（公共管理专业论文）弱势群体医疗保障问题研究.pdf

原包i j 陛声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 倦：鏖2 指导教师签名 日 期：- 必哔日 期 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 弱势群体医疗保障问题研究 摘要 社会保障是近年来倍受关注的民生问题，而医疗保障又是社会保障的重要 组成部分，为了实现小康社会对于人民群众健康水平的要求，必须建立起完善 的医疗保障制度体系，特别是要解决好弱势群体的医疗保障问题，实现人人享 有基本医疗保障的目标。社会弱势群体问题引起了我国和社会各界的广泛关注。 关注和加强弱势群体医疗保障体系建设，对解决弱势群体“看病难、看病贵 ， 平衡我国转轨时期不同利益群体关系，促进我国经济社会协调发展、实现国家 的长治久安，构建和谐社会将起到十分重要的作用。文章以弱势群体医疗保障 制度的建立与完善为主线，在职工医疗保障制度的发展为基础，以包头市为个 案进行研究，。对包头市弱势群体的医疗保障的现状及原因进行了分析，阐述了 解决弱势群体医疗保障的一些对策。我们主要通过两方面的努力来解决弱势群 体的医疗保障问题：一是建立多层次医疗保障制度，扩大医疗保障的覆盖面； 二是建立专门针对弱势群体的医疗救助制度。由于医疗保险是个世界性的难题， 而弱势群体的医疗保障更是难点也是重点，对其进一步研究还需要结合社会的 发展与变迁。 关键词：弱势群体；医疗保障；包头市 m e d i c a l s e c u r i t yp r o b l e m s o fv u l n e r a b l e g r o u p s a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t yi s c l o s e l yw a t c h e di nr e c e n ty e a r s ，t h ep e o p l e sl i v e l i h o o d a n d h e a l t hc a r ei sa ni m p o r t a n t p a r to fs o c i a ls e c u r i t y , i no r d e rt oa c h i e v e w e l l - o f fs o c i e t y f o rp e o p l e kh e a l t hr e q u i r e m e n t s ，t o e s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v es y s t e mo fm e d i c a l s e c u n t ys y s t e m ，i np a r t i c u l a r , t oa d d r e s sg o o dm e d i c a l p r o b l e m so fv u l n e r a b l e 伊o u p s ，t oa c h l e v eu n i v e r s a la c c e s st ob a s i ch e a l t hc a r eg o a l s v u l n e r a b l eg r o u p so f s o c i e t yi nc h i n aa n da r o u s e dw i d ea t t e n t i o nf r o ma l ls e c t o r so f s o c i e t y c o n c e m sa n d s 仃e n g t h e nt h em e d i c a ls e c u r i t ys y s t e mv u l n e r a b l eg r o u p s ，v u l n e r a b l eg r o u p so f t h e s o l u t i o n , ”m e d i c a lt r e a t m e n ti sd if f i c u l ta n de x p e n s i v e ”t ob a l a n c ed i f r e r e n ti n t e r e s t g r o u p si nc h i n ad u r i n gt h et r a n s i t i o np e r i o db e t w e e n p r o m o t i n gc h i n a s e c o n o r n j c a n ds o c l a ld e v e l o p m e n t ，t oa c h i e v el o n g - t e r m s t a b i l i t y , b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e w i l lp l a ya ni m p o r t a n tr o l e a r t i c l et ot h em e d i c a li n s u r a n c es y s t e mf o rv u l n e r a b l e g r o u p s ，e s t a b l i s h l l l e ma n di m p r o v e m e n to ft h em a i nl i n e ，i n t h ed e v e l o p m e n to f m e d l c a l1 n s u r a n c es y s t e m ，b a s e d i nb a o t o uc i t ya sac a s es t u d y i nt h ec i t yt op r o t e c t l n e r a b l e g r o u p s ，m e d i c a ls t a t u sa n dt h er e a s o n sw e r e a n a l y z e d ，e l a b o r a t e d p r o t e c t i o no fv u l n e r a b l eg r o u p s ，s o m eo fm e d i c a lc o u n t e n n e a s u r e s 佬m a i n l v t h r o u g ht h ee f f o r t so f b o t hs i d e st os o l v et h em e d i c a l p r o b l e m so fv u l n e r a b l eg r o u p s ： t 1 1 ef i r s tu yw i l lb ea b l et oi n s u r e dp e r s o n sc o v e r e db ym e d i c a li n s u 啪c es y s t e m ， e x p a n dh e a l t hc a r ec 。v e r a g e ；s e c o n d ，t h ee s t a b l i s h m e n t 。f s p c c i f i c 1 n e r a b l eg r o u p s i m p r o v em e d i c a la i ds y s t e m s i n c eh e a l t hi n s u r a n c ei saw o r l d w i d ep r o b l e m ，a n d m e d i c a lc a r ef o rd i s a d v a n t a g e dg r o u p si s e v e nm o r ed i f f i c u l ti st h ef o c u so ft h i s p a p e rw i l l i n e v i t a b l y b e i n a d e q u a t e ，f u r t h e rr e s e a r c hi sa l s on e e d e df o ri t s c o m b i n a t i o no fs o c i a ld e v e l o p m e n ta n d c h a n g e k e y w o r d s ：v u l n e r a b l eg r o u p s ；m e d i c a ls e c u r i t y ；b a o t o u s h i 目录 弓i 言j 1 一、弱势群体的范围界定3 二、弱势群体医疗保障的现状及原因分析5 ( 一) 弱势群体医疗保障的现状5 1 城镇部分居民缺乏相应的医疗保障制度5 2 困难破产企业特别是经济效益不佳的国有企业职工参保难度大7 3 城市农民工及其他流动人口的医疗保障问题愈来愈突出7 4 相当部分农村居民、失地农民无基本医疗保障，新型农村合作医疗亟待完善提高7 5 生理性弱势群体7 ( - - ) 我国弱势群体医疗保障现状的原因分析7 1 就业体制转轨不到位8 2 社会保障制度滞后与不健全8 3 收入分配机制不规范8 4 个人综合素质低8 三、弱势群体医疗保障的对策。9 ( 一) 新医改方案中针对弱势群体医疗保障的对策9 1 保持经济适度快速增长，就业增加与经济增长呈正相关关系9 2 新医改方案解决就业体制转轨不到位带来的问题1 0 ( 二) 建立多层次医疗保障制度1 0 1 将有一定缴费能力的困难企业职工纳入基本医疗保险。1 l 2 引导灵活就业人员参加基本医疗保险。1 2 3 大力扩展补充保险1 3 4 开展城镇居民基本医疗保险15 5 大力推进进城务工的农民工参加城镇职工基本医疗保险1 6 6 失地农民的医疗保障1 7 ( 三) 建立专门的医疗救助制度18 1 建立救助基金l8 i v 2 发放救助卡1 9 3 确定救助方式和救助范围1 9 4 把医疗救助纳入社会救助范围2 0 5 设立救助医院2 0 6 管理部门要明确2 0 ( 四) 规范收入分配机制2 0 ( 五) 完善教育培训制度，提升个人综合素质2 l 四、结论。2 2 参考文献2 3 致谢2 z i v 引言 我国职工医疗保障制度的实施，对于保障职工的身体健康，解除职工在医疗上的后顾之 忧，促进经济发展，维护社会稳定都曾发挥了积极的作用。但由于它是计划经济的产物，无 法适应经济体制市场化改革的需要。具体表现为：传统医疗保险社会化程度较低。原有的劳 。 保医疗制度只包括国有企业职工，集体企业参照执行，而大量在经济改革后出现的多种经营 形式的企业职工被排除在外。“企业办社会 的体制，使国有企业背上沉重的社会保障负担， 且不同类型企业负担畸轻畸重，造成国有企业在市场竞争中处于不利境地。传统医疗保险筹 资手段不合理。我国长期以来把医疗保健当作纯粹的福利事业，因此医疗经费完全由政府和 企业承担，职工个人不交纳任何保险费，也基本上不负担医疗费用。职工的费用意识和自我 约束意识淡漠，成为医疗需求过度和医疗资源浪费的根源。传统医疗保险偿付方式缺乏有效 的制约机制。 中国医疗保险制度改革始于2 0 世纪8 0 年代初，经过试点改革和推广，终于形成了中国 城镇职工新型的医疗保险制度框架。其标志是1 9 9 8 年国务院颁布的关于建立企业职工基本 医疗保险制度的决定，从此我国医疗保险制度改革进入了一个新的历史阶段，实行了近半个 世纪的公费医疗和劳保医疗制度，将逐渐被新的职工医疗保险制度所代替。新制度的基本内 容包括以下几个方面：第一，“广覆盖，低水平，保障职工基本医疗需求。“广覆盖指新制 度实施的范围广泛，包括所有城镇用人单位及其职工，企业( 国有企业、集体企业、外商投 资企业和私营企业等) ，机关、事业单位，社会团体，民办非企业单位及其职工都要参加基本 医疗保险。“低水平 是考虑我国目前生产力水平还比较低，财政和企业承受能力有限的国情 而确定的原则，即：新医疗保险制度从低水平起步，平稳发展。第二，基本医疗保险费由单 位和个人共同负担，形成新的筹资机制。基本医疗保险费由用人单位和职工个人按工资收入 的一定比例共同交纳。一方面增强了职工个人保险意识和成本意识，另一方面减少了政府和 企业的负担。第三，社会统筹和个人帐户相结合。医保资金由统筹基金和个人帐户基金组成， 国务院决定明确指出，统筹基金和个人帐户基金的支付范围要分别核算，不能相互挤占。 个人帐户主要支付门诊或小病医疗费，统筹基金支付住院或大病医疗费。 近几年来，在经济持续高速增长、人民总体生活水平不断提高的同时，社会贫富差距也 日益加大，一些人处于贫困状态，成为社会弱势群体。由于产业结构调整和福利政策改革引 发的变化，导致生活贫困和保障缺失，这部分弱势群体在心态和意识方面具有较强的被剥夺 感和被排斥感， 内蒙古大学公兆管理硬( m r a ) 学位论文 容易激化社会矛盾，影响社会安定。社会弱势群体问题引起了我国和社会各 界的广泛关注。为保障社会弱势群体的基本生活，我国已全面建立了城市生活最低保障制度。 而对于医疗问题，弱势群体在疾病风险面前显得更为脆弱，他们对于医疗保障的需要更为迫 切。然而，我国针对弱势群体的医疗保障还相当薄弱。而作为社会保障制度之一的医疗保险 制度，是对收入进行再分配的一种重要手段，再分配坚持公平和效率兼顾的原则，是当前政 府应当重视和解决的问题，解决弱势人群医疗保障问题的思路应放在职工基本医疗保险制度 与医药卫生体制改革的大背景下，考虑以基本医疗保险作为主体框架，构建包括多种医疗救 助形式的多层次医疗保障体系，建立稳定、多元化的筹资机制及可持续发展机制。确保所有 对象医疗保障的享受权利，维持社会稳定。关注弱势群体，关注民生。 2 内蒙吉大学公共管理硕士( m f a ) 学位论文 一、弱势群体的范围界定 弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称s o c i a lv u l n e r a b l eg r o u p s 。 它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理 的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念。社会学关于社会 问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，可以说是推动弱势群体 概念成为社会科学主流话语之一的重要因素。2 0 0 2 年3 月，朱铬基总理在九届全国人大5 次 会议上所作的政府工作报告使用了“弱势群体这个词，从而使得弱势群体成为一个非 常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。二十世纪九十年代以前，中国弱势群体的提法尚 未出现。而今经过十几年的发展，“弱势群体”已成了一个被大众习以为常的词了，可见弱 势群体的问题也已显性化了。由于个人认知的不同，各国的学者给出了不同的界定。郑杭生 提出：“社会弱势群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的困难者群体。 h t t p ：c 0 1 n j t u e d u c n j i n g p i n k e 0 7 j p s b l d j j x h t m l i yb ks y h h t m l - e d n 2 # e d n 2 一陈成文认为：“社 会弱势群体是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次和承受力的 脆弱性的特殊社会群体。 在国外，弱势群体被描述为那些由于某些障碍及缺乏经济、政治 和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。美国社会工作专家罗斯曼( r o t h m a n ) 认为：“弱 势群体是指那些由缺乏生活机会而造成的依赖性的人群，他们包括身体或精神残疾的人、年 老体弱的人、丧亲或父母丧失资格的儿童。 而吉特曼( g it t e r m a n ) 和舒尔曼( s h u l m a n ) 认为， 弱势群体是那些“由他们无力控制的环境和事件所压倒的人，他们包括艾滋病人、无家可归 者、性虐待者、社区和家庭暴力的牺牲者”。 我国正处在传统农业社会向现代工业社会，高度集中的计划经济体制向社会主义市场经 济体制，封闭型社会向开放型社会的转型期。作为社会转型成本，不可避免地逐渐产生了“弱 势群体 。弱势群体是整个弱势群体的一个组成部分，主要指生活在城镇里的经济弱势群体。 按著名经济学家董辅初的说法，这个群体是指“在城市中那些被排除在社会经济发展进程之 中，不能享受到经济发展的成果，生活处于困境的人。”弱势群体最根本的特征就是经济 上的匮乏。具体讲可以分为以下几种类型：一、生理性弱势群体。该群体的结构相对稳定， 主要由身体、灾害等原因导致的收入低于平均收入水平的人群，该群体由老人、鳏、寡、孤、 独、灾民以及残疾人构成；二、转型期弱势群体，这部分弱势群体伴随着社会转型而产生。 其构成大致包括：困难破产企业职工( 在职、退休、下岗、失业) 、体制外人员、一部分较早 3 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 退休的“体制内”人员。他们与企业中止、解除劳动关系或早期从集体企业退下来，当初推 行时工资水平非常低，许多人的原单位到如今要么早已破产，要么已经奄奄一息，没人为这 些企业的失业人员和退休人员缴纳医疗等社会保险。这部分弱势群体的比例在体制转型完成 前将持续居高不下，因此将是医疗保障工作的重点和难点；三、灵活就业人员，从来没有在 单位工作过，靠打零工或摆小摊勉强养家糊口的人；四、低水平保障人员：五、其他因丧失、 缺乏劳动能力而无生活来源者；六、城市农民工；七、城镇非从业人员；八、失地农民。 4 二、弱势群体医疗保障的现状及原因分析 ( 一) 弱势群体医疗保障的现状 2 0 世纪9 0 年代末特别是进入新的世纪以来我国城乡医疗保障体系建设取得了巨大成就。 1 9 9 8 年年底，国务院颁布了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定，推动城镇职工 基本医疗保险制度取得了积极进展，初步解决了城镇职工基本医疗保障问题。城镇职工基本 医疗保险制度有两个基本特点，一是以员工正式就业的工作单位( 企事业单位或国家机关) 作 为参保单元；二是缴纳保险费与享受待遇相联系。它将没有在正规部门就业的人口和没有能 力缴费的单位的职工排除在现行制度之外，其中有相当部分的人属于低收入或没有收入的弱 势群体。近几年，我国又启动了农村医疗保障体系建设，相当一部分农民解决了就医问题。 但从总体上看，城乡医疗保险的覆盖率还不高，特别是相当一部分弱势群体未能享受医疗保 障，与全面建设小康社会、人人享有基本医疗保障的目标还有很大的差距。 1 城镇部分居民缺乏相应的医疗保障制度 国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定( 国发1 9 9 8 4 4 号) 规定，城镇所 有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都应参加 基本医疗保险。按照这一规定，覆盖的范围主要是在传统的正规部门就业的职工及其退休人 员，而随着就业格局的变化，出现了一些按传统正规部门就业分类无法包含的就业群体，如 小时工、季节工等非全日制职工、个体工商户、自由职业者等以灵活形式就业的人员，这些 人员有强烈的参保愿望，但没有相应政策。同时职工家属和一些城镇非从业人员( 包括居民、 大中小学生、儿童) 、也缺乏完善的制度安排。为了使我国的居民都得到最基本的医疗，国家 制定了多样化的政策来完善我国的医疗保险。尽管我国的医疗保险一直在不断的完善中，但 是仍然有当大比例的居民被排斥在医疗保险之外，如表2 1 所示。城市低收入人口中无医疗 保险的比例达到了7 6 ，无任何医疗保险的占到了4 4 8 ，正是由于他们没有任何的医疗保障， 所以他们患了病之后的状况就是“能拖就拖，能挺就挺”。 s 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 表2 12 0 0 8 年城镇人口享受各种医疗保险的比例 基本医疗保险公费劳保商业无任何城市低收入人口中 医疗医疗医疗保险医疗保险无医疗保险 3 5 4 4 4 6 5 6 4 4 8 7 6 ( 资料来源：2 0 0 8 年中国统计年鉴，包头市统计局编制) 表2 2弱势群体的看病方式 币、区级医阮社区卫生保单位卫生所私人诊所目己买点药目己挺看 萁他 健站 2 0 1 ( 1 6 1 2 ( 1 0，i4 l9 4 03 9 94 6 ( 3 6 )2 ) ( 4 i ) ( 3 3 ( 7 5 9 )( 3 2 2 )7 ) ( 资料来源：中国网医疗服务与弱势群体支持( 节选) ) 表2 3 城市贫困人群医疗费支付形式 支付形式人数白分比有效_ 白分比 公费医厅 1 2 09 79 7 劳保医疗 2 72 22 2 丈瘸统筹 1 6 11 3 01 3 0 商业医疗保险 l0 10 1 台作医疗 1 81 51 5 目要 8 8 27 1 27 1 4 嚣他 2 62 12 1 缺失值 30 2 总数 1 2 3 91 0 0 0 ( 资料来源：中国网医疗服务与弱势群体支持( 节选) ) 表2 2 是针对“平常家人得了头疼脑热这样的小病，你会选择何种方式处理? 绝大多数 人( 7 5 9 ) 选择自己买药治疗，另外还有相当数量的人( 3 2 2 ) 是不看病，自己硬挺。 究其原因不外乎是因为去医院、诊所、保健站花钱多，而那些已经下岗、失业的人因为已离 开原单位，也不方便回单位卫生所就医，或原单位根本就没有卫生机构。 由表2 3 可知，在医疗费用支付方面，7 1 4 的人是自己负担。弱势群体本来收入就很 拮据，而在求医问药上的开支几乎完全靠自己承受，这必将加重他们的生活困难因此，应该 利用一切可以获得的资源，对弱势群体实行医疗救助，使他们享有医疗保健这一最基本的服 5 务。 2 困难破产企业特别是经济效益不佳的国有企业职工参保难度大 随着我国国有企业改制力度加大，困难企业职工的医疗保障问题就变得十分突出。虽然 各地采取降低缴费率先建统筹基金的办法，解决了有部分缴费能力的困难企业职工的参保问 题，但困难企业及职工的参保率仍然不高。而且，这些困难企业虽已参保，但由于缴费能力 不稳定，随时都可能中断参保，造成参保人员无法享受待遇。 3 城市农民工及其他流动人口的医疗保障问题愈来愈突出 改革开放以来，我国已有2 亿左右的农民进城务工、经商或从事其他职业，北京、上海、 广州、武汉等大城市的进城农民都在数百万以上。可以说，城市经济社会的正常运转与发展 已经离不开进城农民工，但是，由于多种原因，进城农民尚未被纳入城镇医疗保障体系之中。 由于缺乏基本的医疗保障以及流动人口固有的流动特性，流动人口已经成为传染病暴发流行 的高危人群，并且由于他们经常在不同地区间流动，架设了传染病传播的桥梁。有些地区虽 然建立了农民工的医疗保障，但是不能跨地区缴费和享受待遇，给农民工看病造成极大的不 便。 4 相当一部分农村居民、失地农民无基本医疗保障，新型农村合作医疗亟待完善提高 合作医疗是建国以后我国农村医疗保障的主要制度，但近二十年来，我国社会经济结构 发生了深刻变化，合作医疗制度出现大面积滑坡，覆盖人群大幅度下降，大部分农民成为毫 无保障的自费医疗群体。国家近几年着手恢复和重建合作医疗，加大了农村合作医疗的推进 力度，但由于多方面的原因，一直未能从根本上解决农民的医疗保障问题。 5 生理性弱势群体 由于身体、灾害等原因导致的收入低于平均收入水平的人群，缴纳医疗保险费用就是一 大难题，没有相应的医疗保险政策调整，让这些人员只能望医疗保险而兴叹。 ( 二) 我国弱势群体医疗保障现状的原因分析 陷。 弱势群体的医疗保障问题，其直接成因是个人能力的不足，深层成因则是社会结构的缺 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 就业体制转轨不到位 改革开放前，出于对社会主义优越性的错误理解，我国实行广就业、低工资的“充分就 业制度，从而在企事业内部沉淀了大批隐性失业人员。改革开放后，人们的就业观发生了 根本转变，“充分就业论 为“有限就业论”和“失业必要论 所取代，在此基础上的就业制 度、保障制度亦进行了巨大变革，从而使处于隐性状态的冗员显性化。不仅如此，由于经济 增长的周期性波动、国有企业的结构性调整、新技术的运用和劳动生产率的提高、企业经营 管理不善、农业劳动力向城市的转移、人口总量过多和增长过快等原因，又造就了大批新的 失业人口。在旧的就业体制已经打破、新的就业体制尚不完善以及以社会保障制度为重点的 配套改革不到位甚至严重缺位的情况下，长期或间歇的失业便成为导致部分城市居民沦为弱 势群体。同时由于保障制度的滞后造成这些弱势群体失业的同时失去了各项社会保障。 2 社会保障制度滞后与不健全 社会保障是市场经济运行的稳定器和安全网，也是社会弱势群体生存的避风港。但由于 保障资金不充足、保障措施不到位、保障政策有空白、保障体制有断代等原因，使得社会保 障实施范围过窄，保障水平过低，从而使其上述作用在中国目前尚未充分发挥出来。就连作 为“最后一道安全网 的最低生活保障制度也是严重滞后，难以扩面覆盖低保对象。 3 收入分配机制不规范 改革开放后，我国实行按劳分配为主的多种分配方式，并允许和鼓励一部分人、一部分 地区先富起来，从而彻底改变了传统分配制度所造成的抑强扶弱、弱者亦分一杯羹的状况。 但由于分配领域中规范和制约收入分配、调节收入再分配的法律、法规、经济杠杆、行政措 施等方面存在诸多缺陷，导致了城市居民收入的非透明化、非制度化、非稳定化，对高收入 群体的调节不力、对低收入群体的保护不足以及社会福利政策等方面存在的平均主义和逆向 调节。从而使这些弱势群体只能解决温饱问题，根本无法谈及各项保险 4 个人综合素质低 大部分下岗职工和失业人员素质过低。这也是使其沦为弱势群体的一个不可忽视的重要 因素。从年龄、性别、文化结构上看，弱势群体女性居多，多数年龄偏大，文化水平偏低。 有关资料显示，目前下岗职工中，女性占6 0 左右，初中以下文化程度的占6 1 4 ，3 0 一4 0 岁 的占4 6 5 ，4 1 5 0 岁的占1 6 3 ，这两个年龄段合计为6 2 8 。这与目前劳动力市场的需求 反差很大。 8 内蒙古只+ 学公共管理颁j ：( m 2 a ) 学位论文 弱势群体医疗保障的对策 2 0 0 9 年国务院会议通过医改方案，3 年将投入8 5 0 0 亿。根据中共中央国务院关于深化 医药卫生体制改革的意见( 中发( 2 0 0 9 ) 6 号，以下简称意见) ，2 0 0 9 - - 2 0 11 年重点抓好 五项改革：一是加快推进基本医疗保障制度建设，二是初步建立国家基本药物制度，三是健 全基层医疗卫生服务体系，四是促进基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革 试点。医药卫生体制改革近期重点实施方案。1 、实现全民医保。3 年内使城镇职工和居民 基本医疗保险及新型农村合作医疗参保率提高到9 0 以上。2 0 1 0 年，对城镇居民医保和新农 合的补助标准提高到每人每年1 2 0 元，并适当提高个人缴费标准，提高报销比例和支付限额。 2 、初步建立国家基本药物制度。建立科学合理的基本药物目录遴选调整管理机制和供应保障 体系。将基本药物全部纳入医保药品报销目录。3 、健全基层医疗服务体系。从0 9 年开始， 逐步在全国建立统一居民健康档案。增加公共卫生服务项目，提高经费标准。充分发挥中医 药作用。4 、促进基本公共卫生服务均等化。从今年起，中国逐步向城乡居民统一提供疾病预 防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务，人均经费标准今年不低于1 5 元，2 0 1 1 年 不低于2 0 元。5 、推进公立医院改革试点。今年开始试点，2 0 1 1 年逐步推开。改革公立医院 管理体制和运行、监管机制，提高公立医疗机构服务水平。推进公立医院补偿机制改革。加 快形成多元化办医格局。其中意见中的第一条就是加快推进基本医疗保障制度建设。 ( 一) 新医改方案中针对弱势群体医疗保障的对策 1 保持经济适度- 陕速增长，就业增加与经济增长呈正相关关系 城市弱势群体是经济社会改革的产物，其长期存在与日益积累，极有可能造成严重的两 极分化。“如果导致两极分化，改革就算失败了。”为维护弱势群体的基本生存条件和基本尊 严，深化经济体制改革，稳定社会运行秩序，提升社会发展总体质量，须对弱势群体予以充 分关注和全力扶助，使之尽早脱弱返强。据有关部门统计，g d p 每增长一个百分点，可创造 非农就业岗位9 0 万个。为此，必须继续实施积极的财政政策，加大政府对农业、水利、交通、 电信、环保等基础产业和基础设施的投资力度，引导企业和个人扩大生产性投资，以确保g d p 保持较高增长速度。其次，要调整产业结构，大力发展就业系数较大的第三产业和劳动密集 9 型产业。再次， 内蒙占人学公共管理硕：! ：( m p a ) 学位论文 要积极发展非公育制经济，重视发展资本有机构成较低的中小企业。在广开 就业门路的同时，要继续深化劳动制度各项改革，加快完善就业服务体系，进一步培育和发 展劳务中介组织和劳动力市场，强化劳动力市场的信息、服务、中介、再培训功能，积极推 进求职、用工信息、用工管理的网络化，以缓解结构性失业，降低摩擦性失业。 2 新医改方案解决就业体制转轨不到位带来的问题 目前全国1 3 2 亿人中，参加基本医疗保险的已达1 1 3 亿人；其中城镇职工医保参保人 数突破两亿人，城镇居民医保参保人数1 1 7 亿人，新农合参保人数8 1 5 亿人。当前医疗保 障还存在一些问题，主要是部分城乡居民还没有参加基本医疗保险，覆盖面有待提高；各项 基本医疗保险的待遇水平还不高，部分大病、重病患者医疗负担较重；城乡、区域之间医疗 保障制度缺乏统筹协调；医疗保险管理服务水平和能力有待加强等。没有参保的人群主要有 3 类：一是经济体制转轨过程中部分困难退休人员，如各类关闭破产企业退休人员既没有单 位可依托，个人也无力参保：二是在自愿参保原则下，部分年轻健康人群不愿参保；三是部 分收入较低的灵活就业人员反映按职工医保缴费水平完全由个人缴费，负担太重，承受不起。 我们从意见中能够看到两点：( 一) 扩大基本医疗保障覆盖面。三年内，城镇职工基 本医疗保险( 以下简称城镇职工医保) 、城镇居民基本医疗保险( 以下简称城镇居民医保) 和 新型农村合作医疗( 以下简称新农合) 覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90 以上。用 两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的， 经省级人民政府批准后，参加城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企 业缴费脱钩。中央财政对困难地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助。20o 9 年全面推开城镇居民医保制度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。积极推进城镇 非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。政府对符合就业促 进法规定的就业困难人员参加城镇职工医保的参保费用给予补贴。灵活就业人员自愿选择参 加城镇职工医保或城镇居民医保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城 镇居民医保或户籍所在地的新农合。( 二) 、完善城乡医疗救助制度。有效使用救助资金，简 化救助资金审批发放程序，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐 。 步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。 ( 二) 建立多层次医疗保障制度 在计划经济体制向市场经济体制的转轨中，社会保障制度具有重要的经济促进功能和社 1 0 会安全功能。 内蒙古大学公芳管瑷乃i - t ：( m p a ) 学位论文 要按照独立子企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务 社会化的要求，加快形成完善的社会保障体系， 目前全国1 3 2 亿人中，参加基本医疗保险的已达1 1 3 亿人；其中城镇职工医保参保人 数突破两亿人，城镇居民医保参保人数1 1 7 亿人，新农合参保人数8 1 5 亿人。当前医疗保 障还存在一些问题，主要是部分城乡居民还没有参加基本医疗保险，覆盖面有待提高；各项 基本医疗保险的待遇水平还不高，部分大病、重病患者医疗负担较重；城乡、区域之间医疗 保障制度缺乏统筹协调；医疗保险管理服务水平和能力有待加强等。没有参保的弱势群体主 要有3 类：一是经济转轨过程中部分困难退休人员，如各类关闭破产企业退休人员既没有单 位可依托，个人也无力参保；二是在自愿参保原则下，部分年轻健康人群不愿参保：三是部 分收入较低的灵活就业人员反映按职工医保缴费水平完全由个人缴费，负担太重，承受不起。 建立多层次的医疗保障体系，以满足不同社会成员的医疗需求。目前，我国在改革城镇职工 医疗保险制度的过程中，多层次的医疗保障体系正在逐渐形成，即以城镇职工基本医疗保险 制度为主，以补充医疗保险( 包括企业补充保险、公务员医疗补助、工会的大额医疗费补助) 和商业保险为辅，以社会医疗救助为底线的多层次的医疗保障体系。 职工基本医疗保险是国家强制实施的社会保险，目的是保障在职和退休职工的基本医疗 需求。针对困难企业目前参保难的状况，应对现行政策做出某些调整，采取不同的处理方式 尽可能地将这些企业纳入到社会保险体系中来。如对生产经营存在暂时困难，资金周转不过 来的企业，可以考虑社保机构与其订立缓缴协议( 合同) ，先让职工加入医疗保险，待企业资 金好转时，将欠款一并缴清；对有部分缴费能力的企业，可以考虑调低缴费率，先建立住院 统筹基金，让职工享受住院保险；对确实无缴费能力，又无其他筹资渠道的企业，可以考虑 通过变现部分国有资产，解决职工参保经费问题。 医疗保障体系的每一个层次均有其特定的服务对象、服务手段、服务标准和服务目的。 应强化不同层次的医疗保障分工和职能，能够在基本医疗保险和补充保险层次解决的医疗费 用补偿问题，尽可能由这两个层次解决。医疗救助只负责前两个层次不能覆盖的社会成员， 。 处理前两个层次不能承担的医疗费用问题。三个层次就象三个支柱，共同支撑起我国的医疗 保障制度大厦。 j 1 将有一定缴费能力的困难企业职工纳入基本医疗保险。 由于无力缴费而未参保的破产改制困难企业，职工发生大病重病单位无力支付费用的问 题。解决这类群体的问题，既要坚持基本制度框架不突破的原则，又要从实际出发，把握执 一查蕉查叁兰坌茎笪些!壅主!竖坠!堂丝丝塞一 行制度的灵活性；既要坚持保险权利和义务相对等的原则，又要充分利用和发挥保险基金的 共济作用。在通盘考虑医疗保险基金的平衡能力情况下，多渠道筹资，统筹解决困难企业职 工的参保问题。可适当降低困难企业的缴费比例，只建社会统筹基金或住院保险，暂不建个 人账户。实行住院和门诊部分项目医疗保险，解决他们的住院医疗保险问题。困难企业可以 根据自身的缴费能力选择不同的缴费比例，医疗待遇与缴费水平挂钩。包头市针对困难企业 职工出台了相应政策。目前，包头市有4 0 户企业6 千人参加了按4 7 5 缴费的住院医疗保险， 享受门诊特检特治、慢性病及住院医疗待遇，保证了这些人员的基本住院治疗，取得了较好 的效果。2 0 0 8 年又采取了由参保人个人一次性缴费、政府适当补贴的方式，实施了市区基本 养老金社会化发放退休人员医疗保险，由于一次性缴费较低，缴费后可终生享受医保待遇， 得到了退休人员的积极响应，有近3 万名退休人员办理了参保手续，解决了破产、改制等困 难企业退休人员翘首企盼的“老有所医”问题。 2 引导灵活就业人员参加基本医疗保险。 随着企业改革的不断深化和所有制企业的多元化，城镇就业结构也不断调整，就业形式 日趋多样化，尤其是城镇灵活就业人员和个体经济从业人员人数大幅度上升，成为医疗保险 的一个重要群体。但由于这部分人员的经济收益大多相对较低且不稳定，人员分布较广、流 动性较大，因此，做好这部分人群的参保工作，需要采取灵活的政策和简便的方法。鼓励劳 动年龄内有劳动能力的城镇居民以多种方式就业并参加城镇职工基本医疗保险。实现再就业 的下岗失业人员，大多从事非全日制、临时性工作和个体经营等灵活形式的就业。为保障他 们能够接续中断了的医疗保险，针对灵活就业人员收入低且不稳定、工作变动性大等特点， 制定了灵活就业人员参加基本医疗保险的办法。一是要根据经济承受能力确定保障层次，灵 活就业人员可降低缴费比例参保，只建统筹不建账户；二是根据自身的缴费能力选择不同的 缴费比例，医疗待遇与缴费水平挂钩。缴费基数可按当地上年社会平均工资，也可按个人实 际收入确定；三是管理方式，可以通过劳动保障部门确定的劳动保障事务所、职业介绍中心 。或街道社区服务机构办理，也可以个人自行到医疗保险经办机构办理，为方便灵活就业人员 参保，允许他们以个人身份参保，并设立专门的个人缴费窗口，或由档案存放机构( 职业介 。 绍服务中心) 为他们办理集体参保。包头市开展了灵活就业人员医疗保险，根据灵活就业人 员的工作特性和经济承受能力，制定了2 ，3 ，5 ，8 缴费模式。由于缴费水平适中多样， 而且与城镇职工享受同等的医疗保险待遇，深受下岗失业人员的欢迎。尤其是不设疾病门槛 和待遇支付等待期、带病人员优先参保的作法，带动广大灵活就业人员积极踊跃参保。参保 内蒙古大学公共管理预上( m r a ) 学位论文 。_。_-。_-_-1_-_-_-_-一 高峰期时日参保人数最高时突破了2 0 0 0 人。为防止不安全事件发生，争敬到了公安部门的全 程协助，动用了2 0 余名警力维持秩序，并发布延期公告，取消双休日，超负荷运作，以确保 应保尽保。政策实施半年的时间，一次性纳入近7 万名灵活就业人员参保，使3 3 万余名破 产、改制企业职工的医疗保险关系得以接续，确保了无单位依托就业人员的基本医疗需求。 在各项政策制定和实施过程中，为了防范有的带病参保、无病不保或退保的逆选择行为，还 需要在政策上作出一些限制性措施，参保人员必须达到最低缴费年限( 包括按有关政策规定 视同缴费年限) 男2 0 年，女1 5 年，退休后才能享受退休人员的医疗保险待遇。总之，要通 过有效的管理机制和政策措施，推进各类人群参加基本医疗保险，保障弱势群体的基本医疗， 实现医疗保险的和谐发展。 3 大力扩展补充保险 补充保险是相对于基本医疗保险而言的，包括企业补充医疗保险、商业医疗保险、社会 互助和社区医疗保险等多种形式，是基本医疗保险的有力补充，也是多层次医疗保障体系的 重要组成部分。与基本医疗保险不同。无论何种形式，都可用于补助职工患重大疾病后，医 疗费用开支超过基本医疗保险的最高支付限额之后的部分，缓解个人自付医疗费用的压力和 满足更高的医疗需求。应加快补充医疗保险制度的建设，特别是企业补充医疗保险和工会举 办的职工医疗补助制度，妥善解决职工基本医疗保险范围以外的费用负担。使参保职工，特 别是困难职工一旦发生大额医疗费用时，可以通过补充医疗保险途径得到补偿。 补充医疗保险不是通过国家立法强制实施的，而是由用人单位和个人自愿参加的。是在 单位和职工参加统一的基本医疗保险后，由单位或个人根据需求和可能原则，适当增加医疗 保险项目，来提高保险保障水平的一种补充性保险。基本医疗保险与补充医疗保险不是相互 矛盾，而是互为补充，不可替代，其目的都是为了给职工提供医疗保障，起到稳定社会、促 进发展的作用。我国正在建立的城镇职工基本医疗保险制度只能满足较低水平的基本医疗需 求，而且尚未覆盖全部农村人口和全部城镇人口，因此，在建立基本医疗保险制度同时，应 同步发展补充医疗保险。发展补充医疗保险，既是建立多层次医疗保障体系的需要，也是保 证基本医疗保险制度顺利实施的重要条件。推动企业和单位为职工建立各种补充保险。各地 政府大多积极推动企业和单位为职工建立各种补充性医疗保险，如大额医疗费用补助、企业 补充医疗保险、公务员医疗