（公共管理专业论文）永州市财政管理体制改革问题研究.pdf

巨堕型芏量查盔芏鲤塞圭堕主筵堡塞 摘要 1 9 9 8 年以来，伴随着国家财政管理体制改革的脚步，永州市开始新的一轮财政管理体 制改革，主要是推行财政综合预算制度改革、收费收入和罚没收入征缴体制改革、会计集 中核算制度改革、政府采购制度改革。这是为了适应永州市经济社会发展，对于改革传统 的财政管理模式，强化政府的调控功能，解决区域财政困难，加强财源建设，规范部门收 支行为，促进党风廉政建设，从源头上遏制腐败具有十分重要的意义。 本文通过对水州市财政管理体制改革的历史沿革、主要做法进行调查研究的基础上， 认真总结了永州市财政管理体制改革的基本经验、主要成绩，分析了永州市财政管理体制 改革过程中存在的主要问题，探索了这些问题存在的原因和根源，通过评价体系，力求找 到永州市财政管理体制改革定位，并通过借鉴海内外先进做法，找到永卅市今后推进和完 善财政管理体制改革的基本对策和思路。 关键词：永州市财政管理体制改革研究 a b s t r a c t s i n c e1 9 9 8 w i t ht h ep r o c e s so fn a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n t r e f o r m y o u n g z h o uc i t y h a si t sn e wr o u n do fr e f o r mi nf i s c a l m a n a g e m e n t i tf o c u s e so i lb u d g e t i n gs y s t e m ，f e ea n df i n e sr e f o r m ， c e n t r a la c c o u n t i n gs y s t e ma n dg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m i t w i l lp l a yav e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h e s ei s s u e s ：t op r o m o t et h e g o v e r n m e n ta b i l i t y , t o a b o l i s h c o r r u p t i o n a n dt o r e g u l a t e t h e g o v e r n m e n t b e h a v i o r t h et h e s i st r a c e sb a c kt h eh i s t o r yo ff i s c a lr e f o r mi ny o n g z h o u c i t y b a s e do ni n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h ，t h ep a p e rs u mu pt h eb a s i c l e s s o n sa n dm e r i t sa n da n a l y z et h em a i np r o b l e m s w i t he x p l o r i n g r e a s o n sa n dh i s t o r i e s ，t h ep a p e rt r yt of i n dw h e r ef i s c a lr e f o r mi n y o u n g z h o uc i t yo r i e n t st o a c c e p t i n gm a n yg o o dm e a s u r e sf r o m d o m e s t i ca n df o r e i g ns i d e s ，t h ep a p e rp r o p o s e sm u c ht o i m p r o v e f i s c a lr e f o r m k e y w o r d s ：y o n g z h o uc i t y f i s c a lr e f o r m b u d g e t i n gs y s t e mg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 国防科技大学研究生院学位论文 表目录 表3 - 1 17 表3 - 2 1 9 表3 - 3 d o oooooiq 2 2 表3 4 2 3 表4 1 j oi oto l l 2 9 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果。也不包含为获得冒防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：垂鱼至燮监! 墅垫堕堕豳墼塑枣 三- 学位论文作者签名：j 兰! ! ：耋：日期：础年l 明，叼 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定本人授权国 疗科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借闽；可以将学位论文的金部或部分内容编入有关数据库进行检索。 可【；【采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 作者指导教师签名： 日期：年月日 第一章绪论 1 1选题依据 1 进一步探索财政管理体制改革，有利于解决地方财政矛盾和困难，促进地方财政和 地方经济的快速健康发展。矛盾的深化是改革的前奏。永州市是湘西南新兴的工业和旅游 城市，地处湖南边缘，长期以来属于湖南的经济欠发达地区，财力方面基础羞底子薄的现 象十分突出。近年来，由于城市建设速度加快，永州市的财政遇到了严重的困难，财政运 行的内在矛盾也越来越突出。主要表现在：一是可用财力有限，财政收支矛盾十分突出， 尽管财政收入以年均两位数的速度增长，但多方面的飞速发展对财政运行提出了更高的要 求。特别是当前财政支出确保稳定、提供社会保障以及扩大内需、启动经济、支持城市重 点项目建设的任务十分繁重，以较少的收入满足多方面支出的需求，财政不兔捉襟见肘， 背上较重的包袱。二是财源后劲严重不足。近几年来，由于国有企业大部分处于停产半停 产状态，亏损严重，导致企业税收收入大幅度下降，虽然个体私营企业和第三产业的飞速 发展给财源建设带来了一线生机，但难以抵消国有企业财源的损失，财政收入增长步履艰 难。特别是主体财源不足，后劲财源增长缓慢，财源建设遇到了前所未有的困难。三是财 税收入征收环境不够理想。由于招商引资的需要，政府相应制定了一系列的税收减轻和减 免政策，更由于人情和环境因素的干扰，给财税部门依法足额征收带来了许多的实际困难。 四是财政管理秩序的混乱难以得到有效遏止，滥收滥支的现象时有发生。尽管纪检监察部 f 15 f n 财政部门三令五申，私设小金库的现象仍然存在，个别单位还十分严重，会计核算中 的弄虚作假、会计信息失真的问题也非常严重。同时，长期以来，我市财政管理领域还存 在着三个十分突出的问题：一是在管理范围和内容上，存在重预算内轻预算外，重拨款轻 效果的问题；二是在监督管理环节上，存在以事后监督管理为主，忽视事前和执行中的事 中控制问题；三是在管理方法上存在重集中性、突出性检查，忽视经常性监管的问题。这 些现实矛盾和问题的不断出现，要求我们在致力于发展经济、加强财源建设、壮大财源实 力的同时，切实解决较少的财力和较低的效益之间的矛盾。深化财政管理体制改革，使有 限的财力发挥最大的效益。也只有这样，才能充分发挥财政对经济建设的支撑作用，促进 区域经济和社会快速、健康、稳定、协调发展。 2 进一步探索财政管理体制改革，有利于改进相对滞后的财政管理方式，规范财政资 金管理和运作。管理上的进步，首先取决于理念上的进步。随着社会主义市场经济体制的 不断完善和发展，财政管理无论在方式、方法上都存在着相对滞后的问题。如何使地方财 政向公共财政转变，一直是摆在区域财政体制改革面前的一个现实性问题。永州市从1 9 9 8 年财政管理体制改革从落实收支两条线管理规定开始，到后来综合财政预算改革，政府采 购制度的建立和政府采购中心的运作，会计集中核算中心的正式营运等等，财政管理体制 改革一步一步地深入推进。这对于传统的财政管理方式方法来说无异于一场意义深远的革 命。财政资金逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要 方面上来。同时，随着改革的不断深入，依法理财的理念日益凸现，科学规范的财政运行 机制逐步建立。纵观近年来永州市的财政管理体制改革，其成效显而易见。一是建立健全 了有关制度，规范了财政资金的管理。根据国家和省里的法律、法规，永州市本级和各县 区相继出台了预算外资金管理实旌办法、行政事业性票据管理办法、政府采购实簏 办法、综合财政预算办法、会计集中核算暂行办法等一系列规章制度，既为全市综 合财政体制改革提供了操作平台，又强化了财政的监管职能，为政府统筹财力、优化配置 财力资源创造了条件；二是规范了单位的收支行为，节约了财政资金。如实行会计集中核 算，一方面杜绝了单位多头开户，私设“小金库”行为，另一方面切断了财政收入流失的渠 道，有效地阻塞了财政收入“跑、冒、滴、漏”现象。又如政府采购中心运作以来，整个政 府采购较单位自行采购的综合节支率达到1 2 以上。如此等等，都为地方节约了大量 的财政资金，用以支持地方重点项目特别是公益事业建设。三是强化了服务意识，树立了 公共财政形象。创新财政监管形式，把财政监督寓于日常会计核算之中，实现了财政监督 的三位一体；扩大了财政监督范围，实现了财政对收支的全方位监管；规范了会计基础工 作，提高了会计核算的质量。但是，我们也应该清楚地认识到，财政管理体制中许多相对 滞后的方式方法还没有得到根本性的改变，就连财政管理体制改革实施过程中的许多举措 在操作上也还不规范，发展上还不平衡，制度上还不完善，依然有待于进一步拓展。 3 进一步探索区域财政管理体制改革，有利于从源头上遏制财政领域的腐败行为，推 进地方党风廉政建设。推进财政管理体制改革，规范财政管理和监督行为，是“制度反腐” 的一项重要内容。过去，开展财务检查，每年查处的问题都不少，但就是得不到根本解决， 导致年年查，年年犯，屡查屡犯的恶性循环，不仅浪费人力、财力、物力，而且难以从根 本上遏制财政领域腐败现象的滋生蔓延。推进财政管理体制改革，一是变事后监督为事前 监督，可以较好地根除财政领域滋生腐败的土壤。如实行会计集中核算，同时注销了各单 位的众多收支帐户，只允许单位在指定的银行开设一个收入户头和支出户头，防止了多头 开户、私设小金库、公款私存甚至私分公款、侵吞公款等腐败行为的发生。二是规范了票 据管理，防止了部门的“三乱”行为和利益驱动现象。过去由于对行政事业性收款票据管理 不严，些单位受小集团利益驱动，乱收乱罚现象时有发生，扰乱了财政管理秩序。实行 “收支两条线”规定和会计集中核算，实越票据管理，实行以票管费、票款同步的管理办法， 让使用非法票据和白条收款的现象得到有效遏制。同时，对各集中核算单位财务开支实行 了全方位、多层次的监督，杜绝了白条报帐和偷税漏税及透支问题的发生。特别是在基建 项目中，按工程进度付款，按基建付款进度扣税缴税，既防止基建项目的腐败现象，同时 也防止了个别税收征管人员擅自减免税款和索贿行为的发生，从源头上堵塞财税腐败的漏 洞。三是从制度上入手，根除了乱支滥发的问题。实行会计集中核算以后，同时采用了备 用金制度，制定了统一的财务报帐方法和统一的补助标准，切断了单位任意支配资金，乱 发滥补的渠道，杜绝了内部腐败的产生。 综上所述，深化财政管理体制改革，建立公共财政，提高财政监管水平，是大势所趋。 改革促进了经济发展，提高了财政资金使用效益，从源头上治理了腐败，必须坚定不移地 坚持下去。这也使得不断研究和探索财政管理体制改革，加快制度创新，消除一些不完善 的因素和负面影响，创建财政监督机制成为现阶段十分必要和相当紧迫的课题。 1 2 国内外相关领域研究现状 1 2 1国外研究综述 近年来探索内地地方财政制度改革的中西方文献很多，d o n l dt sb r e a n ( 1 9 9 8 ) 所编辑 的现代中国赋税包括了1 2 篇关于中国内地财税制度演变的论述，从经济体制改革以 来的财政赤字问题，企业税与税收来源的变化，中央与地方的财政关系，预算外财政收入 管理等角度分析了内地财政体制改革所面临的现状与困境。该书提供了相当完整的财政体 制改革的观点的叙述与简洁的资料叙述。此外，c h n i s t m e p w w o m gc h i s t o p h e rh e a d y 与 w i n g t w o o 等人合著( 1 9 9 5 ) 的中国财政管理与经济改革，对1 9 9 4 年财税制度改革以 后的内地地方财政管理体制改革作了简要的叙述。此外，美国财政学家马斯格雷夫、多恩布 什所著的公共部门经济学，费尔德所著的财政学以及英国财政学家杰克逊布朗所 著的宏观经济学都对地方财政管理体制有一定的研究。西方学者研究中国财政管理体 制改革的基本观点为：( 1 ) 中国财政管理体制改革的根本目的是协调矛盾，而协调矛盾的 主要途径是建立和完善财政运行机制。( 2 ) 财政管理体制改革要进一步完善财政调控机 制，包括进一步健全税收征纳机制、财政支出平衡机制和根据不同时期的政策目标对财政 运行机制实行政策调节。( 3 ) 财政管理体制改革要进一步协调公平和效率的关系，解决公 平和效率的冲突和权衡问题。 1 2 2 国内研究综述 在内地学者方面，由于许多都实际接触并参与了第一手的税制和财政管理体制改革， 与西文文献相比较，更着重于财政体制与实务的论述，但是还未从触及一系列制度演变的 重要变数( 项怀诚，1 9 9 4 ) ，邹健础博士中国财政制度改革之探索( 2 0 0 0 年5 月) 对中 国内地财政管理体制改革作了较为系统的分析和论述。张佑才主编财税改革纵论 ( 2 0 0 2 ) 也对地方财政制度改革有相应的阐述。刘溶沧、赵志耘主编的中国财政理论前 沿( 2 0 0 1 年6 月) 对中国地方财政管理体制改革做了专章论述。樊明丽、李齐云所著的 中国地方财政运行分析( 2 0 0 1 年1 2 月) 对山东省财政管理体制改革的实践进行了研究 和探讨。永州市原财政局局长沈根元地方财政建设思考与探索对永州市财政管理体制 改革做了综述。国内学者在研究财政管理体制改革时，主要从分灶吃饭与分级管理体制、 财政包干体制与调动地方积极性、分税制改革与新的刹益分配格局等方面强调财政管理体 制改革应遵循以下一些基本观点：( 1 ) 要科学地划分政府问的事权和支出范围；( 2 ) 要合 理地划分税收及其权限；( 3 ) 建立有效的财政转移支付制度；( 4 ) 积极稳妥地推进改革的 各项举措；( 5 ) 加强对财政改革和财政运彳亍的监管。 1 2 3 对目前研究成果的基本评价 纵观当前的研究成果，主要具有以下的特点。一是重视对宏观财政运行体制的研究和 分析，而忽于对地方财政管理体制内部诸多制度变革作客观的理性思考。二是重于评叙整 个区域财政管理体制的变革，而忽于对具体的财政改革举措进行成败得失的评价和探讨。 三是重视对财政管理体制变革与地方经济体制本身之间因果关系的探索，而忽视财政管理 体制本身的变革以及其所带来的经济效果。四是沿海经济发达城市对财政管理体制改革研 究探讨较多，而内地经济欠发达地区对财政管理体制改革的研究相对较少。正是基于上述 原因，作者认为当前国内外的有关论述中缺乏对目前内地区域性特别是市级财政管理体制 改革进行全面系统的阐述与分析。 1 3 课题预期成果的理论意义和应用价值 1 3 1 课题预期成果的理论意义 通过对永州市财政管理体制改革实践的综合准确评价，分析找到中国内地特别是中西 部城市财政管理体制改革的重要意义、基本做法、成功经验和带有共性的失误与不足。通 过对当前地方财政管理体制改革成败得失的比较，把握永州市财政管理体制的改革方向， 探索对策，逐步规范和完善市域财政管理体制改革的基本举措。 1 3 2 课题预期成果的应用价值 1 通过研究，及时发现永州市财政管理体制改革中存在的突出问题，总结成功的经验， 为下一步推行财政管理体制改革打下坚实的理论基础。 2 利用调查数据和建立综合评价模式，实现对整个市域财政管理体制改革的评价从 定性描述向定量描述的转化，为决策者正确决策提供极为准确的依据。 3 利用调查研究的成果，进一步明确财政管理体制改革与反腐倡廉之间的关系，从 而利用财政管理体制改革的先进做法，分析区域党风廉政建设和反腐败斗争的新情况、新 问题，不断探索党风廉政建设和反腐败斗争的新办法。 1 4 课题研究目标、内容、方法和创新点 1 4 1 研究目标 通过对永州市财政管理体制改革各项措施的总体分析评价，探索永州市财政管理体制 改革的成功经验，分析其存在的主要问题及产生这些问题的主要原因，为进一步深化永, j i 、i 市财政管理体制改革提供指导和参考。 1 4 2 主要内容 1 永州市财政管理体制改革的历史沿革，近年来永州市财政管理体制改革的总体思路、 目标要求、基本举措、所取得的突出成绩和存在的主要问题，分析当前的形势，特别是永 卅i 市财政管理体制改革所面临的机遇和挑战。 2 永州市财政管理体制改革产生这些问题的主要原因。 3 目前国内外在财政管理体制改革方面的先进做法和成功经验，研究分析这些先进做 法对永州市财政管理体制改革的启示。 4 永州市财政管理体制改革的方向和主要对策。 1 4 3 课题研究的基本方法 1 系统分析方法。以系统科学的思想来分析和评价永州市财政管理体制改革的各个环 节、各项举措，并研究找到其各个环节、各项举措之间的内在联系，确定各项举措在整个 永州市财政管理体制改革中所起的作用，评价其重要度，从而达到推动整个永州市财政管 理体制改革不断深入和完善的目标。 2 案例分析方法。从永州市市本级和各县区财政管理体制改革的大量案例中发现问 题，分析问题，归纳和总结出具有共性的东西，探索永州市财政管理体制改革的基本经验 做法，存在的问题，并提出对策建议。 3 理论和实践相结合的方法。主要是将课题研究成果与永州市财政管理体制改革的实 际相结合，进行实证研究，并在实践中不断丰富和完善，研究出具有科学性和共同性的成 果。 1 4 4 主要创新点 1 着重于对永州市财政管理体制改革的微观研究，认真分析和总结了永州市财政管理 体制改革操作过程中的成败得失，分析其存在问题的制度和其他原因。并以永州市为例证， 探索落后地区市级财政管理体制改革的对策，具有较强的应用性。 2 内容上的定位以市级财政管理体制改革为对象，并统揽县区财政管理体制改革状况， 具有较强的普遍指导意义。 1 5论文的章节安排 全文共分为七章。第一章为绪论。主要是介绍课题的选题依据，目前国内外对本课题 的研究现状、发展趋势，课题预期的理论和实践价值，课题的主要研究目标、研究内容、 研究方法和创新点。第二章为财政管理体制的概念界定和发展。这一章是财政管理体制的 基本知识，主要是介绍财政管理体制的概念、组成、特征与分类。第三章为永州市财政管 理体制改革的现状分析与评价。这一章是论文的主体部分，主要介绍和分析永州市财政管 理体制改革的历史沿革、基本现状、主要做法、主要成绩、主要问题及基本评价。第四 章为永州市财政管理体制改革主要问题的成因分析。主要是对永州市财政管理体制改革存 在的一些客观制约因素进行分析评价。第五章为当前国内外财政管理体制改革的成功经验 与启示。主要是对英国、香港和深圳特区财政管理体制改革进行介绍和评价，并从中找到 对永州市财政管理体制改革的启示。第六章为永州市财政管理体制改革的对策研究。主要 是找到解决永州市财政管理体制改革存在问题的方法和途径。第七章为永州市财政管理体 制改革的实证分析。主要是对江华县会计集中核算制度改革的分析与评价。最后为小结。 第二章财政管理体制的概念界定与发展 2 1财政管理体制的概念和本质 所谓财政管理体制，就是政府之间的财政关系，就是中央政府与地方政府以及地方政 府上下级之间多重的收支划分和收支往来诸方面的相互关系，而尤其以中央与地方财政之 间的关系为主要矛盾。政府之间的财政管理体制，是经济体制的有机组成部分，同时也是 政府制定和实施财政政策的重要依托。财政管理体制的本质就是正确处理国家在财政资金 分配上集权与分权的问题，用以明确中央与地方政府财权的划分。其主要内容包括中央对 地方财政收入和支出范围的划分；中央规定地方财政收入的许可来源；中央规定地方财政 支出的许可途径；中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。 2 。2 财政管理体制的基本构成 根据财政管理体制的内在实质，其应由以下几个基本要素构成： 1 公共产品的受益范围与政府事权的划分。 研究和探讨政府财政管理体制的层次性及其相互关系。应该从分析公共产品的受益范 围入手，具有不同范围的公共产品的属性和内在特征，在很大程度上影响着政府问预算管 理体制的设置，进而影响着政府间财政关系的协调方式。根据公共产品的受益范围，我们 大致可以将公共产品划分为全国性的公共产品和地方性的公共产品两种类型。全国性的公 共产品的提供者不可能是某一级地方政府，而只能是中央政府。地方性的公共产品的提供 者是各级地方政府，而不应该是中央政府。公共产品的受益范围实际上界定了政府之间的 事权划分，而在财政管理体制中的事权与财权之间有着十分密切的关系，在两者当中，财 权反映着事权，当合理地划分了事权之后，财政支出的划分和财政管理体制的确定才有了 相应的依据。从总体上来讲，在事权范围明确的前提下，仍然要对中央和地方财政支出的 职责进行细化，特别是在中央与地方之间有交叉的支出、跨地区性支出、具有外溢性的支 出，更要力求“边界”清晰，避免混淆不清，防止相互干扰。 2 政府之间的收入划分。 政府只有拥有了足够的财政收入，才能保证其充分履行自身的职能，而划分中央与地 方政府间的财政收入，主要是划分中央与地方间的税收收入。作为中央与地方财政关系协 调方式重要组成部分的税收划分，是划分中央与地方财政收入的基础，也是财政管理体制 的核心。从理论和实践的结合上看，税收划分大致有划分税额、划分税种、划分税率、划 分税制等几种类型的分税方式。划分税额是最简单的划分方式，它是指先统一征税，然后 再将税收收入的数额按照一定比例在各级政府之间进行划分。划分税种的内涵是在税收立 法权、税目增减权和税率调整权以及税收的开征和停征权等税收权限集中于中央的条件 下，针对各级政府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因 素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划分收入范围。划分税率 就是按照税源实行同源课税，分率计征，上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款 留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基课征且自行支配该税收 款项。划分税制则是设立中央税和地方税两种相互独立的税收制度和税收管理制度。 3 政府之间的财政转移支付。 由于纵向财政失衡和横向财政失衡的客观存在，特别是在各级政府之间既定的支出范 围和收入范围得以确定以后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次政府财政却出现 盈余时，或者是在发达地区财政收入充裕，而落后地区则税源狭小，财政状况拮据对，便 必须通过财政转移支付协调上下级政府之间以及不同地区政府之间的财政往来关系。从理 论和实践的结合上讲，在财政转移支付制度中，主要有一般性转移支付( 或称一般性补助) 和有条件的转移支付( 或称有条件补助) 两种方式。 2 3 我国财政管理体制的基本特征 从整个国家财政管理体制上看，由于我国的社会主义国家的性质，以公有制为基础、 正在形成的社会主义市场经济以及国有企业占据主导地位的经济体制，构成了目前我国财 政管理体制和运行机制的基本框架。其主要特征有：( 1 ) 财政分配中利益关系的致性。 我国财政“取之于民、用之于民”的特征，体现了鼓励先进和追求公平的原则，决定了财 政分配上客观存在的利益差距不会发展成为尖锐的社会冲突；( 2 ) 明显的生产性。财政承 担着较强的建设性投资职能，政府通过预算有计划地安排项目建设资金，直接参与和引导 社会资源配置，组织社会化大生产。( 3 ) 财政分配活动的广泛性。财政不仅参与国民收入 的再分配，而且参与国民收入的初次分配。财政代表国家作为国有企业的所有者，一方面 直接参与国有企业的利润分配，甚至部分地决定企业折旧基金的使用，另一方面则象业主 一样还从直接投资活动。财政分配活动的广泛性，标志着财政在国民经济发展中发挥着比 市场经济国家财政更在、更广泛的作用。 从我国地方财政管理体制分析，由于外部环境的变化，特别是财政管理体制的调整， 地方财政管理体制在运行中出现了一些新的特点：一是地方财政收入总量虽然增长较快， 但增幅趋于回落，收入质量有所下降，中西部地区增幅回落趋势更加明显。二是省级收入 比重有所提高，但财政供给人口比重有所下降，而市县乡财政收入比重有所下降，但供养 人口却呈上升趋势，纵向财力分布进一步失衡；三是省级财政建设性支出比重较高，但市 县乡财政主要是维持性支出。 2 4 财政管理体制的主要类型 1 统收统支型 这种财政管理体制把全国财力绝大部分集中在中央，除地方税收和一些零星收入归地 方外，主要收入( 农业税、关税、盐税、货物税、工商税、公债收入等) 全归中央，各级 政府的开支，由中央统一核拨。就地方来说，收归收，支归支，收支两条线，地方收得再 多也无权留用。这种高度集中统一的财政管理体制在我国建国初期最为典型。 2 收入挂钩型 把地方负责组织的财政收入( 包括中央收入) 与地方财政的总支出挂起钩来。按收支 总额数确定一个分成比例。这对统分统支的财政管理体制来说是一大进步，使地方对财政 收支的关心程度大大提高，但缺点也很明显，主要是助长地方盲目扩大财政支出的倾向， 因为多支出意味着分成比例高；在年初确定地方收支预算时，会对分成比例和收支指标十 分计较：对多收少支的地方政府不利，对少收多支的地方政府有利，容易产生“鞭打快牛” 的负面效应。 3 收入分成型 中央对地方财政的计划收入定分成比例或对它的超收部分另行确定分成，目的是鼓励 地方超收，使多收少支的地方政府得到较多分成收入，以缓和收支挂钩型财政管理体制带 来的矛盾。这种财政管理体制有使财政收入与财政支出脱钩的优点，但它也有严重缺点， 即地方与中央在确定分成比例时往往要讨价还价，也缺乏合理的、科学的计算依据。 4 包干型 不仅反映在财政支出包干上，更重要的是财政收入的包干。中央每年核定地方的财政 收入上交任务和财政支出指标，收大于支者，包干上交中央财政，支出大于收入者，由中 央财政按差额补贴给地方。指标之外，地方超收或支出节余归地方使用；如果收入完不成 任务或者支出超额，也由地方自求平衡，中央不再负责。这种体制的缺点主要在于中央财 政的平衡预算上发生很大困难，中央对地方核定的收支指标往往与实际脱节。 5 分税制 这是与市场经济体制相适应的，通过实行分税制度，建立自求平衡分级财政的财政管 理体制。内容包括在中央和地方之间划分事权，根据财权事权相结合的原则，划分中央与 地方的收入及相关税种，并设置各自的收税机构，在此基础上中央实行对地方税收返还等。 2 5 市级财政管理体制及改革的基本定位 市级财政管理体制对于国家宏观财政管理体制而言，是一种微观财政管理体制。它主 要是规范市级政府与县区政府之间、市级政府与市辖特殊区域之间、市级政府与各市直单 位和部门之间的财政关系。其实质是正确处理市级财政与县区财政及部门之间在财政资金 分配上集权与分权的问题。长期以来，市级财政管理体制存在着诸多矛盾和问题，历次财 政体制改革，都比较强调放权，没有从根本上解决这些矛盾和问题。一方面在支出责任划 分上一直没有突破。特别是对市级以下政府之间事权划而不分，权责不明，交叉重叠现象 较为明显，虽然财政体制也划分了上下级政府的支出范围，但较为笼统，由于没有划分市 以下政府的具体事权，有些事务由多级政府共同承担，容易造成政府问职责不明，“越位” 和“缺位”并存，也对市级以下财政支出格局以及收支平衡产生了一定影响。另一方面， 对部门财政资金使用管理不到位。这一部分财政资金长期掌握在部门手中，支出效益不高， 在管理上又不到位，部门之间苦乐不均，财政资金不足，资金严重紧缺和严重浪费并存。 因此，必须对市级财政管理体制进行改革。改革的主要目标是建立符合社会主义市场经济 要求的科学、规范、透明、合理的预算管理体制、现代财政国库管理制度和政府采购制度。 第三章永州市财政管理体制改革现状分析与评价 3 1 永州市财政管理体制改革的历史沿革 党的十一届三中全会以来，永州市各级财政部门始终坚持以改革的精神统揽全局，在 改革中不断破旧立新，理顺各种主体的分配关系，在发展中建立财税收入增长机制，寻求 财政平衡支点，在完善中规范财政财务行为，确保财政管理工作有序运行，闯出了一条生 财有道、聚财有方、用财有数、管财有序的财政改革之路。全市财政收支在1 9 9 3 年以后 连续做到当年平衡的基础上，消化历年财政赤字1 8 4 亿元，基本上实现了累计平衡。财政 收入进入9 0 年代以后，每年平均增幅达到2 1 4 ，高于全省2 个百分点，收入总规模在全 省排名由1 9 9 1 年的第1 2 位上升到第8 位m 刳。财政收入的快速度增长，财政管理的健康有 序，不仅保证了政府公共支出的基本需要，而且有力地支持了全市的经济建设和社会各项 事业的发展。 1 包干形成分灶局，分税又添新生机 7 0 年代末到9 0 年代，为适应国家由计划经济向商品经济、社会主义市场经济的转轨， 永卅市对财政体制进行了四次改革。1 9 8 0 年，国家实行经济体制改革，湖南省对永州市实 行划分收支。分组包干的财政体制，拉丌了永州市财政管理体制改革的序幕。1 9 8 0 年底， 永州市对所辖的1 1 个县同时实行了分级包干的财政管理体制。1 9 8 5 年，实行划分税种， 核定收支、分级包干的财政管理体制。1 9 8 8 年，省人民政府确定永州市为改革开放过渡试 验区，对永州市实行有关财政、计划、物价等方面的弹性政策，市本级财政对各县实行了 “定额补贴、一定三年”的财政体制，并四次对部分县区的财政体制进行微调，财政分灶包 干，有力地促进了区域经济的发展和财政收入的稳步增长。但是由于包干体制的制度性缺 陷，也对财政经济产生了双重负面影响。1 9 9 3 年，党的十四届三中全会确定了社会主义市 场经济体制的基本框架，中央决定从1 9 9 4 年起，全面实行分税制财政管理体制。湖南省 确定永州市的税收返还基数为1 9 5 亿元，按照中央和省里的要求，永州比照省对市的做法， 对各县区也实行了分税隼4 财政管理体制，并建立了过渡期转移支付制度。从1 9 9 5 年起， 永州市陆续在乡镇实行以分税制为主体的财政管理体制，并在祁阳县进行了建立乡级金库 试点，到1 9 9 7 年底，全市有6 个县区对乡镇实行了分税制改革，有5 5 个乡镇建立了金库。 分税制的实施，进一步调动了地方当家理财的积极性，对地方大力发展经济、增植财源、 强化征管、增收节支等方面起到了积极作用。1 9 9 6 年，永州市撤区建市，又按照“财权事 权统一，加强宏观调税，确保既得利益”的原则，确立了市本级与两个区的财政管理体制， 将原永州市、冷水滩市辖区内中央、省、地属企业和行政事业单位的税收，上划为市级财 政收入，将原两市的公安、交警、工商、城建、国土等行政事业单位的支出上划为市级财 政支出，以1 9 9 5 年实际入库和支出数为基数。剔除非正常因素后，确定两区的财政收支 基数。t 9 9 7 年，永州市将风凰园经济开发区上收市政府管理，市本级对其实行了“自收自 支、自我发展、自求平衡、一定四年”的财政管理体制。至此，永州市“分级管理、分级负 责、分灶吃饭、自求平衡”的财政运行和管理机制基本建立。 2 完善分配建机制，理顺关系注活力 改革开放以来，为了适应经济体制转轨的需要，永卅i 市先后对财政与企业的分配关系 也进行了几项大的改革。1 9 8 0 年后半年对企业进行扩大自主权试点，逐步推行利润留成， 上交利润包干，超收分成、亏损补贴包干等办法。1 9 8 2 年，对国有工业企业全面实行利润 留成和盈亏包干。1 9 8 3 年，对国有企业实行第一步利改税，税利并存，以法律形式固定财 政与企业的分配关系。1 9 8 4 年，实行第二步利改税，由税利并存逐步过渡到完全的以税代 利，税后利润归企业自己安排使用，增加了企业留利。1 9 8 6 年，对国有企业普遍实行承包 经营责任制，把原上交国家所得税、调节税改为交承包费，逐个企业确定指标，签订包干 责任书。承包期限5 年。1 9 9 1 年，对国有企业实行第二轮经营承包，执行“三保一挂，的管 理和分配办法。即保上交财政，保企业后劲、保企业升级、工资与效益挂钩。第二轮承包 期间，由于国家宏观财政政策的调整，再加上市属企业产品结构不合理以及买方市场的逐 步形成，市属企业发生严重亏损。1 9 9 3 年，按照企业财务通则、企业会计准则的要 求，永州市积极进行建立现代企业制度，优化资本结构，规范企业兼并破产，推行资本运 营等国有企业改革，对全市7 3 5 户国有企业进行清产核资，冲减公税金和国家本金2 4 1 6 1 万元和3 1 6 1 万元，甩掉了企业的历史包袱。1 9 9 5 年，永州市开始全面实行国有企业改制， 所有的改制企业全部实行1 5 的所得税税率。1 9 9 6 年，全面实行企业所得税条例，对企业 占有国家资产征收国有资产占有税。通过对国有企业减税让利、政企分开、扩大自主权和 规范财务，为国有企业的发展壮大和财政收入的快速增长打下了良好的基础。 在改革国有企业分配管理体制和财务管理体制的同时，永州市加大了与行政事业单位 分配关系的改革力度。1 9 8 0 年，开始改变行政事业单位吃财政大锅饭的做法，实行“预算 包干”。1 9 8 8 年开始，逐步实行全额管理向差额管理，差额管理向自收自支，自收自支向 企业化管理体制过渡，并开始对预算外收入实行“收支两条线”管理。1 9 9 1 年，按照国家 预算管理条例和预算法，进步完善了预算管理制度，把全市预算资金管理纳入法 制化管理的轨道，并对预算外资金进行专户储存。1 9 9 4 年，市财政全面落实“三个还权”， 即预算外资金的所有权还权于国家，使用权还权于政府，管理权还权于财政。为了克服财 政包干体制下支出预算采用“基数法”和预算外资金管理漏洞极大的弊端，永州市1 9 5 5 年率 先在全省地州市本级财政实行了零基预算，根据财力可能和行政事业单位发展需要，重点 确定了单位预算支出指数，对预算外资金以统筹的形式顶抵预算拨款，征收预算外调节资 金。当年市本级统筹预算外资金1 3 5 8 万元，征收调节资金2 2 9 万元。1 9 9 6 年，永州市在 全市全面推行零基预算管理。至此，永州市财政与企业和行政事业单位的财政分配关系基 本理顺，为全面推行新时期的财政管理体制改革，打下了结实基础。 3 2 永州市财政管理体制改革的基本现状 随着市场经济的不断深化和发展，财政管理无论在方式、方法上都存在着相对滞后的 问题。长期以来，永州市在财政管理领域存在着三个方面的突出问题，一是在管理范围和 内容上，存在着重预算内轻预算外，重拨款轻效果的状况。财政管理倾向于通过税务征收 来实现收支平衡。在行政事业支出方面对单位拨款了事，很少参与和加强对单位财务方面 的监督和管理。二是在监督管理环节上，存在着以事后监督管理为主的问题。对单位执行 财政政策的状况不闻不问，只有出现了严重的财政问题时才进行必要的核查，而对部门的 支出预算，支出账目和财务报帐方面缺乏应有的事前和事中监督手段。三是在管理方法上 主要以集中性突出性检查监督为主，而忽视了对单位和部门财务状况进行日常监督的有效 方法。从具体情况来分析，一是预算外资金在很大程度上游离于财政预算管理之外，成为 单位和部门自收自支自管自有资金，其负面效应正日益得以凸现，引发了诸如政府财力分 散、消费膨胀、腐败滋生等严重的问题；二是财政拨款的基建资金管理不到位，使用效益 相对低下，财政无法实施有效的监督，损失浪费严重。三是政府采购资金的管理和使用脱 节，资金使用效益也不高，采购过程不透明，不公开，随意性强，暗箱操作和以权谋私的 现象十分严重，容易产生腐败现象，损害党和政府的形象。四是由于收费和罚没收入征缴 不分离，导致征收、处罚的随意性大，执收、执罚部门由于利益驱动，不仅乱收乱罚，而 且坐支现象也十分严重。五是有的县区和单位经费紧张，财政拨付的工资不能按时发放到 干部职工手中，甚至还有个别单位利用拖欠职工工资的办法制造经费紧张假象，作为向财 政增支的理由。六是单位和部门财务核算和管理分散，管理水平参差不齐，财政监督难以 到位。财政管理体制和具体的财务管理工作中存在的这一些突出问题，迫切要求采取切实 可行的改革措施来加以规范，必须要有相应的“处方”对症下药，才能遏制和从根本上进行 扭转。 为了全面提高财政管理水平，规范财政管理行为，1 9 9 8 年以来，永州市有计划有步 骤地推行了一系列的财政管理体制方面的改革措施。一是进行综合财政预算改革，对预算 内外资金实行综台财政管理，将预算内资金和预算外资金有机结合起来，收入统一征管， 支出统筹安排，行政事业单位干部职工的工资由财政统一发放，并编制统一的综合财政收 支预算，确保预算内外资金综合平衡，发挥财政资金的最大效益。目前，这项改革举措已 经在全市范围内全面推行。二是推行收费和罚没收入征缴体制改革。一方面规范收费管理 和罚没收入管理，对各行政事业单位的罚没收入和收费收入实行“集中征缴和管理”，所有 收入一律上交财政，并由财政通过编制综合预算，来安排行政事业单位的开支，取消执收 执罚单位的银行帐户和资金过渡户，另方面对罚没收入和收费收入实行集中征缴和罚缴 分离、收缴分离，执收执罚单位出具收费依据或作出处罚决定后，由有关银行负责罚款或 收费的收取、归集、解库及“千收罚款收据”的开具，财政部门负责对罚款和收费收入收缴 情况的管理。这样就把各单位的各项收入纳入了财政的有序管理。目前，这项改革措施已 在市本级和1 1 个县区全面实施，并每年由纪检监察部门和财政部门组成联合检查组进行检 查，对违反征缴管理办法的单位和领导进行相应的处罚。三是推行会计集中核算制度改革。 即对各行政事业单位的财务会计进行集中统一管理，统一核算。1 9 9 9 年开始，永州市开始 推行会计集中核算，取消各行政事业单位的财务会计，由财政部门成立会计委派管理中心， 对国家机关、国有事业单位、国有资本运营机构推行会计委派制，派驻的会计或者财务总 监对各单位的财务会计全顽负责。2 0 0 1 年，永州市市本级及各县区相继成立会计集中核算 中心，不再向各单位派驻会计，而是将所有的会计业务集中到会计集中核算中心统一进行。 到2 0 0 4 年6 月份为止，市本级和9 个县区成立了会计集中核算中心。另外2 个县区也正 在羞手组建会计集中核算中心。四是推行政府采购制度改革。把各行政事业单位利用财政 性资金进行的大宗物资采购纳入政府采购的范畴，成立相应的社会中介组织政府采购 中心，对行政事业单位的采购项目实行统一招标、统一购买、统一结算，由财政部门成立 相应的政府采购监督管理中心，对政府采购情况实行严格的监管，从而强化部门和单位采 购的财政预算约束，节约财政资金，减轻财政负担。目前，永州市本级政府采购制度已经 实行了4 年，实现了政府采购管理中心与政府采购中心机构的分离，1 1 个县区都成立了政 府采购中心。但除江华县以外，都没有进行机构的分离，政府采购管理中心既承担政府采 购管理的职能，又承担相应的采购业务。 3 3 永州市财政管理体制改革的基本做法 白1 9 9 8 年以来，永州市实施的一系列财政管理改革措施，主要包括综合财政预算制 度改革、收费和罚没收入征缴制度改革、会计集中核算制度改革和政府采购制度改革。这 四项改革并不是整个财政管理制度改革的“全部”，但却是近年来强化财政管理体制改革的 主旋律，是财政管理制度改革的一个阶段性进程。这四项财政管理制度改革的基本做法是： 3 3 1 财政综合预算制度改革的主要做法 综合财政预算改革，是指对预算内外资金实行综合财政预算管理，将预算内资金和预 算外资金有机地结合起来，收入统一征管，支出统筹安排，编制统一的综合财政收支预算， 确保预算内外资金的综合平衡，以发挥财政资金的最大效益。实施综合财政预算管理改革 是在市场经济条件下，充分发挥预算内外资金的整体效益。增加政府宏观调控能力，促进 区域经济建设和社会事业发展的一次重大举措。永州市的基本做法啷1 是： 1 明确综合财政预算管理的对象和资金范围 综合财政预算管理的对象是本级财政管辖的各行政事业单位。其资金包括：按国家预 算收入科目应该纳入财政预算的各项收入( 含罚没收入、各种行政事业性收费等应缴预算 收入) ；单位按照有关规定收取的各种行政事业性收费和专项收费收入；单位凭借政府职 能收取的各种基金和筹集的资金：单位受政府委托或代替政府职能，以政府名义或政府信 誉取得的各种集资、捐赠资金和募捐收入；主管部门按照有关规定从所属企事业单位和社 会团体集中的上缴资金；其他财政性资金，主要包括财政拨款有偿使用回收资金中未纳入 财政预算管理的部分、国家行政机关驻外机构的非经营性收入、利息收入等等。至于没有 预算外收入和行政事业性收费、罚没收入等等收入的单位，单位个人住房资金及缴存的税 金、工会会费、社团活动费等，不纳入综合财政预算范围。 2 确定单位各项收入基数 各项应缴财政预算收入以实际征收数为依据，财政部门根据征收情况给予适当奖励。 事业性收费及其它预算外资金收入以上年实际收入数为依据，并根据当年政策性收入增减 变动因素，由单位申报，财政部门审核确定，超收部分实行单位与财政分成。分成比例由 财政部门根据实际情况分类确定。 3 。严格应缴收入和预算外资金的征管 各种应缴预算外收入和预算外资金实行“财政统一票据、单位执收执罚、委托银行收 款、集s e a 缴国库”的办法，统一征收，统一管理，取消单位收