（行政管理专业论文）政务服务中心建设存在问题及对策研究——以呼和浩特市为例.pdf

志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 丞盗 日 期：亟生：! 皇 指导教师签名： 日 期： 工作及取得的研究成 写过的研究成果，也 。与我一同工作的同 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：彝茹 日期：圣生丛尘 指导教师签名：堡 日期：型：堑 政务服务中心建设存在问题及对策研究 以呼和浩特市为例 摘要 党的十七大之后，我国行政管理体制改革站在了一个新的历史起点。政务 服务中心作为向服务型政府推进的一个突破口，其发展和建设在取得初步成效 的同时，仍存在着不少亟待解决的问题。本文首先从基本理论出发对政务服务 中心的概念进行了界定，分析了我国政务服务中心和呼和浩特市政务服务中心 的发展状况及积极作用。在了解政务服务中心基本建设情况的基础上，着重从 政务服务职能定位不规范、行政许可服务协调性不足、上下级权力划分不清晰、 政务服务功能拓展不充分、政务服务体系不完善、政务服务社会化程度不够六 个方面分析了政务服务中心存在的问题与原因，并针对实际问题，结合现实状 况，提出了应该从解放思想、功能定位、完善机制、拓展功能、体系建设、加 快社会化进程六个方面完善政务服务中心建设，并对政务服务中心未来发展方 向进行了积极探索。 关键词：服务型政府；政务服务中心；管理体制；政务服务体系 a t i o n m a n a g e m e n th a s s t o o d an e wh i s t o r i c a lo r i g i n a sab r e a c hm o v i n gf o r w a r dt o s e r v i n gt h et y p eg o v e r n m e n t ，t h ed e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e s e r v i c ec e n t r ei sg e t t i n gp r e l i m i n a r ye f f e c t ，a sw e l la se x i s t e dm a n yp r o b l e m st ob e s o l v e d i nv i e wo ft h i s ，t h i sp a p e rt a k e sc o n s t r u c t st h es e r v i c eg o v e r n m e n t si d e aa sa s t a r t i n gp o i n t ，h a sa n a l y z e dt h ep r o b l e m st h a tc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r e x i s t e d ，a n da i m e da tt h ea c t u a lp r o b l e m ，c o m b i n e dr e a l i s t i cc o n d i t i o n ，p r o p o s e dt h e i m p r o v e m e n tc o u n t e r m e a s u r e o fa d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r t h i s p a p e r h a s p r o p o s e dt h en e c e s s i t yt oc o n s u m m a t et h ea d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e rf r o mt h e c o g n i t i v ea n g l e ，h a sb e e nc l e a r e dt h ee s s e n t i a lr e q u i r e m e n t sa b o u tt h ei m p r o v e m e n t a d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r i nv i e wo ft h ea d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e re x i s t e n c e s p r o b l e m ，t h i sp a p e r h a s p u t f o r w a r dt h e i m p r o v e m e n tp r o p o s a l f r o mt h e e s t a b l i s h m e n ta d m i n i s t r a t i v e s e r v i c ec e n t e r s l e g a l s t a t u s ，t h e r e s t o r a t i o n a d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e ro p e r a t i o nf l o w ，c o n s u m m a t e dt h ea d m i n i s t r a t i v es e r v i c e c e n t e rt h es u p e r v i s i n gm e c h a n i s m ，t h ed e v e l o p m e n ta d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec e n t e r c l i e n t c e n t e r m e n t 一、政务服务中心概念与理论依据7 ( 一) 政务服务中心概念7 1 定义辨析一7 2 基本功能一9 3 自身特点1 0 ( 二) 政务服务中心发展理论依据一1 i l 服务型政府理论1 1 2 政府治理理论1 2 3 新公共服务理论1 2 4 最小政府理论1 3 二、政务服务中心发展概述与积极作用1 5 ( 一) 政务服务中心发展概述一1 5 1 我国政务服务中心发展状况1 5 2 呼和浩特市政务服务中心发展状况1 6 ( 二) 政务服务中心的积极作用一1 9 1 落实政府执政理念的平台1 9 2 推行行政管理体制改革的突破口1 9 3 转变政府职能的推动力1 9 4 规范政府行为的有效途径2 0 5 提升政府竞争力的有效手段2 0 6 促进政务公开的重要载体2 l l v l 1 2 2 3 5 5 6 ， ， ， 7 提高行政效率的有利工具2 l 三、政务服务中心建设存在的问题及原因2 2 ( 一) 政务服务中心建设存在的问题2 2 1 政务服务职能定位不规范2 2 2 进驻事项管理服务不协调2 2 3 上下级权力划分不清晰2 3 4 政务服务功能拓展不充分2 3 5 政务服务体系建设不完善2 4 6 政务服务社会化程度不够2 4 ( 二) 政务服务中心建设存在问题的原因一2 5 1 政务服务中心的法律地位不明确一2 5 2 改革创新与现有体制之间存在矛盾2 5 3 权力本位的行政思维阻碍改革推进2 6 4 引导中介参与社会服务机制有待完善2 6 四、政务服务中心发展的对策思考2 7 ( 一) 完善政务服务中心建议一2 7 1 树立科学理念，解放固有思想2 7 2 确立法律地位，明确功能定位2 7 3 理顺部门关系，完善运行机制2 8 4 拓展职能范围，建立服务平台一2 8 5 下沉服务职能，加强体系建设2 9 6 培育监管并重，加快社会化进程3 0 ( 二) 对政务服务中心未来发展方向的思考一3 0 结语一3 2 参考文献3 3 致谢一3 6 v 发展的首选目标。胡锦涛 同志在党的十七大报告中明确指出，“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这表明 中国政府正在加速从传统管制型政府向服务型政府的转变。但是建设服务型政府是我国前所 未有的一项事业，是一种探索和创新，中国近现代历史上可借鉴的经验非常有限。因此，我 们只能在探索中求发展。围绕这样一个主题，各地政府在治理改革的实践中，通过探索建立 了政务服务中心。作为一个新的事物，政务服务中心的在建立发展之初，遇到了事项进驻不 到位、部门授权不到位等问题，服务大厅形同虚设，在某种程度上只起到了“收发室”的作 用。经过一系列的改革，以全新的模式建立的政务服务中心，发展态势良好，方便了群众办 事、推进了政务公开，对提高办事效率、改善投资环境、带动经济和社会发展都起到了深远 的影响。但是，任何一个新事物的发展都不可能一帆风顺，由于缺乏系统性制度变革的大环 境，依靠行政命令推进发展的政务服务中心，在发展和运行过程中又遇到了新的瓶颈。比如， 行政许可服务协调性不足，上下级权力划分不清，政务服务功能拓展不充分，政务服务社会 化程度不够，公共服务体系发展薄弱等等，导致政务服务又陷入了新的束缚其发展的尴尬境 地。 政务服务中心是在社会转轨时期，政府因原有的体制设计和制度实施在具体操作过程中 遇到多重困难，从而探索出的一套理性制度模式，同时也是公共服务领域的一项重要创新。 其宗旨是为公众提供便利、快捷、高效、透明的服务，其价值在于，它在整个体制改革无法 取得进展的情况下，开辟出了一块新的改革空间。作为中国行政管理体制改革的一个重要突 破口，政务服务中心的设立与发展直接关乎改革的继续深化推进，具有非常重要的现实意义。 本文以呼和浩特市政务服务中心为例，积极探索政务服务中心发展，并在此基础上重点 研究政务服务中心发展存在的问题，分析问题产生的原因，并借鉴国外行政服务中心发展的 经验，提出政务服务中心发展的方向，论文的研究在一定程度上有利于深化行政体制、政府 职能和政府机构改革，有利于探索行政服务模式，建设服务型政府，从而最终有利于引导呼 和浩特市乃至我国政务服务中心的发展方向。 ( 二) 国内外研究现状 从目前能够掌握的资料来看，虽然还没有学者就政务服务中心作出系统的研究，但是， 就政务服务中心以及有关公共服务供给一体化方面的相关思想却散见于各类研究成果之中。 因此，前人的一切研究成果对于我们进一步拓展政务服务中心的研究将会大有裨益。 1 国外研究现状 国外类似政务服务中心机构的发展和相关理论研究都早于我国，因此，总结国外的理论 研究成果对于我们研究和分析国内的政务服务中心的发展有着重要的理论借鉴意义。 一是政务服务中心的发展方向角度。1 9 9 7 年美国联邦基准协会( f e d e r a lb e n c h m a r k i n g c o n s o r t i u m ) 的研究报告认为：“一站式服务提供了一个强有力的解毒剂，在一站式范式之下， 一个顾客所有的业务都能够在一个单一的接触中完成 。在澳大利亚首都堪培拉市的一站式 政府建设过程中强调由服务前台、呼叫中心和网络服务等方式相结合的新型一站式政府，正 如其部长凯莉( c a r n e l l ，2 0 0 0 ) 所强调的“政府服务前台形式将作为公共服务传递的有效方式 而存在 ，而且她断言将会出现更多特殊形式的政府服务前台来提供更多、更复杂的公共服务 瞳1 。也就是说，一站式政府并不是一个完全依靠虚拟网络来完成公共服务供给的政府，国外 类似政务服务中心的实体服务大厅在一站式政府建设过程中的作用也具有同等的重要性。 二是政务服务中心的基本宗旨角度。国外政务服务中心在称谓上存在也一定的差异，如 公民办公室( c i t i z e n so f f i c e ) 、公共柜台( p u b l i cc o u n t e r ) 、政府服务中心( g o v e r n m e n t s e r v i c ec e n t e r s ) 、前台( s h o pf r o n t ) 等。尽管称谓不同，但它们建设的基本宗旨有着很大 的共性，就是要打破传统官僚体制下的部门分割思想和改变公民在不同的办事部门之间来回 奔波的办事局面。德国不莱梅大学教授库比克和哈根( h e r b e r tk u b i c e k ，r t i n l h g e n ，2 0 0 6 ) 就 认为政府公共服务一体化供给模式是公共行政改革和研究领域罩的一个全新的模式，它是指 “在一站式的范式下从公民或是公共服务的顾客的角度出发来为他们集中提供公共服务。所 有客户的事情的都能通过一个简单的接触完成，无论他是通过面对面的方式还是通过电话、 传真、网络或是其他方式”1 。学者弗兰克萨德( f r a n ks a d e r ，2 0 0 0 ) 认为一站式政府的理 念比较受欢迎，他的基本思想是“一个投资者只需要接触单一实体机构就能够完成他所需要 的文书工作，而整个过程是一个流线型和合作性的过程，而不是让公民在不同政府部门的民 工中来回奔波”h 1 。澳大利亚管理咨询委员会( m a n a g e m e n ta d v i s o r yc o m m i t t e e ) 在2 0 0 4 年 所编写的“连接政府整个政府对于未来关键挑战的回应”的报告中指出，“站式商店的 2 主要特征就是以顾客为中心，追求效率，通过无缝隙的服务使公民和政府获得实惠b 3 。在 国外政务服务中心类似机构的建设实践中不难发现，其一站式政府的理念与我们所要建设的 政务服务中心的理念有着较大的重合性。两者都强调打破传统官僚体制下的部门主义，追求 以公民为中心的一站式服务。 三是政务服务中心面临的问题角度。美国学者亨利( n i c h 0 1 a r s h e n r y ，2 0 0 4 ) 指出在建设 政务服务中心的过程中可能会遇到以下几个方面的阻碍：“缺乏组织的合作；缺少合法的规章； 技术因素；人员因素；适当数量的资金；政治支持”呻1 。奥地利学者威玛( m a r i a a w i m m e r ， 2 0 0 1 ) 认为政务服务中心如果没有一个无所不包的权限是很难从根本上实现行政服务一体化 的。这些分管不同行政程序的政府部门是一站式服务的重要阻力之一，“更为重要的是，其他 部门和机构害怕这种一站式商店的创新有可能涉及缩减他们的权力和管理权限，最终必将带 来政府官僚体制内的管理权限之争”口1 。可见，国外学者分析的政务服务中心所面临的问题， 和我们国家政务服务中心在发展过程中显现的问题有着很大的相似性。 四是政务服务中心的发展策略角度。德国学者卡洛斯( k l a u s l e n d ，2 0 0 2 ) 在分析瑞典和德 国等国的地方政府集中服务机构的发展历程时，认为在地方政府将广泛的服务集中在公民办 公室这类机构的过程中，i t 技术发挥了重要作用，“这种运动如果没有i t 技术在处理单一 项目方面的明显潜力，单一服务项目的柜台是很难得以支撑下去的 吲。学者施龙和曼斯 ( s c h e l l o n ga n dm a n s ) 还将客户关系管理理论( c u s t o m e rr e l a t i o n s h i pm a n a g e m e n t ) 应用到 一站式政府的建设中来，并强调将公民结合进来是非常重要的。“一站式政府给公民提供通过 他们偏爱的渠道去处理所有的政府服务的机会，而不用去接触各个部门的公务员阴1 。国外 学者在政务服务中心所面临的问题及所需要的支持及公民参与等方面的讨论都是非常深刻 的，对于我们的研究有着重大的启发性意义。 综上所述，国外在政府公共服务方面所做的大量探讨对于我们正在进行的政务服务中心 建设有着重要的借鉴意义。尽管这些理论在某些问题上是相互冲突有时甚至是针锋相对的， 但它们常常被西方国家的行政改革加以选择性借鉴，这些思想也直接或间接的影响着我国j 下 在进行的服务型政府建设，作用于政务服务中心的建设实践。 2 国内研究现状 政务服务中心作为建设服务型政府的重要举措，其运作的成效与政府的形象和群众的利 益密切相关，已经引起社会各界的广泛关注，国内学术界对这一新型的政府服务机构的研究 也越来越多。 是政务服务中心发展的理论基础方面。学者钱再见( 2 0 0 2 ) 认为政务服务中心是由近几 3 年来世界范围内的新公共管理运动而引起的，“近期在我国一些城市中相继建立的政务超市 就是借鉴新公共管理理论的公共服务理念而进行地方政府管理模式创新和职能转变的有 益探索 n0 。吴爱明、孙垂红( 2 0 0 4 ) 认为“我国公共行政服务中心的发展受到西方行政改革 影响，是借鉴新公共管理理论的公共服务理念进行地方政府管理模式改革和创新的有益探索” n 。学者郭济( 2 0 0 5 ) 指出政务服务中心有三个理论上的前提：“政府决策、执行、监督职能相 协调、相分隔的理论”、“服务型政府的理论”和“电子政务的理论”n 引。这种认识在当前是 较为普遍的，特别是其中的“服务型政府理论”。中南财经政法大学的陈虎( 2 0 0 5 ) 认为政务超 市( 服务中心) “是以市场化为导向、以顾客( 公民) 服务为核心理念的新公共管理范式下重塑 地方政府的一个典范”，“改变了传统官僚体制的d n a n 3 1 。 二是政务服务中心的发展背景方面。学者胡冕( 2 0 0 5 ) 认为我国政务服务中心的建立是出 于打破“审批经济”枷锁的目的，“我国各地方政府于2 0 世纪9 0 年代末期开始着手精简政 府机构，合并相关的职能部门，整顿、清理、废除早已过时的和阻碍市场经济发展的审批性 文件，建立严格规范的审批制度，相继成立了各类政务服务中心 n4 j 。学者张建( 2 0 0 5 ) 认为 我国政务服务中心的出现是与我国行政审批制度改革相一致的，“在行政审批制度改革中，为 减少行政审批环节规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，我国多数地方政 府都设立了政务服务中心，实行窗口服务制 n 郇。 三是政务服务中心建立的积极作用方面。四川大学姜晓萍教授( 2 0 0 4 ) 等以眉山、自贡、 成都、内江四市为个案对政务服务中心进行研究，认为“政务服务中心为促进政府职能转变、 提高办事效率、改进作风、服务经济起到了积极作用；但它本身也存在定位不够明确，管理 权限和职责不到位，监管体制不完善等问题 n 引。潘迎春( 2 0 0 5 ) 以焦作市解放区政务服务中 心为例，认为“政务服务中心的出现是中国地方政府改革的有益尝试，是为了应对中国加入 世贸组织而进行的行政审批制度改革的阶段性成果”7 j 。南京市行政学院课题组( 2 0 0 5 ) 以南 京市下关区政务超市等为个案，分析了政务超市( 政务服务中心) 的运作情况、取得的成效、 存在的问题，并提出了对策，认为：“建立政务超市( 服务中心) 是政府效能建设的一种有益尝 试”n 引。郑州市郑东新区管理委员会的司秒争( 2 0 0 7 ) 认为政务服务中心的建立，为“加快形 成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制起到了重要的示范、推动和攻 坚作用州憎3 。学者赵定涛( 2 0 0 4 ) 等指出“政务服务中心管理模式，最早起源于英国的o n e s h o p s t a t i o n 服务模式”，“结合英国当时的制度环境和我国的实情分析其形成的原因，从新制度 经济学制度移植的角度提出相应的对策，有利于解决现阶段我国政务服务中心运作过程中存 在的一些问题”啪3 。 4 四是政务服务中心存在问题方面。有些学者认为：“行政审批服务中心”的建立增加了原 有的政府行政管理的层次，集中办公、一条龙服务固然可以部分达到高效省时的目的，但依 然不能避免反弹的隐患；“行政审批服务中心”很可能演变为“二政府 ，反而加重人民的负 担心。其次，虽然大多数审批项目名义上已经进驻政府行政( 审批) 服务中心办公，但是有很 多部门并没有真正把审批权力下放给窗口的工作人员，仍然有许多事项无法就地解决，窗口 只是起着“中转”的作用，反而延误了工作时间和工作效率眦1 。黄艾( 2 0 0 8 ) 指出由于体制性 的障碍，服务的模式仍然在走“体外循环”的老路。“授权的局限所带来的体外循环使得职能 部门某些权限大幅度保留，致使公开审批和服务有流于形式之嫌，未突破旧有模式心引。 五是政务服务中心发展策略方面。学者齐建东( 2 0 0 3 ) 在对行政审批制度进行经济法学分 析的同时，认为虽然行政许可法规定了集中统一办理审批的机制，但还没有明确提出政 务服务中心的地位问题，并认为“可以考虑设立专章规定行政审批中心这一制度，赋予其明 确的法律地位，并进行适当规范，使政务超市制度更好的发挥作用 口钔。学者姜晓萍( 2 0 0 4 ) 认为从政务服务中心的管理体制入手，“建立一套有效地决策、审批与监管有机统一的管理制 度陆3 。在政务服务中心的人员管理问题上，学者杨树人( 2 0 0 2 ) 就如何培养政务服务中心工 作人员的公共服务精神方面也给出了建议，提出“要完善监督制约机制，防止服务人员滥用 行使职权”啪3 。在政务服务中心的技术支持方面也有学者就一站式的电子平台对我国政务服 务中心建设的重要性进行了论述，如刘士欣( 2 0 0 8 ) 认为“要充分利用现有政府信息化资源平 台，实行各级政府网络平台与政府服务中心及部门局域网的联网”口7 1 。张承传等( 2 0 0 7 ) 认为 “信息技术为政府管理体制创新增强了动力、提供了载体 瞳剐。 总的来说，国内学者对政务服务中心在转变政府职能、提高行政效能、深化行政审批制 度、推进政务公开、加强依法行政、廉政建设等方面的作用是肯定的；同时，对政务服务中 心存在的问题也有很多分析，主要集中在法律定位不明确、体制障碍性很多、运行机制还不 完善等方面。但是，在政务服务中心存在的问题及改善对策方面作出系统研究的很少，多数 都是停留在对以往建设经验的总结和介绍上。因此，本文在总结前人研究成果的基础上进一 步研究，试图弥补这一空白。 ( 三) 本文研究内容与方法 1 主要内容 近年来，国内外学术界和实际工作部门对这种新型的行政服务机构进行了大量的探索， 5 研究成果逐渐丰厚。借鉴这些成果，主要按照以下基本思路来丌展本论文的研究工作。本文 共分为五个部分： 第一部分，阐述了本文的研究背景、现状和课题研究的意义并对国内外关于政务服务中 心的研究进行了综述。 第二部分，对政务服务中心的概念进行了界定，并阐述了其基本功能及区别于其他政府 机构的自身特点，对政务服务中心的发展的理论依据进行了论述。 第三部分，总结了我国政务服务中心现阶段的基本状况，介绍了呼和浩特市政务服务中 心的发展状况，分析了政务服务中心所发挥的积极作用，为进一步找出政务服务中心存在的 现实问题做了铺垫。 第四部分，分析了政务服务中心在实际运行过程中存在的问题，并结合实际，探索了存 在问题的原因，从而明确了政务服务中心完善服务职能的方向。 第五部分，从统一思想、功能定位、理顺关系、拓展业务、建立体系和服务社会化六个 方面阐述了政务服务中心的改善措施建议，探讨了政务服务中心发展建设的方向。 2 研究方法 本论文研究的内容涉及政治学、管理学、社会学、法学、经济学等多个学科，资料的收 集主要通过实地调查、查阅相关文件、期刊、专著等文献的方式完成。研究中主要采取的研 究方法有： 一是文献研究法。对国内外政务服务中心相关研究成果的学习与总结是本文的一个基本 的研究方法。通过从前人的研究成果中总结出本文研究的理论基础，筛选出适合本研究的方 法。 二是历史分析方法。通过对政务服务中心建立背景及发展过程的回顾，分析政务服务中 心存在的问题并查找出问题的原因，结合实际情况，提出改善对策。 三是实证分析方法。通过对呼和浩特市政务服务中心的实地调查，实地了解并分析政务 服务中心建设取得的成效和存在的问题，针对问题提出了改善政务服务中- 0 , i 作的建议。 6 一、政务服务中心概念与理论依据 政务服务中心作为一种新型的行政服务机构已经在全国范围内发展起来，但是，这些机 构无论是从名称上还是职能界定上都有着很大的差别。一方面是由于理论界对于这种新型服 务机构进行的理论研究不够深入，只停留在实践的层面上；另一方面由于没有对政务服务中 心的建设问题出台全国性的规定，政务服务中心必然要经历一个自上而下的发展阶段。 ( 一) 政务服务中心的概念 虽然政务服务中心这种新兴的行政服务机构在我国的发展已经有十几年的时间，但是， 把它作为- - 1 - i 学科来专门研究则是近几年的事情。因此，要想理解政务服务中心的建设实践， 首先要从掌握政务服务中心的基本概念入手。 1 定义辨析 ( 1 ) 服务理念 政务服务中心的建设经历了一个与整个国家推进服务型政府建设同样的路线，都表现为 一个由地方到中央的自下而上的建设路径，因此在名称上没有一个统一的模式。目前，政务 服务中心的称谓大致可以分成以下几种： 一是政务服务中心，如四川i 省人民政府政务服务中心、安徽省政务服务中心、海南省政 务服务中心和呼和浩特市政务服务中心等。目前全国建立的省级服务机构大部分采用了政务 服务中心的叫法； 二是行政服务中心，如大连市政府行政服务中心、沈阳政府行政服务中心、北京怀柔综 合行政服务中心、苏州市行政服务中心等。全国地方服务机构大多数采用的是行政服务中心 的叫法； 三是行政审批服务中心，如济南市行政审批服务中心、张家港市行政审批服务中心、温 州行政审批服务中心等。这类行政服务机构的称谓主要来源于其主要的审批服务职能； 四是其他类型，如南京市政务大厅、苏州市便民服务中心、铁岭市公共服务中心等。 从上述对不同称谓的政务服务中心情况分析中，我们不难发现，无论是行政审批服务中 心、政务服务中心或是行政服务中心等，这些称谓中均含有“服务”一词。政务服务中心正 7 是从服务理念出发来对现有政府的各项活动进行重构的探索。 ( 2 ) 行政机构 目前我国各地的政务服务中心在组织归属和形式上具有多元化的特征。有的是政府的派 出机构，有的是政府的直属机构，有的是政府管理的事业单位，还有的是政府管理的参公单 位。不管是哪种形式和组织归属，作为政府服务社会的窗口和平台，政务服务中心承担着对 政府所属部门及其窗口工作人员办理的审批业务进行管理、协调、指导、服务和监督的职责， 根据行政许可法第十条第一款：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政 许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查 的规定，政务服务中心应当定 为行政机构，才能对政府所属部门的行政许可、行政审批行为切实履行监督、协调的职责。 因此，从行政管理学的角度来说，政务服务中心是纳入行政管理体制之下，隶属于行政管理 职能范围，具有服务功能的新型行政机构。 ( 3 ) 政务与行政 目前我国多数地方政务服务中心都采用的是行政服务中心的称谓，国内的许多学者在称 谓上也倾向于行政服务中心。如学者段龙飞在我国行政服务中心建设一书中写道：行政 服务中心“这一概念的使用既有利于同传统管制时代的审批注意相区别，又标示了这种新兴 的行政服务机构的最重要的指导思想服务于民啪30 然而，就我国目前所处的新时期的 行政环境而言，“政务服务中心的称谓显然比“行政服务中心 更为恰当。具体理由如下： 一是“行政 指的是一定的社会组织在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、 监督等活动的总称。首先，它属于国家的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任 务。其次，也不是一切国家权力都是行政权利，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。 它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判权。再次，行政权属于“执行权 ，它是按 照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。总的来说，行政是行政主 体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动啪1 。 二是“政务 有广义和狭义之分。其中，广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的 政务则专指政府部门的管理和服务活动。从广义上来看，政务和行政在意义上没有太大的 差别。但是从狭义上来说，政务指行政单位的些职能，而且强调这些职能必须对社会公开。 三是结合我国现阶段的服务型政府建设来说，党的十七大报告明确提出，“要完善政务 公开，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。这是我们党坚定不移发展社会主义民主 政治的重要保证。可见，政务公开已经成为我国建设服务型政府的重要任务。政务服务中心 作为建设服务型政府的突破口，“阳光政务已经成为其主要特色。可以说，“行政服务中 8 心”对这种新型的行政服务机构来说是一个科学的称谓，但是，结合我国政府现阶段的发展 目标来看，“政务服务中心 这个称谓则更为合理。因此，本文采用“政务服务中心”来统 一称谓这种新型的行政服务机构。 综上所述，可以这样来界定政务服务中心的内涵：它是在服务型政府理念的指导下，政 府职能部门通过集中办公的组织方式，采用高效的服务手段，为公民或社会组织提供一体化 服务的新型服务机构。 2 基本功能 ( 1 ) 从政务服务中心进驻的部门分类来看，进驻中心的部门可以归纳为以下三类： 一是纯政府部门，如公安局、国税局、国土局、安全局、规划局、工商局、卫生局等， 这类职能部门主要是执行行政审批职能； 二是公共服务部门，如供水、供电、供气、供热、电信、教育、医疗、公共交通等公共 事业部门，这类职能部门主要是提供与人民群众的生产、生活密切相关的社会管理及公共服 务； 三是便民服务部门，如银行、保险、项目审批代办服务、公证处、商务中心等社会中介 组织，这类中介组织在优化审批效率、提高公共服务水平方面也起到了辅助的作用。 ( 2 ) 从政务服务中心的组织构成来看，政务服务中心的内部组织结构通常分为几块，其 构成和具体功能如下： 一是行政服务管理中心，政府派出机构，解决审批过程中出现的问题，协调各方关系， 监控审批服务过程，使系统有序、高效运作； 二是行政许可服务中心，公布各审批事项的申办须知、审批流程和承诺时限等，受理发 放所有证照，但仅限于服务不参与审批； 三是招商服务中心，提供合理的有偿或无偿服务，如投资立项、准备申办材料，如公司 章程、验资报告等； 四是行政投诉服务中心，受理行政许可、依法行政等方面的投诉，但是只负责记录投诉 内容，将投诉分类处理后递交有关领导和部门，并将投诉处理结果反馈给投诉人； 五是垂直管理部门窗口，工商、税务、质监、药监部门分别设窗口受理行政许可事项， 如有可能，海关、外汇等可在此设立窗口； 六是银行，统一收费，严格收支两条线； 七是集中年检窗口，日常审批事项较少，所办理的事项受理时i 日j 相对固定，粮食、体育 等部门在此设服务窗口。 9 ( 3 ) 从政务服务中心的工作范围来看，政务服务中心的工作范围包括：行政审批、政务 公开、政府新闻发布、政府文件查询、政府采购、政府投资项目招投标、国有产权交易及办 证、土地交易办证、财政集中支付、公务员招考录用、社会保险、房产交易办证、公安出入 境管理、公安车辆管理等本级政府面向社会服务的事务( 包括行政许可事项、非行政许可事项 和其他政府直接为社会服务的事项，统称为行政服务事项) 。 综合所述，政务服务中心按照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范 的原则，把管 理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，从审批上优化发展环境，从源头上遏制 腐败，从内容上推行政务公开，从行为上方便服务对象，从体制上推进服务型、责任型、法 治型、效能型政府的建设。政务服务中心发挥了服务、监督、协调的基本功能，并通过建立 新型运作机制，成为政府转变机关作风，建设法治型、服务型、责任型、效能型政府的示范 和标杆。 3 自身特点 与传统的政府组织运行模式相比，政务服务中心在组织和运行上都进行了改变和创新， 它具有与传统政府职能部门所不同的自身特点，具体如下： ( 1 ) 以顾客为主的价值取向。传统政府组织和运行通常都遵循马克斯韦伯的经典官僚 制模式，公民往往处于被动服从地位，行政人员也将其视为统治和管理对象。而政务中心的 创建意味着开始改变科层制组织及其运行模式，将顾客战略的精神引入政府组织，在价值取 向上以顾客主权为基本价值取向，在实施措施上提供具体的服务措施，将普通公民的角色由 被动的管理对象转变为拥有自主权利的“顾客 ，围绕顾客的需求进行公共服务活动，为顾 客利益负责，突出“以民为本 、“以客为尊的民主行政精神这就从根本上区别于“门难 进、人难见、脸难看、事难办 的管制型政府的“衙门式工作作风。 ( 2 ) 行政目标由对上负责变为对下负责。在传统政府中，公务员的评价一般是上级评价 或同事评价。同事评价往往变成了互相包容乃至袒护，所以公务员对待服务对象的态度普遍 是冷漠和盛气凌人。政务服务中心的群众评价机制虽然还很不彻底，群众的评价只针对窗口 公务员，但将公务员的工作直接交由服务对象进行评议已是一个不小的进步。将政府行为的 过程与结果置于“阳光”之下，接受社会公众的评议和监督，向广大人民群众负责，更有助 于强化公务员的责任感，建设责任政府。 ( 3 ) 行政行为由分工变为合作。传统官僚制的一个特点就是对制度的绝对依赖，以严格 的非人格化的金字塔结构为其制度基础。而这种“非人格化”的制度结构依靠条块分割的部 门单位来解决不断出现的新问题。这就导致了部门之间“老死不相往来”的局面，再加上公 1 0 职人员的“理性经济人”角色，造成职能各自为政，所提供的服务也是支离破碎的。政务服 务中心将原先数十个职能部门的工作合并到一个政务大厅内集中办公，打破了部门壁垒，形 成网络化的服务体系，打造了便民高效政府的崭新形象。另外，传统官僚制强调公共行政在 职能专门化基础上进行劳动分工，要求“服从非个人的制度，这就导致公共部门之间缺乏 相互的协调与合作。政务服务中心遵循“联合办、转报办、解答办、劝慰办”的一门式服务， 为公众提供全面、综合性的服务，不同部门、不同工作人员在同一地点同时进行有效的合作， 避免了相互推诿和扯皮，体现了高效政府的办事效率。 ( 4 ) 一站式的行政方式。传统政府提供公共服务是在牢固的金字塔组织结构之下进行的， 必须经过严格的程序和复杂的流程。但是，由于在现代化进程中，政府组织在“内环境”和 “外适应 上均出现了变化，程序和流程r 益增加并复杂化，最终使公共服务的质量被繁文 缛节所淹没。政务服务中心确立了“立即办、限时办”的一站式服务，及时把效率理论移植 到政府部门，提高政府的时间敏感度，并明确规定了提供服务的时限，通过“集中办公”和 一站式服务向顾客提供一步到位的公共服务，节省了公众大量的时间和精力，体现了现代政 府的精简快捷。政务服务中心的审批流程可以反映出这种集中快捷的一站式服务特点。 ( - - ) 政务服务中心发展理论依据 1 服务型政府理论 “服务型政府 是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作 为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或日政府形态别。 第一，服务型政府职能结构的重心在于社会服务。社会服务职能是服务型政府的主要职 能，+ 其他一切职能都处在次要的位置，服从于社会服务职能这一中心职能的实现。这就是说， 社会服务本身就是目的，是服务型政府存在的价值所在和主要依据，服务精神应该贯穿政府 活动始终以及一切政府活动中。 第二，服务型政府提倡公民参与，并健全公民参与机制。提供社会服务虽然是政府的主 要职能，但提供什么样的服务，怎样提供服务，却不取决于政府意志，而是取决于公民的意 愿和要求，政府必须对公民的服务要求做出自订瞻性的回应。因此，必须健全公民参与机制， 畅通公民参与渠道，让公民表达和选择各自需要的社会服务。 第三，服务型政府与公民之问存在平等、合作的新型互动关系。政府与公民之间的关系 是一项基本的政治关系。“服务型政府 提倡公民本位、社会本位，反对官员本位、政府本 】1 位，拔高了公民在政治过程和公共服务提供过程中的作用，使政府与公民之间的关系在新的 层次上实现了更为真实的平等。 第四，服务型政府是对传统政府模式的根本性改变或日超越。“服务型政府”是一种新 的政府类型，它标志着人类社会的治理模式进入了一个新的阶段。与传统政府模式相比，服 务型政府的职能体系发生了结构性的变化，组织结构进行了全局性改组，价值导向进行了根 本性的整。 有人认为服务型政府就是责任政府、法治政府、透明政府、电子政府、民主政府、廉价 政府、效能政府、有限政府，等等。虽然“服务型政府 包含了这些理念，与这些理念有耦 合的一面，但责任政府、有限政府等不能等同于服务型政府，服务型政府的内涵远比这些理 念丰富。政务服务中心作为服务型政府的建设窗口正是基于以上特点产生和发展的。 2 政府治理理论 上世纪九十年代以来，国际上开始流行使用一个新的词汇来形容公共政治和社会事务的 管理，那就是g o v e r n a n c e ，它的中文现在被翻译为“治理”。这是现代公共管理上的一个具 有革命性意义的变化。正如研究治理问题的学者鲍勃杰索普( b o bj e s s o p ) 所说的那样：“过 去1 5 年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词 语”。随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化 之一，便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治。从政府的统治走向 没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。按照全球治理委员会( t h e c o m i s s i o n o ng l o b a lg o v e r n a n c e ) 1 9 9 5 年给出的权威定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和 机构管理其共同事物诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联 合行动的持续的过程。典型的治理具有治理主体多元化、治理过程互动性、治理范围广泛、 治理的有效性等特征”。治理理论主张“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的 合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作 ，其核心涵义是：政府的职能从“划 浆”到“掌舵的转变，即治道变革，尤其是指在市场经济条件下，政府对公共事物的治理 之道m 1 。政府治理理论对于政府管理在政务服务中心的管理提供了启示，那就是加强政务服 务中心与服务对象之问的互动，双方是合作管理而非上下级管理关系，政府更多的是从宏观 政策上的把握，企业从微观上实施。 3 新公共服务理论 作为传统公共行政和新公共管理的一个标准的替代模式，登哈特指出，新公共服务理论 的核心和实质有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利 益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。新公共服务理论规范研究的框架基础： 一是服务而非掌舵，政府及其公务人员越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共 享的公共利益，而不止于控制或引导新方向； 二是追求公