（行政管理专业论文）构建和谐乡镇政府的途径探索——基于乡镇政府职能转变与优化的视角.pdf

摘要 摘要 在科学发展观的引领下构建和谐社会、全面建设小康社会的新形势下， 作为中国农村最基层的政权组织、党和上级政府联系人民的桥梁及国家各 项工作在农村的落脚点，乡镇政府改革和发展值得我们特别关注。本文对 和谐社会及乡镇政府在创建和谐社会中的地位作用以及其现实状况及运行 困境进行了深入分析，并从农村政治经济文化发展的要求出发探讨了乡镇 政府职能转变与优化的深刻内涵。文章分五部分对和谐社会建设中乡镇政 府的职能转变及优化进行了论述：一为基本概念的陈述，二为职能行使中 的问题及乡镇政府运行困境的体制分析，三为职能转变及优化的依据及原 则分析，四为职能转变及优化的途径分析，第五部分蕴涵于之中，即是提 出了和谐乡镇政府的概念。笔者认为乡镇政府职能的转变和优化是一项复 杂的系统工程，涉及方方面面，并且随着形势的变化政府职能也会不断地 改变，因此不可能建立一种固定不变的具体的乡镇政府职能体系。目前的 当务之急是要以职能重构为中心，理顺乡镇政府与其他组织的纵横关系， 确定乡镇政府的职责权限。 政府职能是国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行 政权力的过程中所承担的职责和功能。为和谐社会量身订制的乡镇政府职 能应当是以行政权力为基础的政府职责、功能的变化、转换与发展，它意 味着政府行政权力的变化，行政管理方式的转变以及政府行政能力和行政 效率的提高。这种职能是以机构改革为重点，以转变观念为难点，关键点 在于执政为民，服务社会；其宗旨应当是使政府的管理职能从过去直接管 制式管理转变到提供公共服务上来。 本文运用马克思主义管理学、行政学、经济学、法学等学科的基本原 理对新时期政府职能转变的相关理论进行了阐释。提出了新时期政府职能 转变过程当中所面临的诸多突出问题，并根据相关理论及新时期的特殊历 史背景确立了政府职能转变的目标及原则，给出了政府职能的最终定位， 最后尝试着提出了政府职能转变的途径和措施。希望通过分析这些问题， 燕山大学管理学硕士学位论文 明确人们的思想意识、推进当前乡镇政府的改革、真正实现新时期政府职 能的有效转变。 关键词和谐社会；乡镇政府；职能转变；和谐乡镇；途径 a b s t r a c t a b s t r a c t l e a d e db yt h ev i e wo fs c i e n c ed e v e l o p m e n tc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u s s o c i e t y , a n dc o m p r e h e n s i v e l yc o n s t r u c t i n gw e l l - o f fs o c i e t y sn e ws i t u a t i o n , a s t h em o s tb a s i cp o l i t i c a lp o w e ro r g a n i z a t i o ni nc h i n e s ec o u n t r y s i d e ，t h eb r i d g e o f r e l a t i n gp e o p l et ot h ep a r t ya n dt h eh i g h e ra u t h o r i t yg o v e r n m e n t ，t h ef a l l i n g f o o ts p o to fe a c hn a t i o n a lw o r ko nt h ec o u n t r y s i d e ，t h ev i l l a g e sa n dt o w n s g o v e r n m e n tr e f o r m si sw o r t hu ss p e c i a l l yp a y i n ga t t e n t i o n t h i sa r t i c l eh a s c a r r i e do nt h o r o u g ha n a l y s i st ot h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dt h ef u n c t i o no ft h e v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t si nf o u n d a t i o nh a r m o n i o u ss o c i e t y ，a sw e l la s t h er e a l i s t i cc o n d i t i o na n dt h em o v e m e n td i f f i c u l tp o s i t i o n e m b a r k e df r o mt h e r e q u e s to f t h ec o u n t r y s i d ep o l i t i c se c o n o m i c a la n dc u l t u r ed e v e l o p m e n t ，i th a s d i s c u s s e dt h ep r o f o u n dc o n n o t a t i o no f t h eg o v e r n m e n ti nt h ev i l l a g e sa n dt o w n s t r a n s f o r m i n gt h ef u n c t i o n sa n dr o l el o c a l i z a t i o n t h ea r t i c l ei sd i v i d e df i v ep a r t s i th a sc a r r i e do nt h ee l a b o r a t i o na b o u tt h e v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t sf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dt h eo p t i m i z a t i o n d u r i n gc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y ：f i r s ti st h es t a t e m e n to fb a s i c c o n c e p t ；s e c o n da r et h ea n a l y s i sf o rq u e s t i o n si nt h ef u n c t i o ne x e r c i s e sa n dt h e v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tm o v e m e n td i f f i c u l tp o s i t i o ns y s t e m ；t h i r da r e a n a l y s i sf o r t h eb a s i sa n dp d n c i r ，l eo ft h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dt h e o p t i m i z e d ；f o u r t ha r e t h e a n a l y s i s f o rf i m c t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dt h e o p t i m i z e dw a y ；t h e 丘f 【hp a r ti sc o n t a i n e di n , w h i c hp u tf o r w a r dt h eh a r m o n y v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t sc o n c e p t t h ea u t h o rt h o u g h tt h ev i l l a g e sa n d t o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o n st r a n s f o r m a t i o na n do p t i m i z a t i o na r ea ni t e mo f c o m p l e xs y s t e me n g i n e e r i n g ，i n v o l v i n gal o to fa s p e c t s ，a n dt h eg o v e m m e u t f u n c t i o na l s oc a nu n c e a s i n g l yc h a n g ea l o n gw i t ht h es i t u a t i o n c h a n g i n g t h e r e f o r ei t i si m p o s s i b l et oe s t a b l i s ho n ek i n do fi n v a r i a b l ec o n c r e t et h e v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o ns y s t e m t h ep r e s e n tu r g e n tm a t t e ri s 燕山大学管理学硕士学位论文 m u s tt a k ec o n s t r u c t i o nt h en e wf u n c t i o na sac e n t e r , a n ds t r a i g h t e n so u tt h e v i l l a g e s a n dt o w n sg o v e r n m e n ta n do t h e r o r g a n i z a t i o n sv e r t i c a l l ya n d h o r i z o n t a l l yr e l a t i o n s ，f i n a l l y d e f m i t e v i l l a g e s a n dt o w n s g o v e n m l e n t s r e s p o n s i b i l i t yj u r i s d i c t i o n t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni st h ec o u n t r ya d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa c c o r d i n gt o t h en e e do f t h ee c o n o m i ca n ds o c i e t yd e v e l o p m e n t ，u n d e r t a k et h er e s p o n s i b i l i t y a n dt h ef u n c t i o ni nt h ee x e r c i s i n ga d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yp r o c e s s t h ev i l l a g e s a n dt o w n s g o v e r n m e n t f u n c t i o ni st h e c h a n g i n gt r a n s f o r m a t i o n a n d d e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n df u n c t i o n ，w h i c hh a sb e e n o r d e r e df o rt h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dm u s tb et a k e nt h ea d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t ya st h ef o u n d a t i o n t h i sm e a n st h ec h a n g i n go ft h eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t y ，t h et r a n s f o r m a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o nw a y 嬲w e l l 孙t h ee n h a n c e m e n to f t h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na b i l i t ya n da d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y t h i sk i n do f f u n c t i o nt a k e st h eo r g a n i z a t i o nr e f o r m a sk e yp o i n t ，a n d t a k e st r a n s f o r m a t i o no ft h ei d e ai l l st h ed i f f i c u l tp o i n t t h ek e yp o i n ta r eb e i n g i np o w e rf o rp e o p l e ，a n dg i v i n gs e r v i c et os o c i e t y ；i t so b j e c t i v es h o u l dh e c a u s e st h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tf u n c t i o nt r a n s f o r m i n gf r o mt h ep a s td i r e c t t u b em a n a g e m e n tt op r o v i d i n gt h ep u b l i cs e r v i c e t h i sa r t i c l eu t i l i z e dt h eb a s i cp r i n c i p l eo ft h es c o n c eo fm a r x i s m a d m i n i s t r a t i o n , e c o n o m i c ，l e g a la n ds oo nt oc a r r yo nt h ee x p l a n a t i o na b o u tt h e r e l a t e dt h e o r yo ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n st r a n s f o r m i n gi nt h en e wt i m e i t p r o p o s e dm a n yp r o m i n e n tq u e s t i o n sw h i c h t h e g o v e r n m e mf u n c t i o n s t r a n s f o r m i n gp r o c e s sf a c e si nt h en e wt i m e ，a n dh a v ee s t a b l i s h e dg o a l sa n dt h e p r i n c i p l e sa c c o r d i n gt o t h ec o r r e l a t i o nt h e o r ya n dt h e s p e c i a l h i s t o r i c a l b a c k g r o u n di nt h en e wt i m e i th a sp r o d u c e dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sf i n a l l o c a l i z a t i o n ；a tl a s t i t a t t e m p t st op r o p o s et h ew a ya n dm e a s u r ef o rt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n st r a n s f o r m a t i o n w eh o p et h r o u g ha n a l y z i n gt h e s eq u e s t i o n st om a k es u r ea b o u tp e o p l e s i d e o l o g y ，a d v a n c ec u r r e n tg o v e r n m e n ta p p a r a t u sr e f o r m , a n dt r u l yr e a l i z e st h e a b s t r a c t g o v e r n m e n tf u n c t i o ne f f e c t i v et r a n s f o r m a t i o ni nt h en e w t i m e k e y w o r d sh a r m o n i o u ss o c i e t y ；v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t ；f u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o n ；h a r m o n i o u sv i l l a g e sa n dt o w n s ；a p p r o a c h v 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文构建和谐乡镇政府的途 径探索，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行研 究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签字参i 璩袭、日期：卿年乎月妒日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 构建和谐乡镇政府的途径探索系本人在燕山大学攻读硕士学位期 间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕山大学所有， 本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员。本人完全了解 燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送 交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大学， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部 分内容。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密日。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：务l 辗著、 导师签名： 鳓 日期：肿0 - 月k o e t 日期：如旬年审月加日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 构建社会主义和谐社会，是中国共产党在十六届四中上全会首次提出 来的。【1 】“和谐社会”，作为一个政治概念明确提出来，明显具有重要的 战略意义，因为它丰富、充实了我们党的治国方略，使我国社会主义现代 化建设的总体布局由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主 义先进文化，扩展为包括社会主义和谐社会在内的“四位一体”。无疑， 它体现了科学发展观，内含着党对我国经济社会正处在非常关键的发展时 期的深刻分析和准确把握。 当前我国社会正处于高速转型期，改革开放2 0 多年的发展，己超过以 前1 0 0 多年的总和。去年，我国人均国内生产总值已经突破1 0 0 0 美元，正在 向3 0 0 0 美元的新目标跨越。许多国家的发展进程表明，这一跨越是一个非 常关键的发展期，也是社会矛盾的“凸显期”。这个时期，如果政策把握 得当，就能推动经济社会协调发展，顺利实现工业化和现代化，反之，就 会出现经济社会发展脱节，导致各种社会差距扩大，社会矛盾加剧，经济 社会发展徘徊不前，甚至出现社会动荡和倒退。我国社会正经历着从传统 社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的 社会变迁和发展时期。在高速转型期社会结构正处于不断的分化整合之中， 分化与整合之间难免会出现失衡与失调现象，大量非稳定因素产生，从而 导致构建农村和谐社会困难重重。 构建社会主义和谐社会，基础在乡镇，乡镇政府只有不断提高构建社 会主义和谐社会的能力，才能正确应对挑战，实现我国经济社会协调发展。 【1 1 新华社为什么要不断提高构建社会主义和谐社会的能力仙c t p 卅p e o p l e c a r 0 1 c n g b s h i z h e n g 1 0 2 6 2 9 5 9 2 5 3 h t m l l 燕山大学管理学硕士学位论文 乡镇政府功能的合理定位可以加快和谐社会的建设。而政府功能定位一旦 不合理，或者政府功能不能充分发挥，都会对构建和谐社会产生负面影响。 在我国积极推进经济体制改革和政治体制改革的过程中，政府机构改 革已取得初步的成就，社会主义经济政治呈现出新的发展态势，全国人民 都在努力构建社会主义和谐社会的道路上谱写着新的辉煌。本文正是基于 新农村建设和和谐社会建设这两大宏观背景进行考量，从而定题的。 在国务院机构改革顺利完成预定目标的情况下，地方政府机构改革也 依次展开。自2 0 0 1 年2 月2 日全国市县乡机构改革工作会议的召开标志着在 国务院和省级机关的示范先行下，市县乡机构改革作为2 0 0 1 年全国改革工 作总体框架的重要组成部分被正式提上议事日程。经过几年来的不断探索 和发展，目前机构改革已取得初步成效，政府工作效率大大提升，然而， 随着农业税的取消，乡镇的合并与发展，一个迫切的问题乡镇一级政 府的改革问题日益突显出来。 乡镇政府是我国政府机构的最低一层，其直接的上级是县级政府，下 面面对的是行政村，所以从某种意义上说乡镇政府是连接我国社会体制中 城乡两个部分的中介层次，是连接城市与乡村、农业与工业的关键环节。 国家和中央政府正是通过设在乡镇的政府机关以及各种机构与组织对占全 国人d 7 0 - - 8 0 的9 亿农民进行日常的管理与交流。在广大的农村地区， 乡镇政府的作用是很重要的。但政府的作用是双面的，发挥得好，就能起 到积极的作用，从而促进地区的进步；相反则会阻碍地区社会经济的发展。 乡镇政府到底可以干什么? 应该干什么? 政府在哪些领域该退出、在哪些 领域需加强、在哪些领域需进入等，以及政府到底怎样行事? 这都是一些 必须弄清楚的问题。 以往人们更加注意从一般意义上的政府( 指在一个国家范围内充当社 会公共权力的主体) 的角度来讨论市场经济条件下，政府职能如何转变，从 而实现正确定位，而对处于我国行政体系最底层的乡镇政府的发展注意不 够，对乡镇政府职能定位方面的系统研究也比较薄弱，在关于乡镇的研究 著作中，有一些主要从体制管理的角度介绍乡镇行政系统的构成、乡镇行 政组织的分类、人员的管理办法等，这些研究可以使读者得到对于乡镇政 2 第1 章绪论 府的基本概念。而对乡镇政府在社会转型时期面临的现实问题进行因果分 析、提出乡镇政府职能定位的对策措施，系统地分析这些问题的著作还很 少见，零星的探讨县乡政府管理的书籍有的并没有跳出从一般意义上论述 政府在市场经济条件下如何转变职能的案臼。其实，在社会转型期的乡镇 政府的职能定位，既具有一般政府的共性，更由于它所处的特殊的政府层 级以及特殊的政治经济环境而具有个性，研究乡镇政府职能定位的个性是 广大基层工作者和专家学者应倾力关注的重点。 在新的时代背景下，乡镇政府如何转交职能，设置机构，改革管理体 制，建立精干、高效、适应社会主义市场经济发展要求的和谐乡镇政府， 是一个迫切需要解决的现实问题和值得深入研究的理论问题。本文试图从 现实和理论层面上来审视乡镇政府的现状和存在的问题，探讨乡镇政府摆 脱体制困境的对策和方法，希望能对我们思考当前中国基层行政系统的改 革有启发意义。 乡镇政府包括乡政府和镇政府两种对象，之所以把乡镇政府放在一起 来讨论，是因为乡政府与镇政府的行政区域大多都在农村，同农民和农业 生产有直接或间接的联系，同为农村的基层政府，它们之间有着很多相同 的管理对象和管理内容。 乡镇建制中的政府是本文讨论的主体，那么有必要对政府作一准确限 定：政府是一个涵义非常广泛的概念。人们通常在以下几种意义上使用“政 府”概念口】：指制定规则，为居民提供服务的机关；治理国家或社区的政 治机构；泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关 和其他一切公共机关，都统称为政府；指一个国家的中央和地方行政机关； 指中央行政机关的核心部分，即内阁及各部。 本文所称的乡镇政府指的是地方行政机关，即在我国行政体制中处于 最底层的农村基层行政机关，与基层的权力机关以及其他公共机关共同管 理地方事务的机关。目前的乡镇政府在农村特殊的社会经济文化背景下， 正在从积极的理顺各种关系、转交行政职能中寻找出路。一般来说，关注 i t 谢庆奎政府学概论北京：中国社会科学出版社，2 0 0 5 ：2 3 燕山大学管理学硕士学位论文 农村乡镇政府改革应该就沿海发达地区乡镇政府和内地欠发达地区的乡镇 政府两部分来分别探讨，但囿于本人掌握材料限制，只能作统一分析，希 能有抛砖引玉之功效。 1 1 2 课题研究意义 政府职能的设置与转变，是行政管理学科中一个不朽的课题，对政府 职能的研究也是古已有之，而和谐社会的思想亦是可以追古溯源，思想十 分丰富。然而，从社会发展的角度，站在社会主义社会的基石上着眼于和 谐社会建设来研究乡镇一级政府职能的问题，是比较鲜见的，应该说是具 有一定的学术价值和实践意义的。 ( 1 ) 学术价值。首先，关于乡镇政府在构建和谐社会中的职能转变与优 化研究可以丰富和谐社会理论。目前，学术界对和谐社会的研究主要集中 在宏观的层面。从和谐社会的思想溯源、理论发展到和谐社会对我党执政 能力建设的加强，再到构建和谐社会所需的党和国家能力建设的探究等等 几个层次。对于乡镇一级政府在和谐社会创建中的作用及重大意义，虽然 已经有一批学者开始关注，然而始终未能形成体系性的研究成果。因而， 从乡镇一级政府的职能转变及优化的角度入手，谋求实现和谐乡镇，进而 实现区域和谐、整个社会的和谐，是和谐社会建设的一个新的切入口，具 有丰富和谐社会建设理论的意义。 其次，关于乡镇政府在构建和谐社会中的职能转变与优化的研究可以 丰富我国地方政府理论，为更好的制定地方政府发展方向奠定理论基础。 目前，我国关于政府的研究理论已经日渐丰富，基本上形成了一套相对独 立的系统。从政府宪政关系、政府府际关系、政府权力、政府职能、政府 自身管理、政府财政、政府改革与发展等等多个方面，研究成果已经相当 丰硕。相比而言，对于地方政府的研究就显得有些单薄，对于地方政府的 研究实际上可以说是刚刚开始注意到系统化的问题。例如，沈荣华教授在 新近出版的中国地方政府学【1 】一书中提到过当前我国地方政府的研究 1 1 沈荣华中国地方政府学北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ，9 ：1 0 9 1 3 7 4 第l 章绪论 现状。从和谐的角度来考量作为一级基层政府的乡镇政府，无疑具有丰富 地方政府建设的理论意义的。 最后，本课题试图提出并界定和谐乡镇政府概念，是关于和谐社会建 设和和谐地方建设的一个有益的尝试。 但) 现实意义。着眼于和谐社会创建下的乡镇政府职能的转变与优化是 实现和谐乡镇、和谐地方进而实现和谐社会的必经之路，有着十分深刻的 现实意义。 温家宝总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政 府职能。现在，我们对乡镇政府职能转交的认识和实践都还没有跟上形势 的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普 遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清， 事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行 哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”。【i j 构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中全会提出的 重大任务。乡镇政府位于政权组织的末端，直接面对农村和城市社区，其 公共治理直接影响和谐社会的构建。转变乡镇政府职能，深化乡镇体制改 革是至关重要的。 构建和谐社会首先要分析研究不和谐的主要问题。当今不和谐的因素 很多，而最大的不和谐是城乡不和谐和工农不和谐。本文的要旨就在于分 析这些不和谐因素在乡镇一级政府中存在的形式既表现，进而采取针对性 的措施，不断地树立和谐社会观念优化乡镇政府执政理念、合理配置人员 机构努力塑造高效廉价乡镇政府、引导乡镇经济又好又快发展创造社会主 义物质和谐、努力培育基层民主，创建基层政治文明、加强乡镇政府文化 领导力，努力创造和谐的文化氛围、增强环境保护意识，构建人与自然的 和谐，最终实现乡镇和谐进而达到促进整个社会和谐的目标，可以说，这 对当前我国构建社会主义和谐社会具有十分重要而深远的现实意义。 t l l 温家宝推进综合改革为新农村建设提供体制保障h t i p y n e w s x i n h u a n e t c o r n t h e o r y 2 0 0 6 - 0 9 1 1 8 c o n t e n t _ 5 1 0 3 9 7 1 h t m 5 燕山大学管理学硕士学位论文 1 2 国内外研究现状 关于与此课题相关的国内外研究成果，本人进行了分析和梳理工作， 鉴于国外基层政府与我国在体制和运行机制的不同，因而这里从其追求和 谐的方式、方法上评述。而关于我国国内的研究成果，则侧重于从和谐社 会创建和地方政府职能转变尤其是乡镇一级基层地方政府职能转变和优化 的角度考虑来。 1 2 1 国外研究现状及成果 1 2 1 1关于和谐社会建设的研究西方学者很早就展开了对和谐思想以 及社会和谐思想的探索。【l 】古希腊哲学家、数学家毕达哥拉斯把“和谐” 作为哲学的根本范畴。他认为整个天是一个和谐，和谐不是没有矛盾，而 是杂多的统一，不协调因素的协调。他提出了“美德乃是一种和谐”的论 断，认为数字、音乐、自然、灵魂等都是和谐的，整个宇宙就是一种和谐 的关系。 在古罗马时期，柏拉图在其伦理学中就体现了和谐理性的思想，而且 柏拉图把和谐的思想运用到社会制度上，认为理想的国家应该是一个公正 和谐的国家。在理想国一书中，他主要探讨了理想国家的问题，主张 确立公正原则、消除暴力与贫困对立，提倡平等与社会秩序和谐等。他认 为人的本性即所谓的灵魂是由理智、意志、欲望三个方面构成的。理性的 德性是智慧，意志的德性是勇敢，欲望的德性是节制，其实质是要以智慧、 意志控制欲望，从而创造出一种以理性为基础的和谐的社会。当意志和欲 望接受理性的领导而各守其职，各尽其性时，灵魂就有了自然的和谐，从 而有了更高的德性即正义。因此柏拉图所构想的理想国就是具有智慧、勇 敢、节制和正义这四种德性的一种美好和谐的社会。 空想社会主义者对社会和谐的问题也作了很多的研究。从托马斯莫尔 的乌托邦开始，空想社会主义者就将建立和谐的社会作为自己的目标。 莫尔在其代表作乌托邦中描绘了一个没有剥削、没有压迫、财产公有， 【1 1 李君如社会主义和谐社会论北京：人民出版社，2 0 0 5 ：1 4 - 2 1 6 第1 章绪论 分配公平、实行共产主义制度的理想社会。在他的构想下，乌托邦人将过 着最幸福、最美满的共产主义生活。但是莫尔只是虚幻地描绘了一幅空想 的共产主义景象，却提不出任何有效的措施来实现这个和谐的社会。 1 8 0 3 年傅立叶在全世界和谐【l 】中对资本主义制度进行了无情的批 判，认为现存的制度是不合理和不公正的，它压制大多数人的情欲，必将 被未来的“和谐制度”或称“和谐社会”所代替。在他的和谐制度下，人 人都生活在一个个有组织的生产消费协作社，无数的协作社有机联合 起来便组成了整个社会，他称这种协作社为“法朗吉”。在“法郎吉”里， 将没有城乡差别和工农差别，实行城乡结合、工农结合的生产模式。傅立 叶认为不周的阶级和阶层生活在“法郎吉”这样一个理想的制度里，人们 共同劳动，阶级差别和阶级矛盾将会逐步消失，整个社会就会日益接近“普 遍的和谐”，甚至将达到“阶级的融合”。这使得他的理论带有空想的色 彩。 1 8 2 0 年，欧文在致纳拉克郡报告埘中，系统地论证了他的社会主 义主张，阐述了他关于“合作新村”、“新和谐公社”的构想。1 8 2 4 年欧 文远渡重洋，到美国印第安纳州建立了一个短暂的共产主义性质的“新和 谐公社”，并为这个公社各项制度的运转制定了新和谐公社组织法。 他把公社称为“新社会体系”，在公社内部实行生产资料公有制，消灭剥 削与压迫的原则，对消费品实行按需分配的原则。按照他的设想，每个公 社都实行“新和谐”社会制度。独立、自治，千百个公社的联合形成全世 界的联合，以此取代资本主义，保证“全人类的幸福”。由于没有找到推 翻资本主义制度、建立和谐社会的根本途径，欧文的“新和谐公社”于1 8 2 8 年宣告解散。 1 8 4 2 年，空想社会主义者德国的威廉魏特林在和谐与自由的保证 中，抨击了资本主义社会，从社会主义的立场出发，提出了建立一个和谐 社会的构想。他不仅把资本主义称为“病态社会”，而且还把社会主义直 接称为“和谐与自由”的社会主义，提出应当建立一个财富共有、人人劳 【1 1 傅立叶选集第3 卷北京：商务印书馆，1 9 6 4 ：2 7 2 1 2 1 欧文选集下卷北京：商务印书馆，1 9 6 5 ：1 2 9 7 燕山大学管理学硕士学位论文 动、公平分配从而达到和谐与自由的理想社会。他认为，理想的社会和谐 不是个人和谐，而是全体和谐，理想的社会制度是全体人的“自由、和谐 和共有共享的制度”。“共有共享的制度”是他对未来社会理想状态的一 种设想。为了实现这个理想的社会，“必须要求一切人的自由，没有例外 的全体人的自由但是这种自由只有用取消私有财产权和继承权，用废 除金钱和恢复地产的共有共享才能达到的。”在此，他强调了实现全体人 的自由是达到“共有共享”这个理想的途径，又指出了实现全体人自由的 具体措施，体现了他以取消私有制、实行公有制、实现一切人的自由来建 成和谐社会的思想。马克思对该书作了高度的赞扬，认为它是工人阶级“史 无前例的光辉灿烂的处女作”，西方这些关于社会和谐的思想，特别是空 想社会主义者思想中的有益成分，为我们探讨社会主义和谐社会的理论， 提供了许多值得借鉴的思想资料。 事实上，统观西方和谐思想的形成及其特点，我们可以清晰地看到， 西方社会对和谐的诉求与我们是有着殊途同归的特点的。同样是追求的社 会公平正义、社会的秩序化，我们大多是通过对和合文化的塑造来实现， 而西方则选择了一种以权力制衡权力，达到一种矛盾和谐的过程，可以说 这对我们有一定的借鉴意义。 1 2 1 2 关于地方政府尤其是乡镇政府职能转变和优化的研究关于基层 政府的研究，众所皆知各国的体制有所不同，因而基层政府的概念和规模 也不尽相同，这里我们以广义上的政府职能研究引出基层政府职能的问题。 事实上，西方对于政府职能的研究和阐述更多的是基于一种制度层面上的 思考。2 0 世纪8 0 年代以来，政府管理改革运动波及全球，对政府职能进 行了全方位的调整，这次行政改革打破了传统理论和政府管理模式的束缚， 尝试用新的理论对行政管理进行根本性或方向性调整，实现行政管理模式 的转换，被称之为“政府重塑”、“政府再造”，从根本上影响着政府包 括基层政府的职能设置。国外对政府行政改革产生较大影响的理论学派主 要有： 第1 章绪论 ( 1 1 公共选择理论。该理论主要从经济学的角度分析政府管理活动， 强调个人自由和市场作用，打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争机制， 从而使公众获得自由选择的机会。其政策选择包括，是增加服务主体， 让私人企业、非营利公共组织等与政府机构一同参与公共产品的生产与提 供；二是创造市场机制和形成竞争格局，用公私组织之间和公共组织之间 的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会；三是破除垄断，允许不同 组织之间在职能和管辖范围上交叉重叠。 ( 2 ) 新公共管理理论。新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论 基础，核心思想是政府直接管理的内容应限于公共事务，其主要观点是： 政府服务应以社会和公众的需求为导向；更加重视政府的产出，结果、效 率和质量；主张放松行政规制，实行绩效目标管理；取消公共服务供给的 垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供 给；重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性。 ( 3 ) 企业型政府理论。所谓企业型政府，并不是要把政府作为企业来运 作，而是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力 求完善服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法改革和创新政府 管理方式，使政府更有效率和活力。正如这一理论的领军人物美国学者奥 斯本和盖布勒合著的改革政府提出：“任何机构，无论公营私营都可 以有企业家的精神，正像任何公营私营机构都会出现官僚主义。”【2 1 企业 型政府理论是2 0 世纪9 0 年代一些西方国家特别是美国政府改革的主导理 论。 ( 4 ) 治理理论【3 】。治理理论的主要观点，一是认为治理意味着管理主体 的变化，政府不再是唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可以成为一 定层面上的权力中心；二是公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承 担，与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任；三是治理的目的 是达到菩治，卖现管理者与被管理者的协调与合作。其核心思想是主张通 f l l 方福前公共选择理论中国人民大学出版社，2 0 0 0 ：6 8 ， 鳓戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府上海：上海译文出版社2 0 0 6 ：5 7 口】俞可平地方政府创新与善治，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 3 ：1 7 9 燕山大学管理学硕士学位论文 过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管 理。 在上述理论的影响或指导下，2 0 世纪8 0 年代以来一些西方国家在政府 管理改革实践方面进行了大量的探索：【l 】 第一，政府职能市场化。根据市场经济的要求确立政府的职能，其目 标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场， 从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。政府职能市场化的主 要途径，一是压缩社会福利项目，如以劳动换福利，提高领取福利者的资 格限制，以市场化的安排来代替政府的安排；二是放松对企业进出口及价 格的管制；三是推行国有企业民营化改革。 第二，行政权力分散化。政府实现公共服务的方式将是“掌舵”，而 不是直接“划桨”，其控制的权力将从集中走向分散。其行动逻辑是，市 民社会和民间组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人 对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争不 断引入公共物品和服务的提供与生产过程中”在政府体系中，政府管理职 能和权限不断向地方转移，地方治理形成了权力下放，地方自主管理的格 局，社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。 第三，公共服务社会化。就是政府在公共服务领域引入市场机制，充 分利用市场和社会力量。主要做法是：合同出租。政府通过投标者的竞争 和履约行为，将原来垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司非营利 组织等机构转让；以私补公。政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资 本投入到政府包揽的公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的不足； 授权社区。政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服 务中心等公益事业。 第四，政府管理企业化。学习借鉴企业管理经验，以企业家精神来指 导和推进政府改革，已经在世界相当大范围内开展起来，并取得了良好效 果。一些国家甚至积极推进了运用企业经验再造政府的运动。在美国克林 顿主政时期，就提出建立企业型的政府，目标是使政府变得工作更好、花 【1 1 张成福，党秀云公共管理学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 2 5 0 - 2 5 8 1 0 第1 章绪论 钱更少、更加进取和勤政。 第五，政府管理电子化。政府管理电子化的核心是电子政务，这是随 着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，而 发生于政府管理领域的新生事物，首先于2 0 世纪9 0 年代在美国政府发展起 来，之后，世界各国以顾客为导向的电子政府迅速发展起来，使政府管理 进入了一个崭新阶段。 这些实践和研究无疑给我们确定政府职能提供了某种借鉴，因而是我 们必须予以重视的。 1 2 2国内研究现状及成果 1 2 ，2 1关于和谐社会建设的研究我国关于和谐与和谐社会的研究可以 说已经具有一定的系统性。从和谐社会的界定、思想渊源、和谐社会的特 征、和谐社会的要求以及对党和政府的诉求等等都进行了详尽的阐释。主 要的研究成果包括：周建明、胡鞍钢、王绍光编著的和谐社会构建欧洲 的经验与中国的探索，岳怀仁著的和谐社会的经济理论与实践“徐 敬君教授学术生涯5 0 周年研讨会”论文集，顾建键、马西恒等编著的转 型中的社会治理和谐社会构建与城市社会发展研究，漆玲编著的和谐 社会思想的由来，吕建中、陈雪平著的和谐社会主义通向共产主义的 科学路径，刘九洲编著的和谐社会与媒体责任研讨会( 2 0 0 5 ) 论文集， 张国清编著的和谐社会研究从政治学到政治科学，熊月之编著的和 谐社会论，卢福财、胡大立编著的和谐社会与管理，佟丽华、白羽 等编著的和谐社会与公益法中美公益法比较研究，乐后圣编著的和 谐社会构建论，邓伟志编著的和谐社会笔记，傅治平编著的和谐 社会导论等，加上再次方向上的科研论文与日俱增，在内容上不断丰富 了和谐社会建设的理论，形成了体系化的论述。 综观上述成果，基本上在和谐及和谐社会的界定上取得了共识。一般 而言，认为“和谐”一词源于说文解字【1 】对“和”的解释是：“和， i i l 许慎说文解字杭州：浙江古籍出版社，1 9 9 8 ：3 4 燕山大学管理学硕士学位论文