（行政管理专业论文）政府公共服务外包委托代理问题研究.pdf

中文摘要 政府公共服务外包是指政府将市场竞争机制引入到公共服务的供给 过程中，由企业或者是非政府组织来提供服务，政府采用合同的方式将提 供公共服务的职能转移到私人部门或者非政府组织。当前，世界诸多国家 都采用公共服务外包的方式来提供公共服务，旨在减少开支，控制政府规 模，提高公共服务的质量。西方学术界对公共服务外包的研究已经比较成 熟，但是我国行政学界对公共服务外包的研究还处于起步阶段。本文基于 委托一代理视角，分析了公共服务外包中的委托一代理问题和与之相关的 选择、激励、约束与监督机制，在此基础上对公共服务外包中委托一代理 问题的解决对策进行了系统的研究。 第一部分是是绪论，主要介绍了本文研究的背景和国内外研究状况以 及相关概念的界定，提出了要研究的问题。 第二章着重阐述了公共服务外包的理论基础，认为政府与市场功能分 工、供给和生产职能的可分离性以及顾客导向为公共服务外包奠定了理论 基础，由于公共服务外包中存在委托一代理关系，就势必会产生委托一代 理问题。 第三章基于委托一代理理论分析了公共服务外包过程中的委托一代 理关系，第一层关系是公众与政府之间的委托一代理关系，第二层关系是 政府与企业或者非政府组织的关系，并在此基础之上分析了公共服务外包 中委托一代理关系的特点。 第四章主要探讨了公共服务外包中第一层委托一代理链中的代理问 题与第二层委托一代理链中的代理问题，并针对性地分别分析了两层委托 一代理问题产生的深层次原因。 第五章主要探讨了构建委托一代理关系下公共服务外包的有效机制， 包括代理人选择机制、激励机制、约束机制与监督机制。 第六章是结语部分，对论文的主要内容进行了梳理，并总结了本文论 述的局限性。 关键词：公共服务外包委托一代理激励机制 a b s t r a c t c o n t r a c t i n go u to fp u b l i cs e r v i c e sm e a n st h a tt h eg o v e r n m e n tw i l l b et h em e c h a n i s mo fm a r k e tc o m p e t i t i o ni n t op u b l i cs e r v i c es u p p l y p r o c e s s ，f r o mb u s i n e s so rn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n st op r o v i d e s e r v i c e s ，g o v e r n m e n tc o n t r a c t sw i l lb eu s e dt op r o v i d et h ef u n c t i o n so f p u b l i cs e r v i c et r a n s f e r r e dt ot h ep r i v a t es e c t o ro rn o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s a tp r e s e n t , t h ew o r l dm a n yc o u n t r i e sh a v ea d o p t e d aw a y o fo u t s o u r c i n gp u b l i cs e r v i c e st op r o v i d ep u b l i cs e r v i c e s ，a i m e da t r e d u c i n ge x p e n s e s ，s t r e a m l i n i n gt h es i z eo fg o v e r n m e n t ，i m p r o v et h e q u a l i t yo fp u b l i cs e r v i c e s w e s t e r na c a d e m i cs t u d yo f t h eo u t s o u r c i n go f p u b l i cs e r v i c e s h a sb e e nm o r em a t u r e ，b u tc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e o u t s o u r c i n go fp u b l i cs e r v i c e sa c a d e m i cr e s e a r c hi s s t i l li ni t se a r l y s t a g e s b a s e d o nt h ep r i n c i p a l a g e n tp e r s p e c t i v e ，a na n a l y s i so f o u t s o u r c i n gi nt h ep u b l i cs e r v i c ec o m m i s s i o n - t h ea g e n c yp r o b l e ma n d a s s o c i a t e do p t i o n s ，i n c e n t i v e s ，c o n s t r a i n t sa n do v e r s i g h tm e c h a n i s m s ，o n t h eb a s i so ft h eo u t s o u r c i n go fp u b l i cs e r v i c e si nt h ep r i n c i p a l - a g e n t p r o b l e ms o l u t i o nas y s t e m a t i cs t u d y c h a p t e rii sp r e f a c e ，t h i sp a p e rm a i n l yi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d a n dt h er e s e a r c hs i t u a t i o na th o m ea n da b r o a d ，a sw e l la st h ed e f i n i t i o n o fr e l a t e dc o n c e p t s ，a n dr a i s e dt h er e s e a r c hq u e s t i o n s c h a p t e ri if o c u s e so nt h ec o n t r a c t i n go u to fp u b l i cs e r v i c e sb a s e d o nt h et h e o r yt h a tt h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t f u n c t i o n so ft h e d i v i s i o no fl a b o r a sar e s u l tp r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i pe x i s ti n c o n t r a c t i n go u to fp u b l i cs e r v i c e s ，i ti sb o u n d t oh a v eap n n c i p a l - a g e n t p r o b l e m c h a p t e rh ib a s e do nt h ep r i n c i p a l - a g e n tt h e o r ya n a l y s i so ft h e c o n t r a c t i n go u to fp u b l i cs e r v i c e si nt h ep r o c e s so fp r i n c i p a l - a g e n t r e l a t i o n s h i p ，t h e f n s tt i e ra r et h e p u b l i c r e l a t i o n sb e t w e e nt h e m g o v e r n m e n ta n dp r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i p ，s e c o n d - t i e rr e l a t i o n s h i p i st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e so rn p o c h a p t e ri vd i s c u s s e st h em a i np r o b l e mo fc o n t r a c t i n go u to fp u b l i c s e r v i c e si nt h ef i r s t - t i e rp r i n c i p a l a g e n tc h a i n , t h e nd i s c u s s e st h em a i n p r o b l e mo fc o n t r a c t i n go u to fp u b l i cs e r v i c e s i nt h es e c o n d t i e r p r i n c i p a l - a g e n tc h a i n a n dt a r g e t e ds e p a r a t e l ya n a l y z e dt h et w o - t i e r p r i n c i p a l - a g e n tp r o b l e md e e p s e a t e dr e a s o n s c h a p t e rvf o c u s e do nb u i l d i n gap r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ec o n t r a c t i n go u to fp u b l i cs e r v i c e su n d e ra ne f f e c t i v e m e c h a n i s m , i n c l u d i n gt h ea g e n to fs e l e c t i o nm e c h a n i s m ，i n c e n t i v e m e c h a n i s m , b i n d i n gm e c h a n i s ma n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s m c h a p t e rv ii st h ec o n c l u s i o no ft h et h e s i sa n ds u m m e du pt h e l i m i t a t i o n sd i s c u s s e di nt h i sa r t i c l e k e y w o r d s ：p u b l i cs e r v i c e s ；c o n t r a c t i n go u t ；p r i n c i p a l a g e n t ； i v i n c e n t i v e r e s t r a i n tm e c h a n i s m 学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中 除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声 明并表示了谢意。 论文作者签名： 论文使用授权声明 日期： 歹肌l j 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后 遵守此规定。 论文作 导师签 日 0 o 矸多 磊 n丫l， 归z 期 期 日 日 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 ：1 选题背景 二十世纪八十年代以来，西方发达国家纷纷在公共服务供给领域引进 市场机制。公共服务市场化、社会化逐渐成为当代国际性潮流。这场改革 运动既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思，也是对新时代、新环境 的自觉适应过程。西方国家的实践表明，市场化机制是卓有成效的。其中， 公共服务外包就是公共服务市场化的一个行之有效的重要形式。 公共服务外包在实践中有效地提高了政府提供公共服务的效率和质 量，提高了公民的生活质量。我国的社会主义市场经济体系已经初具规模， 但公共服务领域的市场化程度滞后于社会整体市场的发育程度，成为制约 我国经济发展的一个“瓶颈”。政府面临着公共服务需求不断扩大与公共 服务供给能力不断萎缩的尖锐矛盾，传统的由政府垄断的公共服务模式己 经不能适应当代经济发展和社会进步的要求，因此，我国也应该借鉴西方 成功经验，紧紧把握住市场化的改革进程，不失时机地尝试推进公共服务 事业外包，增强我国的公共服务能力。通过我国二十几年市场化改革的发 展，我们也欣喜地看到我国公共服务事业的发展，同时在公共服务外包的 过程中也出现了许多问题：如市场化导致的不良竞争、腐败、社会公平失 衡等现象。寻求这诸多问题的深层次原因，构建公共服务外包的有效机制 势在必行。 1 2 选题意义 1 2 1 论文研究的理论意义 公共服务中引入市场机制，能增强政府活力，政府通过签订具体承包 合同的方式，将部分公共服务委托给私人部门提供，会提高公共服务的供 给效率。然而在具体的实践过程中，诸多问题也伴随而生。如何对公共服 务外包的这些问题进行研究、解决这些问题，是公共服务改革问题研究的 ： ： 重要方面。本文主要从委托一代理的角度探讨了公共服务中存在的诸多问 题，并就此提出了防范委托一代理问题的机制构建，本文的研究的理论意 义主要在于两个方面： 其一，引入委托一代理理论，从委托一代理这个视角审视公共服务外 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 包中的问题。 委托一代理理论主要是研究委托人与代理人在信息不对称的情况下 双方的行为与规则。o 在公共服务外包的过程中，委托一代理问题普遍存 在，委托一代理理论为此类问题的研究提供了比较实用的框架。 公共服务事业外包过程中的委托代理关系不慈图 其二，本文从委托一代理的角度提出了公共服务外包有效机制的构建 思路。 事实表明，委托一代理理论在研究公共服务市场化问题上有显著的说 服力，为政府管理变革运动提供了新视野。从委托一代理的角度，对公共 服务外包过程中的各种委托一代理关系、委托代理关系下所产生的委托 一代理问题进行分析，借鉴其他国家成功的经验，从代理人选择机制、激 励机制、约束机制、监督机制等角度入手，提出构建委托一代理关系下公 共服务外包的有效机制的对策建议正是本课题研究的意义所在。 1 2 2 论文研究的现实价值 世界各国在行政改革中大多遇到了政府公共事业共性的问题，其表现 就是政府规模不断扩大，部门分类变得越来越细，雇员不断增加，政府财 政支出居高不下。而在政府规模扩大的同时，政府效率日益降低，由于超 额雇佣和过度建设，政府服务的提供非但不关注成本效益的提高，而且造 成了更大规模的资源浪费。造成这种局面的原因有很多，从公共服务的供 给角度看，一贯的错误认识是：政府公共服务是非营利性的，必然是物超 所值，公共服务全部由政府垄断提供是对公众利益的最好保证。这显然是 错误的，由政府垄断公共物品和服务的生产、供应，就会缺乏竞争，导致 公共产品成本高昂，质量低劣，效率低下，而且对于公众的需求反应过于 迟钝，缺乏回应性，限制市场机制的作用。我们可以把政府的这些现象用 。陶长琪信息经济学【间北京：经济科学出版社，2 0 0 1 ：2 0 - 2 2 2 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 “政府失灵”来概括。“政府失灵”并不是因为政府的工作人员懒惰或者 是他们没有能力，而仅仅是因为资源在一个垄断的环境中运作，管理者缺 乏激励，他们不和别人竞争，因此必须在公共服务提供领域引入竞争机制， 来改善这种状况。 同样的情况也发生在中国，甚至有过之而无不及。政府机构的日趋庞 大和公共服务效率的不断降低无疑已经成为我国的政府体制改革进程中 最大的障碍，不仅不能充分满足现阶段公众日益增长的物质文化需求，更 关键的是，它阻碍了市场经济体制下新型政府机制的建立。在经济市场化 趋势越来越明显的今天，只有积极地将市场机制引进政府公共事业改革 中，通过公平竞争决定公共服务的提供者，运用市场机制的自发调节降低 成本，提高效率，实现政府职能的市场化，才能加快和完善政府体制改革。 可以说，公共服务外包政策从产生到不断发展完善的过程，也就是各国进 行行政体制改革，建立适应市场机制的政府公共服务提供体系的过程。从 委托一代理的角度提出如何构建有效的公共服务外包机制对中国公共服 务外包实践有着重要的现实价值。 1 3 相关概念界定 1 3 1 公共服务外包概念界定 我们所谓的政府公共服务外包制度，就是政府通过合同谈判的方式使 某些具体的生产职能转移到私营企业或非政府组织，放手让其参与公共项 目建设和特定公共物品的供给，以形成政府主导、不同主体共同参与的格 局。回这表明政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定，但不意味 着必须依靠政府雇员和设施来提供这项服务，政府可通过合同招标的方式 调动私营部门的资源来实现服务供给。 政府实施合同承包，首先要选择承包对象即确定哪些公共服务可以进 行对外承包。一般而言，作为公共管理的社会公共服务是指由政府经办的、 涉及社会生活各个领域的民众基本利益的可收费的或不可收费的公用事 业。公共服务是政府提供的公共品的特殊形式，其自身具有公共品的两个 特性：一、非排他性，即将该公共服务的效用扩展于他人的成本为零，因 m 郑必坚中国和平崛起的新道路田新华文摘，2 0 0 8 ，( 1 0 ) 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 而也无法排除他人共享。二、非竞争性，指使用者对公共服务的享用并不 减少它对其他使用者的供应。需要指出的是，政府通过合同招标对外承包 的公共服务除了具有以上两项共有特征外，还需要符合其他的特定条件。 学术界普遍认为政府外包的公共服务是不可收费的且难以盈利的，所以政 府需要付费给服务的承包者，具体来说，这些服务包括了应急救灾、治安 维护、环境保护、垃圾处理、公共卫生以及河道清理和维护等等；有学者 提出采用合同承包的公共服务本身具有“硬性”特征，易于列出详细的质 量要求或标准；该服务领域易于进行竞争性招标，而且风险较小；服务具 有相对独立性，与多种服务相互交织的部门相比，这一部门在合同承包制 下易于管理。笔者认为政府在选择对外承包的公共服务时，还要考察该项 公共服务的对外承包是否存在法律障碍或受到现有合同的约束，因为这是 合同承包顺利实施的前提条件。忽视公共服务的固有属性，过度限制或者 扩展可外包的公共服务的范围非但不能提高政府公共服务提供的效率，降 低服务成本，反而会妨碍政府公共服务提供机制的多样化以及服务质量的 提高，导致公众对政府的满意度大大降低。 1 3 2 公共服务外包的基本形式 ( 1 ) 合同外包( c o n t r a c t i n g o u t ) 所谓的合同外包制度，就是政府将某种公共服务的提供外包出去，由 企业或者非政府组织与政府签订合同提供公共服务，而政府则以纳税人的 税收去购买公共服务并依据合同内容对公共服务承包商进行监管，承包商 在合同许可的范围内可以自由配置资源。公共服务的合同就是公共部门 根据公共服务的性质，在内部生产和市场购买之间的均衡。 ( 2 ) 特许经营 特许经营是公共服务外包的另一种重要形式。它是指由政府授予企业 在一定时间和范围提供某项公共产品或服务进行经营的权利，即特许经营 权，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚 取利润。罾政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之 间的权利和义务，私营企业通常要向政府付费。特许经营可分为排他性的 。程国祥，韩艺国际新公共管理浪潮与行政改革北京：人民出版社，2 0 0 5 ：3 1 7 4 转引自句华公共服务中的市场机制理论、方式与技术【匕东大学出版社，2 0 0 6 4 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 特许、非排他性的特许以及混合性特许三种方式。 ( 3 ) 公私合作制( p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，简称p p p ) 公私合作制是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的 一种长期的合作伙伴关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确 立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务， 共同分担风险、分享收益。伙伴关系的形式非常灵活广泛，包括特许经营、 设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让 或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与 承担的风险程度各不相同。它可以包含介于完全由政府供给与完全由私人 供给之间的所有形式的公共服务提供安排。在p p p 的框架下，一些原来 由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公 共物品和服务的责任。这些责任主要表现在三个方面：确定公共服务应达 到的水平以及可以支出的公共资源：制定提供服务的价格、安全、质量和 绩效标准；监督执行这些标准并对违反的情况实施裁决和处罚。建立这种 关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共 服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲 取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。 1 4 相关文献综述 1 4 1 国外学者对于公共服务外包的研究 ( 1 ) 对公共服务外包内涵及方式的研究 在众多关于公共服务外包的内涵中，w a l s h 和o e c d 的定义具有代表 性和权威性。根据他们的定义，公共服务外包是从外部购买产品和服务而 不是在政府机构内部提供这种产品和服务，外包代表了在公共服务的管理 和供应过程中，特别是直接民营化( 例如所有权的变更) 不可能的时候， 模仿市场的努力，其基本原理是要在服务供应商之间促进竞争。公共服务 外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门。这样一 种“进口”市场机制的作法形成了常常被称为公私混合或公私伙伴关系。 传统公共服务分配体系是以国家完全拨款和直接生产服务为特征，而公私 口余晖秦虹中国城市公用事业绿皮书n o 1 公私合作制的中国试验上海人民出版j 1 2 l 2 0 0 7 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 伙伴关系则是使私人部门参与公共服务供应的所有过程，并在一定程度甚 至参与社会福利的供应。一个拨款、采购和生产功能界限分明的体系取代 了传统的公共服务供应体系。公私伙伴关系的方法不是私人部门概念和实 践的简单延伸于公共部门，而是代表在具体时间和条件下对所有可能的参 与者潜能进行认真评估的过程。或者说，公共服务外包是“建立在购买者 供应商分离，或者更广泛地说是资源供应商购买者供应商分离的理念基 础之上”。 萨瓦斯在他的经典著作民营化与公私有部门的伙伴关系中指出政 府公共服务外包是民营化最重要的一种形式。他总结了政府公共服务外包 的实施过程，其步骤主要包括：一是确定外包的服务；二是可行性研究； 三是准备招标合同；四是发布招标公告：五是选择服务承包商；六是监测、 评估和促进合同的履行。 盖伊彼得斯认为公共服务外包主要体现在四个方面：公共部门结构 的变化( 打破垄断让私营部门介入、分解大型组织使其小规模企业化、权 力分散和下放等) ；管理上的变化( 人事管理中的绩效管理及工资制、财 政管理中的将购买者与提供者分开及成本核算等、引入私人竞争者让市场 来检验公共部门效率) ；政策制定( 决策权力分散化、协调工作困难且重 要性加强等) ；公共利益( 以政府的施政成本是否低廉为评价标准、政府 责任的市场化倾向、公民被看做消费者和纳税人) 。 ( 2 ) 对公共服务外包驱动力的研究 文森特赖特( v m c e n tw r i g h t ) 和路易莎佩罗蒂( l u i s ap e r r o r t i ) 从意识形态、经济、管理及财政的角度分析了公共服务外包的动因。回他 们认为，从意识形态方面来看，服务外包首先被看作是对规模和权力过于 强大的政府的一种反动，也就是说要重新划定政府的边界，只是不同国家 表现形式有所不同。其次，公共服务外包被看作是维护公民自由的一种方 法，因为垄断的公共服务被认为是限制了公民的自由。从经济层面上来看， 4 7 世界银行编2 0 0 7 年世界发展报告【m 】北京：中国财政经济出版社，2 0 0 7 。 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 。 彩盖伊彼得斯政府未来的治理模式【嗍北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 。 。v m c e n tw r i g h ta n dl u i s ap e r r o t t i ( e d ) , p r i v a t i z a t i o na n dp u b l i cp o l i c y , e d w a r de l g a rp u b l i s h i n g l i m i t e d , 2 0 0 8 6 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 公共服务外包则是为了提高公共服务的效率。从管理方面看，公共服务外 包能够打破公共部门那种错综复杂的拜占庭式的组织结构，而这种组织充 斥了内部的政治斗争、政治家们的分赃及各种模糊的且相互冲突的目标。 从财政方面来看，公共服务外包能够解决国有企业效益不佳的问题，使其 在市场中成为优胜者，并能够缓解公共服务的财政压力。 萨瓦斯则从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民 主义方面分析公共服务外包的推动力。从现实压力的角度来看，萨瓦斯认 为审慎的市场化会导致成本收益比更高的公共服务。从经济动力看，由于 经济的日益富裕，人们能够自己提供各种服务，因而更乐于接受市场化。 意识形态动力方面，萨瓦斯认为政府规模和权力过大，对公众生活干预过 多，对民主构成了威胁。政府的政治决策较市场决策更不值得信赖。市场 化可以减少政府的作用。商业动力方面，他认为政府开支是经济的重要组 成部分，其中的更大份额应该转向私营企业。运用私营部门，国有企业和 国有资产可以得到更好的利用。 ( 3 ) 对公共服务外包功效的研究 政府经常是被批评为浪费和无效率的。但是公共服务外包却受到了更 多的批评。大体看来，理论界和政治家们在看待公共服务外包功效上分为 三大派别。 对公务服务外包功效持支持态度的学者认为市场、竞争和私人所有权 是取得经济效率的根本条件，相信自由市场会带来最高效的服务，而政府 的角色必须被限制在法律规定的范围内。代表人物：萨瓦斯，代表作：改 进政府的要决( t h ek e yt ob e t t e rg o v e r n m e n t ) ，民营化与公私部门伙伴 关系。 对公共服务外包持保守态度的学者们多由那些实务主义的政治家和 公共管理学家组成。他们必须处理大量的日常问题，以便用有限的税收满 足公民对公共服务的需求。谨慎地、有选择地运用市场化有助于政府的高。： 效运转。但必须保证市场的竞争性，以及政府的管理者和规则制定者的地 位。代表人物：戴维奥斯本和特德盖布勒，代表著作改革政府：企 业精神如何改革着公营部门。 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 对公务服务外包持反对态度的学者怀疑私人部门用以达到效率的方 法，认为仅以经济分析为基础的市场化会给社会带来许多潜在的影响，市 场不能被用来作为分配领域效率的唯一尺度。他们关注带有福利性质的公 共部门工作的丧失以及市场化对于地方经济及妇女的影响。反对派还担 心，公共服务外包会使腐败蔓延，进而对民主程序产生威胁。因而，只有 在某种特定的清晰的环境下，政府才能放弃提供公共服务。代表人物： e 斯克拉尔( e s c l a r ) ，k 谢弗( k s c h a g e r ) 和罗伯特布兰德温 ( r o b e r tb r a n d w e i n ) ，代表著作：皇帝的新装：民营化变革和公共政策。 1 4 2 国内学者对于公共服务外包的研究 对于公共服务外包的研究已经成为西方学术界的热点，但是我国行政 学界对公共服务外包的研究基本上还是相对较少，总的来说，有以下几类： ( 1 ) 对公共服务外包内涵及方式的研究 毛寿龙和李梅在其合著的西方政府的治道变革一书中指出，“公 共服务的承包制改革，就是把政府业务承包出去，具体的办法是通过一种 竞争性的招标办法，把政府所承担的公共服务业务承包给非政府的组织去 经营，实际上就是公共服务的民营化，它是民营化改革政策的继续。 承包制的主要目的是减少公共部门提供服务的费用。只要通过承包制减少 了费用，即使质量没有变化，也是值得的为了高效率和负责任地提供 基础设施服务，需要通过使用三种手段来变革激励机制：商业化管理、竞 争和有关人士的参与。政府和私有部门的作用也必须改变”。 宋世明结合以往的研究对公共服务外包的内涵作了进一步总结：第 一，决策与执行分开。政策制定是政府的职责，政策执行可由公共部门、 私营部门、非营利部门共同承担；联结决策与执行的就是市场机制。第二， 公共服务的供给者多元并存，竞争发展。公共服务的提供者是私营部门不 一定就会有效率，关键在于提供者需竞争共存，以竞争取代垄断才能获得 效率。第三，消费者对公共服务的选择权利。公共服务的消费者有选择的 权利及可供选择的资源。 ( 2 ) 对公共服务外包必要性与可行性的研究 。毛寿龙，李梅西方政府的治道变革咖北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 ：2 5 4 宋世明美国行政改革研究【l 咽国家行政学院出版社，1 9 9 9 ：1 0 2 8 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 孙学玉在企业型政府论一文中提出了“政府垄断公共产品或者服 务供给易于造成效率低下、质量低劣、阻碍革新、难以实现资源配置的帕 累托最优等一系列问题。必须打破政府垄断公共产品或服务供给的局 面，随着我国市场经济的日趋成熟和第三部门的不断壮大，我国政府 就可以逐渐从公共产品或服务供给中解脱出来，私营部门和第三部门也就 可以逐渐具备与公共部门竞争能力政府可以采用契约外包的方式来 推进我国公共产品或服务的供给体制”。 宋世明在工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示提出 “公共服务的合同出租，扩大了政府供给公共服务的资源以及技术力量， 降低了成本，提高了效率，提高了顾客的满意度。从各种数据来看，合同 出租比政府直接供给降低成本约2 0 3 0 。“应该把公共服务的市场化纳 入到中国行政改革的实践框架中，必须根据中国的国情谨慎地规划我国公 共服务市场化的具体制度设计”。国 ( 3 ) 对公共服务外包的批评 国内理论界对公共服务外包功效的批评主要集中在以下方面： 第一，忽略了政府的价值和责任。市场机制也许能帮助政府解决公共 服务的资金、效率和质量问题，但并不能回答“政府应该做什么 的问题， 而公共行政在本质上是以民主宪政为基础，强调人民主权、公共权利、人 性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。 第二，忽略了政府与企业的不同性质，把政府机构视为企业，把政治 人视为经济人，把政府的多样化目标( 公平、效率、责任) 视为企业的单 一目标( 利润) 。 第三，低估了市场机制引入的成本和潜在风险，除了微观的交易成本 之外，对于一个政府来说，改革还存在机会成本、试验成本、风险成本等。 在交易成本方面，政府相关管理技能与经验的欠缺，特别是对现有服务的 成本、标准等基本信息缺乏了解显得十分突。出。很多学者特别强调在改革 中腐败发生的可能性，认为公私边界区最易发生腐败。合同外包、特许经 营、补贴可以通过贿赂、串谋和索取来获得，凭单制中也可能发生伪造、 。孙学玉企业型政府论【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：2 7 5 - 2 7 7 。宋世明工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示【j 】政治学研究, 2 0 0 2 ，( 4 ) ：4 6 - 5 2 9 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 盗用、出售和非法收购行为。 第四，忽略了市场的缺陷。一方面私营企业中也存在大量低效率和欺 诈行为，另一方面引入私人企业后也可能形成私人垄断的局面。 1 4 3 国内外学者研究评述 国外学术界对公共服务外包研究较为深入，代表人物主要有萨瓦斯、 盖伊彼得斯、文森特赖特等，这些学者的研究基本从公共服务外包的内 涵、驱动力、功效等方面展开的论述。中国有关公共服务外包的研究起步 较晚，相对集中的研究出现在9 0 年代中后期，在理论研究方面，很多学 者成果显著，代表人物有毛寿龙、宋世明、周志忍等。研究最初是以介绍 国外公共服务市场化改革的有关情况及经验教训为开端，目前，国内学者 在政府公共服务外包领域的研究主要集中在为公共服务事业民营化及外 包寻找理论支持和概念和意义的介绍阶段，大多讨论民营化的必要性与可 行性，对其深层次的问题涉及得不多，在公共服务外包中出现的诸多问题 深层次的原因等方面存在许多理论盲点，有待进一步深入地研究。总体而 言，现有的理论研究尚存诸多不足之处： 第一，现有研究大多停留在对政企一体化的矛盾、垄断企业的经营弊 端等表象的描述或对政府管理的期待上，对如何解决社会公益性产品的提 供与效率低下的矛盾缺乏深入的阐释，对如何进一步通过建立具体全新的 规制，从体制上、根源上解决问题尚缺乏细致的研究。 第二，当前国外对公共服务外包的研究大多局限于公共行政一般理论 的研究，很少站在其他学科的角度如交易费用经济学，委托代理理论、 竞争战略理论等视角来分析外包问题。 第三，与国际社会相比，中国公共行政学者目前对公共服务的外包尚 未进行较深入的研究，现有研究偏重于外包机制对特定公共服务的适用性 分析，而具体到操作层面的相关研究并不充分。 本文以公共服务外包问题作为着眼点，以委托一代理理论为支撑? 从 委托一代理的视角分析了公共服务外包过程中出现的问题，探讨其深层次 的原因，并给出相应的对策建议。 。毛寿龙公用事业民营化三大忧虑忉科技智囊，2 0 0 3 年3 月。 1 0 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 1 5 本文的思路与框架 本文结合我们政府公共服务外包的实践经验，在国内学者现有研究基 础之上，运用文献分析、规范分析、比较分析等方法，探讨公共服务外包 过程中的委托一代理关系及委托一代理关系中存在的若干弊端。最后提出 完善规制，治理公共服务外中的委托一代理关系的失灵。 第一部分是是绪论，主要介绍了本文研究的背景和国内外研究状况以 及相关概念的界定，提出了要研究的问题。 第二章着重阐述了公共服务外包的理论基础，认为政府与市场功能分 工、供给和生产职能的可分离性以及顾客导向为公共服务外包奠定了理论 基础，由于公共服务外包中存在委托一代理关系，就势必会产生委托一代 理问题。 第三章基于委托一代理理论分析了公共服务外包过程中的委托一代 理关系，第一层关系是公众与政府之间的委托一代理关系，第二层关系是 政府与企业或者非政府组织的关系，并在此基础之上分析了公共服务外包 中委托一代理关系的特点。 第四章主要探讨了公共服务外包中第一层委托一代理链中的代理问 题与第二层委托一代理链中的代理问题，并针对性地分别分析了两层委托 一代理问题产生的深层次原因。 第五章主要探讨了构建委托一代理关系下公共服务外包的有效机制， 包括代理人选择机制、激励机制、约束机制与监督机制。 第六章是结语部分，对论文的主要内容进行了梳理，并总结了本文论 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 述的局限性。 1 6 本文的研究方法 出于研究和分析问题的需要，本文在写作过程中主要采用了四种研究 方法：制度分析法、比较分析法、案例分析法和系统分析法。 ( 1 ) 文献资料分析法 通过阅读大量的公共服务市场化及委托一代理方面的书籍、资料以及 国内外在这方面的研究成果，收集相关政策及数据，相关课题研究的基础 材料和数据。 ( 2 ) 逻辑分析法 本论文按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑分析方法进行了相 关的研究。 ( 3 ) 规范分析法 规范分析方法是以一定的价值判断作为出发点和基础，提出行为标 准，并以此作为处理问题和制定政策的依据，探讨如何才能符合这些标准 的分析和研究方法。本文用规范分析的方法研究公共服务外包“应该是怎 样的”。 1 7 本文的创新之处 本文选取了委托一代理分析视角来分析和探讨政府公共服务外包中 出现的问题，并从委托一代理的角度提出了规制公共服务外包失灵的治理 思路。可能存在的创新之处有： ( 1 ) 委托一代理框架的应用。诸多学者从公共管理，交易费用等角 度对公共服务事业引入市场机制进行分析，但鲜有学者利用委托一代理框 架研究公共服务外包问题。本文引入委托一代理框架，为公共服务事业市 场化提供了一个新的研究视角。研究视角的选用，可能成为本文的创新点 之一。 ( 2 ) 分析了公共服务外包中的委托人问题。通过对公共服务外包过 程中的委托一代理关系的全面分析，指出了政府在其中的双重身份。正是 政府的双重身份导致了公共服务外包的委托人的问题，这可能成为本文的 创新点之二。 1 2 上海师范大学硕士学位论文第二章委托代理：公共服务外包的理论基础 第二章委托代理：公共服务外包的理论基础 2 1 供给职能与生产职能相分离：公共服务外包的理论背景 公共选择理论主张将政府部分提供公共服务的职能释放出来交由市 场和社会提供，建立政府与市场和社会之间的竞争，倡导公共服务市场化 可以说是解决公共服务提供低效率的较佳途径。新公共管理理论致力于优 化政府经济职能，主张公共服务市场化运作，引入市场竞争机制，提高公 共服务的效率。这些理论的产生为公共服务市场化提供了理论基础，论证 了公共服务市场化的合理性和可行性。认为政府失败是普遍存在的，强调 政府的职能让位和市场的价值，政府应该集中精力做好分内的事情，把其 余的交给市场。基于这些理论产生的公共服务外包就是通过竞争性的办 法，政府与其他社会主体如企业、非政府组织等签订契约，把以前由政府 独自提供的某些服务承包给市场或者非政府组织提供。公共服务外包的做 法在西方国家行政改革实践中被证明是行之有效的，在全球范围内成为不 可逆转的一种改革趋势。 2 1 1 政府与市场功能分工：公共服务外包的可能前提 公共选择理论对西方国家的政治结构进行分析，其主要研究理论意义 在于一点，即政府失败。公共选择理论认为政府失败是指国家或者政府的 活动并不总是像应该的那样有效，或者如理论所说的的能够做到那样有 效。政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济不足，否则，其 存在是没有价值的。公共选择理论认为，导致政府机构工作效率低下的原 因一是在于缺乏竞争机制，二是在于缺乏降低成本的激励机制，三是政府 机构自我膨胀，四是监督信息不完备，五是政府寻租行为。公共选择理 论在剖析了政府失败及根源的基础之上提出一些颇具启发性的建议。主要 在于：首先，减少政府干预的范围。但凡市场调节能够较好发挥作用的领 域，政府就不应加以干预或者是减少干预；凡是市场不能调节到位的地方， i 以政府干预为补充，同时，应该对政府干预行为进行收益成本对比分析， 选择收益大于成本的干预措施，要尽量少干预，让市场机制充分发挥作用。 其次，优化政府的干预行为。市场经济要求某些必要的政府干预行为，而 。【美1 丹尼斯c 缪勒公共选择理论，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社，1 9 9 9 年版，第1 2 页 1 3 第二章委托一代理：公共服务外包的理论基础 上海师范大学硕士学位论文 政府又可能失效，因而唯一的出路在于尽力改善决策行为，建立相应制度， 约束政府的不合理行为，保证政府的有效实施，减少政府失灵，优化政府 干预行为。 公共选择理论主张将政府的一些职能剥离出来给市场和社会，建立政 府与市场和社会之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政 府。鉴于此，公共选择理论重新强调市场的价值，认为政府应将其不应该 做的和做不好的事交给市场来完成，其中，公共服务市场化可以说是解决 公共物品提供低效率的较佳途径。公共选择理论主张的政府与市场功能分 工为公共服务外包提供了可能的理论前提。 2 1 2 供给和生产职能的可分离性：公共服务外包的必要条件 公共服务供给职能与生产职能是可以分离的。公共服务的供给是指通 过公共选择机制对公共服务问题所做出决策，包括：确定公共服务的生产 者；确定公共服务的数量与质量；如何对这些服务的供给进行融资；如何 对生产这些物品和服务的组织进行管理。公共服务生产指的是将投入变成 产出的更加技术化的过程，制造一个物品或者提供一项服务。政府形成 的逻辑基础在于代理所有公众从事公共管理，但政府对公共服务的提供和 安排进行决策，并不是意味着就必须直接提供公共服务。因此，政府不仅 是全体公民在公共服务决策中的代理人，同时也是代理政府直接生产公共 产品组织的委托人。政府只对公共产品的供给进行决策，其本身并不从事 公共产品的生产，政府通过组建自己的公共部f - j ( 包括国有企业和事业单 位) 进行生产；或者可以通过合同承包、特许经营等形式交由企业或者非 政府组织完成。 因此，公共服务安排或提供与生产的区分、政府决策与执行的分离为 创新公共服务提供模式奠定了理论基础，为公共服务提供了丰富多样的选 择，为将委托一代理机制和契约工具引入公共服务领域提供了可能。“有 一种共识正被越来越多的人所承认，这就是，政府有责任通过政策制定来 提供服务和设施，但是这些服务和设施可以由任何部门根据成本效益原则 和公平的价值观来生产 。圆公共服务的供给与生产区分有助于在公共服 。埃莉诺奥斯特罗姆等制度激励与可持续发展【m 】上海：上海三联书店，2 0 0 0 8 7 蕾转引自罗纳德j 奥克森治理地方公共经济i m 北京：北京大学出版社，2 0 0 5 11 1 4 上海师范大学硕