（行政管理专业论文）基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究.pdf

摘要 住房是人类生存和发展的基本要素之一，具有商品和社会保障双重属性。一 方面，住房是所有居民的生活必需品，是满足人从出生到死亡全过程的基本需要 的生活资料；另一方面，在市场经济条件下，市场无法按价值规律全部供给所有 居民以住房，因此，如同养老保障、医疗保障一样，住房保障也是社会保障制度 的重要组成部分。本文针对厦门社会保障性住房制度本身及其在实际操作中遇到 的问题，试着从公共管理与政策角度探讨厦门市社会保障性住房政策体系在后社 会保障性住房阶段的实施、运行及改进问题。全文包括六个部分： 第一部分，导论。主要包括：问题的缘起、研究价值与意义；国内外研究综 述；研究思路、框架与方法；本文可能的贡献与后续研究问题。 第二部分，保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色。首先介绍了住 房、政策及市场的相关概念和基本理论，为后面的实证分析奠定了理论基础；其 次阐释了保障性住房及保障性住房政策的概念和特征；最后根据当尼逊的政府角 色理论对市场经济条件下的保障性住房政策中的政府角色进行分析。 第三部分，厦门市住房政策的演变与发展。主要分析了厦门市住房改革的政 策演变和发展历程。具体划分为统建解困房、经济适用房和廉租房政策、社会保 障性政策住房、后社会保障性政策住房四个阶段。其中针对住房市场“拐点争论” 出现后的厦门住房政策，本文试着把它单列为一个住房改革的发展阶段，即后社 会保障性住房政策时期。 第四部分，厦门市社会保障性住房政策的构建、运行及创新。本部分从厦门 社会保障性住房政策的由来开始，在充分论述厦门社会保障性住房政策的构建、 运行的基础之上，系统分析了厦门社会保障性住房的独到创新之处。 第五部分，厦门市社会保障性住房政策存在的问题及成因。本部分对厦门市 社会保障性住房政策存在的问题进行初步归纳总结，进而在此基础上对问题的成 因进行初步探析。这部分为论文研究的重要内容。 第六部分，基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进。主要从制度层 面提出完善的建议，包括进一步完善社会保障性住房政策立法、住房消费观念科 学引导、保障主体准入界定科学化、完善住房保障分配机制和退出机制、健全住 房保障监督管理机制等措施。这部分是论文的核心内容。 关键词：社会保障性住房；政策改进；厦门 a b s t r a c t a so n eo ft h ek e yn e c e s s i t i e so fh u m a ne x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t , h o u s i n gh a s t h ed u a ln a t u r eo fc o m m o d i t i e sa n ds o c i a ls e c u r i t y o no n eh a n d ，h o u s ei so n eo fl i f e s n e c e s s i t i e sf o rr e s i d e n t ，w h i c hc a ns a t i s f yh u m a n 、i mm e a n so fl i v e l i h o o df r o mt h e c r a d l et ot h eg r a v e o nt h eo t h e rh a n d ，i nam a r k e te c o n o m y , t h em a r k e tc a nn o t p r o v i d ea l lt h er e s i d e n tw i t hh o u s i n ga c c o r d i n gt ol a wo fv a l u e t h e r e f o r e l i k et h et h e p e n s i o ns e c u r i t ys y s t e ma n dm e d i c a ls e c u r i t ys y s t e m ，h o u s i n gs e c u r i t yi st h e i m p o r t a n tc o m p o n e n to fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t oa i ma tt h eh o u s i n gp r o b l e m so f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nx i a m e nc i t y , t h i sa r t i c a ld i s c u s s e st h ei m p l e m e n t ，a n dp r a c t i s e a n di m p r o v e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yh o u s i n gp o l i c yi nt h ep o s t - s o c i a ls e c u r i t yh o u s i n g s t a g e t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xp a r t s ： t h ef i r s tp a r to ft h i sa r t i c l ei n c l u d e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e ，s t u d y m e t h o d s ，s t u d yf r a m e w o r k sa n ds oo n ；o nt h eb a s i so ft h er e s e a r c hs t a t u sq u o a th o m e a n da b r o a d ，t h e np o i n t so u tt h ep o s s i b l ec o n t r i b u t i o na n de x i s t i n gd e f i c i e n c i e s t h es e c o n dp a r td i s c u s s e ss o c i a l s e c u r i t yh o u s i n gp o l i c y a n dt h er o l eo f g o v e r n m e n t a tf i r s t ，i ti n t r o d u c e st h eb a s i cc o n c e p t sa n dt h e o r i e sa b o u th o u s i n g ，p o l i c y a n dm a r k e tt ol a yt h et h e o r e t i cf o u n d a t i o n s e c o n d ，i ti l l u s t r a t e st h ec o n c e p t sa n dt r a i t s o fs o c i a ls e c u r i t yh o u s i n ga n ds o c i a ls e c u r i t yh o u s i n gp o l i c y f i n a l l y , i ta n a l y z e st h e r o l eo fg o v e r n m e n ti nt h es o c i a ls e c u r i t yh o u s i n gp o l i c yo fam a r k e te c o n o m y , a c c o r d i n gt od o n n i s o n st h er o l eo fg o v e r n m e n tt h e o r y t h et h i r dp a r td e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n ta n de v o l u t i o no fh o u s i n gr e f o r mp o l i c y i nx i a m e nc i t y t h ed e v e l o p m e n ti sd e v i d e di n t of o u rs t a g e s ，i n c l u d i n gs o l v ep r o b l e m s h o u s i n g ，a f f o r d a b l eh o u s i n g ，l o w - r e n th o u s i n ga n ds o c i a ls e c u r i t yh o u s i n g ，a n dp o s t s o c i a ls e c u r i t yh o u s i n g e s p e c i a l l yf o rt h eh o u s i n gp o l i c yi nx i a m e nc i t ya f t e ra ”t u r n i n gp o i n t ”d e b a t ei nh o u s i n gm a r k e t ，t h i sa r t i c l el i s t si t a so n es t a g eo fh o u s i n g r e f o r m p o s ts o c i a ls e c u r i t yh o u s i n gc r e a t i v e l y t h ef o r t hp a r td i s c o u r s e st h es t r u c u m r ea n do p e r a t i o no fs o c i a ls e c u r i t yh o u s i n g p o l i c yi nx i a m e nc i t yf r o mi t so r i g i n t h e nm a k e sas y s t e m a t i ca n a l y s i s o fi t s i n n o v a t i o n t h ef i f t hp a r ts u m m a r i z e sa n dc o n c l u d e st h ee x s i s t i n gp r o b l e m so fs o c i a l s e c u r i t yh o u s i n gp o l i c yi nx i a m e nc i t y , a n dt h e no nt h i sb a s i sp r o b e st h e i rc a u s e s t h e r e f o r e ，t h i sp a r ti sa l li m p o r t a n tc o n t e n to ft h i sa r t i c l e t h es i x t hp a r tp r o p o s e ss o m es u g g e s t i o n so nh o wt op o l i s hs o c i a ls e c u r i t y h o u s i n gp o l i c yf r o ms y s t e mv i e wi nx i a m e ne i t y , i n c l u d i n gi n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f s o c i a ls e c u r i t yh o u s i n gs y s t e m ，g u i d i n gt h ep e o p l e sh o u s ec o n s u m p t i o ni d e a , d e f m i n g s e c u r i t yh o u s i n gs u b j e c ts c i e n t i f i c a l l y , i m p r o v i n gt h es e c u r i t yh o u s i n gd i s t r i b u t i o n m e c h a n i s m ，i m p r o v i n gs y s t e mo fs u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ta n d s oo ni ti st h ec o r e c o n t e n to ft h i sa r t i c l e k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t yh o u s i n g ；p o l i c yi m p r o v e m e n t ；x i a m e nc i t y 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人c 签名) ：斟 卅年广月日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 升、协朋 1 1 火 年 名翼1 签 抄 人明声 一、导论 一、导论 ( 一) 问题的缘起、研究价值与意义 住房是人类生存、发展和享受所需的基本要素之一，也是人民安居乐业和社 会稳定的关键所在。随着经济的发展和社会的进步，住房问题已引起世界各国的 普遍重视。 住房问题不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题。住房问题 解决的如何不仅关系到经济发展，更影响到社会和谐稳定。厦门经济特区地处我 国东南沿海，与宝岛台湾仅一水之隔，素有“海上花园”的美誉。近年来房地产 市场连续升温，出现了商品房销售持续旺盛，销售价格不断提高的态势。2 0 0 6 年的调查数据显示，2 0 0 6 年厦门房价上涨9 1 ，最高楼面价从2 0 0 5 年的5 4 2 8 元平方米上涨至7 4 3 3 元平方米，2 0 0 7 年1 月份的商品住宅均价己达6 0 3 8 元平 方米。按年人均年收入1 8 6 0 5 元来计算，一套7 0 平方的房子为年收入的2 2 倍 左右，住房价格的涨幅已经超过居民可支配收入的增幅，中低收入阶层在住房市 场逐步被边缘化。 厦门是福建省经济发展的排头兵，作为闽南金三角的核心区域，它的健康发 展直接关系到海峡西岸经济区的建设步伐。住房价格过快上涨，不仅导致广大中 低收入阶层购房成为一大难题，也影响到社会财富的公平分配，进而影响经济发 展和社会稳定。在此大背景下，对厦门市社会保障性住房政策作一个全面的剖析， 研究厦门市社会保障性住房政策的运行状况，就成了一个迫切需要解决的问题。 本文尝试通过对厦门市社会保障性住房政策进行理论和实证研究，进而得出对厦 门市社会保障性住房政策的制度层面改进意见。 ( 二) 国内外相关研究综述 1 、国外研究现状 国外关于公共住房制度的研究主要围绕公共住房政策体系及相关研究领域 。参看厦门市国土资源与房产管理局【e b ，o l 】，h t t p ：w w w x m t f j g o v c n 2 0 0 7 - 3 - 2 1 1 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 展开。 ( 1 ) 公共住房政策体系 西方国家对住房保障研究由来己久，并已形成了比较系统的公共住房政策体 系。西方学者认为，住房政策可以看成是针对一定预期目标而有计划的行动，包 括问题提出、政策制定、计划与政策执行和实施及其成果评价等。等人提出，住 房政策具有四个特征：住房政策可以影响发达国家居民的生产生活。住房政 策的改变是一个漫长过程，尤其是针对使用期很长的住房的各种补贴。虽然住房 补贴政策的新措施会经过一个较长时期之后逐渐影响受住房补贴的供应规模，但 就政府预算而言，住房补贴是无法控制的。住房政策与经济和社会政策密不可 分。如宏观经济稳定、社会福利、公共健康、土地使用、经济发展和地区平衡政 策等，这类政策的不当会对住房产出和住房政策产生不利影响。住房政策既难 以设计又很难评价。一是因为住房政策的效果需经过较长时间之后才能看出，二 是因为其不确定性将是长期存在的。因此，西方学者认为，工业化社会中住房政 策的基础是效率性、公平性和社会政治性在不破坏市场机制效率的前提下，政府 对住房市场所采取的政策能提高稀缺住房资源的使用效率，进而提高宏观经济效 益住房分配明显地与社会分配目标有关，但住房方式的再分配比现金方式的再分 配更合适住房政策不仅包括其目标主体的确定、实施过程、程序和预期目标等， 还包括住房政策所产生利益的分配权利，如住房实物分配、相关的现金补贴、住 房收益的利税减免等，因而应遵循公共政策的一般原理。 ( 2 ) 住房政策与住房消费 在研究住房制度时，住房消费是一个非常重要的问题，它直接地反映了一个 国家或地区居民住房消费水平的高低。一般而言，随着收入水平由低到高，住房 消费比例由零逐渐升高，收入水平极高时，由于住房消费亦有限度，住房消费比 例会回落。a m y s b o g d o n 等认为，住房消费超过家庭收入3 0 的家庭存在过度 的费用负担，若住房消费超过收入5 0 ，则存在严重的费用负担。s t o n e 对此提 出了不同看法，认为许多低收入家庭甚至不能将他们微薄收入的2 5 3 0 用于 住房。为此，他提出用“掩饰贫穷”( s h e l t e r p o w e r t y ) 标准来替代收入百分比标 。a m ys b o g d o na n da y s ec a n i n d i c a t i o r so f l o c a lh o u s i n ga f f o r d a b i l i t y ：c o m p a r a t i v ea n ds p a t i a l a p p r o a c h e s j r e a le s t a t ee c o n o m i c s , 1 9 9 7 2 一、导论 准，同时根据收入、家庭大小、类型等变化调整住房支出占收入的最大比例。按 照他的说法，传统测量方法低估了有小孩家庭及人口较多家庭的支付能力问题。 这些研究为本文提供了丰富的营养。 ( 3 ) 住房过滤理论 除了上述研究之外，一些学者还建立了过滤理论，研究市场机制下住房在不 同子市场间的“过滤 过程以及各子市场中的供求关系，分析各种住房政策的实 施效果。研究表明，住房市场过滤机制通过高、中、低收入阶层逐级向下淘汰原 有住房而实现住房动态分配，以此方式可以增加中低收入阶层的住房福利，提高 城市整体居住水平。 这为本文提供了有益的启示。总的说来，国外对公共住房 政策的研究，己从宏观和中观的政策研究，发展到分不同国家和地区的不同问题 的微观实证研究。 2 、国内研究现状 “衣食住行 、“安居乐业”都隐含了历史发展进程中社会对于住宅的高度重 视。但住宅政策问题是国家的上层建筑范畴，而住宅政策的研究则取决于政府对 于运用政策推动住宅发展、解决住宅问题的需求。在计划经济体制下，住宅和其 他社会消费品一样，纳入了高度统一的生产、分配和消费系统，住宅的生产要服 从国民经济计划的总体安排，城市住房的总体特征是住房投资主要有国家和企业 统包，住房分配采取实物福利分配，住房实施低租金使用，尤其是我国的计划经 济体制时期，社会物质严重匾乏，住宅短缺及短缺住宅的权力分配规则是住宅发 展的主要问题。但是住宅短缺的问题完全淹没于社会物质的全面短缺之中，住宅 分配的权利也是由“阶级专政”作为保证而不容置疑与挑战的，因此，住宅问题 是视而不见的社会现象。对于具体城市而言，只有在确定城市年度住宅建设总体 规模中才有住宅政策内涵的闪现，住宅政策研究更是无从谈起。 在从计划经济向市场经济转轨的过程，住宅的商品属性的确定、原有公共住 宅的商品性转换、住宅商品化发展都成为转轨时期的急需探讨的实际问题，对这 些问题的研究及相关的政策设计的研究，构成了从计划经济向市场经济转轨时期 。s t o n e m e w h o s es h o r t a g eo f a f f o r d a b l eh o u s i n 9 7 c c o m m e n t h o u s i n gp o l i c yd e b a t e 1 9 9 4 5 ( 4 ) s t o n e 认 为，为住房所能支出的最高金额可支配收入部分应低于为达到最低标准的非住房消费的费用。若某家庭实 际支出的住房费用高出他们认为可以承受的比例，则该家庭就可归入“掩饰贫穷”一类。 圆褚超孚城镇住房保障模式研究【m 】经济科学出版社，2 0 0 5 ：3 2 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 的住房制度改革的主要研究内容。 在住房制度改革总体过程中，1 9 8 0 年4 月，邓小平在与中央领导同志进行 的住房制度改革的讲话中指出“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋 和一系列政策。城市居民可以购买房屋，也可以自己盖房。不但新房可以出售， 老房子也可以出售。可以一次付清，也可以分期付清 ，“房屋出售后，房租恐怕 要调整 。这成为住房制度改革的政治起点。在其以后直至市场经济体制方向正 式确立之前，住房制度改革的研究主要集中在城市公有住房商品性研究，住房制 度改革政策探索主要集中在部分城市公有住房的出售的实践探索。1 9 9 1 年6 月， 国务院发出了关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知，住房制度 改革的政策得到明确。中共十四大和十四届三中全会提出建立社会主义市场经济 的理论，住房制度改革的方向得到明确，住房制度改革的研究得以深化，住房发 展的市场化方向和转轨时期住房的社会性保障功能成为对于住房制度改革的基 本前提，住房制度改革的研究和政策探索在这两个前提下积极展开。住房制度改 革的研究涵盖了住房的市场化机制、住房的社会保障功能、公房出售和售后公房 的产权性质、住房金融( 包括住房公积金制度) 等成为主要研究内容，1 9 9 9 年， 中国国家机关住房制度改革方案和其后各省市住房制度改革方案的实施，是住房 制度改革基本完成的政策标志。 以市场机制作为住宅发展前提条件的住宅政策研究，在2 0 0 0 年以住宅发展 的市场机制建立以前就已经涌现。基于市场经济条件的住宅政策研究首先表现为 许多学者研究借鉴了市场经济国家住宅政策的研究路径、住宅政策构架及其评 论，如陈默( 1 9 9 6 年) 详细介绍了英国战后以来住宅政策的演变及主要阶段的 住宅政策构架、公共住宅政策等；陈默( 1 9 9 6 年) 介绍了法国住宅政策的演变 过程，杨燕敏( 1 9 9 5 年) 介绍了法国的社会住宅补贴政策、企业支持政工购买 住宅政策、社会福利住宅的建设与管理、以及跨区低租金住宅的管理等政策。其 他市场经济国家如美国、日本、新加坡等国家的住宅政策也都被有所介绍，这些 介绍对于在市场机制条件下研究住宅政策起到很好的启发和借鉴作用。也有的学 者从住宅市场化发展的规律、住宅发展的社会性要求等河题角度研究住宅政策问 题，有更多的学者针对中央政府具体的年度住宅政策加以阐述、评说，提出贯彻 。空竹中国城镇住房制度改革的理论与实践发展【j 】北京房地产，1 9 9 6 ( 1 0 ) 4 一、导论 执行要点，如王冰( 1 9 9 5 年) 从理论上研究了住宅政策的社会性问题，前己述 及的许多学者研究包括住宅在内的房地产经济发展市场发展内在问题，而结合中 央有关住宅政策的阐述、评说的研究文章更是广泛而集中地地见诸于具体政策的 出台之后。但是，立足于地方政府( 尤其是城市地方政府) 经济调节和社会管理 角度研究住宅政策问题，或者说研究住宅的地方政策( 具体地说是城市政策) 的 研究至今仍是相当匾乏，仅有卫国昌、周明( 2 0 0 0 年) 研究了上海市政府一期 间住宅政策对于上海住宅发展的影响。这与地方城市政府在住宅发展中的巨大作 用极为不称。 ( 三) 研究思路、框架与方法 1 、研究思路与框架 本文以厦门市社会保障性住房政策为研究对象，通过深入研究厦门市住房改 革的发展历程，对厦门市社会保障性住房政策的进行系统深入的理论与实证分 析，以期对我国经济适用住房政策的完善有所启示。据此结合厦门市社会保障性 住房发展状况的实际，从制度层面提出改进和完善厦门市社会保障性住房政策的 对策意见。论文包括六个部分： 第一部分，导论。主要包括：问题的缘起、研究价值与意义；国内外研究综 述；研究思路、框架与方法；本文可能的贡献与后续研究问题。 第二部分，保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色。首先介绍了住 房、政策及市场的相关概念和基本理论，为后面的实证分析奠定了理论基础；其 次阐释了保障性住房及保障性住房政策的概念和特征；最后根据当尼逊的政府角 色理论对市场经济条件下的保障性住房政策中的政府角色进行分析。 第三部分，厦门市住房政策的演变与发展。主要分析了厦门市住房改革的政 策演变和发展历程。具体划分为统建解困房、经济适用房和廉租房政策、社会保 障性政策住房、后社会保障性政策住房四个阶段。其中针对住房市场“拐点争论 出现后的厦门住房政策，本文试着把它单列为一个住房改革的发展阶段，即后社 会保障性住房政策时期。 第四部分，厦门市社会保障性住房政策的构建、运行及创新。本部分从厦门 5 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 社会保障性住房政策的由来开始，在充分论述厦门社会保障性住房政策的构建、 运行的基础之上，系统分析了厦门社会保障性住房的独到创新之处。 第五部分，厦门市社会保障性住房政策存在的问题及成因。本部分对厦门市 社会保障性住房政策存在的问题进行初步归纳总结，进而在此基础上对问题的成 因进行初步探析。这部分为论文研究的重要内容。 第六部分，基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进。包括进一步完 善社会保障性住房政策立法、住房消费观念科学引导、保障主体准入界定科学化、 完善住房保障分配机制和退出机制、健全住房保障监督管理机制等措施。这部分 是论文的核心内容。 2 、研究方法 ( 1 ) 文献研究方法。本文写作中查阅了大量相关期刊、专著以及政府的政 策法规，以求对经济适用住房的理论较全面的掌握。 ( 2 ) 定性分析和定量分析相结合的方法。对经济适用住房政策实践中出现 的问题和原因进行分析时，不仅运用定性分析方法，也采用定量化的方法，注重 统计数据的分析和把握，以求对存在问题进行更深入、更本质的认识。 ( 四) 本文可能的贡献与后续研究问题 本文可能的创新之处在于：系统分析了厦门市1 9 5 0 - - 2 0 0 8 年住房改革历 程，尝试性的将2 0 0 8 年以来的社会保障性住房政策划为后社会保障性住房政策 时期，这有助于政府和有关部门客观的认识和评价厦门市住房产业的发展，并据 此制定有效的住房政策。同时本文也提出了一些完善厦门市社会保障性住房政策 的建议，对政府的相关政策具有参考意义。 后续研究问题：2 0 0 8 年是中国房地产市场的大变革时期，这场变革是伴随 着房价的下跌开始的，由此引发了学术界关于房地产市场的“拐点 的争论。争 论没有结果，但房价下跌却已成为事实。2 0 0 9 年1 月7 日，厦门市十三届人大 常委会1 3 次会通过了全国第一部社会保障性住房法规厦门市社会保障性 住房管理条例，并将于今年6 月1 号起施行。厦门市社会保障性住房管理条例 的颁布，标志着厦门市社会保障性住房政策有了法律保障。通过立法，扩大了保 6 一、导论 障性住房的覆盖范围，首次将农民工和其他来厦务工人员也纳入保障范围。由于 本文截稿时间所限，不能全程追踪这场房地产界的大变革。笔者会在以后的研究 中继续关注、探讨后社会保障性住房政策的发展。 7 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 二、保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色 ( 一) 住房、政策与市场 1 、住房 住房( 住宅) 是各类居住建筑的总称，是人的基本生活用品之一，是人类生 存、发展和享受所需的基本要素，也是人民安居乐业和社会稳定的关键所在。 住房具有自然属性、经济属性和社会属性。住房的自然属性表现为建筑的物 质属性，是住房建筑各项物理属性的总和。住房的经济属性在于住房的生产、流 通、消费过程是社会经济活动的重要组成部分。在市场级济中，住房作为商品在 生产和流通环节遵从价值规律和市场原则。以住房为主的“房地产业的发展能够 促进城市经济的繁荣，能够优化城市生态结构，改善投贾环境”( 包亚军、汪洪 涛，1 9 9 8 ) ，有利于产业结构的转换，是经济增长的关键之一( 曹振良、高晓慧， 2 0 0 2 ) ，住房及以其为主导的房地产业是国民经济的重要组成部分，是国民经济 中基础性、先导性的产业”( 张永岳、陈伯庚，1 9 9 8 ) 。住房的社会属性在于住房 是人们基本生活资料，与人们的日常生活紧密相关住房的生产方式和分配方式， 体现出国家制度的基本特征。早在1 1 0 年前，恩格斯在论住房问题中就己经 指出当时资本主义城市住房缺乏现象是“资产阶级社会形式的必然产物”。住房 消费水平、住房消费保障是衡量社会发展水平的重要内容之一。随着城市化和城 市居民自有住房比例的提高，住房问题成为城市居民社会生活中最为关心的问题 之一。 2 、政策 公共政策理论认为，公共政策在公共政策环境中运行，公共政策环境是指围 绕公共政策运行的外部情况，它直接或间接影响和作用于公共政策活动。公共政 策的过程是从公共政策环境中产生的公共政策问题被纳入到决策系统直到公共 政策终结的整个过程( 王传宏等，2 0 0 2 ) 。完整的公共政策过程如图l 所示。 8 二、保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色 图i ：公共政策环境与公共政策过程 在我国现有的法律体系和行政体系框架下，进入城市政府决策系统的政策问 题主要有三个来源： 一是来源决策机关内部的政策问题动议，即通过政府决策机关或其工作部门 建立的制度性渠道提出的公共政策问题，主要包括政府机关内部的组织和个人， 在其发挥组织作用或履行个人岗位职责时，收集、汇集各自相关工作领域的信息， 经整理形成各种不同的政策问题，经过内部的层层整理、筛查，形成政策问题； 二是来源上级行政领导机关或其部门和同级党的机关、权力机关提出的政策 问题要求，上级机关可以依据工作职能指定下级机关就上级机关提出的具体政策 组织研究、提交研究报告本级党的机关，可以通过对于政府工作的建议、在党组 织内部对政府工作党组提出要求的方式提出政策研究任务同级权力机关的公共 政策问题主要是通过人民代表大会的年度会议决议、代表针对政府工作提出的意 见、代表工作咨询等方式提出的公共政策问题，这些问题将由政府组织研究，提 出政策方案。此外，我国人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织，是中国共 产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，人民政协的地方委员会通过各种方 式参与对有关当地事务重要问题的讨论和协商，政协委员通过在地方会议上提出 议案、委员工作视察中提出咨询等，也是公共政策问题形成的体制渠道之一。 三是其他来源，是指城市经济社会中不断发生的各类事件，导致城市社会个 体或集团的利益发生冲突，社会个体和集团转向寻求通过城市政府的制定出相应 9 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 的规范，这种对于政府规范需求的信息来源社会实践中的利益冲突，来源渠道非 常广泛。既包括城市政府直接接收到的来自社会个体和集团单位的政策要求，也 包括来自中介结构的情况信息反映，如社会上存在的事业性、商业性研究机构的 发表文章、研究报告等，通过新闻渠道形成的社会舆论、社会焦点问题、社会共 鸣事件也可能是突发的自然灾害事件等。 上述各个来源的公共政策问题，经汇总、分析研究、纳入城市政府的政策决 策议程，进入公共政策的制定阶段。城市政府的公共政策制定一般在政府系统内 部进行，涉及面或政策影响广大的，可提交同级权利机关通过，并以地方法规形 式发布。但考虑政府在法规性公共政策形成中的作用，可以认为法规性政策是城 市政府公共政策的特别程序形式。而公共政策的评估和调整是公共政策过程的接 受公共政策环境反馈的过程。 3 、市场 所谓市场，从一般意义上讲，就是指商品交易关系的总和，主要包括买方和 卖方之间的关系，同时也包括由买卖关系引发出来的卖方与卖方之间的关系以及 买方与买方之间的关系。市场是商品经济运行的载体或现实表现，有以下4 层含 义：一是商品交换场所和领域；二是商品生产者和商品消费者之间各种经济关系 的汇合和总和；三是有购买力的需求；四是现实顾客和潜在顾客。市场是社会分 工和商品经济发展的必然产物。劳动分工使人们各自的产品互相成为商品，互相 成为等价物，使人们互相成为市场；社会分工越细，商品经济越发达，市场的范 围和容量就越扩大。同时，市场在其发育和壮大过程中，也推动着社会分工和商 品经济的进一步发展。市场通过信息反馈，直接影响着人们生产什么、生产多少、 以及上市时间、产品销售状况等；联结商品经济发展过程中产、供、销各方，为 产、供、销各方提供交换场所、交换时间和其他交换条件，以此实现商品生产者、 经营者和消费者各自的经济利益。 市场上各种商品的交换关系，形式上表现为物与物的交换，实质上体现着交 换双方当事人之间的经济利益关系，因而反映一定的社会关系。市场上商品交换 关系的性质，决定着市场的社会性质。在资本主义市场经济条件下，生产资料私 有制的性质决定了市场的实现首先是为资本家实现其剩余价值，商品运动受剩余 1 0 二、保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色 价值规律、资本积累规律的驱使，因而决定了市场的资本主义性质；在社会主义 市场经济条件下，生产资料公有制的性质决定了市场上所发生的交换关系是作为 公有制主人的广大劳动者之间的平等互助的关系，市场的实现首先是为满足广大 人民群众的物质和文化生活需要，因而决定了市场的社会主义性质。 从住房参与流通的时序结构来划分，住房市场可以分为一级市场和二级( 次 级) 市场。香港分别称为一手市场和二手市场。一级市场指新建住房流量的权属 首次让渡的市场，如新建商品住宅的买卖、租赁等。二级市场指存量住房的交易 市场，即住房权属的转让或再转让的市场。在发展比较成熟、稳定的住房市场上， 二级市场上的交易量是反映住房市场景气的重要指标。 有必要区分住房存量与流量两个基本概念。住房存量指某一特定时点上有形 的住房实物资产的数量。因为有形的建筑物在其有效使用期内是相对固定的，故 称为存量。短期内住房的存量供给是无价格弹性的。每一时期住房存量供给的新 增加量称为住房流量( 供给) ，亦即住房投资。住房存量变的变动就是住房净投 资额。还有一个“流量概念”。住房服务流量，即每一段时期内住房的所有特征 所提供的无形的消费效用的总和。住房服务可以看成是从住房存量在其寿命期内 源源不断“流”出来的，故称为流量。住房存量的供求构成住房买卖市场( 含新建 住房市场与旧有住房市场) ；租赁市场上买卖的则是住房服务，其价格为租金。 目前，各地广泛存在一、二、三级房地产市场之分。一种分类法是：一级市 场指增量房产的买卖与租赁，即新建商品房市场；二级市场指存量房屋的买卖和 租赁；三级市场指房屋使用权的转租与转让( 臧美华，1 9 9 9 ) 。显然，三级市场 上的房屋亦属存量。上海、天津等地的划分是：一级市场指土地市场( 国务院 1 9 9 2 年1 1 月4 日颁发的关于发展房地产业若干问题的通知中即规定“一级 市场即土地使用权出让 ) ，二级市场指增量房地产市场，三级市场指存量房地产 市场。本文则将住房市场分为一级市场( 新增量市场) 与二级市场( 存量住房市 场) 。 4 、住房、政策及市场的内在联系 ( 1 ) 住房政策是住房市场经济运行的必要环节 在市场经济条件，住房发展的主体、流程及供给、需求的关系可以用图2 表 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 示。市场机制通过价格引导家庭的住房消费、住房投资，引导开发商的住房开发 建设。政府同样接受来自住房发展市场的信息。但是，政府不是完全的市场活动 主体，政府不会因市场的价格反馈直接调整土地供给。而是要根据政府职能要求， 同时接收来自上级行政机构、政党组织、同级权力机构、社会方面对于市场的反 应调整土地出让行为。城市政府自接受住房市场的直接信息反馈和相关方面对于 市场信息的间接反馈到做出土地出让行为调整的过程，就是住房发展的土地政策 形成的过程。这一过程是表现为住房经济运行的必要环节。 图2 ：住宅发展机制运行示意 供给 市场 需求 政府土地 市场反馈市场反馈 家庭居住 供给 消费 1r 。 开发商住 1 家庭住宅 i i l 宅生产 q b 一 。 r 投资 市场反馈市场反馈 ( 2 ) 住房政策是住房发展市场机制的必要补充 住房发展市场运行中，开发商是住房商品的供给者，追求利润最大化原则( 在 融资投资条件下追求自有资金收益率即开发商是以利润率最大化) 。家庭是住房 商品的消费者，追求消费效用最大化( 在不同价格的住房选择中，追求定额购房 支出的效用最大化，即效用率的最大化) 。开发商利润和家庭住房效用必须通过 市场交易实现。由于住房市场的非均衡性和住房开发垄断生产，将导致住房供给 和需求的总量失衡和结构失衡，导致住房市场价格特征与本地居民住房消费支付 能力的脱节。 1 2 二、保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色 表1 - 住房总量、结构和价格的供给形成和需求形成 总量形成 政府依据前期政策的土地供给总量本地居民家庭收入房价比 开发企业基于市场判断的产量均衡住房市场对外开发程度 城市综合开发的配套能力住房对于投资投机的开放程度 结构形成 政府土地出让技术指标本地居民家庭住房支付能力结构 开发商开发定位和投资强度外来购房者购房支付能力特征 城市规划引导的住房区域分异家庭居住区位选择 价格形成 土地竞价出让决定的土地价格经济发展水平决定的本地居民家庭可 住房的建筑造价水平支配收入的增长 开发商追求高利润水平的价格定位本地中低收入家庭的数量、比例 从表1 可以看出，市场机制条件下，住房供给和需求在总量形成、结构形成 和价格形成方面有明显的脱节，是市场机制不能发挥作用的领域，需要政府的住 房政策弥补，形成入图3 所示的住房发展运行系统。 图3 ：住房发展运行系统示意图 1 3 基于制度层面的厦门市社会保障性住房政策改进研究 ( 二) 保障性住房与保障性住房政策 1 、保障性住房的概念 保障性住房是指政府提供的限定建设标准、供应对象和租售价格或租金标 准、具有保障性质的住房，具体包括保障性商品房、保障性租赁房、廉租房和安 置房，保障性住房是对不同收入家庭实行不同住房保障政策的一套住房保障体系 。保障性住房也称为公共住房，它是中国社会保障制度的重要组成部分。中国 的公共住房分为针对中低收入阶层的经济适用住房和针对最低收入阶层的廉租 住房两部分。中国的社会保障状况和政策白皮书中指出：“中国政府积极推进 以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保 障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。 1 9 9 4 年，国务院颁布的关于深化城镇住房制度改革的决定中，首次提 出在全国范围内建立新的住宅供应体系，并提出“房改的目标是建立和完善以经 济适用房为主的住房供应体系”。其中，向中低收入家庭供应经济适用住房。同 年，建设部和财政部联合颁布城镇经济适用住房建设管理办法，规定了经济 适用住房的定义，即“由相关部门向中低收入家庭的住房困难户提供的，按照国 家住房建设标准建设的，价金低于市场价的普通住房”。 经济适用住房与商品住房都是由开发公司建设，房子建好后都是用于出售， 都有一定的利润，所以都是属于商品住房。以前商品住房是唯一的，现在推出的 经济适用住房是商品住房的一种形式，国务院 9 8 1 2 3 号文件中明确规定：经济适 用房是微利价的商品住房。虽然两个都叫商品住房，但从内容上是有区分的，商 品住房完全是市场价，经济适用住房是政府指导限制价。 廉租住房是指政府面向城镇最低收入家庭提供的租金低廉的普通住房。地方 人民政府在国家统一政策指导下，根据当地经济社会发展的实际情况，因地制宜， 建立廉租住房制度 。廉租住房具体标准由各城市政府确定和执行。在实践中， 各城市廉租住房的补贴标准在不断提高。廉租住房制度主要有三种具体保障形 式：即租金减免、租金补贴和实物配租，其中各大城市以租金补贴为主。 保障性住房具有以下基本特性：政策导向性、非营利性、需求有限性、价格 陈劲松公共住房浪潮国际模式与中国安居工程的对比研究 m 机械工业出版社，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：2 2 陈劲松公共住房浪潮国际模式与中国安居工程的对比研究 m 机械工业出版社，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：2 3 1 4 二、保障性住房政策与保障性住房政策中的政府角色 低廉性、分配复杂性。国外一般将保障性住房称为公共住房，公共住房政策是城 市发展的一项重要政策。房屋是低收入居民最欠缺的设旌，所以在国家政策中， 这是一项福利，也是平衡贫富收入不均的一种手段。城市低收入者的住房问题是 城市房屋发展中的主要问题。对于发达国家来说，公共住房通常作为调节收入差 距的二次分配手段；而对于发展中国家来说，除了用公共住房保持贫富平衡的比 例外，公共住房正面临城市化快速发展所引发的大量住宅需求。 表2 ：各