲领性文件。 1 9 9 3 年7 月，美国国会通过了政府绩效与结果法，它要求各个机构都必须制定 战略规划、绩效计划和绩效报告制度，使政府绩效评估的制度化前进了一大步，把 政府绩效评估推向了一个新的高潮。 1 9 9 3 年，克林顿总统在其宣誓就职后的3 个月内，就成立了由副总统戈尔主持 的国家绩效评审委员会。克林顿宣称：“我们的目标是使整个联邦政府花费更少，效 率更高，更有进取心和更有能力，改掉自以为是的官僚文化。我们要重新设计、重 新创造整个政府，让它重新振作起来。”国家绩效评审委员会于1 9 9 3 年9 月制定了 第一份报告从繁文褥节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府，即戈 尔报告，提出了3 8 4 项改革建议。该报告提出了政府再造、政府创新的四项主要原 则：简化规章制度；顾客第一；授权与结果导向；节俭效益。在国家绩效评审委员 会推进政府再造的过程中，还制定了诸如顾客服务标准、绩效协议、绩效伙伴关系 等许多基础性的改革措施，对于政府绩效评估的发展也起了很大的推进作用。 进入9 0 年代，当代关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了 9 重庆大学硕士学位论文 2 政府绩效评估相关概念及研究现状 重要地位，在西方行政管理实践中，效率优先被质量优先所取代，所以这一时期的 评估侧重点是公共服务的质量和效益。这时绩效评估在西方各国被普遍接受，其过 程也更加规范化、系统化，指标的确立和分析方法的选择上，逐步呈现由定性转向 定性与定量相结合，采取科学的数学分析方法等趋势。除了美国和英国外，荷兰、 澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分，以此提高 政府效率和服务质量，德、法等国也已经建立了科学完整的目标体系，对政策进行 评估。 2 3 我国地方政府绩效评估经历的几个阶段 改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，我 国进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革 行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提 高政府的效能，政府绩效评估逐步走上了我国的实践舞台。从实践上看，我国的政 府绩效评估经历了目标责任制阶段、效能建设阶段、民间公开评估政府阶段来到了 政府绩效评估的新阶段。 2 3 1 目标责任制阶段 目标责任制在我国始于上世纪8 0 年代，其最初的主要表现形式是“目标管理” 户。作为机关内部的一种管理技术，目标管理的特点是组织目标分解并落实到各个 工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位，这与以组织为单位的目标 设定和绩效评估有着明显的不同。随着行政管理体制的改革和完善，目标管理的思 路和原则逐渐得到扩展，发展到面向行政首长的目标责任制。由于行政首长的目标 责任与所在政府层级或部门的目标责任基本上一致，对行政首长目标完成情况的考 核实际上等同于组织绩效的评估与考核。换言之，组织绩效评估作为目标责任制的 一个关键环节，随着目标责任制的广泛实施而应用到各个政府层级、政府部门和政 府工作的诸多领域。青岛市在这方面进行了创新性的探索和实践。从2 0 0 2 年开始， 青岛就开始实施学习型、创新型、竞争型、服务型政府机关建设，把精简机构、减 少审批、统一处罚、公开、公示的“五项工程”与政府机关的目标绩效考核系统推 进，从组织设计、制度重塑、考评导向上促进政府职能转变。为了对目标完成情况 进行监测和考核评估，青岛市构建了多层次的督查和日常监控体系，对完成目标进 展情况实行日报告、季调度、半年督查和随机抽查。利用己开发的目标管理考核软 件系统对各单位重点工作目标进展情况组织分析、监控和预警，对各单位目标完成 情况进行定期通报，逐步在新闻媒体上进行定期综述，加大舆论的约束力。同时， 督查部门和专业部门协同配合，充分利用好经济审计等专业部门的工作成果。 1 0 重庆大学硕士学位论文2 政府绩效评估相关概念及研究现状 2 3 2 效能建设阶段 为适应我国加入w t o 的新形势，推进政府职能转变，切实转变政府机关工作 作风和提高为人民服务质量，建设更加廉洁、勤政、务实、高效的政府机关，福建 省在全国率先开展了政府机关效能建设活动，到2 0 0 2 年9 月，又有广东的潮州、重 庆等政府，程度不同地开展了这一活动。效能建设是在拓展效能监察活动基础上形 成的新的思路和新的运作机制。作为一种综合性的管理机制，效能建设的领域十分 广阔，内容非常丰富。 第一，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设：以岗位责任制来明确 工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以公示制来推行政务公开，以评 议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律。 第二，强化内部管理规范，严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序， 提高办事效率。 第三，牢固树立服务意识，努力提高服务水平。 第四，强化监督机制，严肃行政纪律。最后是科学规范绩效考评，并将考评结 果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧 迫感。可见，政府绩效评估是效能建设的一项重要内容。 2 3 3 民间公开评估政府阶段 2 0 世纪9 0 年代末以来，我国的沈阳、杭州、厦门、南京和宁波等城市相继开 展了以“让人民评判，让人民满意”为导向的万人评议政府( 机关) 活动。1 9 9 8 年 1 2 月初到1 9 9 9 年1 月中旬，沈阳市举行了大规模的市民评议政府活动。这次活动 在近两个月的时间里采取问卷的形式，组织广大市民对市政府1 9 9 8 年的主要工作进 行了评议。沈阳市政府称，这项活动的目的在于：让老百姓有公开表达意愿的机会。 2 0 0 1 年1 2 月起，南京市开展了“万人评议机关”的活动，对市级机关及直属单位 的工作、作风进行广泛评议，对在“万人评议机关”活动中排在前1 0 名的部门和单 位予以表扬，对排在末位的5 个部，门的主要领导分别进行了处理，或免或降，绝 不手软。 2 3 4 政府绩效评估阶段 2 0 0 3 年福建省厦门市思明区在全国首创的“公共部门绩效评估体系”，获得了 中国地方政府创新奖。该系统的开发与应用为解决公共部门管理的瓶颈问题探索出 新路径，对推进政府职能转变，促进管理机制更新，提升政府服务质量具有实质性 的应用价值。2 0 0 4 年8 月2 日，国家人事部中国政府绩效评