（行政管理专业论文）政策网络视域下的行业组织研究.pdf

政策网络视域下的行业组织研究 内容摘要 社会发展的日益多元化和复杂化给公共政策的制定和执行带来了困境， 政府管理者已不能单独依靠传统的官僚组织处理社会和经济事务，而必须动 员和接纳更多社会力量来维持政策的合法性和有效性。“政策网络 理论正 是各国政府管理者鼓励和要求社会组织参与政策制定和执行的反映，这也反 映了政府与社会、政府与市场之间的关系变迁。 本文通过政策网络的理论视角来分析行业组织，探讨行业组织如何在政 策过程中参与和影响公共政策的制定和执行，从而改进公共政策的制定质量 和减少政策执行过程的阻力。并通过分析政府与行业组织及会员企业之间的 结构关系，解析了欧美及我国行业组织在政策网络过程的角色比较，试图在 政策网络结构中解释性地论述行业组织与其他行为主体之间的互动行为机 制。本文认为，通过分析行业组织如何利用政策网络关系，表达自身利益诉 求，以在公共政策制定中得到体现和满足，以其作为社会行动者的角色、地 位、功能在政策过程中得到国家和公民的认可并发挥作用事关如何规范性的 发展社会中介组织，而在政策网络中建立行业组织与政府间合作与互动的机 制关系，政策制定与执行有可能达到一种社会活动主体认可的理想状态，这 为我国行业组织有序参与政策过程，提供了可以达到有效政府过程的研究价 值。 关键词：政策网络行业组织政策过程 作者：潘思柳 指导教t j 开i 张新文副教授 r e s e a r c ho ni n d u s t r yo r g a n i z a t i o ni np e r s p e c t i v eo ft h ep o l i c yn e t w o r k a b s t r a c t t h ei n c r e a s i n g l ym u l t i p l i c a t i o na n dc o m p l i c a t i o no fs o c i a ld e v e l o p m e n tb r i n g t h ed i f f i c u l tp o s i t i o nt ot h ef o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c y t h e s t a t ec o n t r o l l e r sh a v en o tb e e na b l et od e p e n du p o nt h et r a d i t i o n a lb u r e a u c r a t o r g a n i z e st op r o c e s st h es o c i e t ya n dt h ee c o n o m i ca f f a i r sa l o n e ，b u tm u s tm o b i l i z e a n da d m i tt h em o r es o c i a ls t r e n g t h st om a i n t a i nt h ev a l i d i t ya n dt h ev a l i d i t yo f p o l i c y t h et h e o r yo f t h ep o l i c yn e t w o r k i sp r e c i s e l yv a r i o u sc o u n t r i e ss t a t e c o n t r o l l e r se n c o u r a g ea n dr e q u e s ts o c i a lo r g a n i z a t i o nt op a r t i c i p a t er e f l e c t i o no f t h ep o l i c y sf o r m u l a t i o na n dt h ee x e c u t i o n t h i sh a sa l s or e f l e c t e dr e l a t i o n a l c h a n g e sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i a l ，t h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t i nt h i sp a p e r , w ea n a l y z et h e i n d u s t r yo r g a n i z a t i o n st h r o u g ht h et h e o r e t i c a l p e r s p e c t i v e o fp o l i c yn e t w o r k sa n de x p l o r eh o wi n d u s t r y o r g a n i z a t i o n st o p a r t i c i p a t ei na n di n f l u e n c ep u b l i cp o l i c yf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c i e si np o l i c yp r o c e s si no r d e rt oi m p r o v eq u a l i t yo ft h ef o r m u l a t i o no f p u b l i cp o l i c i e sa n dr e d u c eo b s t a c l e si nt h ep r o c e s so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t h r o u g ht h ea n a l y s i so fs t r u c t u r a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n di n d u s t r y o r g a n i z a t i o n sa n dm e m b e rc o m p a n i e s ，w ea n a l y s i sc o m p a r i s o nt h er o l eo fe u r o p e a n dt h eu n i t e ds t a t e sa n dc h i n a 。st r a d ep o l i c yn e t w o r k s ，t h e nt r y i n gt od i s c u s s i n t e r a c t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nt h ee x p l a n a t o r yi n d u s t r yo r g a n i z a t i o n sa n do t h e r a c t o r st h r o u g hn e t w o r ks t r u c t u r e t h i sa r t i c l eh o l d st h a tt h r o u g ht h ea n a l y s i so f h o wt ou s et h et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e np o l i c yn e t w o r k s ，e x p r e s s i n gt h ea s p i r a t i o n s o ft h e i ro w ni n t e r e s t s ，t h e nh a v eb e e ne x p r e s s e da n dd e v e l o p e di np u b l i cp o l i c y , a s s o c i a la c t o r si nt h e i rr o l e ，s t a t u s ，f u n c t i o n si nt h ep o l i c yp r o c e s sr e c e i v e dc o u n t r y a n dc i t i z e n s r e c o g n i t i o n sa n di sr e l a t e dt oh o wt h en o r m a t i v ed e v e l o p m e n to f s o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，t o e s t a b l i s h c o o p e r a t i o n a n di n t e r a c t i o n m e c h a n i s mb e t w e e ni n d u s t r yo r g a n i z a t i o n sa n di n t e r - g o v e r n m e n t a li nn e t w o r k ，a n d p lo l i c y sf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o ni sl i k e l yt oa c h i e v eak i n do fa p p r o v a l b yt h ep r i n c i p a li d e a l t h i sp r o v i d e sr e s e a r c hv a l u ew h i c hc o u l db ee f f e c t i v e g o v e r n m e n tf o ro u ri n d u s t r yo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di np o l i c yp r o c e s so r d e r l y k e y w o r d s ：p o l i c yn e t w o r k ；i n d u s t r yo r g a n i z a t i o n s ；p o l i c y - m a k i n gp r o c e s s 论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立撰写完成的。除文 中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其他机构已经发表或撰写过的研究成 果，也没有剽窃、抄袭等违反学术道德规范的侵权行为。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人愿意承担由本声明而引起的法律责任。 研究蝼孙涛恩栖f 同期山护严月佃 论文使用授权声明 本人完全了解广西民族大学有关保留、使用学位论文的规定。学校有权保留并向国家 有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存、汇编学位论文。除在保密期内的保密论文外，允许学位论文被查阅和借阅，可以公 布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。 研究生签名： 导师签名： 溯邺 夕扒欹又 r 期知7 年么月肖日 嗍一年c 7 月帅 1 绪论 1 1 本研究的理论与实践意义 1 1 1 理论意义及实践意义 网络作为学术概念的分析对象是传统社会关系在当代社会的另一种反映。社会学、经 济学对网络概念的应用及其研究的深入促成了网络研究途径在政策分析领域的兴起。由于 社会公共问题的复杂性不断加剧，相应在政治层面上就导致公共政策的制定及其执行面临 复杂且充满风险的局面。公共行政和政策研究需要新视角的理论框架和分析工具，所以政 策网络分析就是将网络理论引入政治学与公共行政学而形成的一种分析政府机构和利益 集团之间复杂关系的新的分析概念和视角。目前，我国政府正经历着政治体制、社会管理 的大改革。以行业组织为代表之一的新兴社会组织在公共政策制定与执行过程中也扮演着 越来越重要的角色。通过政策网络分析途径，行业组织利用政策网络赋予的话语权，表达 自身利益诉求，以在公共政策制定中得到体现和满足，使其作为社会行动者的角色、地位、 功能得到国家和公民的认可。同时，包括行业协会在内的非营利组织在政府过程中的参与 将更好地促进公共政策制定的科学化、民主化、透明化建设进程，促成整个社会和谐有序 地发展。本研究以行业组织在政策过程中的切入为题，正是突出了以上理论色彩。 现代社会的公共治理活动随着政府改革的深入，其主体范围涉及了政府、企业、行业 组织等非营利组织的参与。罗西瑙认为，行业组织在政府一系列经济、社会活动领域虽未 正式授权，却能有效发挥作用n 1 。集体选择经济学认为，政府对市场的管理体制既当作经 济管理的问题，也是政治问题，尤其是政策过程中的问题，政策网络结构中的不同行为主 体之问是一种稳定的、非科层的、相互依赖的关系。当政府或市场失灵时，会员企业或组 织会员就会寻求一个能在政策网络结构中具有强大的政治话语权来维护自身的利益，这样 行业组织往往成为他们的首选。行业组织利用自身的部分优势在政策过程中通过协商、谈 判等途径实现整个行业所能共享的利益。在政策形成过程中，利益同盟或行业组织都是当 代经济、政治复杂化及不完全市场经济体制所必然出现的现象。在中国的现今语境下，行 业组织不仅代表着市场失灵条件下市场组织的经济利益取向，而且也代表了在社会转型条 件下更加广泛的社会利益和社会价值。就此而言，国家对行业组织的“疏”( 国家对行业 的合理组合，赋予其合法身份、地位，可以有效地进行集中管理，同时在政策过程中有效 避免政策考虑的盲点) 而不是“堵”( 国家对行业组织打压、抑制) ，使行业组织生存窘困 与功能失范，或许产生比较好的宏观调控效果，而这正是本研究的现实意义。 1 1 2 国内研究综述及趋势 ( 1 ) 国内研究综述：近年来国内有关行业组织的研究出现一定程度的积累，有关的研 究报告或成果也己出来，如中国行政管理学会的中国社会中介组织发展研究专著对中 介组织进行实际深入地调查并介绍了国际上的管理经验，华中师范大学承担行业组织“市 场经济下的行业管理”课题研究，李珍刚博士的当代中国政府与非营利组织互动关系研 究从政府与包括行业协会在内的非营利组织角度进行了互动关系方面上的研究，还有张 新文博士对行业协会及非营利组织也进行了深入而卓有成效的研究等等。此外，清华大学 的n g o 研究所以及浙江大学的公民社会研究中心对包括行业协会在内的非政府组织更是展 开了针对性的专题研究，他们主要研究方向集中在公民社会的建设层面。在国外相关的理 论上，部分出版社有针对性的翻译和引进了一些美、德、同等国在n g o 方面的著作或介绍 性文章，上述科研机构及专家学者的研究为本论文打下了良好的理论研究基础。综述起来， 这些对n g o 的研究是在多元治理兴起的背景下展丌，研究视角包括：( 1 ) 非营利组织的视 角。以王绍光先生为代表的研究把非营利组织作为对象，讨论了非营利组织的概念及基本 理论，这属于宏观性的描述性研究，其研究的出发重点放在了非营利组织这个庞大的群概 念；( 2 ) 公民社会的视角。以何增科先生为代表的研究把公民社会与第三部门联系起来， 认为公民社会的发展与第三部门的成长不可分离，一个强政府与强社会格局的形成需要社 会中间力量的支撑：( 3 ) 政治社会学视角。以张静女士为代表的法团主义研究主要是从“国 家与社会”关系的视角论述了法团主义与多元主义的分歧，重点在于指明他们各自的意识 形态、立场、理论及方法论歧异，其中包括它们对一些通用概念，即公民社会、利益团体、 国家角色的不同理解。( 4 ) 社会转型的视角。以王名教授为代表的非营利组织研究以转型 社会为理论分析和实践探讨的背景，把政府经济职能的转移与行业协会的建设、发展联系 起来；( 5 ) 法学的视角。以青年学者黎军、鲁篱博士为代表的研究把行业协会作为具体分 析的对象，从行业协会所具有的权力角度讨论了司法机构对行业协会是否可以作为行政管 理上的法人实体进行管理、行业协会经济自治权的合理性及具体内容应包括哪些。n g o 研 究的兴起是西方国家2 0 世纪8 0 年代以来的公共治道变革，政府期望用n g 0 作为公共服务 的载体之一来摆脱公共管理危机。而我国有关n g o 的研究是从计划经济体制转向市场经济 体制在迈进过程中，“全能型”政府的转型在社会组织的重塑过程看来，非政府组织有在 现实上客观的需要。所以这是我国不同于西方国家的n g o 研究出发点。 组合主义是伴随多元主义、自由主义等政治观点而出现的政治理念。多元主义对于公 民社会( 即非政府组织主导的社会) 持积极肯定的信念，它主张社会权利而限制国家的干 涉，主张个体权利而限制公共权威的侵扰，国家只是利益集团之间的力量平衡器。然而， 在限制公共权威的同时，如何自行解决社会权利的各自潜在或明显的冲突，对多元主义而 言却是难题。这方面理论的代表人物是美国的罗伯特达尔( r o b e r t a a d h l ) 。自由主义 则走向另一个极端，它把个体权利作为社会分析的起点，以原子化的个人作为分析起点， 自我是具有自由、独立的和有选择能力的属性，一个公正的社会不是努力促进任何特定的 目的，而是使其公民追逐自己的目的，同时不与其他人的自由相冲突，个体的善具有绝对 的优先性。其代表人物是西方的洛克、边沁等思想家。组合主义对自由主义的观点表示怀 疑，因为“个体之善”在追逐私利的过程中并不一定能带来“公共之善”。另外，作为“国 家中心论”观点的代表人物，如英国学者马歇尔在1 9 5 0 年出版的公民权与社会阶级 书中提出，公民权包括市民权、政治权和社会权，把国家的责任提升到至上的高度，这是 2 典型的国家中心论。除此之外，诸如社群主义、民族主义等印证国家中心的观点也不能解 决现实问题，西方福利国家在2 0 世纪后期所出现的种种危机就得到表现。在国家中心论 和多元主义的“社会中心论”的两个极端中，组合主义的出现成为可能。就行业组织看来， 其地域分布有全国性的，也有地方性的，整合什么样的行业组织进入到政策过程的某些环 节j 下是需要政府所审视和考虑的，而行业组织的参与无疑对政策结构中的议题网络、执行 网络等产生影响。 美国学者奥尔森对集体行动理论的研究表明，集团利益具有相容性和排他性两种，而 且小集团采取集体行动的可能性往往大于大集团。按其理解，行业组织在政策网络中的参 与也不是全部的，哪些行业协会能进入政策过程可能在一定程度上需要用组合主义的理论 才能得到解释。而纵观国内研究面上，以上方面要么着力于就n g o 理论研究行业协会，要 么就把政策网络作为一个单一的分析层面，两者的结合缺少合适的联系。 ( 2 ) 研究趋势：前已述及，目前国内对行业组织的研究主要集中在三个方面，一是对 我国历史上类似于行业组织的社会组织的活动状况的研究。即对行业组织的历史研究。二 是对行业组织活动和功能的研究，包括行业组织的作用、活动内容、活动状况等。三是对 行业协会与政府的关系、协会与企业关系、协会与协会关系的研究。其中以行业组织与政 府的关系研究最为引人注目，以清华大学n g o 中心的王名等一批学者对行业社团的政策选 择方向和组织变革机制及北京大学的李景鹏教授以行业组织的政策参与的利益表达为代 表，正形成了研究行业组织的一种新趋势。总之，关于公民社会、社团、n g o 和行业组织 的研究，受到了国内越来越多的学者的重视和关注，但是对于行业组织如何参与政策网络 的研究则显薄弱的局面，本研究正是力图弥补这一层面的研究状况。 1 2 本研究文献调查及调研的基本情况 本论文的文献调查工作主要是对行业组织中有关行业组织及协会组织专业组织的文 献搜集并分析归纳。资料主要来源于学校图书馆的电子数据库及互联网，时间跨度为2 0 0 3 年以来( 其中中国人大复印报刊资料以2 0 0 3 年以来) 。搜集的理论视角来源于经济学、政 治学及公共管理学等学科范围。 1 3 本研究的思路和基本步骤、拟解决的主要问题及研究框架 1 3 1 研究方法及研究对象 本论文的研究方法主要从政策网络理论对代表行业利益的行业组织在政策过程中的 角色、功能及问题进行探讨。规范性分析是主要的研究方法，同时也将结合部分案例做描 述性和解释性的分析。 本论文主要研究对象是行业组织，即行业协会、商会等非营利组织及非政府组织。本 论文将各类行业组织作为一个整体性的组织角色进行研究。 1 3 2 研究思路、研究方案及拟要解决的主要问题 本研究将运用政策网络理论分析行业组织在政策网络结构中的政治参与角色，在政策 过程中对行业组织的功能、角色进行论证。结合利益集团理论与组合主义理论分析行业组 织在政策过程中与政府及其他行为主体之间的互动关系。在研究方案上，首先对政策过程 的相关理论的演变进行梳理，从而引出政策网络分析理论的基本观点及其对现代国家政策 过程的现实性指导。着重在政策网络理论的分析框架里描述、解释及规范性的分析行业组 织在公共政策过程中的参与模式、角色、功能研究。 社会发展表明，行业组织是公民社会发展与当代不完全市场经济体制下的产物，政策 制定、执行与行业组织运作有着紧密的联系，它们不是被排在政策网络结构之外的可有可 无的无关组织，在政策制定与执行过程中，行业组织与政府及其他市场主体之间的互动关 系，这将是本研究拟解决的主要问题。 1 3 3 本论文的研究框架及创新点 本论文写作的内容，从论文内容结构的安排上可以划分为五个章节： 第一章“绪论”。主要论证本论文研究组织的理论意义及实践意义：对国内研究行业 组织进行综述性认证，指出本研究写作的起源及必要性；对论文研究进行对象、思路、步 骤及写作框架的初步设计，使本论文写作有一个明确的指导思想。 第二章“政策网络理论理解政策过程的新途径”。本章旨在对论文相关理论的历史 性梳理及政策网络理论在不同视野下的不同研究视角，通过理论分析得出政策网络理论为 行业组织参与政策制定过程提供理论支持，为行业组织参与政治提供一个解释性的分析性 的场域。 第三章“政策网络的运行机制与行业组织的政策参与分析”。本章着重分析政策网络 结构中各行业行为主体的角色特征以及各行为主体在政策网络结构中参与政策制定的交 往模式及其政策话语权的形成关系。通过分析西方国家行业协会的参与功能及其启示，构 建政策网络视野下行业组织参与政策政治的行为机制。 第四章“我国行业协会的发展与其参与下的公共政策过程”。通过对行业协会发展状 况的描述，分析其在现今市场经济条件下活动不足及其功能作用的不足。对国外行业组织 在参与政治经验分析，从而为其在政策网络结构中弥补缺陷。 第五章“结论”主要对我国行业组织在政策过程中存在问题的策略性探讨，给出促进 行业组织参与政策过程的有效机制，规范行业组织参与政治的模式，使其在政策制定过程 中发挥有效而应有的作用，促进其自身的发展。 本文的创新点：( 1 ) 用政策网络来解释行业组织，此乃创新点之一。( 2 ) 把行业组织 及相关行动者纳入政策过程进行分析，这是创新点之二。( 3 ) 对行业组织在政策过程的参 与角色及其与政府、其他主体的利益关系进行比较。这是创新点之三。 4 2 政策网络理论一理解政策过程的新途径 2 1 政策过程分析的传统理论及其局限性 政策过程分析理论在国家与社会关系发生变迁中，出现了各种不同的分析理论，如精 英主义、工团主义、制度主义、渐进主义等分析路径。它们在传统政策过程不同的历史发 展阶段发挥着一定的作用。但在现代国家政策过程环境罩，传统政策过程分析理论似乎在 应对实际问题时，难以得到很好的解释和解决。公民社会的兴起，要求具有相关的理论基 础与之适应，并能在解决实际社会问题上起到一定作用。 2 1 1 作为政策输入的传统分析路径 依据对公共政策制定和实施的认识重点不同传统政策分析路径可以有以下几种分析途 径： ( 1 ) 精英主义分析路径。精英主义认为，公共政策是那些居统治地位的领导人的偏好 和价值观的反映。政策反映的是精英的偏好和利益，而不是大众群体的公共要求，大众群 体对于政策是麻木不仁的，不知情的，政策实际上是领袖精英按自己的偏好做出选择，而 政府只不过是执行领袖们做出选择的机构。政策是自上而下由精英们提出并加以执行，而 不是自下而上产生于大众要求。( 图2 1 是以图形方式显示精英主义的政策输出过程) 图2 1 公共政策制定与实施的精英主义示图 ( 2 ) 工团主义分析路径。这种路径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争 以及彼此协商、定约和妥协的产物。它认为一个利益集团是由某些具有共同立场、观点、 态度和利益的个人成构成的集合体或组织，它向其他社会团体表明自己的主张，并向政府 反映自己的利益要求。这种分析路径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位团体利 益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、， 内聚力以及与决策者联系的密切程度等。利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变 化，随着各利益团体影响力的消长，政策将变得有利于那些影响力增强的团体，而不利于 影响力削弱的团体。 ( 3 ) 系统主义分析路径。系统分析路径是戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 等人提出的， 强调从系统的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围坏境所提出的要求的反 映。系统分析路径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，认为环境由除政治系统以 外的各种状况和条件所构成的。其包括个人或团体为满足自己的要求和利益而向政治系统 提出的需要主张；个人或团体通过接受选举结果、遵守法规、纳税等对政府的支持。政治 系统根据社会需求和支持对社会价值财富做出再分配；以及政策输出后根据反馈的要求对 政策进一步的政策输出。系统分析路可以用图表示如下( 图2 2 ) 乜1 图2 2 系统主义的政策分析路径示图 ( 4 ) 制度主义分析路径。这种途径将政策看作政府机构或体制的产出，认为公共政策 是由政府机构制定并加以实施的，一项政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。 政策的合法性、普遍性和强制性是政府机构赋予的。制度或体制是个人或组织结构化行为 方式。政府的制度或体制对公共政策决策过程及政策的内容产生重要影响。不同的制度、 结构或体制可能产生非常不同的政策后果。 ( 5 ) 新制度主义分析路径。新制度主义分析路径以洛伊为代表，洛伊将政策分工为再 分配性、分配性、构成性和监督性四个权力领域。认为制度是人类设计的产物，是工具性 指向的个人的合目的的结果。制度可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本。个人 的偏好、能力和基本的认同是以体制结构作为条件的。决策者在制定公共政策时可利用的 选择范围是那些早就确定了的制度性能的内涵。 2 1 2 作为政策输出的传统分析路径 以输出或者结果作为政策科学的分析路经，主要体现为渐进主义和理性主义两种理论 视角的分析。 ( 1 ) 渐进主义的政策分析路径。西蒙和林德布洛姆是渐进主义的主要代表者，西蒙 从有限理性人的角度对渐进主义进行了分析，认为理性决策人模式是不现实的，一个政策 要达到决策者的最优结果是不可能的，因为决策者的知识、信息和能力是有限的，政治精 英不可能实现全新和快速的改革，改革必须是渐进的。而林德布洛姆从政策分析的实际问 题出发，对传统理性也进行了批判，认为决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须 对自己的所谓问题加以明确并予以说明；决策分析并不是力- 能的，对一项复杂的决策来说， 分析是永远没有穷尽的，有时或许还会造成错误而且在现实的决策中，也不可能漫无止境 地分析下去：决策受到价值观的影响。因此他认为渐进主义要需要遵循三个基本原则。一 是按部就班原则；二是积小变为大变原则：三是稳中求变原则。林德布洛姆认为应该决策 6 者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串 小小的改变，在社会稳定的f i 提下，逐渐实现决策目标。渐进主义的基本思想强调政策分 析领域的行政决策应该是保守的而不是变革创新性。对新政策的制定与实施抱以一种悲观 的态度，认为新政策只是旧有政策的变种，现在政策存在的某些不足即使采用全新的政策 路线也不可能弥补的严重缺陷。这使创新行动受到打击。渐进主义缺乏想象力，忽视了结 构模型的重要性，特别是能够提供清晰信息和列出各种选择方案的计算机结构模型，这使 渐进主义无法准确了解事物的内在关联而导致了相互关系的模糊不清。渐进主义的政策输 出是安全的，但却滞后于政策环境与社会变革的要求。 ( 2 ) 理性主义的政策分析路径。理性主义认为，公共政策的输出是需要做大量的前期 计划工作而且是谨慎的。应对公共政策的价值取向进行现存社会的评估，给出每种价值取 向的可能权数，找出所有可能的政策选择、判断每种政策选择可能对其他选择的机会成本， 最终选择社会价值效益最高的政策。理性主义努力寻求能够改善公共政策制定的政策，从 优化政策结构来确保信息流通不受扭曲和反馈数据的准确性。这就花费了大量的时问和会 钱在政策的计划上，而计划与实施之间是存在鸿沟的。这使不少计划被束之高阁。理性主 义将传统行政组织视为呆板的机器体而忽视了决策智囊团的作用，忽视了人的因素。这与 以人为本的现代管理是不符的。在政策过程中，面对的不仅仅是环境的复杂因素，决定作 用的是社会活动者的人的行为。如一位批评家说：这是一个生态学的时代，我们再也 不能高谈阔论，用简单的线性术语来讨论我们的世界和未来因为环绕在我们环绕周围 的都是多维的复杂的行动。n 3 ( 3 ) 混合扫描( m i x e d s c o n n i n g ) 模式。混合扫描( m i x e d s c o n n i n g ) 模式是哥伦比亚大 学社会学教授a 埃泽奥尼( a m i t a ie t z i o n i ) 提出的。他的模式试图将全面理性决策和渐 进主义模式的优点结合起来，埃泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都 考虑到了，在一些场合，全面理性模式是合适的；而在另一些场合，渐进模式是合适的。 这一理论也考虑到决策者能力的差别，一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力量越 大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。一言以蔽之，混 合扫描理论是渐进主义和理性主义相结合的产物。 2 1 3 传统政策分析理论的局限性 不可否认，传统政策分析理论具有强大的政策分析力，但却不能多角度、多层次去综 合审视，带有一定的片面性和不足，缺少相应的管理水平和能力。随着现代国家社会经济 环境、信息技术革命的变化以及各类社会组织的社会活动空间扩大，纯粹依赖传统官僚层 级制的自上而下的政策决策过程已不能满足现代社会发展和治理的需要。传统政策科学及 政策分析路径遇到了政策网络理论和实践上的挑战。这主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 政策的关联性：一个政策可能会影响或决定另一个政策的执行效果，现代政策问 题所属的领域并不那么容易划分清楚。例如，一项产业政策可能同时也涉及到环境问题、 经济问题和政治问题。 7 ( 2 ) 信息的不确定性：现代组织类型之间的差异r 渐弱化，组织与组织之间的合作和 交流日益加强。政策制定所需的信息量大且变化不定，公共部门在应对复杂的公共问题时 显得力不从心。政策制定所需要的信息依据已不能依靠传统的科学分析技术来完成。 ( 3 ) 问题的多变性：随着社会事务的高度复杂化，经济和社会问题瞬息万变，更多时 间公共部门无法对未来或将要发生的公共事件做出预测，每一个问题的出现都会牵涉到许 多不同类型的行动者，而这些行动者出于各自的立场、利益以及对其他行动者行为的预期， 会做出自己的行动选择，这些行为又反过来增加了问题变化的复杂性。 ( 4 ) 组织的自主性：政府权力对社会生活的干预r 渐减弱，这为人们的社会活动提供 了更广泛的自主空间。各类民间组织自主行动、自我发展的能动性加强，但另一方面，由 于自主性得以充分使用，多元的行动组织主体会出现利益不一致的情形，在制度不统一的 情况下，各类组织在互动和处理问题方面存在着高度的不确定性。这些社会大环境的变化 是政策问题复杂性的体现，并对政策科学提出了新的挑战。政策问题所涉及的方方面面太 多，理性、专业、单一的过程分析，根本无法做到全面涵盖，因此传统的政策分析过程常 被指责缺乏有效的、整合的政策问题解决模式，政策网络币是应对复杂政策问题的新方式， 为政策科学的变革提供了一条新的道路方向。 2 2 政策分析方法的新视角政策网络理论 传统的公共政策理论是基于指挥的统一性而假设，而随着国家公共政策环境发生了根 本性变化，政府在供给公共物品和服务时更多地依赖其他机构或组织。政策网络分析作为 一种新的公共政策分析方法应运而生，并在实践中产生了广泛的影响。 2 2 1 作为连结政治与公共行政的政策网络：基本观点与理论基础 政策网络的兴起是社会现实的要求，政策过程越来越多地受到了其他组织行动的影 响，政治系统决策过程中，出现了部门化及功能分化的趋势等种种迹象，表明了政府决策 必须通过网络才能平衡各方的利益诉求。从而促进了政策网络理论的发展。 ( 1 ) 政策网络理论兴起的背景 政策网络的兴起是源于现代国家社会问题的复杂性、动态性、多样性。社会生活领域 逐步向现代社会延伸扩大，并向多元化发展，国家与社会、政府与市场之间划分丌始变得 模糊。尽管解决公共问题仍然是国家政府的主要职能，但其政策输入与政策输出过程中必 然涉及大量的其它社会行为主体已是不争的事实。各国在制定、执行政策过程中的参与者 广泛度同益增加，公共政策的效果更加取决于社会公众的认同和参与程度。要想获得公众 的支持，维持公共政策和权力的合法性，公共部门管理者己不能单独依靠传统的官僚组织 或纯市场机制进行控制，而必须动员其他非权力社会资源和社会力量。一旦政府在制定公 共政策时，将这些组织考虑在内，那么所有组织间的关系和联结方式直接影响了政策的执 行。政策网络就在这种参与互动过程无形的形成起来了。政策网络理论就是这种参与互动 过程的产物。更为重要的是，政策网络理论的形成，不仅是主观上的逻辑推导，而且是现 实世界的客观要求。自2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家各种经济、社会、环境问题同 8 趋严重与复杂，现代国家决策范围不断扩大，无法依靠官僚体制独立处理这些公共事务。 作为政策生长( p o l i c yg r o w t h ) 过快的一种反应，这些国家的国家与社会功能分化( f u n c t i o n a l d i f f e r e n t i a t i o n ) 初显端倪并迅速发展。h 1 具体而言，国家政策主体结构出现碎片化 ( f r a g m e n t a t i o n ) 、部门化( s e c t o r a l i z a t i o n ) 与分权化( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 趋势，而整个社会去中 心化( c e m e r l e s s ) 的趋势也同益显现。1 面对这种趋势，发达国家的政治精英、社会精英开 始思索并接受其他主体参与政策过程，政策网络就是在这样的治理环境要求中发展起来 的。 ( 2 ) 政策网络：概念、特征及其分析方法的贡献 在如何界定政策网络是什么的问题上，不同的学术视角会产生不同的认知。有学者从 政策网络在西方各国的合法地位及研究重点的差别作为对政策网络的概念性认知，并归纳 为政治的观点( 即作为公共政策分析方法的政策网络) 和管理的观点( 即作为一种治理形 式的政策网络) 。阻1 还有的综合及归纳了西方国家对政策网络概念界定的四种倾向，它们分 别是：从政策主体或主体间关系的视角( 把政策网络看成是不同层次公私行动者的关系) ； 从资源依赖的角度( 政策网络是资源的相互依赖) ；从国家自主性的角度( 政策网络是政 府与利益相关者的制度化关系) 以及从治理的视角( 政策网络是平等、协调与自我统合的 公共治理模式) 。 3 很明显，多样化的政策网络概念传递的是政策科学在政府和社会之间不 同互动关系的类型学研究。政策社群是对该概念体系的进一步说明。按照西方一些学者的 观点，政策社群是政策领域中那些共同关注某些政策问题的主体或潜在主体，网络则是政 策社群内部两个或两个以上社群之间的联络过程。凹1 根据上述的种种表达，不难看出，在 政策网络的研究视野里，由政策问题的关联性及其带来的互动行为可以看作是政策网络概 念的核心术语。 因此，本文从网络治理的视角来界定政策网络。即政策网络是一种不同行动者之间相 对稳定的、非科层的与相互依赖的关系；由一群具有自主性，且彼此之间有共同利益的相 互依赖行动者所组成的网络关系。这些行动者在资源交换过程中通过协商途径实现所共享 的政策利益。大体而言，政策网络是政策过程中政府与社会组织及其他行动者之间不同互 动关系类型的总称。这些关系类型具有以下几个特点：一是多元的关系主体。如公共部门、 私人部门以及第三部门等众多行动者，它们以个体形式参与政策网络，但往往是组织的代 表。二是复杂的关系联结。多元主体之l 日j 的关系表现出结构关系或人际关系特征。政策网 络的结构关系强调的是中层结构，如政府部门之间、政府部门与市民社会之问的结构关系。 无论是结构关系还是人际关系，关系连结或强或弱，或长或短。三是互相依赖的行动者。 这种依赖性来源于三个方面，一是资源依赖；二是利益诉求；三是政策合法化的需求。因 此不同行动者在实现政策目标过程中处于一种非币式的、非科层式的与相对稳定的关系形 念。 在政策网络研究的特征方面，以英国著名政治学者罗茨( r a w r h o d e s ) 的研究最具 代表性。罗茨根据英国的政府间关系把政策网络分为政策共同体( p o l i c yc o m m u n i t y ) 、 9 职业网络( p r o f e s s i o n a ln e t w o r k ) 、府际网络( i n t e r g o v e r n m e n t a ln e t w o r k ) 、生产者 网络( p r o d u c e rn e t w o r k ) 和议题网络( i s s u en e t w o r k ) ，并认为垂直依赖关系是政策网 络的重要特征。聃3 荷兰学者h a 德布鲁金把政策网络的特征归纳为三个方面，即：多元 一致、独立性和彼此的相互依赖性，并认为这些特征的结合意味着政策网络是变动不居的。 0 1 后来的学者如马什( d a v i dm a r s h ) 和史密斯( m a r t i nj s m i t h ) 的研究作了进一步改 进，他们依据四个不同的维度，即参与者、整合程度、资源和权力四个要素，把政策网络 分为政策社群网络和议题网络，其特征如下表：3 ( 见表2 1 ) 表2 1 ：政策网络的特征 维度政策社群议题网络 参与者： 人数 参与者有限，某些团体被有意排除。 很多。 利益以经济的或专业的利益为主。牵涉的利益范同很人。 整合稃度： 互动频率高频率，高质量，所以团体在所有相关的政策联系的频率和强度变动不定。 议题上存在且动。 持续性成员、价值观、政策后果均有长久的持续性。在准入方面变动明显。 共识所有参与者共享基本价值观并且接受政策后果存在某些共识，但冲突不断。 的合法性 资源： 网络内的分配所有参与者均拥有资源；基本的关系是互换关某些参与者可能拥有有限的资 系。源，基本关系是协商性的。分配 参与的组织间方式和节制成员的能力多样而且 分配等级制；领导可以为成员分配。多变。 权力：成员间权力均衡。尽管可能有支配性团体，但不平等的权力，反映了资源和准 要使共同体存在下去，必须是正和博弈。入的不平等，是零和博弈。 政策网络理论对政策研究的分析方法突破了政策分析的理性主义和渐进主义的研究范 式。不管在宏观、中观还是微观的层次上，网络与议题的确定、政策的制定及输出都是现 代国家与社会各层次在多个水平面上的合作与协调。“政策网络概念不仅代表一个新的分 析观点，更显示了西方国家政体结构的真实改变”。n 胡西方在政策网络理论上的大量研究 表明，网络的实际状况影响政策后果。如马什( m a r s h ) 、史密斯( m a r t i nj s m i t h ) 就把 网络互动和交易的过程看成是行动者资源、行动者技术、网络结构和政策互动的辨证结合 体，政策结果就是这些双向互动的反映。副( 见图2 - 3 ) 就政策网络分析方法的贡献而言，它为我们理解公共政策在国家与社会关系的分野结 构中开辟了中观分析的空间。“结构一后果”的逻辑观对于公共政策的制定及其执行过程 具有一定的诠释能力，不过它只是概略的说明了存在于网络结构中的互动状况，却并不能 真实反映网络过程中各行动者的能动性和自主性，例如人格化的政策过程就是一例。另一 方面，从议题结构出发的政策网络就一定导致共同体的网络治理吗? 这一点北欧学者月姆 葛德( b o d i l d a m g a a r d ) 就对于月麦市政当局与主要私企在就业政策的议题方面提出了他 的疑问。他认为，政策网络可以理解为一种对利益相关者的组织形式，仅仅在特定的情况 l o 下治理形式才可以冠以网络治理的标签，但它还是脱离不了科层制的治理范畴之外。 此 外，政策网络的分析方法对于我们把握政策过程中的决策变量提供了一个有意义的分析框 架。社会组织尤其是利益群体的活动对于决策中的政治行动者有一定的影响力，这种影响 力或强或弱。如英国农业政策，第二次世界大战以来农业政策的制定基本上是在一个由全 国农民协会( n f u ) 与农渔食品部( m a f f ) 组成的政策共体中完成的，他们通过在长期互动 中所形成的网络将其他团体或议题排除在政策议程之外，以制定出符合自身利益的农业政 策。阳对德国而言，经济社团如德国的工商会就关系到工商业者利益的若干重大社会经济 问题，如经济振兴计划、预算、交易税、城市丌发计划、环境问题等，向政府、议会等提 出意见和建议，它们是政府制定政策时的重要合作伙伴。 图2 3 ：政策网络与政策后果：辨证的视角 2 2 2 作为公共政策执行过程的政策网络：结构一一功能主义的观点 结构一功能主义认为，社会是一个均衡的、有序的和整合的系统，系统中的每一部分 都对系统整体的生存、均衡与整合发挥着必不可少的作用。整个社会系统及其各个子系统 的运行基本上是协调进行的。 2 0 世纪6 0 年代以来，英、美等一些后现代国家发生了一场范围广泛的所谓“结社革 命”，即“第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) ”运动在西方社会引起了广泛的关注和重视。从时 间上看，新公共管理的改革与政策网络研究的兴起刚好同步，这更是证明