（行政管理专业论文）政府管理绩效障碍性机制因素分析及路径选择.pdf

摘要 摘要 政府管理绩效是衡量和评判政府治理水平和运作效率的重要依据，是政府 管理能力的综合体现。自国家和政府诞生以来，如何提高政府管理水平，一直是 长期困扰世界各国和理论界的一个世界性的难题。可以这样认为，对政府管理绩 效的研究将是政府管理发展中的一个永恒课题。 研究政府管理绩效，前提是必须要明确政府的定位和政府职能。政府的定 位和政府管理是衡量政府管理绩效的基础，政府管理绩效是基于政府的定位和政 府职能基础上的一个系统性概念。明确政府的定位是合理确定政府职能的前提， 而界定政府管理绩效又必须与明确政府职能为基础。政府管理绩效与政府的定位 和政府职能存在着密不可分的关联关系。长期以来，国内公共管理领域的著作和 观点中，谈政府机构改革、政府体制改革等方面的很多，谈政府管理制度及其运 行分析方面的问题较少，谈政府绩效管理的制度、战略和方法的较多，谈政府定 位及其职能的结构及其运行方面的问题较少，各地政府在探索提高政府管理绩效 的路径上往往只关注政府公共管理行为的过程( 政府绩效管理衡量) ，忽视政府管 理绩效的结果衡量，在衡量体系的设计上突出经济指标，实践性与实际存在的问 题严重脱节。政府管理绩效是衡量和评判政府治理水平和运作效率的重要依据， 是政府管理社会的结果问题，是个系统性概念；政府绩效管理是提高政府政府治 理水平和运作效率的具体手段，是个具体化概念。前者侧重点在于政府公共管理 行为的结果，侧重点是政府治理水平和运作效率及管理能力等方面，后者侧重点 在于政府公共管理行为的过程，侧重点是绩效管理的评估和审计等。很显然政府 管理绩效的核心问题不在于政府绩效管理的制度、战略和方法，不在于政府绩效 管理的衡量技术分析和手段，而是我们应当关注的影响政府管理绩效的各种因素 以及政府管理社会的结果问题，尤其是影响政府定位及其职能的结构及其运行方 面的障碍性机制因素。 政府管理绩效障碍性机制因素，主要是指政府管理的结构及其运行方面的问 题，主要包括政府管理的体制、制度、机制等方面。这些问题是当前政府应该克 服但始终未能克服的问题，虽不涉及外部环境和制度以外的根本性问题，但外部 环境和制度的变化对其产生结构性障碍。变革影响政府管理绩效的各类障碍性机 制因素，对提高政府管理绩效具有关键性的作用。 摘要 本文依据邓小平理论、公共选择理论、新公共管理理论、社会学、心理学和 系统论的一些观点，结合国内外关于提高政府执行能力、政府效率等方面的研究 成果，以对政府的定位和政府职能的分析为切入点，以着重分析影响政府管理绩 效的障碍性机制因素为主，以如何提高政府管理绩效为研究的根本目的，对变革 政府管理绩效障碍性机制因素路径选择进行了分析研究，以期在政府管理绩效研 究领域取得抛砖引玉的效果。本文认为，当前政府管理绩效障碍性机制因素，主 要体现在行政运行机制、行政决策机制、公务员管理运行机制、公共产品投资及 管理机制、政府管理绩效衡量体系等方面。各类障碍性机制因素的存在，不仅严 重偏离政府的定位和政府的职能，而且将最终导致政府管理水平落后、效率低下， 阻碍社会经济的可持续、健康发展，影响和谐社会的构建。因此，要提高我国政 府管理水平和效率，首先要选择和确定合适的政府发展模式，并在此基础上对政 府公共管理、政府组织与企业、市场关系、政府有效权利结构、政府投资决策体 系、政府管理绩效衡量评价体系等进行制度性的变革和设计。 关键词：管理绩效 政府管理 机制障碍制度选择 n a b s t r a c t a b s t r a c t a c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta r et h ek e yb a s i so fw e i 曲i n ga n d e v a l u a t i n gt h eg o v e r n i n gl e v e la n dp r o c e s s i n ge f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t a n da l s o ，i ti s t h ec o m p r e h e n s i v ee m b o d i m e n to fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h ep r o b l e mh o wt o i m p r o v ei th a sb e e nau n i v e r s a lt r o u b l ef o ra l lc o u n t r i e sa n dt h e o r e t i c a lf i e l ds i n c et h e b i r t ho fn a t i o n sa n dg o v e r n m e n t b a s e do na l lo ft h e s e ，w ec o u l ds a yi tw i l lb ea p e r p e t u a lt o p i c t o s t u d y t h ea c h i e v e m e n t si n g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i nt h e d e v e l o p i n gc o u r s eo f i t b e f o r et h er e s e a r c ho fa c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，t h ef i r s tt h i n g s h o u l db ed o n ei sn a i l i n gd o w ng o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h ef i x e dp o s i t i o no ft h e g o v e r n m e n t t h e ya r et h ek e yb a s i so fw e i g h i n ga n de v a l u a t i n gt h ea c h i e v e m e n t so f g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h e ya r ea l s ot h eb a s i so fa c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n t m a n a g e m e n t t h ed e f i n i t u d e o ft h e f i x e dp o s i t i o no ft h eg o v e r n m e n ti st h e p r e c o n d i t i o n o fc o n f i r m i n g g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，a n dt h e n t h ec l e a rg o v e r n m e n t f u n c t i o nb e c o m e st h eb a s i so fc o n f i r m i n ga c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h et h r e eo ft h e ma r et i g h t l yc o n n e c t e d i na l o n gt e r m ，t h ev i e w p o i n t so fp u b l i c m a n a g e m e n tf i e l dt a l ka b o u tg o v e r n m e n tf r a m e w o r kr e f o r ma n ds y s t e mr e f o r ms o m u c h ，b u tf e wo ft h e mt a l ka b o u tg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ef u n c t i o no f i t ，l o c a lg o v e r n m e n t sf o c u so nw e i g h i n ga c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ， i g n o r i n gw e i g h i n gt h er e s u l to fa c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t o b v i o u s l y , t h ec o r eo fa c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t sp r o b l e mi st h ef a c t o r sw h i c h h a v ee f f e c t so na c h i e v e m e n t so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n dt h er e s u l tc a u s e db y g o v e r n m e n tm a n a g e ss o c i e t y a sf o rt h eh i n d e r i n ge l e m e n t si nm e c h a n i s m ，i tm a i n l ym e a n st h ep r o b l e m si n s t r u c t u r ea n dg o v e r n m e n tp r o c e s s i n g ，m a i n l yi n c l u d i n gs u c h a s p e c t sa ss y s t e m ， r e g u l a t i o n sa n dm e c h a n i s mi ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n t a n dt h e s ep r o b l e m sa r et h e t r o u b l e sw h i c hs h o u l db eo v e r c o m ey e tn o t t h ec r u c i a lc a u s e sl i en o ti nt h eo u t e r e n v i r o n m e n to rn o n m e c h a n i s me l e m e n t s i t sv a r i a t i o n s ，h o w e v e r , c o u l db e c o m et h e i a b s t r a c t s t r u c t u r a lo b s t a c l e s a 1 lt h e s ek i n d so fh i n d e r i n ge l e m e n t si nm e c h a n i s mc a l lb eo f k e yi m p o r t a n c et oi m p r o v et h ea c h i e v e m e n t si ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n t b a s e do ns o m ep o i n t so fx i a o p i n gt h e o r y ，p u b l i cc h o o s i n gt h e o r 5n e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r 5s o c i o l o g y , p s y c h o l o g ya n ds y s t e m a t i c a lt h e o r 5c o u p l e dw i t h s o m er e s e a r c hf r u i t sw h i c hia c q u i r ef r o mt h er e l e v a n ts t u d yi ni m p r o v i n gg o v e r n i n g a b i l i t yo rg o v e r n m e n te f f i c i e n c y , w i t ht h ee m p h a s i so fa n a l y z i n gh i n d e r i n ge l e m e n t si n m e c h a n i s m ，w i t haf u n d a m e n t a la i mt o i m p r o v et h ea c h i e v e m e n t si ng o v e r n m e n t m a n a g e m e n ta n dc o n s i d e r i n gs o m et r i a l s a th o m ea n da b r o a da s p r a c t i c a le x a m p l e s ， t h i sp a p e rp r o c e s s e sa na n a l y z i n gs t u d yi nt h er o u t i n ec h o o s i n go fh i n d e r i n ge l e m e n t s i nm e c h a n i s m s oa st o a c q u i r ea n du n d e r s t a n dm o r ea d v a n c e df r u i t si nt h ef i e l do f s t u d yi ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta c h i e v e m e n t s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n m e c h a n i ch i n d r a n c e s y s t e mc h o o s i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 童主筮日期：莎纷5 月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：董主荭导师签名：堑堕 日期：州年月日 第一章引言 1 1 问题的提出 第一章引言 党的十六届五中全会指出，要实现我国经济社会又快又好发展，我们必须全 面贯彻落实科学发展观，坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，坚持以经济建 设为中心，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题，完善落实科学发展观的体 制保障。科学发展观的核心是以人为本。其发展不仅仅是经济发展，更不是仅仅指 g d p 增长，而是包括了就业、社会保障、收入分配等社会发展的内容，也包括了 人与人、人与自然的关系。作为政府管理部门，落实科学发展观，构建和谐社会， 实质是要求政府管理要切实改革传统的政府管理模式，大力推进政府管理体制和机 制创新，进一步提高政府管理绩效，实现经济社会全面、协调、可持续发展。 政府管理绩效是衡量和评判政府治理水平和运作效率的重要依据，是政府管 理能力的综合体现。自国家和政府诞生以来，如何提高政府管理水平，一直是长期 困扰世界各国和理论界的一个世界性的难题。其难度在于：一方面是公共管理领域 本身的复杂性和动态性，使人们很难用一定的管理模式来提高其运行效率。另一方 面是政府管理的延续性特征突出，使人们对政府管理的评价很难准确定位，一定时 期的政府管理绩效好坏并不能完全代表当时政府的实际管理水平。除此之外，研究 者还未能找到一个令人满意的对政府管理绩效的测量和衡量体系等等。因次，可以 这样认为，对政府管理绩效的研究将是政府管理发展中的一个永恒课题。 1 2 研究的理论背景和实践意义 改革开放以来，我国的市场经济体制的逐步完善，社会经济快速发展，但随 之而来的发展中的失调问题日益凸现，政府管理无效现象成为社会公众埋怨的主要 话题，甚至成为人们怀疑和攻击的对象。面临政府管理的现实困境，我国理论界一 直在进行不懈地探索，政府部门也在一直不断地实践。但是人们研究政府管理绩效， 更多地是在政府绩效管理的制度、战略和方法，对影响政府管理绩效的障碍性机制 因素分析方面还显得十分薄弱，理论深度不够；各地政府在探索提高政府管理绩效 的路径上往往只关注政府公共管理行为的过程，忽视政府管理绩效的结果衡量，在 电子科技大学硕+ 学位论文 衡量体系的设计上突出经济指标，实践性与实际存在的问题严重脱节。突出表现为： 一政府管理绩效和政府绩效管理概念混淆。政府管理绩效是衡量和评判政府治理水 平和运作效率的重要依据，是政府管理社会的结果问题，是个系统性概念；政府绩 效管理是提高政府政府治理水平和运作效率的具体手段，是个具体化概念。前者侧 重点在于政府公共管理行为的结果，侧重点是政府治理水平和运作效率及管理能力 等方面，后者侧重点在于政府公共管理行为的过程，侧重点是绩效管理的评估和审 计等。长期以来，理论界对政府管理绩效和政府绩效管理未能明确区分丌来。二是 对政府管理绩效与政府成本的关系研究得比较深入，但是对政府管理绩效的本质内 涵和结构分析还缺乏必要的理论研究。三是政府管理绩效的核心问题是什么? 在学 术界至今很少有人深入研究和探讨。同时，学术规范还没有完全建立起来，许多研 究领域地还尚待开垦。 近二十年来，英美等主要发达国家的行政改革，使在西方延续上百年的传统 行政管理模式发生了剧烈变革，新公共管理理论和公共选择理论成为各国仿效的路 径选择。通过对西方各国的改革实践，可以看到，其改革的路径集中在对政府组织 自身的结构化改造和内部管理机制的改善束实现，取得了明显成效。但是我们还应 看到，其理论体系和结构体系毕竟是在成熟的西方市场经济条件和西方文化传统下 形成的，有其根深蒂固的社会、政治、经济、文化等渊源的特征。因此，我个人认 为，关于提高政府管理绩效的研究，我们有必要根据我国国情和现状，既要充分借 鉴国外的先进理念，又要总结我国政府改革的经验和教训，探索和创新出一条提高 我国政府管理绩效的新路子。 1 3 国内外关于政府管理绩效问题的研究现状 政府管理绩效问题，在西方公共管理学理论研究中起步较早，2 0 世纪7 0 年代 以来，尤其是2 0 世纪8 0 年代以来，公共选择理论、新公共管理理论等理论脱颖而 出并逐步运用于政府改革的实践。以美国、英国等为代表的西方国家为了应对财政 危机和政府的信任危机，均开展了以提高政府效能为目的的大规模的政府改革实 践。在这股改革的大浪潮中，关于政府管理绩效的理论研究也曰益成熟。 政府管理绩效，在西方国家也成为“政府治理能力”、“公共组织绩效”、“政 府作为”等等，实质上是当今政治民主化、经济市场化、信息化和全球经济一体化 的产物，其研究的核心问题是如何加强政府的内部运作程序和决策、执行和监督和 管理，提高政府绩效。政府管理绩效的理论创始人，在西方主要有布坎南、胡德、 2 第一章引言 郝林、波林斯、休斯等人。布坎南的经济人分析理论为政府引入绩效概念提供了理 论基础。管理学者胡德提出了公共组织的绩效目标，要能被确立和加以衡量、控制 产出，用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。同时还强 调指出要引进竞争机制和企业的管理风格、方法和实践，降低成本及提高服务品质。 波林斯指出，公共组织及其成员的作为结果必须能够测量，并与原定的绩效目标相 符合，在人力和资源的投入产出比中力求产出极大化，成本极小化，促进整体效率， 确保公共服务的品质。休斯认为，公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而 公共管理包括的更多，公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成 结果而承担的责任。另外，英国学者c v 布朗和e v 杰克逊从经济学的角度提出了 公共产品最佳供给的一般均衡理论和成本分析方法，为政府管理绩效研究探索了一 条新途径。美国学者帕特罩夏基利和史蒂文梅德林等著的公共部门标杆管理： 突破政府绩效瓶颈，创造性的提出了运用标杆管理手段提高政府绩效的具体措施 等内容。美国学者马克g 波波维奇所著的创建高绩效政府组织，是作者根据参 加政府改革的亲身经验写出的，精辟地指出了政府改革成功的关键在于提高政府绩 效，并对创建高绩效政府的途径进行了深刻的论述与分析。美国学者奥斯本和盖布 勒在改革政府一书中，主张用企业精神来改革政府，借以克服官僚主义，提高 政府绩效。他认为改革后的政府具有如下属性：超催化作用、社区拥有、竞争性、 使命感、讲究效果、顾客导向性、有预见性、有事业心、分权化、市场取向性。奥 斯本与盖布勒总结的改革经验及提出的重塑政府理论影响很大，甚至受到美国前总 统克林顿的青睐。克林顿执政期间的国家绩效评论和1 9 9 3 年政府绩效与结 果法案是政府管理绩效研究从理论到实践的历史性跨越。 上述理论和实践表明，西方国家对政府绩效的研究实质上是以新古典经济理 论、新制度经济学、公共选择理论、新公共管理理论为其理论基础，在政府管理 运行中引入市场机制和企业管理的理念，来提高政府的治理能力和效率。 长期以来，我国对政府管理绩效的研究，更多的还是学习借鉴西方国家的经 验，研究重点还停留在政府绩效管理的评估、审计等，对政府管理绩效的认识还 局限于政府能力、政府效率等方面，在政府管理绩效结构分析的理论和实践方面 还未有实质性突破。对政府管理绩效问题的研究，最初萌芽于我国经济体制改革 之始在计划和市场长期争论中涉及的政府能力问题。计划和市场是政府管理经济 的一种手段，二者谁轻谁重? 政府和市场的关系如何协调? 理论界对此长期意见 不一，在此争论中，使人们对政府能力的探讨逐步深化，在对政府能力探讨中， 政府管理绩效的概念逐步浮出水面。胡鞍刚曾在探讨政府与市场的关系中指 电子科技人学硕士学位论文 出，一个有效的政府是经济与社会持续发展的必要条件，它能够对市场经济和个 人活动起催化、促进和补充作用，既要提高政府自身的效率和使用公共资源的效 率，也要提高和改进政府的能力。政府发挥有效的作用，有赖于政府自身的变革。 如同市场存在缺陷，政府也是一个有缺陷的机构。严重的腐败是政府发挥有效作 用的最大障碍。王绍光在变化的政府作用中指出，一个政府要想有效，必须 有充裕的财政动员能力作为其基础。他还从国家汲取能力和对资源的控制能力方 面提出加强政府作用的途径，他认为国家汲取能力涉及的不是政府广度问题，而 是政府干预的力度问题。个真正起作用的市场系统不许得到有效的政府的支持。 不管政府的改革目标如何，它要达到预想的政策目标，就必须不顾各种利益集团 的反对，依据自己的意志调动征集资源。没有这种可支配的资源，政府就不能继 续下去，更不能实现政策目标。在对政府和市场的探讨中，使人们丌始逐步注意 到，争论的核心其实就是如何发挥政府的管理效率，提高政府治理能力，促进社 会经济的持续健康发展。在王绍光、胡鞍钢以后，中国政治学和行政学界较早对 政府能力进行了关注的是辛向阳先生。他在新政府论中首次将政府能力作为 中国行政改革过程中的一个基本问题进行了思考，探讨了政府能力的界定、衡量、 分类和提升等问题。在政府能力研究中另一个有影响的学者是施雪华教授。他在 1 9 9 8 年6 月出版的专著政府权能理论中，主要从政府职能、政府权力和政府 能力互动的角度对政府能力的概念、特征、分类、生长和发展等基本问题进行了 深入详细地论述，提出许多深刻、独到的观点。几乎与此同时，张成福教授在中 国政府形象战略中，从政府形象的角度对政府能力进行了探讨。实际上，自1 9 9 3 年以来，许多学者如刘京希、刘军宁、唐贤兴、陈国权、金太军、郭爱君、孙明 军、刘世军、蓝华、布成良等，以“转型时期的国家能力和社会能力”、“善恶两 种政治观与国家能力”、“政府能力与社会进步”、“现代化进程中的政府能力”、“政 府能力的有限性与机构改革”等为题，在各种重要的期刊杂志上发表了专门研究 政府能力的学术论文，提出了许多深刻见解。但政府能力研究的重要性还没有被 一些政治学行政学研究者所注意，总体来说还很不成熟，处在起步阶段。 近年来，我国对政府管理绩效的研究开始走向深入，出现了一些较有影响的 学者，如汪玉凯、臧乃康、陈振明、周志忍、周镇宏、彭国莆等。他们普遍认为， 政府绩效主要包括经济、社会、政治三个方面，政府绩效与政府成本密不可分， 并就政府成本的内涵、公共产品供求平衡与政府成本的关系、政府高成本的主客 观原因等，提出了政府成本最小理论。国内学者对政府绩效管理研究较深入的是 北京大学的周志忍教授和南通师范学院的臧乃康教授，他研究了政府绩效和绩效 4 第一章引言 管理的涵义，影响政府绩效的因素等，具有_ 丌创性意义。 1 4 本文研究的目的和内容 如上所述，目前在西方各国盛行的提高政府管理绩效的内部结构分析理论， 在我国还未处于研究探讨阶段，在理论上还未完全与我国的改革实践结合起来。 基于此，本文依据邓小平理论、公共选择理论、新公共管理理论、社会学、心理 学和系统论的一些观点，结合自己所掌握和了解的国内外关于提高政府执行能力、 政府效率等方面的研究成果，以着重分析影响政府管理绩效的内部结构因素为主， 以如何提高政府管理绩效为研究的根本目的，以国内外的一些实践探索为实证， 对政府管理绩效的障碍性机制因素进行分析研究，以期在政府管理绩效研究领域 取得抛砖引玉的效果。 电予科技火学硕士学位论文 第二章政府、政府职能和政府管理绩效 2 1 政府的定位一政府是什么 政府是社会经济发展不可缺少的的体制保障。政府到底是什么? 政府作用是 什么? 1 9 9 7 年世界银行报告对政府的定位问题提出了要重新思考的问题。“没有一 个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的它的角色是什 么? 它能或不能做什么? 以及它如何做得更好? ”f a n 此，在研究政府管理之前， 有必要对政府定位及其政府管理的内涵有一个初步的了解。综观政府形成的发展 史，对政府的定位，具有代表性的观点有： 观点一：管得最少的政府是最好的政府。这种观点在历史上曾出现过两个时 期。前期代表人物亚当斯密。他在著名的国富论中提出，政府尽可能远离经 济生活，自由的市场将取得比政府可能取得的更好的成果。自由主义政府论强调， 政府越小越好，政府应扮演“守夜人”的角色，尽量少干预市场和社会的运行。利 用其思想建立的国家形态代表是英国。后期代表人物是以米尔顿弗里德曼、罗伯 特蒙德尔、布坎南、罗纳德科斯、道格拉斯诺斯为代表的新自由主义政府论。他 们通过分析政府干预行为的局限性和政府失效的原因，提出了限制和取消政府干预 的观点，祟尚市场力量最大化和政府作用的最小化。这种理论在2 0 世纪7 0 年代得 以盛行。 观点二：干预性政府。1 9 2 9 - - 1 9 3 3 年的经济萧条使自由主义政府论失去了现 实的实践基础。凯恩斯的政府干预论应运而生。凯恩斯认为，现实中市场机制的 失灵，必须由政府干预来替代，政府应该对经济体系中的一些关键因素加以控制 和管理，以促进经济增长；政府的干预应该是全面的，不仅市场失灵的方面要干 预，市场成功的方面也要政府进行保护，以防市场失灵；政府不仅要干预生产， 还要干预分配，维护社会公正。干预性政府逐渐成为西方国家的主要政府模式。 观点三：全能政府论，亦称管制政府论。这也是2 0 世纪9 0 年代以前社会主义国 家长期推行的政府形态。其理论体系是建立在传统马克思主义对国家形态、组织 的分析基础之上。马克思在批判资产阶级统治工具一国家的时候说，“集中化的组 织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权利”。马克思曾说，“所 有的国家都在行政机关无意地或有意地办事不力这一点上去寻找原因，于是他们 第二章政府、政府职能弄政府管理绩效 就把行政措施看作改正国家缺点的手段。为什么昵? 就因为行政是国家的组织活 动。”【2 1 由于受当时历史条件的限制，马克思对政府及其行政的行政还未进行深 刻地论述，政府行政和国家还未完全区分，政府是国家意志的体现，因此，也就 未能对政府管理功能定位进行具体的描述。2 0 世纪9 0 年代以l ； ，以前苏联为代 表的一些社会主义国家，坚持以计划经济体制为经济基础，推行管制政府模式， 也取得了一些成效。 观点四：服务型政府。这是我国行政管理学界极力推崇的一种全新的政府模 式。什么是服务性政府? 服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下， 在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公 民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”【3 】谢庆奎认为，服务性政府应该是民主 政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。尽管不同的学者有不同的看 法，但在其具体形态上都普遍承认，服务型政府应该是一个高效、廉洁、便民、 负责任的政府4 1 。 从上述观点，我们可以看出，前两种观点侧重于对政府管理手段的分析，实 质上是站在政府和市场关系上，以经济本位思想来分析政府的地位和作用，对政 府的公共性、社会性关注较少。后两种观点侧重于政府管理范围的管理内容的分 析，尤其是第四种，实质上是站在政府和社会( 包括市场，第三种对市场的关注 较小) 的关系上，以社会本位思想、公民本位思想来分析政府的作用，但对政府 的管理方式分析较少。例如服务性政府，大家都知道政府各级公务员都应该是人 民的公仆，全心全意为人民服务是政府的本质所在，但如何体现服务? 实际上我 们还未能找到很好的解决办法，现实中政府仍然处于强势管理地位，政府在社会 和市场中的主宰地位没变，政府管理范围不断扩大，政府对市场的干预不但没有 削弱，还有不断加强的趋势。不管制度如何变迁，政府管理和被管理始终是一种 矛盾对立体，两者在相互对立和相互协调中，使政府管理和社会不断得以进步， 文明、制度和文化得以不断完善和发展。很显然，谈论政府的定位，我们必须从 社会、经济、公民等角度，结合我国的实际情况，综合考虑，使之具有统揽性和 操作性。对于政府的定位，我个人认为，政府定位的前提是要明确政府管理的目 标。政府管理的目标应该体现公正、效率和秩序，维护社会的和谐和发展。公正 代表一种社会责任，是对全体公民的社会责任；效率代表一种社会动力，是对资 源配置和分配、社会管理的效果和经济驱动力；秩序代表一种民主权利，即是规 范社会全体公民的民主程序和安全义务，也是被管理者全体社会公民对政府管 理的“制度回应”。和谐代表一种目标，是政府管理的一种境界。因此，可以这样 7 电子科技人学硕+ 学位论文 理解，政府应该是通过合法途径组建，以实现社会公正、效率、秩序及和谐为核 心，以行政、经济、法制等为其治理手段，以维护公共利益和提供公共产品、服 务为己任，并承担相应责任的有效的、规范化的服务性公共组织。 2 2 政府职“r e - - - 政府想干什么、要干什么 在谈论政府职能前，让我们先看一个事例。美国著名竞争战略专家迈克尔波 特和两位同本人竹内广高、小原鞠子，对于同本经济，进行了长达8 年的研究， 得出了一个令人惊讶的结论：曾经被认为是同本经济成功的重要原因的官僚资本 主义管理模式，即政府通过一系列的政策，包括被我们推崇的产业政策，过度介 入经济运行的模式，恰恰是导致同本经济后来发生问题的根源。三位学者在他们 合作的同本还有竞争力吗书的导言中丌宗明义地告诉人们：“闩本的官僚资 本主义可以更好解释其竞争的失败，而不是成功。对于各个产业的全面研究发现， 在同本大多数具有国际竞争力的产业中，政府的参与非常少，包括轿车、录像机、 机器人、照相机和视频游戏。在这些部门，竞争几乎没有政府介入，很少有补贴、 卡特尔和合作研究。但是，在非竞争部门，例如化工、航空器、软件和金融服务 产业，则广泛实施了产业政策，有同本政府广泛地参与介入，频繁地合作活动以 及持续提供的保护。正是这样的保护，造成了这些行业的低效和缺少竞争力。 很显然，政府职能在经济发展中起者非常重要的作用。政府职能不仅仅是政 府本身运行的问题，而是影响和制约政府管理绩效的关键因素，是关乎社会经济 发展的根本问题。因此谈论政府职能。我们必须放在社会环境整个大系统中来考 虑。既要考虑政府自身的职责体系、运转规则、内部协调。还要考虑外部的社会、 文化、经济、宗教等各个社会环境因素。政府管理是对外管理和对内管理的统一 体。两者缺一不可。但在实际生活中。谈论政府职能，人们过多的是政府的对外 管理职能。 关于政府转变职能的基本指导思想，十六大形成了比较致的意见，这就是 “经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。应当说这是客观明确的，符合改 革的基本取向。 经济调节职能，政府既要尊重市场规律，一律不得直接参与微观经济活动， 又要防止市场失灵，对宏观经济活动进行适度干预，弥补市场不能自动维持宏观 经济稳定的缺陷。 市场监管职能，要求政府维护市场秩序，确保市场领域的适度、公平竞争。 第二章政府、政府职能和政府管理绩效 维护正常的社会秩序是任何一种经济形态下的政府所应承担的基本职责，也就是 政府的社会管理职能。 在现代社会，国家应当对每一个公民提供最起码的生存与发展条件，并提供 市场难以承担或者市场主体不愿承但又为现代社会人民生活所必需的一部分公共 服务，这就是所谓的公共服务职能。 这四项职能既要求政府严格在行政权力范围内行事，又要切实履行好分内的法 定职责。为纠f 政府目前普遍存在的“越位”、“错位”、“缺位”的状况，在实际 生活中。谈论政府职能，我们不仅要关注政府的对外管理职能，而且还要高度重 视政府的内部职能的完善。政府的内部职能是政府外部管理职能的基础，也是决 定政府对外管理的是否有效的关键。从经济学的角度分析，政府是由无数经济人 ( 政府官员等1 组成的具有理性的利益集团。政府主体行为不能摆脱经济人的行为 特征，其行为的直接动机仍然是个人效用( 包括权力) 最大化。为此，政府官员利 用行政权力进行“寻租”以获取垄断租金并使之最大化就成为一种自然的选择。 因此，我们在讨论政府管理绩效的时候，更要注意政府内部职能的分析。因此， 笔者认为政府职能包括内、外部两个方面。内部职能只要体现为政府的职责定位、 人员管理、内部协调机制及运作体系等几个方面。外部职能包括经济调节、市场 监管、社会管理、公共服务等方面。 2 3 政府管理绩效的界定 如果说政府定位明确的是“政府是什么”，政府管理是“想干什么、要干什么”， 那么政府管理绩效明确的就是“政府干了什么、干好了什么”。很显然，界定政府 管理绩效与政府的定位和政府职能存在着密不可分的关联关系。从某种意义上讲， 政府管理绩效是在明确政府定位和政府职能的基础上，衡量和评判政府治理水平 和运作效率的重要依据，是个系统性概念。从行政主体的角度分析，政府管理绩 效是衡量政府执政能力的重要参考指标，是政府决策、实施和执行的评价。从行 政环境的角度分析，政府管理绩效是政府管理对社会、市场等环境因素的适应度， 是评判政府管理优劣、政府有效性的尺度【5 】。从行政手段的角度分析，政府管理 绩效是能不能制定一个切和实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，简 言之，就是衡量政府对政策问题的确认能力、整和能力、规划能力、执行能力、 输出能力等【6 】。从行政活动的结果分析，政府管理绩效就是政府活动的实际效果， 具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、环境绩效、社会绩效等几个方面 电子科技人学硕十学位论文 5 】。政府管理绩效也不同于传统意义上的政府能力和政府效率。政府能力是政府 完成政府职能的具体本领，政府效率是政府管理中投入与产出的比例，体现的是 政府管理的经济价值，政府管理绩效是衡量政府能力的总体评价和对政府效率的 综合评判，可以这样况，政府管理绩效包括政府能力和政府效率所涉及的核心内 容。总之，对政府管理绩效的界定是一个抽象而复杂的过程，这也足以说明政府 管理是一个复杂的系统概念。我个人认为，界定政府管理绩效，要充分考虑以下 因素：第一，要以政府的定位与政府职能的确定为前提，否则就无法衡量政府管 理绩效，研究政府管理绩效也就失去了深入研究的现实意义。第二，政府管理绩 效的提出是在我国转变政府职能、提高政府执行力的客观背景下提出的，离开政 府职能和政府执行力来界定其内涵是比较抽象和缺乏现实意义。第三，政府管理 的核心是提高效率，体现公平，实现社会的和谐发展，提高政府管理绩效并非是 提高政府的盈利水平，而是利用科学发展观来评判政府的治理水平和效果。第四， 政府管理绩效是个崭新的理论概念，学多问题仍处于探讨阶段，因此，用十分准 确的语言穷尽其内涵和实质是很难实现的。那么政府管理绩效到底什么呢? 我个 人认为，政府管理绩效是政府管理的水平和运作的效率，是政府定位和政府职能 的综合体现，也是转变政府职能、提高政府执行力的关键因素。具体内容包括政 治绩效、经济绩效、文化绩效、环境绩效、社会绩效等几个方面。 第三章变革政府管理绩效障碍性机制冈素的现实意义 第三章变革政府管理绩效障碍性机制因素的现实意义 3 1 政府管理绩效障碍性机制因素的提出 所谓政府管理绩效障碍性机制因素，主要是指政府管理的结构及其运行方面 的问题，主要包括政府管理的体制、制度、机制等方面。这些问题是当前政府应该 克服但始终未能克服的问题，不涉及外部环境和制度以外的根本性问题( 如党和政 府关系，政府与人大及其常委会议的关系，党的领导与政府管理的关系等) 。这些 因素之所以长期存在，一是因为政府管理部门缺乏对自身改革的动因；二是因为至 今我国政府管理体制改革始终未有科学和系统的理论体系，构想和实践操作缺乏系 统的管理理论指导；三是西方发达国家的改革实践和经验并未对我国的政府管理改 革起到唤醒和警示作用。这也是我国改革始终未能达到预期目的的根本原因所在。 3 2当前我国政府管理绩效障碍性机制因素的社会表现和导致的主 要社会问题 我国经济社会发展的特点和存在的问题迫切要求政府管理转变传统观念，切 实提高政府管理绩效。改革开放2 0 多年来，我们通过超常规、高速度的跨越式发展 战略来实现国家的现代化目标，创造了”经济奇迹”。在为g d p 的高速增长欣喜之余， 我们也越来越受到就业、三农、贫富差距等问题的困扰，经济增长与经济、社会、 政治领域诸多矛盾并行，经济发展与社会发展失衡、社会内部及经济内部的结构性 失衡等成为当前政府管理所面临的独特背景，深化政府管理改革，提高政府管理绩 效迫在眉睫f 7 1 。 经济增长和社会发展的严重不平衡。改革开放以来，我国的经济获得了举世公 认的成就。相比之下，我国的社会发展却显得与经济发展不协调。其表现有四：一是 加工工业与基础工业、基础设施的结构失衡。2 0 0 3 年以来投资过度扩张和加工工 业的高速增长，导致了与基础工业和基础设施的结构矛盾，电、煤、铁矿石、柴油、 运输等方面出现了紧张状态，形成了一定的瓶颈制约。三是社会失衡。我国目前社 会失衡主要体现在如下三个方面：一是贫富差距过大。中国的”基尼系数”在1 9 9 4 年 就翻过了”警戒水位”达到了0 4 3 4 ，1 9 9 8 年达到了o 4 5 6 ，1 9 9 9 年达到了0 4 5 7 ，2 0 0 0 年 电子科技人学硕+ 学位论文 达到了0 4 5 8 ，2 0 0 1 年达到了o 4 5 9 ，每年以0 1 的速度在递增。国际经验表明，当基尼 系数超过0 4 0 时，国家往往开始出现社会紧张局面，社会资源占有极不均衡，会导致 严重的资源冲突和社会动荡，导致经济发展动力的不平衡和不能持续。贫富差距过 大是保持社会秩序稳定的重大隐患。二是城乡差别问题。近年来由于城市发展速度 加快而农村发展相对滞后，导致城乡差别越来越大，出现了以城市为代表的现代社会 和现代文明和以农村为代表的农业社会和传统文明的激烈交恶，农民工问题、农民 权益缺乏有效保障等问题的不断涌现，都严重挑战着社会作为一个整体的完整性。 三是社会信用危机。近年来，社会信用问题严重阻碍了社会经济发展，假冒伪劣产品 充斥市场，损害了经济秩序、社会欺诈案件时有发生，造成人们生活状态紧张、心理 封闭，社会关系越来越复杂，严重冲击着社会文明的进步。 社会事业与经济发展不同步。一些地区社会保障事业严重欠账，大量失业人员、 老年人的基本生活难以得到有效保证；农村社保体系发展迟缓；教育经费只占g d p 的2 7 ，义务教育和职业教育的发展滞后；公共卫生体系薄弱，农村的公共卫生体系 更不如人意。社会阶层之间缺乏公f 的互动规则，城乡二元经济结构问题没有从根 本上得以解决；社会整合难以适应经济发展的需要。某种意义上讲，中国社会目前 出现了一种分化有余而整合不足的情形，社会的规则体系和信用体系远远没有形 成。社会发展滞后的情形，对于中国现代化进程造成了不容忽视的负面效应。 经济体制改革步伐快，社会体制改革步伐慢。经过2 0 多年的改革丌放，我国经 济和社会生活都发生了重大变化。但是，我国社会体制改革却远远滞后于经济体制 改革。2 0 0 2 年，全国国企下岗人数4 0 0 多万，登记失业人数7 7 0 万，加上非国企下岗人 数，我国的下岗失业总人数为1 4 2 0 万，失业率为7 左右。而许多专家估计，实际的下 岗失业人数在2 0 0 0 万以上，失业率在1 0 以上。2 0 0 3 年，全国拖欠农民工工资1 0 0 0 亿元以上。现在全国每年不少于1 0 0 0 万件的上访的案件中，4 0 是反映公检法的， 3 3 是反映政府行政问题的，1 3 反映单位腐败，1 1 反映不公正待遇。此外，过去 经济发展的四十年中，我们几乎没有给几千万城镇职工上社会保障，社会保