（行政管理专业论文）新公共服务理论视角下政府公共卫生管理研究——以广州地区为例.pdf

硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 摘要 改革开放以后，我国国民的总体健康状况并没有显著的改善。艾滋病、乙肝等 疾病严重的威胁着我国人民的健康。在整个公共卫生服务体系中，卫生医疗服务与 人民日益增长的健康需求越来越不适应。当前，中国卫生服务的可及性差是中国卫 生改革与发展的主要问题，主要表现为“看病难、看病贵”。世界卫生组织2 0 0 0 年 的报告指出，中国卫生系统的绩效被列为全球1 9 9 个国家的第1 4 4 位，卫生筹资的 公平性被列为全球倒数第4 位。医疗保险覆盖面小，功能微弱的问题也很突出。 公共卫生事业是一项需要全社会共同努力的事业，其中政府的作用应占主导地 位。现在的事实证明，卫生事业的市场化取向是行不通的。政府必须发挥宏观的和 微观的职能，促进资源合理分配，提高资源利用率。我国政府历来是一个强势政府， 这有利于政府发挥宏观职能。但是，随着民主化进程的推进，政府必然要加强公共 服务职能，真正体现“以人为本”。政府在公共卫生服务中必须本着“有限、服务” 的原则。“有限”是为了提高政府投入的绩效，“服务”是政府的基本职责和功能。 然而现实的状况却又与理想的状况出入很大，这主要是政府官员行政权力观的异 化，政绩观的错位，公务员精神的缺失，以及市场化的迷信所导致。 本文主要采用理论分析结合实证分析的方法对当前政府公共卫生服务进行研 究。文中所采用的资料除来自专家学者的著作和论文外，还有本人在广州市进行访 谈所得来的资料。在这些访谈对象中，有从事卫生行政管理的政府官员，有在一线 的医务工作者，也有医学院校的在校研究生。 本文导论部分分析了我国目前公共卫生的现状，以及适应中国特色的公共卫生 的发展方向。然后，就涉及的文献理论进行综述，并分析了公共卫生的定义，公共 卫生产品的基本属性等。本论分为四个部分：一新公共服务理论；二我国公共卫 生服务的现状：三当前我国政府在公共卫生服务中存在的问题；四促进我国政府 公共卫生服务改善的对策。 本文的主要创新在于：综合政治学、经济学、行政学、行政伦理学、行政生态 学、医学伦理学等学科知识，以新公共服务理论为基础结合实际调查专门研究政府 公共卫生管理问题，详细分析了现实问题，并提出了解决问题的对策。 关键词：公共卫生；政府行为；新公共服务 a b s t r a c t t h ep r o m i n e n ti m p r o v e m e n to fp e o p l e sh e a l t hh a sn o tb e e ns e e ns i n c et h e r e f o r m a n do p e n t h ea i d s ，h b vs t i l lt h r e a t e np e o p l e w i t h i nt h ew h o l ep u b l i ch e a l t hs e r v i c e s y s t e m , t h em e d i c a ls e r v i c eb e c o m e sm o r ea n dm o r ei n c o m p a t i b l et op e o p l e se v e r g r o w i n g h e a l t hr e q u i r e m e n t s a ts t a t u sq u o , t h em a i np r o b l e mo fh e a l t hs e r v i c ei nc h i n a i st h ep o o ra c c e s s i b i l i t y , w h i c hi s “i n c o n v e n i e n c ea n de x p e n s i v e t h ew o r l dh e a l t h o r g a n i z a t i o nr e p o r t e di n2 0 0 0t h a tt h ee f f e c t i v e n e s so fc h i n e s eh e a l t hs y s t e mw a st h e l “凼o ft h e1 9 9e o t m t r i e sa n dt h ej u s t i c eo ff l o a t i n gw a st h e 矿r e c i p r o c a l l y s u c h p r o b l e m su r g eu st or e s e a r c ho ng o v e r n m e n tp o s i t i o ni np u b l i ch e a l t hi no r d e rt oh e l p g o v e m m e mo f f e re f f e c t i v ep u b l i ch e a l t hs e r v i c e a n dp r o m o t es o c i a l s t a b i l i t ya n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t p u b l i ch e a l t hi sac a r e e rn e e de n d e a v o rw i t h i na l lo v c q rt h es o c i e t yi nw h i c ht h e g o v e r n m e n td o m a i n s t h es t a t u sq u of a c t sp r o v et h a tt h em a r k e t i n gt r o p i s mi si n f e a s i b l e t h e r e f o r et h eg o v e r n m e n tm u s tt a k eo ni t sb o t hm a e r o s c o p i e a la n dm i c r o c o s m i cf u n c t i o n t oe x p e d i t er a t i o n a l l ya l l o c a t i n go fr e s o 嘲a n dt h ee f f i c i e n c yo fr e s o u r c e su s i n g a l l t h r o u g ht h ea g e sc h i n e s eg o v e r n m e n th a sb e e nc o n s i d e r e dad o m i n a t e do n ew h i c hi sa n a d v a n t a g et h a th e l p st h eg o v e r n m e n tt op e r f o r mi t sm a c r o s c o p i c a lf u n c t i o n h o w e v e r , t h e g o v e r n m e n tn e e d st or e i n f o r c ei t ss e r v i c ef u n c t i o nt or e a l i z et h ei d e ao f h u m a ni st h e p r i n c i p l e ”w i t hd e m o c r a c yb e i n gp u s h e df o r w a r d d u r i n gt h ep r o c e s so fo f f e r i n gp u b l i c s e r v i c et h eg o v e r n m e n tm u s tf o l l o wt h ep r i n c p l eo f l i m i t e da n ds e r v i c e a st h e l i m i t e d i st h eg u a r a n t e eo fe f f i c i e n c ya n dt h e “s e r v i c e ”i st h eb a s i cr e s p o n s i b i l i t ya n d f u n c t i o no f t h eg o v e r n m e n t t i f f st h e s i sm a i n l yc a r r i e st h r o u g ht h et h e o r e t i c a la n a l y s i st or e s e a r c ho nt h e g o v e m m e m 如衄i np u b l i ch e a l t hc o m b i n i n gt h ed e m o n s t r a t i o na n a l y s i s n 撼 i n f o r m a t i o no f t h et h e s i sc o m e sf r o mt h el i l e r a t u r e sa n da r t i c l e so fs o m ee x p e r t sa n dm y o w ni n v e s t i g a t i o n s o fa l lt h ep e o p l eih a v et a l k e dt 0i n c l u d eg o v e r n m e n to f f i c i a l sw h o t a k ep a r ti np u b l i ch e a l t ha d m i n i s t r a t i o n , d o c t o r sw h ow o r ki nt h eh o s p i t a la n dg r a d u a t e s t u d e n t sw h oa r es t u d y i n gi nt h em e d i c a ls c h 0 0 1 t h ei n t r o d u c t i o na n a l y z e st h es t a t u sq u os i t u a t i o no fp u b l i ch e a l t hi nc h i n aa n dt h e d i r e c t i o n st l l a tc h i n e s ep u b l i ch e a l t hd e v e l o p m e n tm a yf o l l o wi no r d e rt or a i s et h e n q u e s t i o no fg o v e r n m e n tp o s i t i o ni np u b l i ch e a l t h s u m m a r i z i n go ft h ea r t i c l e s ，t h e d e f i n i t i o no f p u b l i ch e a l t ha n dt h ee s s e n c eo f p u b l i ch e a l t hc a l la l s ob er e a di nt h i st h e s i s t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nm a i nb o d yw h i c ha l e ： c h a p t e rlt h et h e o r yo f g o v e r n m e n tp o s i t i o n c h a p t e r 2t h es t a t u s - q u os i t u a t i o no f c h i n e s ei np u b l i ch e a l t h c h a p t e r 3t h ep r o b l e m so f c h i n e s eg o v e r n m e n ti np u b l i ch e a l t h c h a p t e r 4t h ec o u t i 钯n n e a s u r e so f c h i n e f , eg o v e r n m e n tt oi m p r o v ep u b l i ch e a l t hs e r v i c e n 地b a s i co p i n i o na n di n n o v a t i o na l ei nt h et l l i r dp a r to f t h e s i sl i e si nt h a tc o m b i n i n g p o l i t i c s ，e c o n o m i c ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , e t h i c st or e s e a r c hg o v e r n m e n tb e h a v i o rw i t h i n t h er e a l mo f p u b l i ch e a l t hw h i c hi sb a s e do nt h et h e o r yo f n e wp u b l i cs e r v i c e k e yw o r d s ：p u b l i ch e a l t h ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ；1 1 t e 、h p u b l i cs e r v i c e i l l 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作 品或成果对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律结果由本人承担 论文作者签名：钶冲日期：孑矽年多月fz ，日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解华中师范大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密论文在解密盾遵守此规定 论文作者签名：彳孑p 节 日期：沙阵占月f 调 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文 提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。 囡童迨塞显銮重澄卮：旦圭生i 旦= 生i 旦三生蕉查。 论文作者签名：f 可砷 日期驴多月抽 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i $ ( 一) 问题的提出 导论 良好的健康状况既是社会发展的目的，也是发展的手段。我国是用世界上极其 有限的卫生资源来解决占世界1 5 人口的医疗保健问题，必须实行“低水平、广覆 盖、高效率”的方针。建国以来，我国采用疫苗接种的方式彻底消除了天花病毒， 就是一个成功的例子在经历了2 0 0 3 年的s a r s 流行之后，新一届政府对卫生工 作提出了“以人为本”的要求，要用“全面、协调、可持续的发展观”来指导卫生 服务的改革与发展。 我们仔细的审视历史，发现在改革开放以后，我国国民的总体健康状况并没有 显著的改善。艾滋病、乙肝等疾病严重的威胁着我国人民的健康。在s a r s 之后， 仍然出现了不少危害公共健康的事件。通过媒体的报道，我们一方面感受到政府在 行政透明度方面有了进步，但是一方面又促使我们思考一些问题，为什么会发生这 么多的公共卫生事件? 怎样才能减少这些危害大众安全的公共卫生事件的发生? 在整个公共卫生服务体系中，卫生医疗服务与人民日益增长的健康需求越来越 不适应。当前，中国卫生服务的可及性差是中国卫生改革与发展的主要问题，主要 表现为“看病难、看病贵”。据卫生部统计数据显示，近八年来，全国人均门诊和 住院费用平均每年增长1 3 和1 1 ，大大高于人均收入增长的水平。卫生部门综 合医院人均住院费用从1 9 9 9 年的2 8 9 1 1 0 元增长到2 0 0 3 年的3 9 1 0 7 0 元，年平均 增长7 8 。其中药品年均增长6 4 ，检查治疗费用年均增长1 3 2 。 我国卫生资 源的分布也极不均衡，经济发达的东部城市集中了我国大部分的卫生资源，城市卫 生资源的大部分又集中在少数大医院，而农村的合作医疗几乎陷入瘫痪。世界卫生 组织2 0 0 0 年的报告指出，中国卫生系统的绩效被列为全球t 9 9 个国家的第t 4 4 位， 卫生筹资的公平性被列为全球倒数第4 位。o 医疗保险覆盖面小，功能微弱的问题 也很突出。 公共卫生属于公共产品，在公共卫生领域，“搭便车”现象普遍存在。市场手 段虽然可以通过利益驱动、自由竞争、有效信息以及灵活决策等最终实现资源配置 的高效率，但不能解决公平性问题。市场存在失灵，必然要政府的介入，但政府对 。童兆颢：医改盟局：路径与方向。决策与信息，2 0 0 5 年9 月总第2 5 0 期，1 7 - 1 8 页 。胡菩联：中国卫生改革的形势：问题和撬战 ，卫生经济研究) 2 0 0 4 1 2 ，1 5 一1 8 页 1 硕士孝位论文 m a s t e r st h e s i s 公共卫生服务领域的主导作用并未充分发挥。反而导致政府失灵。医疗费用无节制 的上涨，中低收入人群医疗费用负担的日益加重，表面上看是市场失灵的结果，其 实质的原因是政府部门的失灵。 ( 二) 研究的意义 研究政府行为是研究政府做了哪些事情，是对实然的分析，借以能够上升到一 定的理论层次，并转而指导实践。本文即是抱着这一日的写作的。 政府的基本功能是运用国家公共权力调整社会生活的基本秩序，亦即站在社会 之上管理社会公共事务。而政府的管理社会公共事务的基本功能需要通过政府的各 项具体职能体现出来。国无庸置疑，公共卫生服务是政府的一项重要职能，并且随 着社会的发展，公共卫生服务职能在政府职能结构中占据了越来越凸显的比重。进 入后现代的西方国家，政府的职能结构逐步发生变化，政府职能结构中的社会服务 和社会平衡职能发展较快，丽政府的阶级统治和社会管理职能更为巧妙地隐藏在社 会服务社会平衡职毙之后。从上个世纪八十年代以来，中国政府的职能重心也逐渐 发生了重大转变，职能的重心从保卫职能、阶级统治职能转向管理职能、服务职能 和平衡职能o 特别是在和谐社会建设中，关注民生、提高民众的生活水平更成为 国家管理的头等大事。因此，政府履行好公共卫生服务职能成为中国政府和中国民 众普遍关心的重点和热点问题。 随着中国政府机构体制的改革，涉及健康的问题由四个部门分头管理：劳动与 社会保障部负责城市医疗保障制度改革( 不包括农村的医疗保障体制) ，食品与药 品监督管理局负责食品、药品的生产、流通体制改革，卫生部门负责医疗卫生体制 的改革，卫生局以及民政局负责农村的医疗卫生保障的公共产品以及制度的提供。 如何协调好政府各部门的职能权限，为民众提供高质量、低成本的公共卫生服务， 回应人民群众对政府服务的要求，是一个迫切需要从理论到实践进行探索和解决的 课题，因此，研究公共卫生服务中的政府匈题，寻求在公共卫生这一特殊而重要的 领域中政府与市场、社会的良性互动，推动政府更好的发挥在公共卫生服务中的作 用，是十分必要的。因为，公共卫生需要全社会的共同参与。政府与社会公共组织 是公共管理的主体，但他们无法提供社会成员需要的全部公共卫生产品和服务。在 市场经济条件下，市场及其主体在经济繁荣和社会发展中也发挥着举足轻重的作 用。随着公共部门供给方式的转变，私人部门参与公共物品和公共服务生产的程度 中孝善乐：中国政府管理概论，t 中共中央竞技出版社1 9 9 7 年版，第7 一s 页 o 乔耀章；政府理论 苏州大学出版社2 0 0 3 年版，第2 0 3 - - 2 0 5 页 2 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 也越来越高。如何发挥好公共部门和私人部门的作用，处理好政府、社会和市场三 方力量的关系，是现代公共卫生必须面对和处理的基本问题。 ( 三) 相关概念的界定 本文所研究的是公共卫生领域内的问题，因此有必要对公共卫生有一个清晰的 认识。公共卫生是一个很抽象的概念，很难简单的几句话说清楚。关于公共卫生的 准确定义和内涵，一直是学界争论不体的问题。比如，有的学者认为，公共卫生应 该是预防医学的一部分；而有的学者则认为，预防医学是公共卫生的一部分。在美 国，许多人把公共卫生等同予政府部门向贫困人群提供医疗服务。而中国普通百姓， 对公共卫生更是认识模糊。许多人认为，公共卫生就是环境干净、卫生，没有脏、 乱、差等现象在这里，他们把。卫生”理解为一个形容词 历史上一共出现过4 种有重要影响的关于公共卫生的定义，他们分别代表了不 同时代人们对公共卫生的不同认识。 1 9 2 0 年，美国公共卫生领袖人物温思络( c h a r l e se d w a r da w i n s l o w ) 将公共 卫生定义为：。通过有组织的社区努力来预防疾病，延长寿命和促进健康和效益的 科学和艺术。这些有组织的社区努力包括改善环境卫生，控制传染病，教育每个人 注意个人卫生，组织医护人员为疾病的早期诊断和预防性治疗提供服务，建立社会 机构来确保社区中的每个人都能达到保持健康的生活标准。组织这些效益的目的是 使每个公民都能实现其与生具有的健康和长寿权利”。o 温思络定义界定了公共卫生 的范围( 包括控制传染病和环境卫生，健康促进，初级卫生保健和社区卫生等工作) ， 明确指出7 社会环境和健康的关系并强调公共卫生的县的是保障每个公民都能享 有健康长寿的人权。这个定义在1 9 5 2 年为世界卫生组织所接受，并一直沿用至今。 4 0 多年前，英国实业家维寇( g e o f f r e y v i c k e r s ) 在担任英国医学研究委员会主 席期间，从疾病和科学与社会价值观之间互动关系的角度重新定义了公共卫生。他 认为，政治、经济和社会发展史上的里程碑都是在某些状况从“当然存在”转变为 “不可容忍”的时候发生的。那么，公共卫生就是当健康问题从社会“可容忍状态” 转变为“不能接受”的状态时，社会产生的集体行动。这个定义可以帮助我们理解 为什么2 0 0 4 年全球对已存在多年的禽流感亚洲流行做出不同寻常的公共卫生反应。 因为，2 0 0 3 年的s a r s 流行使全世界都看到预防重大传染病小题大做的意义。这时 的社会价值观已经发生了转变，对重大传染病的忽视已经从“可容忍状态”转变为 。黄建始：什么是公共卫生? ，中国健康教育 2 0 0 5 年1 月第2 i 卷第1 期第l s 一2 0 页 3 硕士荦位论文 m a s t e r st h e s i $ “不能接受”的态度。 1 9 8 8 年，美国医学研究所( i n s t i t u t eo f m e d i c i n e ，i o m ) 在其里程碑式的美国公 共卫生研究报告公共卫生的未来中提出公共卫生的定义。美国医学研究所报告 把公共卫生的使命归纳为“通过保障人人健康的环境来满足社会的利益”。国该定义强 调各种影响健康的环境因素，明确公共卫生领域的无所不包，以及公共卫生与社会、 经济、政治和医疗服务不可分割的关系。该定义的前提是确保每个成员的健康是整 个社会的利益所在。这就意味着改善他人的健康环境和健康状况是我们自己的切身 利益。这种“人人为我健康，我为人人健康”的主张正是公共卫生的核心价值。美国 医学研究所定义中所反映的另外一个公共卫生核心价值是“保障”。保障人人享有健 康环境。这就意味着要持续不懈地促进和保护每个人在健康和身心全面发展方面的 利益。有一句非洲格言说：“养育一个孩子需要全村人的付出。”随着城市化的进展， 社会发生急剧变化，世界各地的时空距离在缩短，而人与人之间的隔膜却在增大。 哪里是人们健康成长发展的村庄? 公共卫生的作用就像是能为我们全体服务的一个 村庄无论是生活在西北地区的少年，还是生活在东南沿海开放城市的老人，无论 是住在北京的白领经理，还是住在芝加哥的蓝领工人，公共卫生应该是保障每个人 远离疾病、伤害和残疾的铜墙铁壁。美国医学研究所报告还界定了公共卫生的范围， 确定了公共卫生的3 个核心功能：评价( a s s e s s m e n t ) 、政策研究制定( p o l i c y d e v e l o p m e n t ) 和保障( a s s u r a n c e ) 。从某种意义来说，公共卫生的三大核心功能与医 学中的诊断和治疗功能相类似。如果将人群或社区看成一个人，评价就类似于诊断， 保障就类似于治疗。政策研究制订则是介子评价和保障之间的一个中间步骤，类似 于诊断之后的治疗计划研究制订过程。这三大核心功能全面地明确了公共卫生该做 什么 “新公共卫生”的概念出现在上世纪六十年代。在w h o 的主持下，1 9 8 6 年 1 1 月2 1 日在渥太华召开了第一届健康促进大会。会后发表了著名的渥太华宣言， 将公共卫生定义为：在政府的领导下，在社会的水平上。保护人民远离疾病和促进 人民健康的所有活动。健康的基本条件是和平、住房、教育、食品、收入、稳定的 生态环境、可持续的资源、社会的公平与平等。这个定义强调政府在卫生事业中的 核心地位，同时更为重视社会科学对促进人民健康的作用。o 2 0 0 3 年7 月2 8 日，中国副总理兼卫生部部长吴仪在全国卫生工作会议上对公 共卫生作了一个明确的定义：公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件， 。黄建始；什么是公共卫生? ，中国健康教育 2 0 0 5 年1 月第2 l 卷第l 期，第1 8 - - 2 0 页 o 谢轩骞：r 新公共卫生”简介 ，河南预防医学杂志) 2 0 0 6 年第1 7 卷第2 期，第1 2 8 - - 1 2 9 页 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服 务，达到预防疾病，促进人民身体健康的目的。o 因此，公共卫生建设需要政府、 社会、团体和民众的广泛参与，共同努力。其中，政府主要通过制定相关法律、法 规和政策，促进公共卫生事业发展；对社会，民众和医疗卫生机构执行公共卫生法 律法规实施监督检查，维护公共卫生秩序；组织社会各界和广大民众共同应对突发 公共卫生事件和传染病流行；教育民众养成良好卫生习惯和健康文明的生活方式： 培养高素质的公共卫生管理和技术人才，为促进人民健康服务。吴仪定义针对s a i l s 危机后中国各界对公共卫生认识不清的局面，明确地提出公共卫生是整个社会全体 成员预防疾病、促进身体健康的事业，强调公共卫生建设是一项社会系统工程。吴 仪定义的内涵和温思络定义基本上是一致的，这就从根本上解决了我国公共卫生体 系建设与国际接轨的问题。吴仪定义首次提出了政府对公共卫生的有限责任概念， 晃定了政府在公共卫生方面的五大责任，并强调确定我国公共卫生建设的内容和重 点必须从我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情出发，从我国公共卫生面临 的问题出发。吴仪定义对我国公共卫生体系建设和完善的影响作用不可低估。图l 简要的给出了公共卫生服务的范畴。 公兵卫生 一般公共卫生艇务 基本公头卫生职能 扩大计划免疫 痰确靛控 学校公共- p _ 生服务o健康教育 计划生育佑怎服舞 撩涮钾估 q l p 暇烟饮锻控删 卫生执法监僻 性瘸芟徽躺阮掳o势l 旃力教艘 肝炎- 卿结| 霞簪件聚瞒协泊o 公共：l i 生蝴f ，艺 ：h 生环境教番o：p 生政娥裳艘 j ：i ：；：i ：i 准套延毋砖：j ：i ： ：，o ：蚴宾冷矗： 。 图1 公共卫生服务的范畴 在吴仪定义之前，我国还有一种关于公共卫生的定义，即“以社会为对象，以 行政管理、监督执法、宣传教育和技术服务为手段，通过宏观调控协调社会力量， 改善社会卫生条件，提高全民健康水平的社会实践活动”。这个定义相比较吴仪定 。黄建始：什么是公共卫生? ) ，中国健康教育，2 0 0 5 年1 月第2 l 卷第1 期，第l s 一2 0 页 o 傅建国：( 2 1 世纪公共卫生事业改革与发展初探 ，中蟊公共卫生管理2 0 0 0 年第1 6 卷第4 期，第2 6 0 - - 2 6 1 页 5 硕士学位论之 m a s t e r st h e s i s 义，在于强调公共卫生的技术层面。吴仪定义明确指出了公共卫生事业需要全社会 共同努力，这个定义基本上把公共卫生事业定义为政府的事情。公共卫生事业的确 在很大程度上是政府的事情，但是单有政府一家努力是不能达到公共卫生的目的 的，那就是保障全社会都能享有健康和长寿的人权。 综上所述，公共卫生是一项需要全社会努力的事业，它事关全体国民的健康和 长寿，包括所有保护人民远离疾病和促进人民健康的活动。在这项事业中，政府居 于主导地位，协调、整合社会资源，采取一切必要手段改善环境卫生条件，预防控 制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达 到预防疾病，促进人民身体健康的目的。 ( 四) 研究现状述评 众多学者对公共卫生领域的问题进行了探讨，其中论文的数量大大多于专著的 数量在s a r s 发生之前，学者较多的关注社会保障、医疗保障、以及微观层面的 医患关系恶化等问题。在s a r s 之后，学者较多的关注突发公共卫生事件，包括了 应急机制的建立。改善，政府如何应对等问题。还有很多学者从法学的角度关注了 危害公共卫生罪等法学问题。 周立在公共卫生管理一书中，以现代管理科学及国内外公共卫生事业管理 新理论、新知识、新技术、新方法为基础，密切结合我国公共卫生事业管理的实践， 从多角度系统地阐述了公共卫生事业管理的理念。该书共分十七章，涉及卫生组织 与领导、社会卫生策略、区域卫生规划、卫生服务研究、医疗保险、卫生法制、卫 生经济、卫生信息、卫生文化，卫生技术评估、医院管理、预防保健、中医药、药 品器械管理、基层卫生、w t o 与中国公共卫生事业管理等内容；着力阐述了公共 卫生事业管理的基本概念、基本知识和基本理论，并结合我国公共卫生事业在转轨 变型期中存在的一些具体问题提出了改善建议和应对措施。 郑力在( s a r s 与突发公共卫生事件应对策略一书中，以事实为依据，以受到 s a r s 波及的我国和相关国家为研究对象，采用情报学研究方法，运用基础医学、临 床医学、预防医学、药学、卫生经济学及管理学等学科知识，研究s a r s 病原学、 流行病学、预防与控制、临床诊断与治疗及其相关的卫生装备问题，重点探讨由s a r s 引发的我国公共卫生体制、医学科研和医疗机构运作模式等问题，分析生物技术、 信息共享及w h o 全球协作系统在本次s a r s 防治中所起的作用，论述s a r s 所带来的 医药研发与市场竞争、卫生经济学、卫生法律法规及医学心理学等问题，从科学的 高度深刻剖析本次s a r s 疫情带来的经验和教训，并对我国突发性公共卫生事件提 6 出前瞻性的应对措施和宏观指导策略。该书是国内第一本从情报学角度全面研究由 s a r s 引发的突发性公共卫生事件应对策略的专业书籍。 赵金垣在突发公共卫生事件应急条例与操作实施手册一书中，强调了突发 公共卫生事件的防控应急处理是一个大的系统工程，指挥实施的组织者是各级政 府，卫生系统是主要的和直接的参与部门。不仅如此，突发公共卫生事件往往波及 和影响所有部门、单位和个人，因此所有部门和每个人又可能是防控对象。 谭晓东在突发性公共卫生事件预防与控制一书中，依循在对各种突发性公 共卫生事件中的各种需求，按相应的内容依次展开，既有理论阐述性的介绍，同时 又有专题性的控制方法和方法学的描述；在注重实际控制方法的介绍同时，又强调 了理论学习的重要性。 胡善联在中国卫生改革的形势：问题和挑战、卫生系统严重危机关键是 政府治理监管不足、探索政府与药厂议价降低药品价格的新思路、卫生领 域中政府管制作用的探讨四篇文章中基本表达了相同的看法。他认为，卫生系统 改革中存在的诸多问题需要通过发挥政府的主导作用和充分利用市场的竞争机制 来解决。医生的职业道德、伦理观、诚信及对患者的尊重和反应性在医患关系中处 于主导的地位。对政府管制的认识应该是“管办分离、政事分开、分类管理”。政 府部门将从“办卫生”转变为综合运用经济、法律和行政手段来“管卫生”。卫生 政策的制定要“以入为本”，要有及时性。 张自宽是一名老医政工作者，对医改问题发表过不少言论。他将历年来发表的 有关医改工作的讲话、报告和论文汇集起来，出版了论医改导向：不能走全面推 向市场之路。这本书分为四个部分：综合论述、农村卫改、城市医改、医德医风 建设。这本书记录下我国医疗卫生事业的改革和发展历程，以及他在丰富的实践中 凝聚成的结晶。他坚持医疗卫生改革和发展应有政府主导，以规划为导向，绝不能 走市场化、商业化之路。 王耀刚、汪波等人在广义公共卫生管理体系及其层次分析法评价一文中采 用文献分析和定量评价的方法，对现存的公共卫生管理体系进行了研究分析，归纳 狭义公共卫生管理体系的基本原则、主要技术因素及保障措施；探讨构成公共卫生 管理体系的非技术因素，据此提出广义公共卫生管理体系的构建层次模型。在构建 广义公共卫生管理体系中，积极纳入“非技术因素”，是我国公共卫生管理体系建 设与发展的关键部分。公共卫生管理体系的建设要把“非技术因素”放在与“技术 因素”同等重要的地位。 肖巍在关于公共健康伦理的思考一文中，提出了一个较为先进的观点。她 7 硕士学位论文 m a s t e r s1 h e s i s 认为，应该将公共卫生( p u b l i ch e a l t h ) 译为公共健康更合适。其理由是：更容 易让人理解它们所研究的问题；更接近英文的原意；更能体现这一概念内涵的丰富 性 章正会在卫生监督体制改革的思考一文中，探讨了卫生行政部门的职能定 位，卫生监督体制改革的主要内容，公共卫生监督局内部机构设置及运行，卫生部 门的职责分工等问题。他认为，根据卫生部门的性质和国家赋予的管理职能，各级 卫生行政部门担负着卫生行政管理和卫生监督执法两种职能。当前卫生行政部门的 主要任务是，由以往的卫生行政管理为主转向行政管理和卫生监督执法并举，切实 履行好卫生监督和行政管理两种职能。 傅建国在( 2 1 世纪公共卫生事业改革与发展初探一文中，认为在公共卫生体 制上，应有别于目前的卫生行政管理和预防医学组织，形成独立的组织管理和技术 体系，有效保证公共卫生事业的正常运行。并且强调在公共卫生目标上，应放眼世 界，以维护全人类健康为宗旨，有效实现公共卫生事业的最佳效果。 李丽在公共卫生效能源于定位公共行政中认为，公共卫生是关系到国家和 地区人民大众健康的公共事业，是卫生事业的重要组成部分。公共卫生必须靠公共 行政依法管理履行职能。在文中，她还特别强调了基层医疗机构是国家公共卫生体 系的重要基石。在国家整体卫生资源调动整合中，其控制传染源，切断传播途径， 包括人民健康防疫作用举足轻重。 在比较研究方面，胡善联著有外国卫生事业管理一书和王东生、饶克勤等 人撰写的r 转型期中国医改之出路”专题报道系列文章。这些文献考察了美国、 英国、德国等发达国家和巴西、阿根廷等发展中国家的医疗卫生改革，为中国的卫 生服务和医疗改革提供了可借鉴的经验。 上述研究以宏观层面研究为多，对公共卫生的微观层面研究稍显不足，特别是 与百姓生活联系特别紧密的医药及其流通方面很少见到专门的著作出现。由于学者 的专业背景所限，对于公共卫生领域出现的闯题分析不够深入，缺乏行政学的理论 支持。 ( 五) 方法介绍 本文主要采用理论分析结合实证分析的方法对政府在公共卫生服务中的职能 定位进行研究。文中所采用的资料除来自专家学者的著作和论文外，还有本人在广 州市进行访谈所得来的资料。在这些访谈对象中，有从事卫生行政管理的政府官员， 有在一线的医务工作者，也有医学院校的在校研究生。之所以选取广州这个城市， 3 硕士擘住论文 m a s t e r st h e s i s 部分原因是因为2 0 0 3 年在全国暴发的s a r s 使碍广州成为人们的焦点，以此为契机， 广州的公共卫生有了较为明显的进步，通过研究广州的经验，可以为我们提供一些 有益的启示：另外一个原因，就是广州的医疗卫生市场是比较成熟和先进的。在广 州，医疗卫生市场主要由中山医科大学附属医院、( 广东) 省人民医院和广州医学 院附属医院三家共同分享，良性竞争格局已经形成。在这中间，政府起了什么样的 作用? 还有没有改进的可能? 这些问题促使我选择了广州为调查对象。 ( 六) 内容框架 论文主要内容：导论部分分析了我国公共卫生的定义，提出在转型期公共卫生 服务中，政府和社会、市场之间的关系问题。然后，就涉及的文献理论进行综述， 并分析了公共卫生的定义。论文首先阐述了新公共服务理论。详细分析了新公共服 务理论，指出了新公共服务理论对当前公共卫生事业改革的借鉴意义。第二、三部 分以新公共服务理论为理论分析工具，列举了当前公共卫生事业中存在的问题，指 出政府应对这些问题负主要责任，分析了政府做出产生这些问题的行为的原因。最 后为公共卫生事业的改善提出了相应的路径选择。 论文的主要创新点和今后研究的生长点是，公共卫生事关全体国民的生活质 量、生存权利。只有保障国民的健康，才能给国家和社会的发展提供优质的人力资 源，才能使社会充满生机和活力。在公共卫生事业中，政府的作用无疑是主要的。 创新点在于，综合政治学、经济学、行政学、行政伦理学、行政生态学、医学伦理 学等学科知识，以新公共服务理论为基础列举了公共卫生事业中所存在的问题，分 析了出现这些问题的深层次原因，并提出了走出困境的路径选择。当然，新公共服 务是对新公共管理理论的批判和继承而出现的，有着鲜明的西方民主和政治体制的 烙印。本文以新公共服务理论为理论分析工具，并不是说明该理论完全适合中国的 国情我们应该借鉴新公共服务理论的合理内核，结合中国的现实，走出一条中国 特色的公共卫生服务改革之路。 9 硕士荦位论文 m a s t e r st h e s i s 一、理论阐述 美国著名公共行政学家罗伯特登哈特基于对新公共管理理论的反思，特别是 作为对新公共管理精髓的企业家理论缺陷的批判而建立了一种新的公共行政理论 新公共服务。 ( 一) 新公共服务理论的渊源 新公共服务理论来源于2 0 世纪6 0 年代出现的新公共行政学和对新公共管理理 论的批判，其直接的理论来源有三个：民主社会的公民权理论，社区和市民社会的 模型，组织人本理论和组织对话理论。 对新公共管理最集中的批判在于它对公共性价值的疏忽。公民是公共服务的接 受者，但更是主权的拥有者、公共服务机构的监督者o 作为国家的所有者，公民 是积极主动的而非消极被动的，公共管理者是他们的代理人简单的把公民比喻为 顾客，容易混淆管理者与人民之间的正确关系。针对新公共管理理论，新公共行政 学的代表人物弗雷得里克森强调“公共就是公民，在公民精神上升的时期，应该在 公民和有效的公共管理之间保持平衡”国 2 0 0 0 年，登哈特夫妇在批判新公共管理理论基础上提出了更系统和更有说服力 的理论新公共服务理论。关于新公共服务理论的实质，登哈特夫妇指出，它是 “一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复公民参与的运动”o ( 二) 新公共服务理论的主要内容 作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历 了一场革命。目前，与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务，倒不 如说他们更加关注“掌舵”而不是“划桨”的劝告，即他们更加关注成为一个更倾 向于日益私有化的新政府的企业家。但是，在他们忙于“掌舵”的时候，是否忘记 。珍妮特登哈特罗伯特登哈特：新公共服务一一服务。而不是掌舵 ，刘俊生译张庆东校，中国行 政管理) 2 0 0 2 年第1 0 期。第3 8 - - 4 4 页 o 曾竣：公共管理新论；价值、体系与工具，人民出版社2 0 0 6 年版，第9 7 一页 o 乔治弗雷得里克森：公共行政的精神，张成福等译，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第3 7 页 o 珍妮特登哈特。罗伯特登哈特：新公共服务一一服务，而不是掌舵，丁煌译，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版译者前言第3 页 1 0 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 了是谁拥有这艘船昵? o 在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组 织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作 职责既不应该是为政府这艘船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显 具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务由七个原则组成：服务于公民， 而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有 战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单：服务，而不是掌舵；重视人，而 不只是重视生产率。o 1 政府的职能是服务，而不仅仅是“掌舵” 登哈特认为，政府的职能是服务，而不仅仅是“掌舵”。公务员日益重要的角 色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是通过控制或“掌舵”使 社会朝着新的方向发展。在当今社会领航的公共政策实际上是一系列复杂的相互作 用过程的后果，这些相互作用涉及多重群体和多重利益集团，这些为社会和政治生 活提供结构和方向的政策方案是许多不同意见和利益的混合物。如今政府的作用在 于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制 转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。公 共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至是 裁判员。 2 公共利益是目标而非副产品 公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要 在个人的驱使