（社会保障专业论文）机构养老需方补贴机制研究.pdf

浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝江盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 多六绦盖签字日期： 伽厂年月3 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝婆盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝姿塞堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 旅耙塾 签字日期：协年多月弓日 导师签名：国文加 签字日期珈【，1 年己月弓日 摘要 人i ：1 老龄化趋势不可逆转，且呈现出快速化、高龄化等特征；家庭养老功能 持续弱化，机构养老需求日益增加，但是有部分生活不能自理老人的机构养老需 求由于经济原因无法满足然而当前我国对公办养老机构的“暗补”和对民办养 老机构的供方补贴等传统补贴方式，在一定程度上加重了机构养老服务享受对象 的错位，造成了事实上的再分配不公平现象本文在对理论和现实需求分析的基 础上提出机构养老需方补贴机制，这对机构养老资源配置的优化和实现社会公平 有重要的现实意义 本文首先通过分析传统机构养老补贴方式存在的漏洞、机构养老补贴的理论 依据以及需方补贴机制的现实必要性，提出要建立机构养老需方补贴机制其次， 在对机构养老潜在需求者分类的基础上，分析政府的财政责任，提出要对优抚对 象、支付能力不足的生活不能自理者的机构养老需求结合其子女数量给予不同程 度的财政补贴然后，以浙江省为例对机构养老需方补贴机制进行了实例分析， 将补贴机制的覆盖范围定位在优抚老人、“三无”老人和“五保”老人以及生活 不能自理的低保老年人；根据浙江省的实际情况对补贴标准进行分类设计，对优 抚老人、“三无 老人和“五保”老人实施养老机构平均收费水平的全额补贴； 对生活不能自理的低保老人给予差额( 养老机构收费水平与最低生活保障标准之 差) 补贴；对其中重度残疾老人按残疾等级提高一定的补贴比率。本文还对浙江 省未来2 0 年的机构养老补贴实际需求量、需方补贴机制财政投入进行了测算 最后，文章为保障机构养老需方补贴机制的顺利实施提出了严格评估入住对象、 对相关因素实施动态管理等建议 关键词：机构养老；需方补贴；养老服务；政府责任 a b s t r a c t t h et r e n do fa g i n gp o p u l a t i o ni si r r e v e r s i b l ew i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so ff a s t i n g a n da g i n g c o n t i n u e dw e a k e n i n go ff a m i l ys u p p o r tf u n c t i o n si n c r e a s e st h ed e m a n df o r n u r s i n gh o u s e ，h o w e v e r , al a r g e m o u n to fo l dp e o p l ew h oc a l ln o tl o o ka f t e r 也e m s e l v e sc a nn o tm e e tt h ed e m a n dd u et oe c o n o m i cr e a s o n s t h et r a d i t i o n a lw a y o f c o m p e n s a t i o ni n c l u d i n gs e t t i n gu pn u r s i n g h o u s e d i r e c t l y a n d s u p p l y s i d e c o m p e n s a t i o n t ot h ei n d i v i d u a l l y r u n n e de l d e r l y - c a r i n ga g e n c i e sa g g r a v a t e s t h e d i s l o c a t i o no fs u c hs e r v i c e s ，r e s u l t i n gi nu n e v e nr e d i s t r i b u t i o no fs o c i a lr e s o u r c e s b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h er e l a t e dt h e o r i e sa n dp r a c t i c a ln e e d so f t h ea g e d ，t h i sp a p e r p r o p o s e sa d e m a n d s i d ec o m p e n s a t o i nm e c h a n i s m ，w h i c hh a sr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c et o t h eo p t i m i z a t i o no fr e s o u r c ea l l o c a t i o na n ds o c i a lj u s t i c e f i r s t l yt h i sp a p e ra n a l y z e st h ed e f e c t o ft r a d i t i o n a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ， t h e o r e t i c a lb a s i so fc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rt h ee l d e r l y c a r i n ga g e n c i e sa n d r e a l i s t i cn e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n gad e m a n d - s i d ec o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m 。s e c o n d l y , b a s e do nt h e t h ec l a s s i f i c a t i o no fp o t e n t i a ld e m a n d e r sa n da n a l y s i s eo ft h ef i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t y o ft h eg o v e m m e n t ，t h i sp a p e rp r o p o s e san e wm e c h a n i s mw h i c h s u g g e s t st os u b s i d i z et h es p e c i a l - c a r er e c i p i e n t s a n dt h ea g e dw h oa r el a c ko ft h e c a p a c i t yt op a ya n dt a k ec a r eo ft h e m s e l v e s ，f u r t h e r m o r e ，i tr e c o m m e n d st og i v e d i f f e r e n tl e v e l so ff i n a n c i a ls u b s i d i e sa c c o r d i n gt ot h en u m b e ro ft h e i rd e s c e n d a n t s a f t e rt h a t ，i tt a k e st h ee x a m p l eo fz h e j i a n g p r o v i n c ef o rac a s es t u d yo nt h e d e m a n d s i d ec o m p e n s a t i nm e c h a n i s ma n dg e t st h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n s ：f u l la m o u n t o fs u b s i d i e st ot h es p e c i a l c a r e dr e c i p i e n t sa n dt h ea g e dw i t h o u ti n c o m e ，l a b o ra b i l i t y o ra n yl e g a ld e p e n d e n t s ；d e f i c i e n c yp a y m e n t st ot h ea g e dw h oc a n n o tr e a c ht h e m i n i m u ms t a n d a r do fl i v i n ga n dc a n n o tt a k ec a r eo ft h e m s e l v e s ；a n dah i g h e rl e v e lo f s u b s i d i e st ot h es e v e r ed i s a b l e do l dp e r s o n sa c c o r d i n gt ot h ed i s a b i l i t yr a t i n g t h e n ， t h e p a p e rm a k e ss o m ep r e d i c t i o n t ot h ea c t u a ld e m a n df o rn 他d e m a n d s i d e c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s ma n dt h ef i n a n c i a li n p u tf o rm en e x t2 0y e a r s f i n a l l y , i t s u g g e s t st ob u i l das t r i c t a c c e s sm e c h a n i s ma n dd y n a m i c a lm a n a g e m e n to ft h e r e l e v a n tf a c t o r ss oa st oc a r r yo u ts u c hc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s ms u c c e s s f u l l y k e y w o r d s ：n u r s i n gh o u s e ，d e m a n d - s i d es u b s i d y , s e r v i c e s f o r t h e e l d e r l y , g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i i 目录 摘! 要i a b s t r a c t i i 1 引言l 1 1 研究背景和意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究目的和意义3 1 2 国内外研究进展4 1 2 1 机构养老领域的政府责任研究4 1 2 2 养老机构需求量方面的研究6 1 2 3 机构养老结构方面的研究7 1 2 4 对现有养老机构资源配置方面的研究8 1 2 5 关于养老服务券的相关研究1 0 1 3 研究思路和方法1 1 1 4 可能的创新之处1 2 2 建立需方补贴机制的必要性1 4 2 1 传统补贴方式的弊端：1 4 2 - 2 机构养老补贴机制的理论分析1 5 2 2 1 “公民身份”对养老保障责任的诉求一1 5 2 2 2 “公共物品”对公民诉求的回应。1 6 2 2 3 第三条道路国家干预论与经济自由论的折中1 7 2 2 4 需方补贴机制可以保证公民“用脚投票”权的行使1 8 2 3 建立需方补贴机制的必要性1 9 2 3 1 实际需求角度1 9 2 3 2 政府责任角度。2 2 i i i 3 机构养老需方补贴机制设计2 3 3 1 覆盖对象2 3 3 1 1 优抚对象2 4 3 1 2 生活不能自理者一2 4 3 1 3 支付能力不足者i 2 5 3 2 补贴标准：2 6 3 2 1 补贴标准的影响因素2 6 3 2 2 补贴标准的设计3 0 3 3 补贴方式3 1 3 3 1 对需方直接补贴31 3 3 2 发放“养老机构服务券”3 2 3 4 与其他制度的衔接3 3 4 机构养老需方补贴实例分析3 4 4 1 实际享受人数测算3 4 4 1 1 覆盖对象总量测算3 4 4 1 2 实际享受人数预测3 9 4 2 补贴标准测算4 5 4 3 财政投入测算4 6 5 结论和前瞻5l 5 1 研究结论和政策建议5 1 5 2 研究的不足与展望5 3 参考文献5 4 l 村录5 8 j 改 射6 3 i v 表目录 表2 1 养老机构平均收费与低保标准的对比1 9 表2 22 0 0 9 年度浙江省各市区城乡平均低保标准2 0 表2 3 浙江省城镇老年人入住养老机构能承担月费用均值2 l 表2 4 浙江省农村老年人入住养老机构能承担月费用均值2 1 表3 12 0 0 4 年老年人分性别、城乡生活不能自理比率2 7 表3 2 各地居家养老服务券模式的实施现状3 3 表4 1 智力残疾和重度肢体残疾低保老人人数预测3 6 表4 2 精神残疾和重度视力残疾低保老人人数预测3 6 表4 3 浙江省城乡生活不能自理的低保老人人数预测3 8 表4 4 据国际经验换算生活不能自理老人覆盖人数4 0 表4 5 老年入意愿下生活不能自理低保老人实际覆盖面4 l 表4 6 中年人意愿下生活不能自理低保老人实际覆盖面4 2 表4 7 生活不能自理低保老人最大享受人数预测4 3 表4 8 优抚老人，“三无 老人和“五保”老人所需财政投入4 7 表4 9 不同方案下重度残疾低保老人所需财政投入4 8 表4 1 0 不同方案下其他生活不能自理低保老人所需财政投入4 9 表4 1 l 不同方案下财政补贴总额测算5 0 附表l2 0 0 9 年浙江省城乡低保标准5 9 附表2 按国际经验换算得每年机构养老实际入住率6 l 附表3 浙江省分地区城乡养老机构入住意愿6 1 附表4 各收养性社会福利单位收养人数6 2 v 图目录 图1 1 本研究的技术路线1 2 图2 1 养老机构平均收费与低保标准的对比2 0 图3 1 机构养老需求者分类图2 4 图3 22 0 0 4 年老年人分年龄生活不能自理比率2 7 图3 3各年龄段内残疾人1 2 比率2 8 图4 1 不同残疾类型各等级老年人所占比率3 5 图4 2 不同类型低保各等级残疾老年人所占比率3 5 图4 3浙江省城乡生活不能自理老人占比3 7 图4 4 浙江省城乡其他生活不能自理低保老人总量预测3 8 图4 5预测方案的思路图示。3 9 图4 6 实际享受补贴机制的优抚老人总量预测4 4 图4 7 实际享受补贴机制的“三无”老人和“五保”老人总量预测4 4 图4 8 低保标准和养老机构收费变动图4 5 v i 浙江人学硕士学位论文引言 1 引言 随着家庭养老功能的逐渐弱化，我国延续几千年的家庭养老模式受到空前的 威胁。“老有所养”这一最基本的公民权利成为一些老年人需要面对的问题。当 前我国优抚对象、“三无”老人和“五保”老人中机构养老需求者由公办养老机 构集中供养，民办养老机构和公办养老机构的“代养项目”为其他机构养老需求 者提供“市场化”养老服务。经文献梳理和实际调查得知：能够支付“市场化” 价格的是支付能力较强的老年人，而真正需要政府帮助的老年人却无力入住因 此，我国有限的机构养老资源配置不合理、利用效率低下2 0 1 0 年政府工作报告 中明确提出“加强应对人口老龄化战略研究，加快建立健全养老社会服务体系， 让老年人安享晚年生活”，这给我们发展机构养老服务业提供了最佳机遇期 1 1 研究背景和意义 养老有居家养老和机构养老两种方式。机构养老是指老年人居住在国家、社 会组织或个人举办的养老服务机构中，养老服务机构为其提供养护、康复、托管 等服务的一种养老方式。长期以来，我国的机构养老服务主要是通过举办养老机 构，为“无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源”的城镇“三无”老人、农村 “五保”老人和优抚对象提供基本的生活保障和服务保障，是一种补缺型的养老 福利。改革开放以来，随着经济发展和社会进步，我国的养老服务业获得了较快 的发展，已初步形成了以国家、集体兴办的养老机构为骨干，以社会力量兴办的 养老机构为新的增长点机构养老服务体系。 在此期间，机构养老服务业发展迅速，但是养老机构床位数总量不足、有限 的机构养老资源配置不合理等问题依然突出。政府通过直接兴办养老机构的财政 “暗补”方式和对民办养老机构的建设补贴、床位补贴、经营补贴等“供方”补 贴方式，在一定程度上导致了机构养老服务对象的错位，没有达到财政补贴扶贫 济困、促进社会公平的本意，造成了事实上的再分配不公平现象。 1 1 1 研究背景 人1 ：2 老龄化速度的加快和家庭养老功能的弱化，使越来越多的老人选择接受 机构养老的方式，机构养老的重要性越来越突出。然而机构养老资源配置不合理， 浙江人学硕士学位论文引言 服务对象严重错位。这种现象的出现在一定程度上是由现行的机构养老财政补贴 方式造成的。 1 老龄化趋势不可逆转，老年人照护需求增加。 2 0 0 9 年民政事业发展统计报告显示：截至2 0 0 9 年底，全国6 0 岁及以上老年人 1 21 6 7 1 4 万人，比上年增长了4 5 3 ，占全国总人口的1 2 5 ，比上年上升了0 5 个百分点。6 5 岁及以上老年人1 21 1 3 0 9 万人，比上年增长了3 2 2 ，占全国总人口 的8 5 ，比上年上升了0 2 个百分点。中国人1 ：2 老龄化发展趋势百年预测研究 报告指出，中国人口老龄化将伴随2 l 世纪始终，老龄化最严峻的时期将是2 0 3 0 年到2 0 5 0 年的2 0 年问。重度老龄化的同时，我国人1 ：2 老龄化呈现出高龄化趋势， 目前8 0 岁及以上高龄人1 2 已达1 6 1 9 万，到2 0 2 0 年将进一步增至3 0 6 7 万，据预测到 2 l 世纪下半叶，老龄化程度为3 1 左右，8 0 岁及以上高龄老年人口规模将保持在 8 0 0 0 9 0 0 0 万，占到老年人口的2 5 3 0 。此外，失能老人在不断增加，全国完 全失能的老年人已1 妇2 0 0 0 年的7 9 9 7 ) - 增加到2 0 0 9 年的9 4 0 万；部分失能老年人同期 由1 4 6 1 万增加到1 8 9 4 万。根据2 0 0 6 年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，6 0 岁及以上的残疾人有4 4 1 6 万人，占到残疾人数的5 3 2 ，其中6 5 岁及以上的高龄 残疾人为3 7 5 5 万人，占4 5 2 6 。人1 2 老龄化加速、高龄化趋势明显、失能老人数 量的急剧上升，充分说明了我国老年人照护需求的增加，对我国的养老服务业提 出了较高的要求。2 0 1 0 年政府工作报告中明确提出“加强应对人1 2 老龄化战略研 究，加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活”，这给养老服务 业的发展提供了最佳机遇期。 2 家庭养老功能弱化，机构养老重要性日益显现。 随着我国人口老龄化的加剧和家庭结构的日益小型化，家庭的老年服务保障 能力减弱，加之人们养老观念的变化，大力发展养老服务业已成为一项重要的民 生工程。据资料显示，1 9 8 7 年“空巢家庭”所占比率只有1 6 7 ，而2 0 0 0 年上 升到了2 6 ，预计到2 0 3 0 年，这一比率将达到9 0 1 。家庭养老功能的弱化使传 统的家庭养老模式受到空前挑战。而机构养老越来越成为可以实现优质养老且有 发展潜力的途径，它在满足老年人养老需求的同时，对不能完全自理、完全不能 自理的高龄老人、失能老人的照顾方面，发挥着不可替代的作用 中国窄巢老人数增长迅速，新f 仁刚，2 0 0 9 年1 0 月2 lu 2 浙江人学硕士学位论文 引言 近几年，我国机构养老服务业取得了快速发展，养老机构数量快速增多。截 至2 0 0 9 年底，全国各类老年福利机构3 8 0 6 0 个，比上年增加9 0 8 个，床位2 6 6 2 万张，比上年增长9 1 ，收养各类人员2 1 0 9 万人，比上年增长7 7 。其中： 城市养老服务机构5 2 9 1 个，床位4 9 3 万张，年末收养老年人3 2 3 万人；农村养 老服务机构3 1 2 8 6 个，床位2 0 8 8 万张，年末收养老年人1 7 3 0 万人。 3 传统补贴方式导致服务对象的错位 目前，政府财政对养老机构的补贴主要体现在两个层面：一是通过直接建立 公办养老机构实施的“暗补”；二是对民办养老机构的建设补贴，床位补贴和运 营补贴，即供方补贴。然而，在现有机构养老补贴方式下，占有机构养老资源特 别是公办养老机构的老年人中有很大一部分是退休干部、退休企业家等经济条件 较好的老年人或健康的低龄老年人财政补贴没有达到扶贫济困的预期目标，真 正低收入、迫切需要社会福利支持的人群却难以享受。近年来公办养老机构“代 养项目”的推出、各地方政府高档养老机构兴办风的兴起，更产生了对“三无” 老人、“五保”老人以及优抚对象的排挤效应，造成了社会福利享受对象的错位， 导致了事实上的再分配不公平现象。鉴于传统机构养老补贴方式存在不不足，本 文认为应该寻求一种新的补贴方式来提高效率和公平。即从实际出发，认真研究 地方人口老龄化的特点，摸清老年人的底数，掌握老年人的机构养老需求，结合 本地经济发展水平统筹规划，合理配置机构养老资源，建立机构养老需方补贴机 制，形成免费入住、低偿入住和自费入住相结合的机构养老服务体系。 1 1 2 研究目的和意义 本研究的目的在于反思我国机构养老事业快速发展过程中出现的资源配置 不合理的问题，对机构养老需求者进行分类分析，定位政府在机构养老领域中的 财政职责，提出建立机构养老需方补贴机制，以浙江省为例进行政策模拟，测算 浙江省2 0 11 2 0 3 0 年的机构养老实际需求量和机构养老需方补贴机制所需要的 财政投入情况。从现实来看，本文旨在明确政府在机构养老领域内的责任，保证 有机构养老需求的困难老年人可以得到财政的支持，进一步提高机构养老资源和 财政的利用效率，对于机构养老服务业的健康平稳发展具有重要参考价值。 本研究的意义主要体现在以下四个方面： 第一，通过对机构养老需求者进行分类，明确政府的财政和监管责任，使困 浙江人学坝十掌位论文引盲 难老年人可以公平地享受到养老机构的服务。 第二，通过建立机构养老需方补贴机制，实现机构养老资源的优化配置，提 高机构养老资源配置效率。 第三，通过对不同的机构养老需求者设置不同的补贴标准，进一步实现服务 对象间的公平，并提高财政的利用效率。 第四，通过对浙江省未来2 0 年机构养老实际需求量和所需财政投入的测算， 对浙江省公办养老机构的需求量和机构养老需方补贴机制的财政预算提出相关 政策建议。 1 2 国内外研究进展 受到西方福利多元主义的影响，我国于2 0 世纪8 0 年代萌发了社会福利社会 化的思想并开始了社会福利社会化改革，中国的社会福利体制逐渐成为一种由社 会各个方面共同承担责任和全社会共同参与的社会事业。其中养老机构的发展越 来越受到人们的重视。许多学者在养老机构的政府责任定位、需求量、资源配置 等方面有所研究并取得了相当的成果。 1 2 1 机构养老领域的政府责任研究 关于政府在养老保障制度建设中的责任定位问题，学术界一般认为政府应承 担主导责任。潘金洪( 2 0 0 9 ) 从人道主义、社会公正、代际公平、法定责任、公 共管理职能、国际经验等多个视角阐述了政府的养老责任。沈毅( 2 0 0 8 ) 也提出 越来越需要政府作为社会公共管理机构来承担相应的责任，统筹解决老年群体问 题特别是贫困老年人的生活保障、“空巢”家庭老年人的日常生活照料、老年人 的精神慰藉等问题。但是陈树文( 2 0 0 3 ) 提出社会保障不等于政府保障，政府在 社会保障中只承担与财政负担能力和社会保障性质相适应的有限责任，他将政府 负有限责任的下限定位为保障水平与政府的财政负担能力相适应，上限定位为社 会保障水平与社会保障的性质相一致，即只保障社会成员的基本生活水平。对此， 杨方方( 2 0 0 5 ) 也认为，我国政府主导作用从传统养老保险中的财政主导越来越 体现为监管责任的加强，政府正在从传统制度下大包大揽的无限责任走向目标制 度中“有所为、有所不为”的有限责任。综上所述，基于养老保障的公共产品属 性和国家社会管理职能的要求，我国政府在养老保障体系的构建中应担当主导责 4 浙江大学硕士学位论文 引言 任，政府应当给予稳定的财政补贴，以保证制度的正常运行与基金的保值增值。 但政府资源的有限性又决定了短期内我国政府在养老保障中只能量力而行，在财 政能力所能支付的范围内力求满足社会成员的基本生活需求。 对于政府具体应该承担哪些责任，角色要如何定位，学界主要在以下几个方 面进行了探讨。 1 政府在经济保障方面的责任 经济保障是保障老年人安度晚年的基础条件，其保障程度是影响老年人生活 质量、生命质量的决定性因素。鉴于目前人口的高龄化，国家财政的有限性，喻 娜、成思远( 2 0 1 0 ) 建议政府设立高龄老年人口救助基金。学术界对农村社会养 老中的政府责任的研究比较多，朱有国( 2 0 0 9 ) 、孙启泮( 2 0 1 0 ) 认为政府承担 的最根本责任在于扩大财政在农村社会养老保险制度中的支出，确保所投资金落 实到位。他们认为帮助农民发展经济、增加农民收入，不仅是建设社会主义新农 村的要务，也是农村社会养老保险发展的基础。 2 政府在管理监督方面的责任 沈毅( 2 0 0 8 ) 认为政府对实施相关制度和政策有监管责任，政府一方面应该 制定优惠政策，建立鼓励机制，充分运用市场法则繁荣和发展社会养老服务事业； 另一方面，对转型期济南市社会养老机构的调查( 2 0 0 6 ) 显示：要制定科学的管 理标准，实行严格的审查、评估制度，规范养老服务市场的发展。孙启泮( 2 0 1 0 ) 认为对农村进行全面的社会管理是政府应负的管理责任 3 养老服务市场化方面的责任 在养老机构的建设过程中，政府承担着什么责任、扮演着什么角色、发挥着 什么作用，这是养老服务社会化时代需要认真思考的问题。穆光宗( 2 0 1 0 ) 、隗 苗苗( 2 0 0 9 ) 提出政府为倡导和实现有准备的或有保障的老龄化社会，要加大基 础养老设施的投资力度，为未来的老龄化社会减负。喻娜、成思远( 2 0 1 0 ) 也提 议政府应采取税收优惠政策，鼓励、支持企业和个人根据高龄老人的经济收入、 文化程度、身体状况等兴建不同层次、不同规格的老年公寓、托老所等老年服务 机构，满足高龄老人日益增长的养老需求。也有一些学者的观点比较激进，例如， 张培忠( 2 0 0 8 ) 认为改革的趋势是今后不再兴办国有养老机构，对已经存在的国 有机构进行更彻底的市场化改革，把他们改造为股份制或非政府非营利机构，对 浙江大学硕上学位论文 引言 “三无”老人实行货币化养老。政府对社会养老机构一视同仁实施资助，这样可 以更有力地调动民间资本投资养老事业的积极性，激励社会养老资源的供给；可 以降低机构成本，从而降低机构门槛，使更多老人得以入住；可以通过扶持与奖 励，促进养老机构改善条件，提高服务水平。 成新轩、武琼( 2 0 0 7 ) 通过对英国养老保险市场化改革的背景、过程及特点 的研究，指出英国养老保险市场化改革对于中国养老保险体制改革过程中，界定 政府与市场之间的责任，发挥个人参保的积极性，稳定宏观经济的发展具有重要 的借鉴意义。另外，刘国华( 2 0 1 0 ) 认为政府必须大力采取有效措施，加快我国 商业银行的改制进程，培养大量的合格金融中介机构，完善金融市场主体结构， 同时积极推进资本市场建设，以更好地解决老年人的养老服务问题。 综上所述，已有文献大多是对养老服务领域内的政府责任进行分析，更集中 在农村老年人身上，而在机构养老领域内少有涉及。只有穆光宗和张培忠在这方 面有所研究，但是也只是定性的强调了政府责任的重要性，而没有给出具体的实 施方案，对指导养老机构发展的作用还有所欠缺。 1 2 2 养老机构需求量方面的研究 根据欧美国家的经验，老年人需要的机构养老床位大约为老年人( 这里的老 年人是指年龄在6 5 周岁以上的人，下同) 总数的5 7 。我国港澳地区的这个比 率为3 。根据何文炯( 2 0 0 6 ) 调查：截至2 0 0 6 年底，浙江省共有各类养老福利 机构1 6 5 1 家，拥有床位1 2 8 5 9 7 张，入住老年人8 8 4 5 8 人。全省平均每干名老人拥 有床位数约1 6 张，即床位数占老年人数的比率为1 6 。杨翠迎( 2 0 0 8 ) 从民政系 统的有关工作指标看，浙江省机构养老事业发展和工作水平处于全国的前列。 程远( 2 0 0 5 ) 等人将老年人的养老意愿划分为居家养老和机构养老，他们对 上海市区老人( 5 0 岁以上) 的调查结果显示，有5 7 的老人希望晚年在养老机构 中度过。崔丽娟( 2 0 0 4 ) 等人调查显示老年人“养儿防老”的观念正在发生转变， 老年人不再认为一定要与子女住在一起才能幸福。根据潘金洪( 2 0 1 0 ) 对江苏城 乡1 0 1l 位居民的抽样调查，6 0 岁以上老人愿意非居家养老的比率为1 2 1 4 ；4 0 5 9 岁潜在老人希望非居家养老比率上升为1 9 1 1 。潜在老人比6 0 岁以上老人愿意 非居家养老的比率高近7 个百分点。蒋岳祥、斯雯( 2 0 0 7 ) 等人对浙江省5 市1 5 0 0 位老人的调查则显示，有高达9 6 9 的老人选择“机构养老方式”韦云波( 2 0 1 0 ) 6 浙江人学硕士学位论文 - 3 i 言 利用2 0 0 8 年1 月“贵阳市城乡老年人生活状况调查”数据，分析了贵阳市老年人 的养老意愿，计算出有7 2 的老年人愿意到养老机构养老，并得出“高龄、丧偶 老人更趋向于选择机构养老”和“农村老年人选择机构养老的相对较多”的结论。 根据民政部的报告，我国养老机构床位数只占老年人口的0 8 1 。我国养老机 构床位数总量远远不能满足需求。 可以看出，很多学者通过问卷调查、文献检索等方法论证了养老机构总量的 不足，但是现有研究在对养老机构入住意愿的调查中，仅将老年人作为调查对象， 不能得出潜在老年人的有效信息，导致难以预测养老机构未来需求量。因此，笔 者认为有必要用最新的人口数据和科学的调查方法得到的数据进行进一步论证， 并对养老机构的需求量进行准确地预测。 1 2 3 机构养老结构方面的研究 养老机构床位供给与需求的矛盾主要体现在城乡养老机构供需失衡和公办、 民办养老机构供需失衡两个方面。潘金洪( 2 0 1 0 ) 通过调查和综合比较得出结论： 江苏养老服务供给与需求之间存在着突出的结构性矛盾。城区条件较好的国有养 老院入住率接近1 0 0 ，一床难求，许多老人等待入住，等待时间长达半年至一 年；城区一些规模小、服务没有特色、环境条件差的民办养老院因对老年人和家 属没有吸引力，出现了1 5 4 0 的床位闲置。由国家财政投资建设的农村和城市 低端敬老院床位闲置率较高何文炯( 2 0 0 6 ) 等在调查中发现，在机构养老资源 总量不足的同时，有限的机构养老资源还没有得到充分利用，配置不合理，浪费 严重。 国外的相关经验为本研究提供相关思路。李晓敏( 2 0 0 1 ) 通过对德国老年护 理的历史、现状以及老年护理教育的调查得知：凡申请入住老年护理院的老人， 须由本人或家属提出申请，保险公司进行评估。首先是资格审查，若符合要求再 作进一步评估。焦亚波( 2 0 0 9 ) 认为养老机构服务的对象是所有需要服务的老年 人，而在老年人中是可以划分层次的，既有高收入老人，也有低收入老人，既有 健康老人，也有生活不能自理老人，无论从需求的紧迫性、强烈性，还是从满足 这种需求的道义性、可能性，都要有侧重点，这才是对养老机构服务对象比较全 面的认识。李虹( 2 0 0 4 ) 通过对澳大利亚家庭老年服务的研究发现，澳大利亚的 老年服务机构是由非政府组织和私营机构承办的，政府通过购买服务的方式对服 7 浙江人学硕上学位论文引言 务机构进行拨款。服务机构都会竭尽全力提高服务质量、增加服务项目已得到更 多的政府拨款。 卢慧芳( 2 0 0 7 ) 研究发现：一些发达国家非常重视养老机构老人的护理服务， 已经建立了比较完善的养老服务体系，养老机构中老年人的护理、照料问题得到 了较好的解决。根据李晓敏( 2 0 0 1 ) 的调查，德国根据老人身体各系统功能状态、 生活自理能力及社会交往能力等为入住养老机构的老人定出护理级别，分为i 级、i i 级、i i i 级和i i i 级以上护理。据杨左军( 2 0 0 3 ) 的介绍，日本一般的养老机 构内都设有老年病病房，经医生诊断、同意后，可在老年病病房接受诊疗和护理。 病房配有全科医生和护士，为患慢性疾病或病程稳定期的老人进行治疗和护理。 卫小媛( 2 0 0 1 ) 指出新加坡对入住养老院的老年人的护理包括功能锻炼、生活护 理、医疗护理及心理护理等。 何文炯( 2 0 0 8 ) 等在对浙江省养老机构的调查中发现，护理型养老机构偏少 是一个突出问题。目前护理型养老机构的床位数和非护理型养老机构的护理性床 位数不足全省养老机构总床位数的2 0 ，而需求量最大的就是这一类。目前大多 数养老机构无法提供护理，或者说，提供护理服务的能力很弱根据民政部门有 关专业人士的分析，未来养老机构中，护理型的应该占到三分之二左右比较合适， 而目前离这个目标还有很大差距。许爱花( 2 0 1 0 ) 通过走访发现我国绝大多数养 老机构没有达到国际认可的“照料型设施”标准，多数养老机构充其量是“老年 集体宿舍”。大多数养老机构没有配备或没有意识到需要配备具有护理、老年心 理学、社会工作等专业背景的员工。 在机构养老的结构方面，许多学者注意到了城乡养老机构设施及利用率的差 异。但是对养老机构的所有制结构研究不够，没有揭示出现有养老机构供求矛盾 的症结所在。很多学者通过国际比较的方法对护理型养老机构或养老床位的重要 性给出了论证，但更多的是定性的研究，而没有定量的预测，有的也没有结合我 国的具体国情，缺乏现实意义。 1 2 4 对现有养老机构资源配置方面的研究 已有文献对机构养老现有资源配置方面的研究集中在多元化养老机构、优惠 政策及人力资源配置等方面。 浙江大学硕士学位论文引言 1 多元化养老机构配置方面 社会福利社会化改革对传统的养老机构服务体系进行了重构。焦亚波( 2 0 0 8 ) 认为在新的养老机构服务体系中，政府作为责任主体地位不能改变，但是，为了 改变服务提供低效率的情况，政府应进行职能转变逐渐淡出“划桨者”的角色， 而专心担任“掌舵者”的角色。潘金洪( 2 0 1 0 ) 提出要建立多层次、多方位的社 会化养老服务体系，既满足老年人不同养老心理和文化需求，又充分利用社区和 机构养老资源，同时还减轻政府养老压力。孙树菡、葛英( 2 0 0 0 ) 提出应尽快探 索出一条由国家倡导并资助、社会各方面力量积极参与兴办社会养老机构的新路 子。梁鸿( 2 0 0 2 ) 也认为，主体的多元化是我国养老机构发展的方向，应建立多 层次的养老机构体系。蒋奇磊( 2 0 0 9 ) 认为政府部门应从实际出发，以加强监管 的方式鼓励私人举办养老院。 针对目前养老机构功能紊乱的现状，桂世勋( 2 0 0 1 ) 建议将我国的养老机构 分为重度护理养老院、中度护理养老院和轻度护理养老院等三类，并按照“持续 照顾”理念发展养老机构，以尽可能使老年人减少搬迁养老场所的活动。傅亚丽 ( 2 0 0 9 ) 与桂世勋观点一致，并指出，养老机构的功能分类，是指根据每个养老 机构收养老人所需帮助和照料的程度，对其照料功能进行科学分类，并借鉴美国 的分类标准将我国的养老机构分为技术护理照顾型、中级护理照顾型和一般照顾 型养老机构。 2 优惠政策及资金配置方面 于潇( 2 0 0 1 ) 认为，为了调动社会各界的力量，保障投资者的利益。政府应 - 3 在工商税务、金融、医疗、建筑、土地、公共设施和基础设施、使用等方面制 定相关优惠政策，从制度上给予鼓励和扶持，为养老机构的发展创造良好的外部 环境。傅琳( 2 0 0 7 ) 为解决民办养老机构资金瓶颈问题，提出政府出资( 包括直 接资助和间接减免税的方式) 和营业收入的办法。邱刚( 2 0 0 5 ) 建议政府可以试 点建立对入住养老机构的老人的补贴机制，这也是一种变相的“民办公助”的方 式。鲍柏焕( 2 0 0 6 ) 经研究发现民办养老机构可以根据服务的范围、对象的不同 和接受服务者的经济承受能力，在政府的指导下，利用市场机制引导资源的有效 配置，适当收取服务费用作为机构的日常运营资金同时，他提出要构建民办养 老机构政策体系，具体提出了完善土地等国有资产的扶持政策、制定政府财税扶 9 浙江人学硕上学位论文引言 持政策、完善社会民办养老机构的商业贷款制度、采取切实有效的措施、鼓励社 会力量和个人捐赠等建议。 3 人力资源的配置方面 人力资源配置是养老机构资源配置中重要的环节，提高养老机构工作人员素 质，促进养老服务的规范化、专业化是实践的需要。廖敏( 2 0 0 1 ) 提出要从下列 三个方面提高养老机构工作人员的素质：1 ) 提高养老机构服务人员的专业素质。 2 ) 加大专门人才的引进力度，引入社会工作的专业理念和手法，逐步建立社会 工作职称系列，鼓励和吸引专业技术人员和高等院校毕业生到养老机构工作；3 ) 继续组织壮大各种类型的志愿者服务队伍，广泛动员社会力量，开展和深化志愿 服务活动，促进志愿者服务的经常化、制度化。蔡坤( 2 0 0 6 ) 认为照料老年人绝 不仅仅是个衣食问题，更多的还是精神或心理问题。这就要求从业人员应具备相 应的专业知识和职业技能，尤其是要把养老服务作为一种面向社会大众的有偿服 务，仅靠吃苦奉献精神显然是不够的。 另外，杨翠迎( 2 0 0 8 ) 提出可以对城镇现有空置房产设施资源进行改造和利 用。蔡坤提出开发老年资源，以老养