（行政管理专业论文）城乡结合部建设用地规划管理研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 城乡结合部是城市化进程中影响城市有序发展的一个重要地区，这一地区的土 地利用对城市的建设和农村的发展都有不可忽视的影响作用，我国许多地方城市 发展实践也表明了这一点。文章通过城乡结合部建设用地的规划管理研究，归纳 存在的问题，提出解决的方法。 经济发展导致建设用地需求的增加是城市扩张的直接动力，如果规划管理不能 适应这种环境，势必会引起土地利用的混乱。我国的城乡二元管理体制、征地制 度给规划的实旌带来不利影响，而相关法律制度的不健全、执行不力使规划失去 了严肃性，未能发挥其应有作用。公众参与的缺乏使得规划管理无法应对城乡结 合部的复杂形势。 规划运行中自身存在的不足是城乡结合部建设用地规划管理问题凸现的内在 原因。规划决策中存在不足，影响规划执行。未能解决规划编制时遇到的技术障 碍，导致我国现阶段所编制的土地利用规划不符合实际，不能顺利实施。规划的 实施不力使城乡结合部土地利用更混乱。而村镇规划与城市规划的不协调以及土 地利用规划与城市规划的不协调，直接导致城乡结合部建设用地规划管理的混乱 局面。 要改善城乡结合部建设用地规划管理现状，就必须对存在的问题加以改进。要 改善政策环境，尤其是完善土地利用立法，加强法律执行，切实保证规划的法律 地位与严肃性。要加强规划的公众参与。要完善城乡一体化规划管理模式，加强 规划自身建设，重视规划决策，改进规划的编制与实施，特别是要协调村镇规划 和城市规划，全面促进城乡结合部建设用地的规划管理。 关键词：城乡结合部，建设用地，规划管理 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 u r b a n - r u r a lf r i n g ei sa na r e aw h i c hh a si m p o r t a n ti m p a c t o n ac i t y s u r b a n i z a t i o np r o c e s s t h el a n du s ei nt h i sa r e ap l a y sa l li n f l u e n t i a lr o l eo nu r b a n c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h er u r a la r e aw h i c h 咖n o tb en e g i c o t e d m a n y p a r t so f c h i n ah a v ep r o v e nt h a tp o i n t b ys t u d y i n gp l a n n i n ga n dm a n a g e m e n to ft h e c o n s t r u c t i v el a n di nu r b a n - r u r a lf r i n g e ，t h ea r t i c l es u m m a r i z e dt h ee x i s t e dp r o b l e m ， a n di n i t i a t et h es o l u t i o n t h ed e m a n di n c r e a s eo fc o n s t r u c t i v el a n dw h i c hc a u s e db ye c o n o m i cg r o w t h i st h ed i r e c tp o w e ro ft h ec i t y se x p a n s i o n , i fp l a n n i n ga n dm a n a g e m e n tf o rt h i s a r c aa r eu n a b l et om e e tt h i sk i n do ft r e n d , i tw i l lc a u s et h ec o n f u s i o no fl a n du s e c h i n a su r b a n m r a ld u a lm a n a g e m e n ts t r u c t u r ea n dt h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mh a s a d v e r s ea f f e c to l lt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep l a n n i n g t h er e l a t e di n c o m p l e t el e g a l s y s t e ma n dt h ew r o n g e x e c u t i o nc a u s e dt h a tt h ep l a n n i n gi sl o s i n gi t ss e r i o u s n e s s , a n dp l a n n i n gh a sn o tb e e na b l et o d i s p l a y i t sf u n c t i o n t h el a c ko fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni np l a n n i n ga n dm a n a g e m e n tc a nn o tc o p ew i t ht h ei n t e g r a t i o no f u r b a n - r u r a lf r i n g ea n dt h i sa r e a sc o m p l i c a t e ds i t u a t i o n t h es h o r t c o m i n g so fp l a n n i n gi no p e r a t i o ni saf a c t o rw h i c hc a u s ec o n f u s i o n o fp l a n n i n ga n dm a n a g e m e n ti nu r b a n - r u r a lf r i n g e s h o r t a g ei nd e c i s i o n - m a k i n go f p l a n n i n gi m p a c t se x e c u t i o no fp l a n n i n g , p l a n n i n gw h i c hf a i l e d t or e s o l v et h e t e c h n i c a lo b s t a c l e se n c o u n t e r e d , l e a d st ot h a tt h ep r e p a r a t i o no fl a n d - u s ep l a n n i n g a tt h i s s t a g ei s n o tp r a c t i c a l t o w n p l a n n i n ga n du r b a np l a n n i n gh a v e n o c o o r d i n a t i o n ，a n dl e dd i r e c t l yt ot h a tu r b a n m r a l 丘i n g ep l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t o fc o n s t r u c t i o nl a n da r ei nac h a o t i cs i t u a f i o n i no d e rt oc h a n g et h ep l a n n i n ga n dm a n a g e m e n to fl a n ds t a t u s ，t h ee x i s t i n g p r o b l e m sm u s tb es o l v e d w em u s ti m p r o v et h es y s t e m se n v i r o n m e n t ，e s p e c i a l l y t h el a n d - u s el e g i s l a t i o nt os t r e n g t h e nl a we n f o r c e m e n t , a n de n s u r et h el e g a ls t a t u s o ft h ep l a n n i n ga n di t ss e r i o u s n e s s 。a n dt os t r e n g t h e np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n p l a n n i n g w em u s tc o n s u m m a t ec i t ya n dc o u n t r y s i d ei n t e g r a l i z a t i o np l a n n i n gm o d e t o s t r e n g t h e ns e l f - c o n s t r u c t i o np l a n n i n g , w em u s tp a ya t t e n t i o no np l a n n i n g d e c i s i o n m a k i n g , p l a n n i n ga n di m p l e m e n t a t i o no ft h ee s t a b l i s h m e n t ，i np a r t i c u l a r , i i 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 c o o r d i n a t i n gt o w np l a n n i n ga n du r b a np l a n n i n g m e a n w h i l e ，w em u s ts t r e n g t h e n p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np l a n n i n g , a n dp r o m o t eu r b a n r u r a lf r i n g ec o n s t r u c t i v el a n d p l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：u r b a n r u r a lf r i n g e ，c o n s t r u c t i v el a n d , p l a n n i n gm a n a g e m e n t 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重鏖太堂 或其他教育机构韵学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 重麽态堂 有关保留、使用学位论 文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密() 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：呷缸亥 导师签名：劣么嘭乏 签字日期：年月日签字目期：伊。年f 月矿日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 1 1 1 相关概念 城乡结合部 学术界关于城乡结合部的概念有多种提法，如城乡结合部、城市蔓延区、 城市阴影区、城乡交错带等。现在国外比较权威的定义是由r g 普内尔于1 9 6 8 年提出的：“一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带，它位于中心城的连 续建成区与外围纯农业腹地之间，兼具有城市与乡村两方面的特征，人口密度 低于中心城，但高于周围的农村地区 ( p a y o r ，1 9 6 8 ) 。目前，国内大多数学 者认为：城乡结合部是城市发展到特定阶段所形成的紧靠城区的一种不连续的 地域实体，它处于城乡之间，是城市和乡村的社会、经济等要素激烈转换的地 带。( 孙洋，2 0 0 4 ) 。城乡结合部位于城市建成区的外围地带，是城市与广大乡 村地区相连接的部位，它是城市化发展到一定阶段所形成的独特地域实体，它 总是随着城市的发展而不断变化( 顾朝林，1 9 9 5 ) 。 建设用地 我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物、 构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、 旅游用地、军事设施用地等。本文所研究的建设用地主要是指非农建设用地。 1 1 2 城乡结合部界线的划分 城乡结合部的主要功能是为城市的发展提供服务，同时也制约着城市的盲 目发展。随着距城市中心的远近不同，服务功能具有明显差异，在地域上表现 为不同服务性的功能带，城乡结合部紧靠市区大体上呈环带状分布，根据城市 发展需要和土地利用方向的不同，城乡结合部大致划分为内、中、外三个圈层 带。内带主要为城市的发展提供建设用地；中带为城市的发展提供蔬菜、瓜果 和水产品生产基地；外带为城市的发展提供农副产品生产基地。 划分的依据 1 ) 土地要素在空间上的相互作用。作用模式有距离衰减模式和引力模式。 距离衰减模式的核心意义就是土地收入、城市商业、交通等随其与城市距离的 加大而衰减，在城市边缘土地价值的梯度可能加大；引力模式的基本出发点是 城市的引力作用与城市的人口规模呈正比。 2 ) 土地的区位。城乡结合部处于城市与乡村的交界过渡地带，区位独特， 既不同于城市内部，又区别于农村区域，具有明显的独特性和过渡性。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 遵循的原则 1 ) 区域差异性原则。城乡结合部作为一种区域单元，在土地的自然经济 属性、土地质量、土地利用特点和问题、土地利用结构和方式等方面，与单纯 的城市和单纯的农村相比有着明显的差异性。 2 ) 区域一致性原则。在结合部内部，要保持土地的属性、质量、利用特 点、利用结构和利用方式的一致性和相似性。 3 ) 界线完整性原则。按地域分异规律，城乡结合部应是一个跨越行政区 划的地理区域单元，但为了搜集资料的方便性、统计数据的准确性和布局方案 实施的可行性，结合部范围的最后确定一般应保证行政单位界线的完整性。 划分的方法 城乡结合部是一个特殊的地段，其范围和界线不同于一般的区域，包括内 部边界与外部边界。由于城乡结合部紧围市区且相互交叉，景观具有模糊过渡 性，城乡结合部内部三个圈层带之间没有明确的边界线。 城乡结合部外部边界比较复杂，与周围农用土地交织在一起，因而其边界 的确定需要综合考虑下列因素：1 ) 城市的发展规模。根据市区与结合部的面 积比例、市区人口人均占有结合部面积、农业人口占城市总人口的比例等指标 确定。2 ) 城市的辐射能力。3 ) 市区扩展趋势。4 ) 城市远景规划。 结合部地区的具体情况对其范围的确定有很大影响。首先，距城市中心区 的远近决定了该区用地发展的速度和趋势，距市中心区越近，发展速度越快， 越优先由结合部用地发展为城市用地。其次，交通条件是城市发展的先决条件， 沿交通干道两侧的地区，是城乡结合部优先发展的地区，即使离市中心较远， 也可划为结合部用地。由于城乡结合部是一个动态形成过程，它也会随时间的 推移而不断发展变化，需要根据具体情况不断调整其界线。 1 1 3 城乡结合部的特征 城乡结合部主要有以下几个方面的特征； 城乡结合部是一个不连续的空间，受建成区“外延型”及“飞地型”城市 化的影响，其生长具有一定的盲目性和自发性。 是建成区工作性流动人口的主要扩散地，是农业人口向非农业人口大 规模、快速度过渡的转化地，也是城市与乡村景观转变最快的地区，界面变化 快。 空间范围受多种因素影响，其中以经济发展的影响为主，具有动态变 化的特点，被替代的概率大，抗干扰能力弱。 组成和影响因素复杂，包括人口结构、经济成分、产业结构复杂，以 及城市建设和管理复杂，生态环境复杂等等。 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 2 国内外研究现状 土地利用规划作为控制土地利用的手段在世界各国己得到广泛应用。但对于土 地利用规划概念及其内涵甚至命名的认识并未取得完全一致的看法。联合国粮农 组织的 - k 地利用规划指南认为：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素 的系统评价，以此来鼓励和帮助土地利用者选择提高其生产力、可持续利用和满 足社会需要的最佳途径。”( 罗马，1 9 9 3 ) 。土地利用规划是对一定区域未来土地利 用超前性的计划和安排，是依据区域经济发展和土地的自然历史特性在时空上进 行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施( 王万茂，1 9 9 6 ) 。虽然国 内外学者对土地利用规划的概念各有不同的看法，但有几点认识是共同的；( 1 ) 土 地利用规划是对未来一定时期内一定区域土地利用的总体部署和战略安排，土地 利用实践提出土地分配和合理组织土地利用的客观必要性是形成土地利用规划的 基础。( 2 ) 土地利用规划要综合考虑未来土地利用的经济效益、社会效益、生态环 境效益和综合效益，实现综合效益的最大化。( 3 ) 土地利用规划的核心是实现土地 利用结构的优化，即土地在各用地部门间的合理分配，包括数量结构、空间结构、 时间结构的优化。( 4 ) 土地利用规划是国家对土地利用的政策性选择，属政府职能 范畴( 张庭伟，2 0 0 0 ) 。本质上，规划只是一种用于分配权利、财富和知识的工具( 何 兴华，1 9 9 7 ) 。简言之，土地利用规划的核心是区域土地利用结构和布局的优化与 调整，其任务是保护和合理利用土地资源( 中国土地学会学术工作委员会，1 9 9 6 ) 。 近年来，我国学者在科学发展观指导下，进一步认识到土地利用规划应该是实现 可持续发展的重要手段( 李晖，2 0 0 5 ) 。 1 9 9 4 年，h n v a n l i e r 等出版的可持续土地利用规划，对可持续土地利用规 划的概念、动机、内容体系等进行了较深入的理论探讨( h n v al i n e r e tc 。1 9 9 4 ) 。研 究者认为，所谓可持续土地利用规划，是为了正确选择各种土地利用区位，改善 管理农村土地利用的空间条件以及长久保护自然资源而制定的土地利用政策及实 施这些政策的操作指南，土地利用规划应着重解决土地最佳利用和可持续环境导 向下的土地保护。 关于城乡结合部土地利用规划，张侠等分析了土地利用结构的形成机制，设计 了土地利用动态管理系统( 张侠，2 0 0 2 ) 。陶陶等提出土地利用总体规划是解决城 乡结合部土地利用问题的基本对策，认为因地制宜，合理规划是该地区土地利用 总体规划的重点( 陶陶，1 9 9 9 ) 。朱家瑾教授提出运用系统方法建立我国城乡一体 化规划体系的观点( 朱家瑾，1 9 9 8 ) 。 关于土地利用规划的发展趋势，土地利用规划与政策国际研讨会提出，为保护 和提高环境质量、加强横向和纵向协调的综合规划成为未来土地利用规划的主要 方向，并在1 9 9 9 年出版了我们土地的未来一综合土地利用规划指南，体现了 3 重庆大学硕士学位论文1 绪论 这一主导思想。专家们认为，未来的土地利用规划将出现以下4 个转变：规划的 重点将转向公共产品、服务和非竞争性的领域；土地利用规划更多地考虑社会经 济和空间规划的特点；加强国家级规划的战略综合性，扩大地方政府层次规划的 弹性；加强重要的社会研究机构的广泛参与。此外，在增加规划的协调方面，可 以建立部级联席会以增加部门的信息以及观点的沟通与了解；把空间规划作为重 要的协调手段；按照社会服务领域改革部门之问的职能分工。 1 3 研究的目的与意义 2 0 0 6 年9 月6 日，i n l 日f j 上报的全国土地利用总体纲要在国务院第1 4 9 次 常务会议上没有被通过。据称，通不过的原因，是国务院对纲要中提出的耕地保 护指标不满意。本次上报的全国土地利用总体纲要提出，到2 0 1 0 年，全国耕 地总量保持在1 8 亿亩的规模，“十一五”期间每年减少耕地2 8 0 万亩用作新增建 设用地。而国务院领导则指出，1 8 亿亩的耕地保有量至少要保持到2 0 2 0 年而不是 2 0 1 0 年。国务院常务会议为此批评5 0 0 万亩的建设用地指标“没有体现集约、节 约的原则”。国土资源部2 0 0 5 年对1 6 个城市的卫星遥感监测发现，违法用地宗数 占新增建设用地总数的近6 0 ，面积占近5 0 ，个别地方甚至高达9 0 。从今年 初步摸底情况看，这一势头还在上升。尽管经过长达3 年的治理整顿，违法违规 用地现象仍然大量存在，土地“闸门”并没能真正把住。这表明保护耕地、加强建设 用地规划管理迫在眉睫。 在经济高速发展的环境下，土地管理工作很容易处于两难境地：一方面，经济 发展和城市建设不断需要增加用地；另一方面，我国人多地少，不保护好耕地就 将影响人民的吃饭问题。如何高效使用土地使之适应经济建设的需要，同时切实 保护好有限的耕地就成为一个迫切需要解决的问题。在耕地不断减少的地区中， 城乡结合部无疑是最具有典型性的。该区域土地利用结构中农用土地急剧减少， 建设用地快速膨胀，建设用地已经成为城乡结合部的主要地类。浙江省杭州市城 乡结合部约有7 0 的土地被农户个人建房占用，其中滨江区1 3 平方公里的土地只 剩1 平方公里可用，而这1 平方公里土地需安置农民建房的就占了近6 5 。浙江 省温州市瓯海区仅1 9 9 8 年，非农建设占用耕地就达5 9 3 7 亩，其中大部分为集体 建设用地。江苏省苏州市城乡结合部耕地全部转变为建设用地的“无地队”达5 8 个，加上下属县市，“无地队”多达2 0 0 多个。广东省佛山市城区总面积为7 7 8 公 里，城乡结合部农村集体建设用地占近2 0 平方公里，其中，顺德市大良镇城区总 面积1 2 7 平方公里，“城中村”占地就达4 3 平方公里。 城乡结合部由于其特殊的地理位置，土地利用的变化状况不仅影响着城市扩 张，也对农村发展起着巨大的改变作用。我国很多大城市的建设发展历程表明： 4 重庆大学硕士学位论文1 绪论 城乡结合部规划建设管理得好，将有利于城市与农村的和谐发展；反之就将产生 “城中村”现象，并随之产生一系列的社会管理问题。因此，城乡结合部的规划建设 管理正受到越来越多的关注。 2 0 0 2 年建设部等九部委关于贯彻落实国务院关于加强城乡规划监督管理的 通知的通知就明确指出：要切实加强城乡结合部规划管理，依据土地利用总体 规划和城市总体规划编制城乡结合部详细规划和近期建设规划，复核审定各地块 的性质和使用条件。 城乡结合部建设用地规划管理受到多方面因素的影响。土地利用总体规划控建 设用地的总体布局，城市规划对规划区内的建设用地使用性质等作出具体规划， 农村建设用地由村镇规划进行管理。本文对影响城乡结合部建设用地规划管理的 相关政策及其现状进行研究，目的是分析造成规划管理困境的主要原因，并尝试 提出解决问题的可行思路，为加强城乡结合部建设用地规划管理提供参考。 规划在各项建设活动中起着龙头的作用，加强城乡结合部的规划管理有重要现 实意义。我国现阶段的经济发展伴随着不同程度的城市扩张，这种扩张给城乡结 合部带来了直接冲击，加强这一地区的规划管理，有利于城市的有序发展。城乡 结合部促进了城市与农村的沟通与联系，做好这一地区的规划工作，也有利于统 筹城乡建设，加快农村发展速度，为建设社会主义新农村起一定的示范作用。今 天城乡结合部的农村就是明天的城市，做好这一地区的规划管理，可以从根本上 改变目前一些城乡结合部的混乱局面，为管理好不断发展的城市打下良好基础。 1 4 研究方法与研究思路 1 4 1 研究方法 定性分析法。通过研究城乡结合部建设用地规划管理现状，分析目前城乡 结合部建设用地规划管理存在的问题，提出改进对策。这种研究方法主要以概括 性、描述性、静态的分析为主。 定量分析法。结合实例对城乡结合部建设用地规划进行定量的研究，分析 建设用地规划的技术方法与操作制度，它是以动态性的分析为特点。 比较研究。主要从国外较为成功的规划范式中进行比较分析，借鉴其中先 进的规划理念解决目前我国在规划控制方法中的问题。 1 4 2 研究思路 本文的研究思路主要通过图1 1 进行体现。通过城乡结合部建设用地规划管理 问题的提出，结合城乡结合部的特征和城乡结合部土地利用的研究，联系城市规 划、土地利用规划和村镇规划，对城乡结合部建设用地规划管理现状进行研究分 析。通过完善城乡一体化规划管理模式对存在的问题加以改进。 5 重庆大学硕士学位论文 图1 1 技术路线图 f i g1 1 r e s e a r c hl i n e 6 1 绪论 重庆大学硕士学位论文 2 城乡结合部土地利用研究 2 城乡结合部土地利用研究 2 1 城乡结合部土地利用特征 城乡结合部土地利用问题是一个复杂的综合性问题。这主要是因为城乡结合 部具有多种功能，相对广大农村而言，城乡结合部土地利用要受到更多因素的影 响：自然的、历史的、文化的、政治的、环境的及中心城市的经济、社会、文化 状况等诸方面的因素都对城乡结合部土地利用起着重要作用。城乡结合部土地利 用特征如下： 2 1 1 土地利用类型复杂，权属多样 受城市地域外推影响，城乡结合部的城市用地面积如商贸、仓储、市政等用 地不断增加，乡村用地类型也由于近郊功能效应而产生了一些新的用地类型，如 温室、大棚等高产菜地，花卉园艺、养殖用地等等。与城市相比，城乡结合部农 业用地比重较高，与乡村相比，建设用地比重较高。因此，城乡结合部土地利用 具有城乡土地利用特征的复合性。城乡结合部分布着城市企业、集体乡镇企业以 及私营企业等多种类型的土地利用主体，表现为权属复杂，土地关系多样。据北 京城乡结合部详查及变更调查统计，国有土地占土地总面积的3 8 8 5 ，集体土地 占6 0 9 8 ，未定权属的争议地占o 1 7 ( 表2 1 ) 。 表2 1 北京城乡结合部土地权属结构 t a b l e 2 1l a n do w n e r s h i ps t r u c t u r eo f u r b a n - r u r a lf r i n g ei na e i j i n g 单位：h m ( 注：资料来源于北京市土地统计资料汇编( 1 9 8 7 2 0 0 2 年1 和土地变更调查) 2 。1 2 土地利用效率具有过渡性 过渡性表现在建设用地的集约性低于城区，农业用地的集约性高于乡村地区。 受级差地价的影响，近郊区地价较低，因此建筑物容积率低于城区。同时，与远 7 重庆大学硕士学位论文2 城乡结合部土地利用研究 郊乡村相比地价较高，客观上要求农业用地选择高效益的土地利用类型，有较高 的投入回报率，用地的竞争性决定了农业用地集约性高于远郊区。 2 1 3 土地利用活动频繁，变化迅速 城乡结合部土地适宜性强，能够满足大多数用地的要求。由于紧邻城区，城 乡结合部一般交通便捷，信息灵通，级差收益明显，基础设施和技术条件较好。 随着经济迅速发展，城乡结合部大批农用地在短时间内纷纷转化为非农用地，变 化十分迅速。由于结合部土地用途广泛，可塑性较强，可转化为各种类型的非农 用地，并在不同类型之间还可进行转换，土地利用活动很频繁。 2 1 4 土地利用容易受政策的影响 与广大的乡村相比，城乡结合部土地利用受政策的影响比较明显。土地使用 政策、城市发展政策、经济发展政策等，都会作用于城乡结合部土地利用的结构 和布局。当有关政策不配套时，往往导致城乡结合部土地利用混乱、低效。 新中国成立以来，土地归国家和集体所有，建设用地配置主要靠行政划拨。 因此，城乡结合部土地的开发与利用在很大程度上依赖于国家的投资及有关城市 发展政策、人口政策等。这其中尤以城市规划的影响最为突出。但长期以来，由 于政策改变，城市规划多次变动，造成了城市建设与城乡结合部发展的极不稳定。 2 2 城乡结合部土地利用存在的问题及其原因 土地利用固有的特征及其规划管理的落后，导致目前我国城乡结合部土地利 用中存在着许多亟待解决的问题，概括起来主要有：土地供需矛盾突出，农用地 的过度非农占用；土地闲置荒芜，耕地资源浪费严重；用地结构偏重，土地利用 格局混乱；规划管理薄弱，空间结构不合理；土地利用效率偏低，收益流失严重； 土地污染严重，生态环境质量日趋恶化。 2 2 1 非农建设过度占用农用地，土地供需矛盾突出 城乡结合部既是城市化的前缘地带，又是乡镇工业等非农产业和宅基地的快 速扩张地区，也是城市资源非农占用的最集中地区。受城市建设用地的粗放性外 延扩张、各类开发区和园区数量与占地规模失控、乡镇企业对土地资源的滥占滥 用与闲置浪费、小城镇建设的快速发展、农业生产结构的不断调整、农村居民点 建设分散且用地超标等多种因素的综合影响，农用地特别是耕地的过度非农占用 已成为我国城乡结合部土地利用的突出问题。造成非农建设过度占用农用地的最 根本原因是农业用地与非农用地级差收益的巨大反差。 8 重庆大学硕士学位论文2 城乡结合部土地利用研究 资料来源：武汉市黄陂区统计年鉴( 1 9 9 8 - 2 0 0 2 ) 图2 1 武汉市黄陂区耕地规模变化图 f i g2 1 f a r ml a n ds c a l ec h a n g eo f w u h a nc i t yh u a n g p id i s t r i c t 由上图可以看出，随着经济的发展非农建设占用耕地的速度大大加快，农业 结构调整和生态退耕主要受政策影响而有较大波动。 受本地人口自然增长、外来人口积聚和市区人口扩散等三因素的影响，城乡 结合部人口增长幅度明显高于城市建成区和农村地区。人口数量的增加，加剧了对 土地的压力，而农用土地的不断减少，进一步加快了人均土地数量的减少速度。 城市用地和农业用地的争夺日趋激烈，土地供求矛盾突出。 2 2 2 土地利用规划管理薄弱，空间结构不合理 受管理体制的制约，城乡结合部作为城市部门管理与农村部门管理权限的转 换地带，在土地利用上缺乏统一有效的城乡协调的规划管理，呈现出城市规划管 理与村镇各自为政并存的局面，成为土地利用规划管理的薄弱区。 由于城乡结合部受不同行政单位管辖，原有相互之间存在的经济联系被人为 地分割开来，由此造成土地利用布局混乱、空间结构不合理，主要表现在两方面： 一是城市建设用地与农村建设用地的无序混乱。随着城市外延扩展的不断自由蔓 延，城乡结合部土地利用呈现出“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂 局面，既增加城乡矛盾，恶化社区环境，又为今后的改造建设留下了隐患；二是 村镇住宅建设零乱，乡镇企业布局过于分散。由于缺乏全局性与长远性的土地利 用综合规划，城乡结合部的许多村镇住宅以单家独户建设为主，用地随意性大。 很多村镇居民点建筑密度高，建筑容积率低、通风采光不良、卫生状况较差、交 通不畅。而乡镇企业的分散布局既不利于形成规模效益和产业积聚效应，又增加 土地占用，扩大对水源、大气和土地的污染范围。 9 重庆大学硕士学位论文 2 城乡结合部土地利用研究 表2 2 北京市城乡结合部耕地减少状况 t a b l e2 2 a e i j i n gu r b a n - r u r a lf r i n g ef a r m e rl a n dc h a n g e 单位：hm 1 年份耕地耕地改变用途后的使用性质 减少 商业工业仓储交通市政公建住宅 特殊其他 1 9 船3 0 6 71 2 73 5 90 1 6 2 7 3 17 1 89 6 900 1 9 9 15 2 2 301 4 9 6o 01 2 9 1 5 7 59 8 3o8 7 8 1 9 9 41 0 1 0 47 71 4 1 1 3 9 7 91 8 4 6 9 7 5 4 8 5 7 7 7 7 4 4 2 0 0 22 0 3 0 51 0 52 5 0 65 21 9 84 0 2 51 9 8 61 0 2 0 31 0 0 22 2 8 ( 注；资料来源于北京市土地统计资料汇编( 1 9 8 7 2 0 0 2 年1 和土地变更调查) 从表2 2 可见，1 9 8 8 年城镇建设用地增加以市政、公建和住宅为主，合计占 总增加的7 8 8 5 ；1 9 9 1 年以工业、市政和住宅为主，合计占总增量的7 2 1 9 ；1 9 9 4 年和2 0 0 2 年以住宅、市政、工业为主，合计占总增量的8 0 3 0 和7 0 0 7 。可见， 在增加的城镇建设用地中，住宅和市政一直占较大比重，这与城市郊区人口增加 和市政环境条件改善有关。 2 2 3 土地闲置荒芜，耕地资源浪费严重 城乡结合部土地利用实质上是城市空间实体的一种分散化、低密度的拓展方 式。据分析，分散配置的非农产业比起城市中集中发展的非农产业多耗费5 1 0 的土地，导致土地利用的集约化程度低，资源配置效率不高。在有关部门监管不 严、政策法规执行不力的背景下，不少单位盲目占地、多征少用、征而不用、闲 置荒芜，造成土地严重浪费。此外，在非农产业高收益、高利润的吸引下，城乡 结合部农民务农的积极性逐步下降，对农业的投入明显减少，劳动力、技术和资 金等生产要素大量流向非农产业，土地撂荒现象普遍，造成耕地资源的极大浪费。 2 2 4 违法建设现象突出 城乡结合部位于城市建设和农村发展的交汇处，建设项目众多，违法建设现 象突出。根据土地大清查统计，1 9 9 1 年至1 9 9 6 年，北京市六年非农建设用地5 6 1 万亩。其中耕地3 4 4 8 万亩，占六年用地总数的6 1 。其他土地2 1 6 万亩，占六 年用地总数的3 8 5 4 。在六年非农建设用地中，违法用地1 8 7 1 万亩，占六年用 地总数的3 3 3 3 。其中耕地1 0 6 9 万亩，占违法用地的5 7 1 4 ；其他土地8 0 2 万 亩，占违法用的4 2 8 6 。在违法用地中，未经批准用地1 4 6 4 万亩，占违法用地 的7 8 2 4 ；非法批地4 0 7 万亩，占违法用地2 1 7 5 。在违法用地中，国家建设用 地4 0 6 7 万亩，其中违法用地占2 0 9 ；集体建设用地1 3 3 7 万亩，其中违法用地 l o 重庆大学硕士学位论文2 城乡结合部土地利用研究 占7 0 5 ；房地产开发用地9 5 1 万亩，其中违法用地占1 9 1 4 ；闲置土地2 6 3 万 亩，占六年用地总量的7 。 由于城乡结合部界限缺乏统一的明确规定，又处在不断的动态变化中，全国 缺少关于城乡结合部土地利用总体情况的统计数据和调研资料。但从上述一些典 型地区城乡结合部情况来看，我国城乡结合部建设用地规划管理中存在较严重的 问题，必须认真研究、积极解决。 1 1 重庆大学硕士学位论文 3 城乡结合部建设用地规划体系 3 城乡结合部建设用地规划体系 城乡结合部作为城市和农村之间的过渡地区，目前还没有相对应的区域规划， 这一地区的规划同时受到土地利用总体规划和城市规划的影响。考察城乡结合部 建设用地的规划，有必要先了解我国的规划体系及对城乡结合部有直接影响的规 划体系 图3 1 我国的规划体系 f i g3 1 c h i n ap l a n n i n gs y s t e m 3 1 土地利用总体规划 3 1 1 土地利用总体规划概述 我国现代意义上的土地利用规划学自前苏联，是以农业企业内土地利用规划 为基本特点的，随后转向以组织农业生产为中心的行政单位为范围的县级土地利 用总体规划，以后又转到为城乡土地统一管理服务的现行土地利用规划( 何永祺等， 1 9 8 1 ) 。 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求 和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用整治、保护在时间上、空间 上所作的统筹安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的基础。在土地利用总 重庆大学硕士学位论文 3 城乡结合部建设用地规划体系 体规划的控制和指导下，对建设用地、土地整理、土地复垦、土地开发、土地保 护等某一方面或专题编制的规划，称为土地利用专项规划。土地利用专项规划是 土地利用总体规划的深化和补充。根据土地管理法规定，建设用地和土地整 理、复垦、开发等项目的立项、审批，要依据土地利用总体规划和土地利用专规 划进行论证和评论。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府 依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和 统筹安排，具有较强的层次性。根据我国行政区划的划分，土地利用总体规划可 分为国家、省( 自治区、直辖市) 、市( 地) 、县( 市、区) 和乡( 镇) 五级，即五个层次。 其中国家、省级规划属于宏观控制性规划，其主要任务是确保耕地总量动态平衡 和严格控制城市、乡镇和村庄用地规模的前提下，统筹安排各类用地。市级土地 利用总体规划在我国现行省、市、县规划体系中承上启下，兼宏观调控与微观具 体落实双重功能于一体，一方面对所属县( 市) 、区的土地资源利用进行控制指导； 另一方面，规划区域又处在国民经济的交接点，是本行政区内各项建设用地的集 结地带，规划应将土地资源配置利用落实到具体地块，所以市级规划不仅直接关 系到本规划期内市本级，而且涉及到所属县( 市) ( 区) 、乡( 镇) 土地资源配置 利用水平的提高。县、乡( 镇) 级规划属于实施性规划，其主要任务是按照上级土地 利用总体规划的指标和布局要求，划分土地利用区，明确土地用途。上下级规划 必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是 上级规划的基础和落实。全国各级土地利用规划协调一致，从而实现土地资源合 理配置，发挥土地在社会经济发展中的基础作用。 3 1 2 城乡结合部土地利用总体规划原则 一般地区的土地规划往往要求耕地总量的动态平衡，但在城乡结合部，受城 区发展需要的影响，建设用地不断增长，农业用地相应减少是不可避免的，即耕 地总量动态变化是不平衡的，呈现负增长趋势，只有对其进行总量控制。城乡结 合部土地规划的首要任务是总量控制引导、合理布局开发，进行土地利用结构调 整，尤其是农业用地向建设用地的转变，提出切实可行的规划引导方法和管理控 制措施。 供给制约和引导需求原则：要遵照土地管理法，执行国家土地政策方 针，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，编制土地利用总体规划，实行土 地用途管制，严格限制农业用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行 特殊保护。充分分析土地利用现状、供给能力，根据国民经济和社会发展、环境 保护的要求，预测各项建设对土地需求，以供给制约和引导需求，科学合理统筹 安排各业用地，防止城区呈“摊大饼”式无序扩展。 城市发展原则：城乡结合部土地利用总体规划不应阻碍城市的发展，应当 重庆大学硕士学位论文 3 城乡结合部建设用地规划体系 有利于城市总体功能的发挥和目标的实现。城市的功能、目标在城市规划中有很 好体现，城市规划与土地利用规划应该相衔接，二者是点和面的关系，前者是后 者的具体化和延伸，必须服从后者制定的范围。土地利用规划是全面考虑整个地 区包括城市、农村经济发展、建设需求而确定的土地利用结构和布局。但在城乡 结合部这个城区发展的战略腹地，制定土地利用规划应吸收城市规划的主要内容， 把有关建设用地项目反映到土地利用规划中。 综合效益原则：土地利用规划涉及社会发展的方方面面，必须从全盘角度 综合考虑协调，遵循自然规律和经济规律，充分发挥地区优势，求得社会、经济、 生态效益相统一。但在市场经济条件下，城乡结合部土地利用规划要充分考虑到 土地有偿使用和市场价格机制作用，实现土地价值，调控土地资产流通向经济合 理方向配置，最大限度发挥土地经济效益。 动态灵活原则：城乡结合部随着社会经济发展不断调整，动态变化速度较 快，具有一定的不确定性。而土地利用规划制定的时间较长，一般为1 5 年，经过 一段时期，显得滞后，因此规划目标应给予一定幅度调整空间，具有一定弹性。 反复协调原则：土地规划涉及各方面、各部门的切身利益，要正确处理好 各方面关系，就必须有各方面人员参加完成。规划方案不是一次就能成功，要统 筹兼顾，综合平衡土地供需矛盾，经过从上到下、从下到上的多次反复验证协商， 制定多套方案从中择优选择，方可制定科学实用的规划。 因地制宜原则：由于距离城区远近不同，各区位条件差异，不同区域、不 同类型土地发展功能、条件、基础有别，要根据具体情况进行合理分工，确定重 点和方向。 城乡互补原则：城乡结合部具有独特区位优势，是城乡物质、信息交流周 转必经之地，城乡、工农互补特性在此充分体现。搞好城乡结合部土地利用规划 不仅有利于城区功能、目标的实现，又有利于带动农村经济的发展，推动城乡一 体化进程。 3 2 城市规划 3 2 1 城市规划概述 城市总体规划是根据城市经济、社会发展的要求，在研究城市密度的前提下， 对城市空间布局和城市形态的总体设计。城市总体规划在很大程度上影响着城市 的发展方向和建设安排，搞好城市总体规划不仅是城市自身发展的客观需要，也 是一个国家或地区经济、社会可持续发展的保障和重要载体。 城市总体规划一般包括三个部分：一是城市发展依据，包括城市的发展方向、 性质和发展规模；二是城市空间布局，包括城市布局形式，用地结构和功能分区： 1 4 重庆大学硕士学位论文 3 城乡结合部建设用地规划体系 三是城市各项专业工程问题。以上三方面，分别称为城市发展规划、布局规划和 工程规划。 城市规划编制要服务于规划管理的需要。据此，规划编制要做到：规划超前 于建设；针对各城市的实际；制订合理的规划编制体系；在规划编制与规划管理 问建立现代化的联系手段。 城市规划方案编制完成后，有关部门根据中华人民共和国城市规划法及 有关规划对各阶段规划方案审查批准的程序称为规划审批管理，其目的是保证和 提高城市规划的严肃性、科学性、权威性和合法性。 从2 0 世纪5 0 年代至今，城市规划理论和方法得到了巨大的发展，新的城市 规划思想主要有这样的特点：否定功