（行政管理专业论文）构建公民参与政策决策的运行机制.pdf

摘要 摘要 公共政策的目的就是实现公共利益，随着市场化改革的进一步加深与行政民 主进程的相应推进，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不 可或缺的重要手段之一。然而，由于政府权力运行机制的局限性与政府能力的有 限性以及公共事务的愈加复杂化等因素的影响，单靠政府的力量已很难制定出公 正、科学、合理的公共政策以满足广大人民利益的需求。在今天看来，公共政策 中只反映少数人偏好的做法是不合理的，即使他们宣称自己代表着公共利益。因 此，在公共政策合法化过程中有序引入公民参与就显得十分必要。 本文的第一章是导论部分，主要介绍了本课题研究的背景，阐述了国内外对 公民参与公共政策的研究状况，核心概念的鉴定以及提出了该课题研究的意义和 方法。第二章是对本课题的研究前提做了一些系统的阐述，从经济、政治和文化 三个角度分别分析了公共政策公民参与的必要性，为全文的展开做了铺垫。第三 章是对中国公民参与政策过程的现状分析，特别是对公共政策限制性因素做的一 些分析，即公民自身的限制、政策制定者的限制和设计的限制等。如公民知识储 备有限，参与能力的制约，利益选择的矛盾以及一些制度化缺失。 第四章是本文的核心章节，公民参与不应该只是一个象征民主的符号，而应 该是受到制度的有效保护。实现公民参与关键在于建构公民参与公共政策制定的 运行机制。而运行机制包括构建公民参与政策的信息机制，目的是提高信息透明 度，减少参与成本；建构公民参与政策的评估机制，主要体现在网络评价政府， 民主恳谈会：构建公民参与政策的合理平台，以达到提高公民的参与能力、培育 公民的参与意识和拓宽公民的参与渠道的目标。第五章是结束语，对我国公民参 与政策决策的前景进行了展望。 关键词：公民参与，公共政策决策，运行机制 a b s t r a c t a b s tr a c t t h ep u r p o s eo fp u b l i cp o l i c yi sm a k i n gt h ep u b l i ci n t e r e s t sr e a l i z e d a l o n gw i t h t h ef u r t h e rd e e p e n i n go ft h em a r k e tr e f o r ma n dt h ea d v a n c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e d e m o c r a c y , p u b l i cp o l i c yi sn o wr u na so n e o ft h em o s ti m p o r t a n tm e t h o dt or e g u l a t e t h em o d e r nm a r k e te c o n o m ya n dt oc a r r yo u tt h es o c i a lm a n a g e m e n tb yg o v e r n m e n t h o w e v e r , d u et ot h el i m i t a t i o n so fg o v e r n m e n tp o w e ro p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dt h e l i m i t a t i o no ft h eg o v e r n m e n tc a p a c i t ya n dt h ep u b l i ca f f a i r sa r eb e c o m i n gm o r ea n d m o r ec o m p l i c a t e d ，i ti sd i f f i c u l tf o rg o v e r n m e n tt of o r m u l a t eaf a i r , s c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l ep u b l i c p o l i c yb yh i m s e l f , w h i c hi st os a t i s f yt h en e e d so ft h ep e o p l e s i n t e r e s t s t h ep u b l i cp o l i c yc a l lo n l yr e f l e c taf e wp e o p l e sp r e f e r e n c ei sn o tr e a s o n a b l e i n t o d a y sw o r l d ，e v e nt h o u g ht h e yd e c l a r e dt h e m s e l v e sr e p r e s e n t i n gt h ep u b l i c i n t e r e s t s t h e r e f o r e ，i nt h ep r o c e s so fl e g a l i z e dp u b l i cp o l i c y , i ti sn e c e s s a r yt o i n t r o d u c eo r d e r l yc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h ef i r s tc h a p t e ri st h e i n t r o d u c t i o n , i ti sm a i n l yi n t r o d u c e dt h er e s e a r c h b a c k g r o u n d ，e x p o u n d st h er e s e a r c hs t a t u so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o na th o m e a n da b r o a d ， p u t sf o r w a r dt h es i g n i f i c a n c ea n dm e t h o d so ft h er e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e rh a s m a d es o m es y s t e m a t i c a le x p a t i a t i o no ft h ep r e c o n d i t i o n , a n dh a sa n a l y z e dt h en e c e s s i t y o fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c yf r o mt h r e ed i f f e r e n ta n g l e s t h et h i r dc h a p t e ri s t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n a l y s i so ft h ep o l i c yp r o c e s sa b o u tc h i n e s ec i t i z e np a r t i c i p a t i o n , t h el i m i t a t i o n sa b o u tc i t i z e n s ，p o l i c ym a k e r sa n dt h ed e s i g n ，e t c s u c ha st h el i m i t a t i o n i n k n o w l e d g e r e s e r v e s ， i n t e r e s t s c o n f l i c t s ， a n dt h e d e f i c i e n c y o ft h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n t h ef o u r t hc h a p t e ri st h ek e r n e lc h a p t t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ns h o u l dn o tb ea s y m b o lo fd e m o c r a c y , a n ds h o u l db ee f f e c t i v e l yp r o t e c t e db yt h es y s t e m t h ek e y t o m a k et h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o nr e a l i z e di st oc o n s t r u c tt h eo p e r a t i o nm e c h a n i s ma b o u t c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，p u r p o s eo fw h i c hi st oi m p r o v et h et r a n s p a r e n c yo fi n f o r m a t i o n , r e d u c et h ec o s to fp a r t i c i p a t i o n c o n s t r u c t i o no fp o l i c ye v a l u a t i o nm e c h a n i s ma b o u t c i t i z e np a r t i c i p a t i o nm a i n l ye m b o d i e si nt h en e t w o r k , t h ed e m o c r a t i cm e e t i n g c o n s t r u c t i n gr e a s o n a b l ep l a t f o r mo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，t oa c h i e v et h et a r g e to f p r o m o t i n g c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n a b i l i t y a n dc u l t i v a t i n g c i t i z e n s p 矾c i p a t i o n c o n s c i o u s n e s sa n db r o a d e nt h ec h a n n e l so fc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o n t h ef i f t hc h a p t e r i s 也et a g ，也ef u t u r et r e n do ft h i sr e s e a r c ha n dd e v e l o p m e n ti n c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni s s u g g e s t e d k e y w o r d s ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n ，o p e r a t i o nm e c h a n i s m m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：王酒 日期：枷了年月j j 日 签名：土妇 日期：枷丫年 月j j日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：王巧 目i i 王脚一 忍1 导师签名：锄 日期：讪叮年月，日 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 1 1 1 现代社会的三维结构需要建立良性循环的和谐秩序 在当代中国，随着社会经济的快速发展和政治体制改革的不断深化，在经济， 政治，文化，社会等各方面的转型时期，国情与社会环境千变万化，各种利益关 系错综复杂。改革开放的迸一步深入必然会促动既定利益集团的相关利益，导致 各种潜伏的矛盾表面化，稍有不慎，就可能引发和激化各种社会矛盾，带来社会 动荡，从而影响我国经济、政治体制改革的进程。我国政府公共关系在经济市场 化，政治民主化，社会利益和价值观念多元化等多方面快速发展的大背景下，从 空白到萌芽，并逐步出现了职能化的特点。政企分开后，市场运作的自发性会形 成自发秩序，政府只负责宏观经济政策和市场规则的制定，而不再具体过问企业 的自身经营。政社分开后，政府权力运作的“公共领域”与个人活动的“私人领 域”界逐渐分开，这就使人的基本权利得到了充分的保障，这又给第三部门的发 展带来了历史性的机遇。政府的分权给企业和第三部门为他们的发展提供了良好 的机遇，与此同时，也需要政府从宏观上加强对企业和第三部门的管理、引导， 从而在政府、企业和第三部门之间架起一座沟通的桥梁。 1 1 2 政府的有限理性需要第三部门参与社会管理 公共政策的制定和执行是一个复杂的过程，由于存在着各种难以预料的困难、 障碍以及制约因素，使得政府难以制定并执行好的、合理的以及公正公平的公共 政策，由此导致公共政策失败。政府是有限理性的，同样也存在着“政府失灵 的可能性。政府有限理性的原因主要可归结为：第一，政府官员都是“理性经济 人 ，在他们干预公共政策的过程中，会不自觉的受到其利益偏好表达的制约，从 而导致其干预的公共政策，并不能实现完全公正性的目标。政府干预的一个最重 要的前提条件是它应该作为社会公共利益的化身，但是，在现实环境中由于“理 性经济人刀的自利性，使得政府机构或工作人员为谋求自身私利而触犯公共利益 的现象不可避免地时有发生。第二，政府工作人员要做出切实可行的政策决策必 电子科技大学硕士学位论文 须依靠大量充分可靠的信息，但由于工作人员的精力是有限的以及政策决策的复 杂性和多变性，增加了政府全面掌握和分析处理信息的难度，致使信息不对称， 从而很容易导致政府决策的失误。第三，目前我国政府机构执行政策效率不高， 由于缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制、缺乏监督信息等，进而官僚主 义盛行，这就必然影响政策执行的效果和质量。 第三部门是“介于政府部门与营利部门之间，不以营利为目的，以会员缴纳 的会费、民间捐款和政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无 意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的社会公 共部门。 【l 】它既不属于政府公共部门，也不属于市场经济部门，在社会公私领 域拥有特殊的地位。它向广大公众传导政府政策决策的同时，又能够集合公众的 意志，向政府反映民众的诉求，使不同人的要求找到一个合法的表达途径和利益 代言人。公民可以通过第三部门增强对公共政策的影响力，是公民参与公共政策 不可或缺的重要组织载体，为公民和政府之间搭起了一座沟通的桥梁。但由于各 种原因，我国第三部门的发育还不完善，公民通过第三部门参与政府政策决策的 程度还比较低。在这种情况下，必须大力培育和发展第三部门。 1 1 3 中国行政体制改革的目标是实现政企分开、政社分开 现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证， 以公司企业为主要形成，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的 新型企业制度，其主要内容包括：企业法人制度、企业自负盈亏制度、科学的领 导体制与组织管理制度、出资者有限责任制度等。建立现代企业制度对于构建公 民参与决策、满足公民的价值诉求具有重要意义。政企分开并不能完全割断政府 与企业的联系。政企分开后，市场运作的自发性会形成自发秩序，企业自主参与 管理，参与竞争，但市场经济并不排除政府从宏观上参与管理，只不过管理的性 质已经由过去垄断支配式管理变为平等服务的管理，政府只负责宏观经济政策和 市场规则的制定。因此，为了克服市场失灵，就需要政府的另一种性质的管理， 这种管理性质的转变是由于政府职能转变使政府对企业行使权力的侧重点和方式 方法发生一系列的变化而造成的。转变后与转变前进行比较，前者侧重的是宏观 管理，后者侧重的是微观管理；前者侧重的是间接管理，后者侧重的是直接管理； 前者通常采用的是法治前提下宏观调控手段进行管理，后者通常采用的是硬性行 政命令和计划手段进行管理。另一方面来说，政府与企业之间的平等性也使政府 2 第一章导论 不得不以平等的姿态去作公关引导，协调相互关系，化解政府与企业之间可能产 生的一些误解或矛盾。市场经济条件下，个人之间，企业之间的经济交往越频繁， 社会的分工越细，就越需要政府这样的公共机构，通过法治、政府公关、双向交 流等来向企业提供经济信息，调解经济纠纷，化解各种矛盾，保护公民的合法权 益，从而获得企业公众对自己的拥护和支持，最大程度地增强经济宏观调控的有 效性。由此可见，有效开展政府公共关系，加强政府、企业与公民之间的联系对 社会主义市场经济体制的建立与顺利发展具有极其重要的意义。 经济的市场化必然推动政治民主化的发展。随着公民经济独立性和自主意识 的增强，为了维护自身的合法利益，必然会要求更广泛的政治参与和影响政府决 策。【2 】政府与经济领域之间要求政企分开，与此同时，政府与公民社会之间也需 要实行政社分开，把政府权力运作的“公共领域 与个人活动的“私人领域 分 开来，使公民的基本权利得到根本上的保障。社会主义民主政治的本质和核心是 人民当家作主，使民众公平地享有各项公民权利。而人民群众为了有效地行使自 己的权利，积极参政议政，必须针对政府的制定的方针、政策有较为全面和透彻 的了解。因此，政府有义务向人民群众报告政府的决策和行为，与此同时，政府 对国家和社会的有效管理也有赖于人民的参与和支持。这就要求我国政府在有效 履行公务的同时，努力架起与人民群众之间联系沟通的桥梁，鼓励公民参与到公 共决策中来，建立起两者之间民主的信息交流平台。 1 2 研究的理论意义与现实意义 1 2 1 理论意义 将公民参与决策从运行机制的视角来探讨，试图找出政府、社会共同决策的 一般运行规律，从而为法制化进程、决策民主化的推进提供理论依据。 1 有利于实现公共政策制定的科学性 公共政策的科学性是其达到目标、实现其价值的基本保证。【3 l 一项科学的公 共决策必须符合如下要求：第一，公共政策在执行过程中应当得到社会较为广泛 的认同与支持，与此同时，公共政策的执行又不会造成严重的社会问题和历史遗 留问题。第二，公共政策必须以解决公共政策问题，维护广大人民群众的利益为 目标。第三，公共政策应当尽可能以最小的成本投入获得较大的利益产出，形成 最佳的利益产出比。【4 j 要实现公共政策的科学性必须具备专业技术知识、创造性 电子科技大学硕士学位论文 的思维以及大量的信息等。公民中的专家学者为实现政策科学性提供了大量的专 业知识；不同领域、不同层次、不同背景的公民体现出的巨大创造力在政策决策 中的发挥，有利于形成最优的决策方案；公民参与也从不同层次、不同角度为公 共决策提供了大量的信息。 2 有利于实现公共政策制定的民主化 扩大公民参与是决策民主化的根本。从民主化的角度来说，公民越来越强烈 地意识到，作为国家和社会的主人，在公共决策中就应该强化自身的主体地位， 他们向公共决策系统表达自己的意愿，具体过问公共决策的全过程，迫切希望公 共决策能够更加充分地代表自身的利益。【5 】广泛的公民参与是民主社会的普遍现 象，是民主政治的重要标志。随着我国政治体制和经济体制的改革不断深入，传 统的公共决策方式已经不能满足多元主体的发展要求。公民直接参与到与自己有 重大利益关系的事件中来的愿望越来越强烈，公民有序参与正逐渐成为公共决策 最显著的特征之一。【6 】 3 有利于实现决策目标指向的广泛性与复合性 公共利益是公共政策的制定依据和本质所在。公共政策辞典认为，公共利 益是，社会利益或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。 基于这一种思想，公共政策就应该是，最终提高大多数人的共同利益而不是少数 人的个人利益。随着我国由计划经济向市场经济的转变，原有的平均主义利益格 局被打破，利益的多元化和利益群体的多元化并存，不同群体利益分化的情况日 趋明显。单项公共政策的质量再高，也无法改变一个国家或地区贫穷落后的面貌， 这无疑对公共决策提出了更高的要求，即公共决策不仅要体现公共利益最大化的 原则，从全体公民出发，而且要完善政策体系，协调不同利益群体之间的关系， 使其对全体公民适用。在这种情况下，公民参与到公共决策中来就显得尤为重要。 公民参与公共决策不仅能够实现决策目标指向的广泛性，促使公共决策体现绝大 多数人的要求和意愿，实现公共利益最大化；同时也能够保障觉得目标指向的复 合性，平衡不同社会群体之间的利益关系，代表社会多个阶层的利益。 1 2 2 现实意义 公民参与正是实现民主行政的关键，只有公民能够参与到行政过程中去，才 能表达其意见和要求，并以此影响实施行政行为，来维护自己的权利和利益。公 民参与公共决策反映了民意，体现了公共行政民主化的发展趋势，具有重大的现 4 第一章导论 实意义。 1 公民参与决策有助于减轻政策决策的阻力，提高决策运行的效率 公民参与有利于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的利益和愿望， 并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础 上，减少政策的盲目性。当公民参与到行政过程中时，与行政机关之间形成的固 然有消极对抗的关系，但同时还包括了相互之间的交流和沟通，协商和合作。可 以说，公民参与提供了个公共平台，在此平台之上，公民能够自由的发表其意 见和观点，并对行政机关施加一定程度的影响。因此，无论是行政立法、公共行 政决策，还是具体的行政决定和命令，都会由于公民的参与其中而减少了由于无 知而产生的对抗，进而取得公民的认同，增加了公民对行政机关的信任，并能积 极的支持行政机关的工作，从而使政府减少了执行时遇到的困难，使行政执行更 有效率和效力。 2 公民参与决策有利于维护公民自身合法权益 公共政策是对公共利益的权威性分配。在公共政策执行过程中，政策的参加 者都力求获得最大的自身利益，而把自己的损失减少到最低限度。这样，利益就 成为公共政策执行过程中的驱动力，公共政策的有效执行必然会受利益的影响和 制约。在市场经济条件下，利益分化和表达的多样性是一种客观现实，如果信息 交流不畅，决策主体即使有公正的品质，也难以凭借主观意愿表达和决策各种复 杂的利益诉求，公正、公平地协调和平衡各种利益。公民充分地参与政府政策决 策，是实现公共政策正当性和公平性的重要前提，公民参与使政策的制定主体以 及被执行主体都有充分表达自己意见的机会，以确保在综合各方面意见的前提下， 制定出符合程序的、公正的公共政策，从而避免作为分配资源的公共政策带有暗 箱操作的嫌疑。也就是说，公民参与可以通过对政策制定程序的控制，避免政府 官员对权力的滥用，从制度上和程序上保障公民的权利，维护公民的合法权益。 3 公民参与决策有利于公共决策监督，完善民主进程 权力的集中可能会只代表了个别人或个别阶层的利益，却往往忽视了广大公 民的利益，置广大公民的个人利益于不顾。因此，需要公民对公共政策的制定和 执行过程进行必要的监督。公民要获取与自己相关的公共管理信息，就要求政府 活动具有公开性和透明性，使政府内部的各种信息及时通过各种渠道告知公民， 以便公民能够充分的表达自己的要求和愿望，从而有效地参与公共决策的过程， 并对政府政策实施过程进行有效的监督。【_ 7 】目前在我国，绝大多数政策议程都是 由政治领袖和权力精英所创始。而这种政策选择和制定的“精英决策模式 都是 电子科技大学硕士学位论文 政策制定之后强制推行的，这种模式弊端在于政治领袖和权力精英代表国家意志， 公众意见不起任何作用，这样就使政府与公民处于一种紧张、陌生和不信任的状 态之下，公共政策也就难以顺利执行。因此，要有效地防范和杜绝政府官员在制 定政策时的自利性的不良影响，就必须将公共政策的选择和制定过程置于社会公 众的广泛监督之下。 1 3 研究的国内外现状 1 3 1 国外研究现状 有关公民参与的研究在国外是一个比较重要的领域，从目前收集到的资料来 看，国外对政府公共决策中的公民参与问题大多是从公民政治参与和民主理论延 伸出来的。一般来说，对公民参与的研究可分为政治学研究视角和公共行政学研 究视角。瞵1 1 公民参与的政治学研究视角 从民主的角度来说，民主的主要形式是通过公民参与表现出来的，公民参与 既是公民的一项权利，同时也是公民的一种责任和义务，政府必须通过建立相关 的制度来提高公民参与积极性，保证公民的有效参与。科恩指出：“民主过程的本 质就是参与决策。 【9 】按照科恩的观点，民主的尺度有三个：广度、深度和范围。 民主的广度是由公民是否普遍参与来确定的，属于民主的数量问题；民主的深度 是由公民参与是否充分来确定的，它与民主的性质相关；民主的范围则是指全社 会实际参与决定问题的多少及其重要程度以及所起作用的大小，涉及的是民主的 效能问题。 蒲岛郁夫指出：“民主的政治参与，可以在国家和社会之间稳妥的矫正政府的 行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。 【lo 】公民的参与对政府具有制约作用，有 助于促进公民对政府的理解，通过参与也能培养公民的民主意识。 对公民参与的重视形成了众多“民主”理论。巴伯提出了“强势民主”理论， 【l l 】他认为，民主的未来取决于强势民主。“协商民主理论是对民主本质的再思 考，【1 2 】库克说：“如果用最简单的术语来表达的话，协商民主指的是为政治生活 中的理性讨论提供基本空间的民主政府。米勒认为，当一种民主体制的决策是通 过公开讨论做出的，这种民主体制就是协商的。【1 3 】 2 公民参与的公共行政学研究视角 6 第一章导论 博克斯提出了“公民治理”的行政模式。他指出，美国政治传统有三项基本 价值：地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职 业者。但从二十世纪开始，这些价值逐渐被集权、大型政府、专业行政人员等观 念所淹没，公共事务成为职业政治家与专业行政人员的专利，而真正与公共事务 息息相关的公民却只能被动地接受政府所给予的任何结果。博克斯认为应该建立 一个包含公民参与公共事务的合作模式即公民治理。【1 4 】 约翰克莱顿托马斯也批判了政治与行政二分论，政治与行政二分论“制 造了非常普遍的官僚回应性缺失的现象。托马斯认为，公民的参与不仅可以增强 官员的回应性，而且还可以提升政府的公共管理服务绩效。【l 习 由上述研究综述来看，不管是从政治学研究视角还是行政学研究视角，公民 参与公共决策这一课题日益引起西方学者们的关注，并对此领域有了比较系统和 深入的研究。西方学者已经从对公民参与公共政策过程的必要性和重要性的一般 性阐述上升到理性地思考公民参与的技能和策略；已经从对公民参与公共政策过 程的价值分析上升到理性地思考公民参与的内在缺陷及不完善性等。 1 3 2 国内研究现状 伴随着中国民主政治建设和经济建设的进一步发展，学术界对公民政策参与 的研究与探索也逐渐加深，并且从上世纪九十年代末期开始逐渐成为研究热点。 国内目前关于政府公共决策中公民参与的研究主要集中在从基础理论层面和实际 操作层面对公民参与问题进行研究。【l o j 1 从基础理论层面对民主与公民政治参与问题进行研究 对公民参与理论层面的研究主要体现在一些专著的出版。陶东明和陈明明著 的当代中国政治参与一书，第一次比较系统地分析了中国政治参与的发展与 现状，并用以规范化为主的分析方式探讨了中国政治参与的机制或机理。方江山 的非制度政治参与以转型期中国农民为对象分析，运用了大量的实证分析 方法对中国农民的非制度参与进行了系统研究。吴利平的中国转型期的公民政 治参与，在分析运用大量的事实和材料的基础上，以实证和规范相结合的方式， 探讨了转型期中国公民有序政治参与的意义、途径以及具体制度构建等问题。另 外，赵成根所著的民主与公共决策研究了当代西方代议制民主与政府决策之 间的关系，探讨了西方国家普通公民在政策制定中的参与和影响，并试图建立一 种以政策和政策制定为核心的民主理论，为研究公民参与提供了一种全新的分析 7 电子科技大学硕士学位论文 理路。 2 从实际操作层面对公民参与问题进行研究 从操作层面来看，相关的论文主要有公共政策程序正义与公共利益的实现 ( 许丽英、谢津粼，学术界，2 0 0 7 4 ) 、公共政策过程中公民参与的作用及其限制 性因素分析( 李庆钧，扬州大学学报，2 0 0 7 1 ) 、公共政策过程中公民参与动因 分析( 陈艳珍，理论探索，2 0 0 7 5 ) 、公共政策评估标准初探( 吴勇，科技管 理研究，2 0 0 7 3 ) 、公民参与与“政策悖论 及其解决途径( 向玉琼，理论探讨， 2 0 0 6 6 ) 、公民政策参与的功能分析( 马小娟，北京行政学院学报，2 0 0 7 2 ) 。 对公共决策中公民参与的价值与功能、决策的民主化与科学化机制构建等问题进 行了研究。另外，值得一提的是，李伟权所著的政府回应论一书运用政府回 应理论分析我国政府决策中对公民参与回应性不足的问题及其原因，对我国政府 回应机制创新和建立回应性政府提出一些建设性的建议和对策。总的来说，国内 学界关于公民参与研究的理论积淀还比较薄弱，虽然在较短时间内取得了较多的 研究成果，但大都是一种宏观性探究，或者是对公民参与政府公共决策的某个方 面进行局部研究，尚不够深入和系统，还值得我们进一步的研究和探索。 1 4 核心概念鉴定 1 4 1 公民参与 所谓公民参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采 取的一种协调对策，它强调公众对地方事务管理过程中的参与、和结果的监督与 参与。公民参与具有相当丰富的内涵，其表现形式和途径也表现的多种多样。在 民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公民参 与。广义上的公民参与涉及政治过程、行政过程以及立法过程；本文所指的公民 参与是指：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人 和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大 问题，以提供信息、发表评论、发表意见、阐述利益诉求等方式参与立法和决策 过程，进而提升行政立法和政府决策的公正性、正当性和合理性。 1 4 2 政策决策 政策决策虽然是行政机关和具有公共管理职能的组织针对特定事项而做出的 第一章导论 决定，但这些决定所影响的对象涉及到特定利益群体，对象人数众多，因而往往 是对特定群体利益产生重大影响的决定。在这一点上，政策决策不同于一般的行 政决定行为。 1 7 1 本文所称的政策决策，是指：行政机关、管制性机构以及其他具 有公共管理职能的组织或者机构做出的可能对特定多数人或者团体的利益产生重 大影响的决定的行为。 1 4 3 运行机制 “机制 一词原指机器的构造与运行原理。古今汉语词典中说：“机制一 是有机体的构造、功能特征和相互关系等；二是泛指一个工作系统的组织或部分 之间的相互作用或方式。【ls 】笔者认为机制是系统内部的组织及其内部关系或相 互作用方式，是事物运动内在的规律性的东西。 本文所指的运行机制，是指政府公共决策系统中公民与政府决策部门之间的 相互作用关系，具体涉及到公民参与的手段、范围、途径以及政府回应的方式。 机制一词我们可以从动态和静态两个角度剖析，文章中所阐述的运行机制，实质 上是公民参与和政府回应之间的一种双向互动过程，因此，本文主要从动态的角 度展开。公民参与政府公共决策中的运行机制，就是政府与公民之间通过一种合 理的、合法的、公平的渠道就政府公共决策进行协商、沟通和协调的机制。公民 参与是以争取自身利益为目的，过问和参与政府的公共决策和公共事务的行为。 政府回应是政府在实施公共决策和公共管理中，对公民提出的需求和问题及时做 出反应，并采取积极措施解决问题的行为。公民参与和政府回应是同一个过程中 的两种互为指向的行动，体现了政府与公民之间的互动。公民必须具有足够的权 利参与决策、管理和监督，才能与政府一道形成公共权威与公共秩序，而政府必 须对公民的利益诉求必须做出积极有效的回应，使公民的参与具有实质性的意义。 1 5 研究方法 正如马克思指出的“不仅探讨的结果应当是合乎真理的，而且引向结果的途 径也应当是合乎真理的。【1 9 】一项研究，不仅结论要正确，研究方法也必须正确。 本文以行政学、政治学和管理学的相关理论为知识背景，用理论分析的方法对公 民参与政策决策这一课题进行研究，试图从制度层面来探讨公民参与的运行机制 问题，从而寻求一种科学合理的制度路径来实现公民的有效参与，提高政府行政 管理的效率，从而实现公共利益的最大化。 9 电子科技大学硕士学位论文 具体采用的研究方法如下： 1 马克思辩证唯物主义与历史唯物主义方法 公民参与问题，是马克思主义的重要内容。在共产党宣言中，马克思、 恩格斯就指出：“工人革命的第一步，就是无产阶级上升到统治地位，争得民主。 本文运用了马克思主义辩证法，上升到历史的高度，探讨了公民参与的前提、现 状、障碍以及解决路径等。 2 理论分析方法 通过对国内外公民参与理论和公共政策理论进行有效分析和研究，从制度层 面来探讨公民参与的运行机制及有效性路径等。理论能够指导实践，对实践具有 能动的指导作用，同时，实践在理论中的决定作用具体表现在实践是理论的来源、 发展动力、目的以及是检验人们的认识的真理性的标准。因此，本文在理论研究 的基础上，结合公民参与的个案分析目前我国公民参与存在的问题以及解决这些 问题的基本思路。 3 抽象上升到具体的方法 本文将最简单、最普通、内容比较贫乏的抽象规定作为本文的理论出发点， 然后，使这些最一般的定义和原理在整个叙述过程中不断深化和丰富，在占有资 料的基础上，经过分析研究，找出论点论据，在头脑中大体形成论文的体系，然 后按照从抽象上升到具体的顺序以越来越具体的内容加以充实，直到完整的阐述 公民参与的运行机制为止。 l o 第二章公民参与决策过程的前提分析 第二章公民参与决策过程的前提分析 2 1 市场经济的发展为公民参与决策提供了经济基础 2 1 1 市场经济条件下公民是独立的经济主体，有独立的利益表达需 求 市场的不断发展与完善，为培育经济上独立和政治上自主的社会主体提供了 基础。以自由、平等和利益为基础的市场原则在其运行过程中不断的促使社会产 生出民主意识、自由精神、平等意识和利益意识，而这一切正是培育现代公民社 会所需要的主体品格。与传统的计划经济体制不同，市场经济体制是以市场需求 配置社会利益资源的主要方式，它能够使利益主体从利益意识觉醒到利益追求再 到利益竞争，有效地调节社会利益资源的配置。在市场经济体制下，公民及公民 所组成的经济实体都是相对独立的，通过公平的竞争而使其自身利益最大化是每 个经济实体不懈的追求，这就对公共政策决策提出了更高的要求。 首先，在市场经济建立和不断完善的过程中，社会利益格局也在不断分化， 出现了不同的社会阶层和利益群体。政府作为游离于各个利益群体之外真正的国 家管理者，它只能代表国家利益、公共利益和广大人民的根本利益，各利益群体 之间为了争取到更多的利益，就越来越强烈地要求政治民主，同时政治参与的意 向也越来越明确。他们要求政务公开，要求政府提高透明度，要求参与制定与自 身利益相关的公共政策，以便对政府的公共决策过程进行更为有效的监督，力求 政府制定的公共政策客观、公正的同时，能够反映、兼顾他们的切身利益。因此， 在市场经济的大环境下，就要求政府决策者从整个社会的利益出发，提高公共决 策的公开化和民主化程度，通过不同渠道倾听各阶层人士的呼声，公正、公平地 面对各个社会利益群体。 其次，市场经济是法制经济，在这种情况下，公民会产生强烈的权利义务对 等意识。公民要遵守政策法规，维护国家法律尊严，但同时为了维护自身合法权 益，也会通过各种方式向公共决策系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所 属的团体更加有利。i z o j 为了实现这个目的，就必须从法律上明确自身的政策决策 主体地位，同时必然要求有规范化的政策决策参与方式。 电子科技大学硕士学位论文 2 1 2 公民是理性“经济人 ，具有公共选择性 公共政策的整个运行过程都应当以社会民众为基础。首先，政策的需求信息 一般来自于社会民众或者社会团体，而政策的实际需求就是为了解决社会的实际 需要，从民间社会首先萌发的公共政策总是代表广大民众实际需求。任何公共政 策或多或少都涉及到广大人民群众的利益，因此在公共政策的制定与实施过程中 首先应当以保护民众的利益为目的。其次，公共政策的执行通常需要政府与广大 民众通力合作，如果民众的态度是消极或被动的，就会增加政策执行的成本的同 时，影响政策实施的效果。民众是公共政策运行的主体，政府及其工作人员应当 通过换位思考，在充分考虑民众的需求和态度的情况下，才有能力制定出符合民 意的公共政策。从理论上说，政府代表公民的利益，但政府作为一个独立的主体， 必然也会追求自身的利益，这种利益既包括公共利益也包括政府部门利益，特别 是有时也包括非正当的部i - j n 益。从某种程度上说，个人利益之中包含公共利益， 公共利益之中也蕴含个人利益。这样来看，公民参与政府决策既是公民对自身利 益的考虑，同时也包含着对公共利益的考虑。 在博克斯的公民资格概念连续谱中，公民在自身理性思考的影响下，通常会 选择让其他人替代自己履行公民资格的职责，也就是公民充当了“搭便车者 。公 民往往不愿意承担“看门人以外更多的责任，并且普遍存在缺乏基本的权利意 识和法治意识的现象，对公民参与政策决策表现出消极的的态度以及政治冷漠。 公民是理性“经济人 ，公民在选择是否参与公共政策的过程中，都是经过对参与 成本与参与收益比较后做出分析的理性决策，只有参与的实际收益大于其付出的 成本，公民才有可能积极的参与到公共政策中来。政治参与和自我利益实现之间 的关系直接决定了公民参与的动力。政治参与和自我利益实现的关联性越强，公 民的参与动力就会越足；反之，当它们之间关联性越弱或者无关联性时，公民就 会选择消极参与或者不参与。一般来说，进入政策议程的公共政策大多会涉及到 一部分相关公民或社会团体的共同利益，而与实现个体利益的联系并不大，这就 造成了所谓成本与收益回报的不对称。参与者投入大量的时间、精力和金钱所换 来的政治回报却被整个团体成员所共享，其付出的成本与自身收益不成正比，这 势必会影响参与者的积极性，造成参与者的政治冷漠。从某种意义上说，公共政 策可以被理解为具有非竞争性和非排他性的公共产品，理性的“经济人”理所当 然的以“搭便车者”的身份出现，其造成的直接后果就是“消极等待取代主动影 响成为一种经常性的现象 ，公民对公共事务普遍缺乏持久的耐心与参与热情。【2 1 】 1 2 第二章公民参与决策过程的前提分析 2 1 3 市场经济的发展促成了公民社会的形成 公民社会又称市民社会，它位于国家和家庭之间，独立于国家并享有对于国 家的自主性，由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。 【捌正在兴起的公民社会是沟通政府与公民的一座重要的桥梁，有助于政府和公民 的良好合作。 2 3 3 社会主义市场经济促进公民参与的发展，与此同时，社会民众围 绕共同利益、目标和价值进行集体活动又促成了公民社会的形成。首先，公民参 与保障社会主义市场经济持续、稳定的发展。社会主义市场经济体制的建立与完 善，是一项系统的、复杂的工程，只有让社会成员拥有更多的参与机会、参与方 式和参与条件，激发其积极、广泛的参与热情，才能实现公共政策的科学化与民 主化，公民也才能树立起真正的主人翁意识，积极投入到市场经济的建设中来。 其次，社会主义市场经济的发展逐步激发了公民参与政治活动的愿望，增强了公 民的参与意识，提高了公民的参与热情。市场经济体制的不断发展过程也就是利 益关系不断发生磨合、调整以及分配的过程，它在打破了社会利益平均化的原有 社会格局，给公民带来切实利益的同时，也造成了公民与公民之间的利益差距， 这就激发了其更大的利益期望和追求。因此，在市场经济条件下，由自由公民和 社会组织机构自发组成的非强制性团体，它们为了争取自身合法利益，势必会关 注与过问与自己利益密切的公共政策过程，甚至为了某些利益关系重大的问题不 惜向政府讨价还价和施加压力，促成了公民社会的产生。 2 2 行政体制改革为公民参与决策过程提供了制度平台 2 2 1 政社分离必将加大第三部门的成熟力度 简单地说，政府与社会的关系也就是“官 与“民”的关系。这种关系主要 体现在三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持与监督；三是 政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会总体福 利。 在计划经济体制下，由于市场机制的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大 政府、小社会力的管理模式，政府经常性地运用强制行政手段对社会进行全面管 理。这在当时具有一定的合理性与必然性。但是随着计划经济体制向市场经济体 制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，已越来越难 以适应市场经济发展的需求。因此，应当构建政社分离的新型社会管理模式：首 电子科技大学硕士学位论文 先，加快社会保障制度改革。尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切 实保证弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐、稳定发展。 第二，培养社会的自治能力。培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社 会，由社会组织自行管理，如第三部门在不同领域以不同方式参与社会管理，从 而在社会的自我管理上发挥作用。第三，加强政府与社会的良性互动。政府不能 包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的 微观事务。同时有必要形成社会对政府的权力制约机制，防止政府权力的滥用。 目前，我国社会正处在一个由计划经济向市场经济转变，由传统社会向现代 社会转变，由封闭型文化向开放型文化转变的社会全面转型时期。首