（行政管理专业论文）公共需求导向的服务型政府研究.pdf

摘要 加快行政体制改革，建设服务型政府是我国政治体制改革的重要方向。建 设服务型政府不仅要从管制型政府向公共服务型政府型转变，同时还应该更进 一步从供给导向的政府管理向需求导向的政府管理转变。我国还是权力比较集 中的政治体制，政府领导的权力从法理来说来自人民，但现实政治生活中上级 组织的认同和授权仍然是我国干部晋升任用的主要方式于是，各级领导为了 让上级领导与组织满意会致力于彰显政绩，从而导致集中公共资源大办脱离群 众普遍需求的“政绩工程”、“现象工程”，“面子工程”现象。政府在名义上为 社会提供了许多公共物品，但与群众的实际需求相差甚远。这种管理事实上一 种政府供给导向的管理。因此，服务型政府建设不仅要求政府重视提供公共服 务，更要求政府重视提供满足公共需求的公共服务，这才是服务型政府的本质 所在。建设公共需求导向的服务型政府不仅要培育政府官员从政道德，更要在 制度上确立正确的利益导向，其中建立基于公众满意与社会经济发展的干部考 核与晋升任用制度、建立基于公众参与的公共政策决策机制以及建立合理的政 府职责体系都是非常重要的制度安排。 关键词：服务型政府；公共需求导向；行政体制改革；绩效考核 a b s t r a c t e x p e d i t i n g r e f o r m o fo u ra d m i n i s t r a t i o ns y s t e m a n d c o n s t r u c t i n g s e r v l c e o r l e n t e d v e 咖e n ti st h ei m p o r t a n to r i e n t a t i o nf o ro u rc o u n t r y sp o l i t i c a lr e f o r m t h i sr e f b 珊n o t 0 n l y 姗a s f o m sr u l i n gg o v e r n m e n tt op u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，b u t a l s of u r t h e rt r a n s f o 咖s s u p p l y - o r i e n t e dg o v e r n m e n t m a n a g e m e n t t od e m a n d o r i e n t e dg o v e m m e n tm a n a g e m e n t s i m u l t a n e o u s l y s i n c et h eg o v e r n m e n t sl e a d i n ga u t h o r i t yc o m e s f r o mp e o p l ej u r i s p r u d e n t i a l l y , t h ep o l i t i c a ls y s t e mo fo u rc o u n t r yf e a t u r e dw i t h t h er e l a t i v e l yc e n t r a l i z e da u t h o r i t y h o w e v e r t h e s u d e r i o ra p p r o v a l sa n da u t h o r i z a t i o n s a les t i l lt h ef u n d a m e n t a lm e t h o d si np r o m o t i n g 锄d i n 蛐撕n gc a d r e si nr e a lp o l i t i c a ll i f ei no u rc o u n t r y t h e r e b ys e v e r a ll e a d e r sd e v o t e t h e m s e l v e st o s h o w i n gp o l i t i c a la c h i e v e m e n t s ，a si ft h eg o v e r n m e n t s h a v ep r o v i d e dm a n yp u b l i cg o o d sf o rt h e s o c i e t y , i no r d e rt op l e a s et h es u p e r i o rl e a d e r sa n do r g a n i z a t i o n s t h u s i tl e a d st oc e n 仃a l i z i n g p u b l i cr e s o u r c e st ob u i l da c h i e v e m e n t sp r o j e c t ，i m a g ep r o j e c ta n df a c ep r o j e c tw h i c h c a l ln o t m e e tt h eo r d i n a r yd e m a n do fp o p u l a c e i nf a c t , t h i si s ak i n do fs u p p l i e s - o r i e n t e dg o v e n 蚰e n t m 觚a g e m e n t t h e r e f o r ec o n s t r u c t i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tr e q u e s t st h a tt h eg o v e 咖哪 s h o u l d 撇hg r e a ti m p o r t a n c et on o to n l yp r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e ，b u ta l s op r o v i d i n gp u b l i c s 州i c ew h i c hm e e t st h ep u b l i cd e m a n d s ，a l lw h a ti st h ee s s e n c eo f s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t 1 0c o n s n m c tp u b l i cd e m a n do r i e n t e da n ds e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t , w es h o u l d c u l t i v a t e g o v e r n m e mo f f i c i a l s ，p o l i t i c a lm o r a l s ，r a d i a t ec o r r e c tb e n e f i tg u i d a n c ei n s t i t u t i o n a l l y ，e s t a b l i s h c a d r ei n s p e c t i o 玛p r o m o t i o na n da s s i g ns y s t e mw h i c hi sb a s e do np u b l i cs a t i s f a c t i o na n d s o c i a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t , p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g m e c h a n i s ma sw e l l舔r e 笛o n a b l e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m a l lo f t h e s ea r ev e r yi m p o r t a n ti n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s k e y w o r d s ：s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；p u b l i c - d e m a n d 。o r i e n t e d ； a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r m ；p e r f o r m a n c e - m a n a g e m e n t i i i 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究溅采。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝望盘鲎或其他教育机构的学位或证书 瑟使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名； 冰郎 签字同期：沙矽彦年多月易1 7 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿基茎有权保留并向国家有关部门或机构 送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝婆盘鲎可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影窜、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：渺8 年 铆虢膨认 办母扣缮 致谢 本文酶研究工作是在我的导师陈国权教授的精心指导和悉心关怀下完成鸳，在 我的学业和论文的研究王作申无不倾注着导师辛勤的汗水和心血。导烬的严谨治 学态度、渊博的知识，无私的奉献精神使我深受的启迪。从尊敬的导师身上，我 不仅学到了扎实、宽广的专业知识，也学到了做人的道理。在此我要向我的导师 致以最衷心的感谢和深深的敬意。 在我撰写论文以及平时的生活和学 - - j 中，许多老师和同学曾给予大力帮助，在 此一并表示感谢。 张岚 二八年四月于杭朔 浙江大学硕十学位论文绪论 1 绪论 1 1 研究背景与意义 随着我国各项改革的推进，新一届政府深刻地意识到，深化体制改革必须 加快政府职能转变，构建新型的服务型政府。党的十六大将政府职能归结为： 经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。温家宝总理进一步明确指出：“公 共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设、发展社会就业、 社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业、发布公共信息等，为 社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建 设服务型政府。”在2 0 0 5 年的全国人大会议上，温家宝总理在政府工作报告中 明确指出要“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公 共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜”、“努力建 设服务型政府”。这为我国政府今后的建设确定了明确的方向一一即打造服务型 政府。 事实上，我国地方服务型政府建设的实践从上个世纪9 0 年代就已拉开序 幕，并从此广泛兴起，各地方政府特别是省级政府纷纷提出建设服务型政府的 施政目标。服务型政府的建设已成为我国地方政府改革的一股势不可挡的时代 潮流。纵观各地服务型政府建设实践，其主要任务和基本做法是：转变行政观 念，树立公共管理理念与服务型政府理念；转变政府经济管理职能，强化政府 市场服务职能，建立优良的市场经济环境；加快政府职能转变，强化政府公共 服务职能；改革行政管理体制，创新行政管理方式，为建设服务型政府奠定体 制基础；推行行政法治化，建设法治政府与责任政府；建立公共财政体制，为 建设服务型政府奠定财政基础；提高政府公共服务效能，建设阳光政府、高效 政府与电子政府；加强公务员队伍建设，自觉接受人们监督，塑造以人为本、 亲民亲商的政府形象等。在各级地方政府的努力下，服务型政府建设取得一定 成就，但同时存在不少问题，突出表现为公共服务提供不足，即公共需求的全 面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。 由于受财力有限等客观条件的制约，政府无法有效提供全部公共产品。但 浙江大学硕士学位论文绪论 从近年趋势来看，我国政府公共服务支出的增长速度远低于经济增长速度和财 政收入增长速度。例如从卫生事业投入来看，1 9 9 1 2 0 0 4 年，我国g d p 增长6 3 1 倍，而卫生事业费仅增加5 8 0 倍，致使其占财政支出的比例从2 5 5 下降到 1 7 7 。而另一方面，在政府已提供的公共服务中，不少是基于政府供给导向提 供的，而不是基于公共需求满足公共利益提供的，虚假的“政绩工程”、“面子 工程”等，不但损耗了公共财力，实际上更损害了民众利益，反应了政府公共 服务提供中的结构性矛盾。因此，在我国经济保持着神话般的高速增长的速度 的同时，老百姓所感受到的福利水平并没有得到相应的提高。从表1 1 中可以 看出我国公共服务总体水平仍处于中下等国家行列。 表1 1 中国政府公共供给水平与中等发达国家水平比较 公共供给指标中等发达国家水平中国水平中国实现度 ( )( ) 公共教育支出占g d p 比重 5 43 1 95 9 1 公共退休金支出占g d p 比重7 2 ( 美国) 2 73 7 5 公共医疗卫生支出占g d p 比重 6 12 o3 2 8 中学入学率 10 67 06 6 0 大学毛入学率 6 26 9 8 中央政府经常收入占g d p 比重 2 8 76 32 2 0 中央政府总支出占g d p 比重 3 0 29 33 0 8 综合衡量 10 03 6 93 6 9 资料来源：李军鹏：( ( 公共服务型政府，北京大学出版社2 0 0 4 年出版，第6 0 页。 随着我国现代化进程的加速推进，利益分化明显加剧，社会矛盾日益突出。 从上个世纪9 0 年代以来，由于国企改革导致的失业增多、农村发展不足带来的 三农问题、失地农民安置不当等引发的群体性事件不断呈上升趋势。根据国际 经验，当一个国家人均g d p 进入1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元的时期，这个国家会进 入矛盾凸显期，由于各种经济社会矛盾加剧，处理得好，能够顺利发展，经济 发展能够很快上一个新台阶，处理不好，经济将停滞不前或倒退。我国正处于 2 浙江大学硕士学位论文绪论 这一发展阶段，如何完善公共服务制度，保障政府公共服务的提供基于公共需 求导向，从而实现最广大人民的根本利益，成了悬挂于中国经济社会发展进程 中的一道难题。 公共需求导向的服务型政府研究具有重要意义。它是当前政府建设服务型 政府的最终目标模式。政府的社会职能要求政府为社会、为民众提供服务。那 么服务的内容和方式究竟由谁来定? 在传统的政府治理模式下，由于受官本位 统治理念和官僚主义作风的影响，不少政府及其官员主要根据自身利益需求， 遵循自上而下的决策程序，总揽财政支出生杀大权，大多是“拍脑子”决策， 并不考虑民众实际的公共需求。这种供给导向的政府服务行为导致的社会后果 是极其严重的，突出表现为公共服务的提供严重不足，公共供求结构的严重失 衡。基于政府自身利益的供给导向的服务模式，漠视了民众的公共需求，损害 了社会的公共利益。在这供给导向的背后最主要还是体制性矛盾和制度上的缺 陷。因此该论文的核心就是考虑政府服务行为背后的制度性缺陷，剖析供给导 向的成因，只有找到问题的关键所在，才能为当前建设公共需求导向的服务型 政府提供有价值的建议，才能实现供给导向向公共需求导向的转变，为目前服 务型政府的建设指明方向 “制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以 约束个人的行为。”目前，我国学者对于服务型政府的构建大致可以分为两种主 要的方向：一是着重于理念层面，即从宏观的角度提出构建服务型政府的构想， 以目标模式、建设原则等抽象的理论来指引服务型政府建设的方向。二是侧重 于技术层面的设计，即从技术的角度保障服务型的建设落实到实处。论文的研 究在对政府公共服务供需基本矛盾中的深层次问题有了正确的把握的基础上， 从政府职能重构、以及干部选拔任用、公共财政的建立以及科学合理的绩效评 估体系等制度层面，提出建设公共需求导向的服务型政府的若干设想和建议 1 2 研究方法 在总结国内外服务型政府建设研究结果的基础上，以服务型政府的本质要求 的理论分析一一目前地方政府提供公共服务存在的问题及其原因探析一一提出 公共需求导向地方服务型政府理论一为建设公共需求导向的服务型政府提供 浙江人学硕 j 学位论文 绪论 制度建议为中心线索展开研究。已有的服务型政府理论研究的成果是该论文研究 的理论基础，而公共需求导向的理念是在此基础上的延伸和创新，对当前政府提 供公共服存在的问题进行准确判断是政府实现服务导向转变的逻辑起点，对形成 供给导向背后的制度因素的正确把握则是解决问题的关键，公共需求的产生方 式、保障公共需求得以实现的制度设计则是该论文试图解决的根本问题和最终目 的。 地方政府提供公共服务存在的问题的判断方面：( 1 ) 定量分析。通过统计年 鉴等数据分析，揭示政府提供公共服务的“过度”和“不足”，从定量的角度判 断政府提供公共服务存在的问题。 公共需求导向的服务型政府的理念研究方面：( 1 ) 比较分析法。对已有的国 内外的服务型政府研究的先进理论进行比较分析，找出其适用性和差异性，为 公共需求导向的服务型政府理论的研究提供坚实的理论基础。 公共需求的产生和公共需求导向的服务型政府建设的制度设计方面：主要 运用规范分析法，以公共经济学、公共管理理论和制度经济学等方面理论为基 础，以供给导向的成因为依据，以实现公共需求为目标，构建微观层面的服务 型政府的制度设计。 1 3 研究的特色和创新点 在研究思路上，该论文突破了以往服务型政府研究中就理论论理论的、就 技术论技术的传统研究模式，而是在对政府提供公共服务中存在的问题进行深 度剖析的基础上提出论文的最终目的即提供制度建议，为当前公共需求导向的 服务型政府的具体建设提供参考。 在研究内容上：从若干角度剖析政府公共服务中的深层次问题：( 1 ) 在对公 共服务质与量的低水平供给进行分析时，从亚当斯密的“经济人”和布坎南 的“政治人”的视角，将政府工作人员看成是在行政市场上活动的“行政人”， 从而指出低水平的公共服务质与量的必然性。( 2 ) 从政府权力与政府能力非对称 关系的视角，指出我国政府目前处于能力弱权力大的非对称关系。( 3 ) 在公共 服务的供给机制与实现方式方面，提出要由政府以“一条腿走路”的方式来提 供公共服务的垄断化模式向公共部门、私人部门，第三部门以及公民个人“四 4 浙江大学硕上学位论文绪论 个车轮”一起同步转动转变，实现公共服务供给的多元合作。( 4 ) 从公共服务垄 断市场的角度解析公共服务经济效率与社会效益的双低困局。( 5 ) 从公共服务 的服务对象与问责主体严重错位揭示政府供给导向的必然性。 在研究方法上：理论和实证分析相结合。在对新公共管理理论、新公共服 务理论、治理理论、制度经济学等理论充分学习和借鉴的基础上，提出适合我 国现阶段地方政府建设服务型政府的新方向一一基于公共需求。同时通过数据 分析等实证性研究的基础上，使得文章本身更具说服力，也使得公共需求导向 的服务型政府的建设的必要性和可能性得以充分体现。 浙江大学硕士学位论文绪论 1 4 文章结构 绪论 服务型政府 理论概述 政府公共服 务中的深层 次问题 2 1 国外服务型政府理论研究述评 2 2 国内服务型政府理论研究述评 3 1 公共服务质与量的低水平供给 3 5 公共服务的服务对象与问责主体 严重错位 公共需求导向的服 务型政府理论概述 4 1 公共需求导向的服务 型政府的理论内涵 1 1 研究背景与意义 1 2 研究方法 1 3 研究的特色和创新点 1 4 文章基本结构 4 1 1 公共需求导向的含义 4 1 2 公共需求导向服务型政 府的含义 4 1 3 公共需求导向的服务型 政府本质 4 2 建设公共需求导向的服务型政府的依据 4 2 1 理论依据 4 2 2 现实依据 6 浙江人学硕士学位论文服务型政府理论概述 2 服务型政府理论概述 2 1 国外服务型政府理论研究述评 在国外，“政府在公共服务提供中应当居于主导中心地位，对此并无多大 争议，但对于政府应当如何扮演好自己的角色，提供哪些公共服务，如何提供 公共服务，则有着不同的理解和主张，在实践上经历了一个不断变化的历史过 程”1 。在1 8 世纪末叶至1 9 世纪末叶的工业化初期，西方国家普遍奉行“管得 最少得政府就是最好的政府”的原则，政府只提供法律制度、产权保护等最基 本的核心公共产品。这种自由放任的原则使得政府职能范围很小。到了1 9 世纪 末叶至2 0 世纪7 0 年代的工业化发展与完成时期，西方政府开始主动弥补市场 失灵的不足，开始逐渐介入市场机制的运行，除提供基本公共产品如社会保障、 环境保护、经济管制等等之外，政府也开始在混合公共产品领域提供公共服务， 如城市基础设施、交通能源设施等。随着政府职能的不断扩大，政府提供公共 服务的范围不断扩大，使得福利国家得以建立。从2 0 世纪7 0 年代末期至今的 后工业化时期，随着全球化和信息化浪潮的推进，人类进入了全球化的市场经 济时期，而以信息技术、生物技术为代表的高新技术改造了整个社会经济生活。 此时的西方政府开始认识到政府失灵的存在，迫于财政压力和债务负担，开始 注重发挥市场机制在公共产品供给领域的作用，推行公共服务社会化和市场化， 让社会与民间资本参与提供部分混合公共产品，从而提高公共产品的供给效率。 综观各种文献并没有，西方并没有明确提出“服务型政府”这一说法。随着 各国政府职能的扩张，自上个世纪8 0 年代起，西方各国政府纷纷陷入财政危机， 促使一些国家兴起了一系列政府改革运动，如英国的“下一步”计划，美国的“重 塑政府运动”，加拿大政府公共服务2 0 0 0 年计划等，尽管其称谓和具体做法不尽 相同，但其最终目标均可以看作是构建服务型政府。而这些政府改革的精神实质 可以集中或散见于西方公共行政理论和经济理论中。 公共选择理论 以詹姆斯麦吉尔- 布坎南为代表的“公共选择理论”，主要运用经济学的 1 沈荣华提高政府公共服务能力的思路选择【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ，( 1 ) 7 浙江大学硕 ：学位论文 服务型政府理论概述 知识来诊断政府，对“政府失败”现象进行了深入探讨，找到政府内部存在的 问题，从而寻找解决政府失败的良药。布坎南将“经济人”追求利益、效用最 大化这一经济学原理假定运用到政府部门，认为“政治活动是一种十分复杂的 交易过程，人们在进行政治决策时与人们在经济决策时一样一一趋利避害，追 求自身利益的最大化”2 根据布坎南的模型，单个的官僚及其机构被假定面临 一系列可能性选择并以个人偏好为出发点在可供选择的范围内选择最偏好的行 动。他认为“工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、 变革的难易度、管理官僚机构的难易度”都是官僚的目标所在。 公共选择理论探讨公共部门的实际运作机制，并得出结论“代表民众利益 的政府部门在进行公共选择时会出现官僚主义行为”，在官僚主义的情形下，政 府对经济的干预会导致资源使用效率低于市场机制下资源的使用效率。因此， 公共选择理论主张：建立可靠的宪政制度，保护个人自由、保护市场、遏制政 府的扩张；主张更多地采用由私营企业承包公共服务的政策，引进市场机制， 改善政府公共服务。 该理论的核心在于限制政府的权利。如其分析，政府在提供公共服务时由 于自利的“经济人”的本性，将更多考虑自身利益，在公共物品提供方面会寻 求自身的利益，这一行为导致政府在公共物品提供方面的过剩或者不足。这时 可以说，提供公共服务的政府并不是真正意义上的服务型政府，而是基于政府 自身利益的服务型政府，与建设公共需求导向的服务型的要求相悖。该理论在 政府失灵的原因方面具有较强的解释力，为不少市场经济发达、官僚体制成熟 的国家在政府改革的实践提供了切实可行的理论借鉴，并获得了较好的改革成 果。但对于我国这样一个市场经济不够发达、现代化进程不断加快、面临经济 社会双重转型的发展中国家而言，一味限制政府权利并不符合当前我国发展的 现实。无论是经济上的跨越式发展、社会问题的妥善解决，都离不开政府强大 的干预权利和提供公共服务的能力。 新公共管理理论 新公共管理理论的突出代表是美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒的“重 塑政府理论”，其主要观点是：主张运用企业家精神改革政府，强调政府与非政 2 许云霄公共选择理论【m 】北京：北京f i ：版社，2 0 0 2 8 浙江人学硕上学位论文服务型政府理论概述 府组织、私人部门的合作。3 新公共管理理论正是在对官僚制政府“失灵”、“解 构”深入分析的基础上，将企业中的成功管理经验以及市场竞争机制移植到政 府部门，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。第一，政府应该起掌舵 而不是划桨的作用，政府实现公共服务职能的作用方式是掌舵者购买划桨者。 第二，政府应该做的事情是穿针引线，把稀缺的公私资源结合起来以达到目的。 第三，政府提供公共服务的方法有三类：传统类、创新类和先锋派类。可以说， 奥斯本的企业家政府为“服务型政府”的构建奠定了理论基础，其企业家政府 的十项原则、政府再造的五项战略等将管理主义的思想和方法运作于政府部门 的理论体系就是一套关于服务型政府理论的体系，为服务型政府的建设明确了 内容和方向。政府服务要以公众诉求为导向，以公众的期望决定政策的设计， 以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的成效。 新公共服务理论 新公共服务理论是在针对新公共管理理论的批评中产生和发展起来的。它 用公共管理的公共取向、民主取向和社群取向批评新公共管理学派的市场模式。 该学派代表人物是美国学者罗伯特丹哈特和珍妮特丹哈特。其内容主要集 中于以下几点5 ：第一，服务而不是掌舵。公务人员日益增长的重要角色是帮助 公民表达并满足他们共同的利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方 向。第二，公共利益是目的，而不是副产品。公共行政者必须促成建立一个集 体的、共享的公共利益观念。其目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决 问题的方案，而是要创造共享利益和共享责任。第三，战略地思考，民主地行 动。政府能对公共需求作出敏感的响应，确保政府的运作旨在服务于公民，为 公民权的实现创造机会。第四，服务于公民而不是“顾客”。公务员不应仅仅 满足于回应“顾客”的需要，而要聚焦于公民并在公民之间建立信任和合作的 关系。第五，责任不是简单的概念，公务员不仅要关注市场，他们应该同时关 注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。第六，重视人而不是生产率。 公共组织及它们参与其中的网络，从长期来看，如果能在尊重所有入的基础上 美 戴维奥斯本、特德盖布著改革政府：企业精神如何改革看公营部门 m 上海：上海译文出 版社，1 9 9 6 5 ( 荚) 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特著新公共服务：服务，而不是掌舵北京：中国人民大学出 版社，2 0 0 4 9 浙江大学硕士学位论文服务型政府理论概述 通过合作过程与共享领导来运作，那么将获得更大成功。新公共服务理论以“促 进公共服务的尊严和价值”、“将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为 公共行政的卓越价值观”为核心和主题，从价值和尊严的层面肯定了政府公共 服务的精神。新公共服务理论的提出，从理论层面肯定了建立服务型政府的诉 求，并为世界各国行政改革尤其是服务型政府建设提供了一套有价值的体系和 目标模式 治理理论 治理理论重点研究的是治理的方式和价值，研究公共产品与公共服务供给 的方式与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式即善治模式，主张各 种公共的和私人的机构与政府一起提供公共产品。社会对公共服务需求的急剧 增长与政府公共服务供应能力缓慢增长之间的矛盾，必然导致公共服务消费领 域十分“拥挤”。如果只由政府一家供应公共产品，就会造成投资渠道单一、 建设资金有限的局面，必然使公共产品供应不足。因此，该理论认为，政府负 有提供公共服务的责任，但公共服务不一定要由政府机关及其公务员亲自提供， 可以采取政府负责、社会与企业提供，或政府与企业合作提供等多种方式。治 理理论的研究为政府如何更好提供公共服务、建立好服务型政府提供了具体的 机制和方法。 2 2 国内服务型政府理论研究述评 近年来，在理论研究和实践探索的不断推动下，建设服务型政府已经成为 我国行政改革和政府自身机构改革的最终目标。关于服务型政府的文献非常之 多，内容也十分丰富，现从如下几个角度予以梳理。 服务型政府的提出及其背景 作为我国最早倡导服务型理论的学者之一，张康之教授认为，“服务型政府” 概念具有中国本土特色，一是该概念由中国学者首先提出，二是它适应了我国面 对工业化与后工业化两个过程一起走的现实，是一种更好、更高形态的政府模式。 6 从上个世纪8 0 年代开始，我国先后进行了四次以精简机构和裁员为特征的政府 机构改革。实践证明，前三次政府机构改革收效不大，始终跳不出“精简一一膨 6 张康之把提服务型政府研究的理论方向【j 】人民论坛，2 0 0 6 ( 3 ) l o 浙江人学硕。i ：学位论文 服务型政府理论概述 胀一一再精简一一再膨胀”这个怪圈。究其原因，主要是由于政府职能以及政府 角色定位的不准确性和模糊性，没有抓住行政改革的核心问题。中国原有的政府 模式是典型的管制型模式，但在市场经济发展日渐成熟的今日，我国行政改革要 解决的主要问题是政府作为“管制者”与市场经济所要求的政府应该作为“服务 者”的角色冲突问题。张成福教授在分析中国公共行政体系内部的深层次问题时 所指出的，公共行政与经济、社会发展的冲突表现之一就是“管制行政”与“服 务行政”的冲突，因此，中国行政现代化的目标取向就在于建立市场化或亲市场 的政府行政，使公共行政由国家权力的载体过渡到为公众提供服务的实体。7 张 康之教授更明确提出“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式， 也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。”。由于政府改革 必将损害其内部利益，因此破除该阻力的外力正是w t o 规则。在我国加入w t o 前后， 中国政府推动了一场从中央到地方，以清理和减少行政审批为重点的政府改革运 动。这次行政审批制度改革引发了一个深层次的问题，即要给政府一个明确职能 定位。一些学者不失时机的提出，中国加入w t o 后，政府只能是一个服务型政府。 刘熙瑞教授认为，加入w t o “意味着在社会生活的各方面，市场机制的影响将进 一步强化，市场规则的作用将进一步扩大在这种情况下，政府t l 然要首当其冲 地发生变化，其最根本的就是顺应市场经济要求，在市场本位、社会本位前提下， 把管制观念转变为服务观念”。9 他还明确提出经济全球化背景下中国政府改革的 目标选择只能是服务型政府。在加入w t o 和经济全球化背景下情况下，“政府不 去服务还能干什么? 川。在大量减少行政审批后，我们的全能政府还应该干什么、 应该变成一个什么样的政府? 从历史发展趋势来看，从管理型政府到向服务型政 府转变已是一个历史趋势。1 1 谢庆奎教授认为，入世就意味着中国政府必须遵守 世界贸易组织规则和中国政府的入世承诺，就必须废除那些不符合世界贸易组织 规则的国内法规和行政规章，必须改革权威主义、命令主义、人治主义、文牍主 义、形式主义的政府管理理念，也就意味着中国政府需要进行新一轮的国家建设， 这种建设主要是服务型政府建设。1 2 学界对中国行政改革的目标定位就开始由“服 7 张成福、党秀云中固公共行政的现代化发展与变革【j 】行政论坛，1 9 9 5 ，( 1 ) 8 张康之行政道德的制度保障浙江社会科学，1 9 9 8 ，( 4 ) 9 刘熙瑞加入w t o j 服务型政府建设i j 】，国家行政学院学报，2 0 0 2 ，( 1 ) 1 0 刘熙瑞服务型政府一经济伞球化背景下中国政府改革的h 标选掸【j 】中固行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) 张康之行政审批制度改革：政府从管制走向服务l j 】理论与改革，2 0 0 3 ( 6 ) 1 2 谢庆奎入世j 政府先行【m 1 北京：中信出版社，2 0 0 3 1 l 浙江人学硕上学位论文服务型政府理论概述 务行政”的概念，改为直接的“服务型政府”概念。尽管这两者的基本内涵一致， 但“服务行政”更多的是一种理念，而“服务型政府”则是一种全新的政府管理 模式，它将涉及观念、职能配置、组织结构、运行机制、行为方式和监督体系等 一系列的制度创新。”事实上，在学界掀起服务型政府研究高潮之前，不少地方 政府就开始了服务型政府建设的探索。在理论和实践的双重推动下，关于服务型 政府的研究倍受关注，成为行政领域研究的一大热门。 2 0 0 3 年“非典”的出现，更加促进了人们对于政府的服务角色和服务职能 的认识。温家宝总理明确指出“非典疫情的发生与蔓延，给我们的一个重要启 示，就是要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会 管理和公共服务职能”。迟福林教授明确提出了由“经济建设型政府”向“公共 服务型政府转变”，首先提出了“建设公共服务型政府”的命题，从而在学界开 始掀起了研究公共服务型政府的高潮。 服务型政府概念 对于任何一种科学理论的研究，我们必须首先明确其基本定义，才能从其 定义中进一步挖掘其内含的更深层次的精髓，从而指导我们的实践活动。然而 通过对已有文献的回顾，我们可以看到，对于服务型政府定义并没有达成一致 见解，这对于我们建设服务型政府的实践是非常不利的。因此，让我们分析一 下目前关于服务型政府理论定义的一些基本观点。 第一种观点认为，“所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是 为了纠正市场失灵，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公 共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资 源配置中的基础性作用。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要 确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全 心全意为人民服务，实现有效的治理；从社会层面上说，政府要从社会长远发 展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距、打击违法犯 罪等，确保社会健康发展。”1 4 笔者认为，公共服务型政府的这种提法，从内容 上看是非常全面和科学的，但是它更为强调的是从政府单方面的角度实现政府 职能的转变，将政府职能从“经济建设领域”向“公共服务领域”转变，并没 1 井敏论服务型政府与公共服务型政府的区别i j l 云南行政学院学报，2 0 0 6 ，( 4 ) h 迟福林等加快建设公共服务型政府的若十建议【n 】经济研究参考，2 0 0 4 ，0 3 ) 1 2 浙江人学硕上学位论文服务型政府理论概述 有完全包括中央所提的政府的四大职能：经济调节、市场监管、社会管理和公 共服务。因而笔者认为这种提法可能会造成政府职能的不均衡，不利于服务型 政府的建设。 第二种观点认为，服务政府即政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。 它意味着施政目标从由机关和专家决定到由民众和期待决定。政府从以控制管理 为要务转变为以传输服务为要务，管理目标从经济领域转移到公共服务领域。”这 种观点从政府与公民的关系中，强调了政府角色的转换，即从管理者向服务者的 转变，从理念和方式方法上都有所突破和创新。但同时笔者也认为，该理论最为 欠缺的就是并没有从法的形式加以保障和实施。一种先进理论如果不涉及法治层 面，以法的形式加以确定和实施，最终很可能将导致仅仅流为一种口号的结果。 第三种观点认为，服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权利、对经济社会 管理负有责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体互动 式管理的政府模式。1 6 笔者认为这种观点强调的服务型政府是有限政府，更多的 也是从政府与市场的关系确定政府职能，不免让人误认为服务型政府仅仅是服务 于市场，与中央领导人多次强调的“权为民所有，情为民所系，利为民所谋”的 理念相去甚远。 这种观点认为，那些工作中注重服务理念、改进服务方法和服务态度、增加 服务项目，设立“阳光大厅”、“一站式服务”、“审批中心”等的政府，就是 服务型政府。可以看到，这种说法是非常不成熟的，它强调的是政府提供的一些 具体服务和具体方式，是关于地方政府建设服务型政府过程中一些成功做法的总 结。尽管我们非常肯定这些做法，它们对于推动各地服务型政府建设的进程具有 十分重要的促进作用，但这仅仅是一种较为具体的行政模式，还不能构成对服务 型政府的科学界定，在内容上也不够全面，尚未能达到科学理论的高度。 目前学界比较认同的是刘熙瑞关于服务型政府的定义，他认为“服务型政府 就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法 定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政 府”。1 7 这种观点从公民本位和社会本位的角度，体现了政府工作的出发点是公 ”h t t p ：v z q n v x f g o v c n l j c l t o t h e r 0 8 8 h t m 的页库快照 1 6 构建服务型政府优化行政服务环境( 一) ( e b ) h t t p ：w w w b a o t o u g o v c n y h b x w y a s p ? m i d = 4 1 7 1 7 刘熙瑞服务型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择【j 1 中国行政管理： 2 0 0 2 ，( 7 ) 浙江大学硕上学位论文服务型政府理论概述 民利益和社会利益，而不是政府自身利益。同时也体现了服务关系中的主体和对 象这两种角色，政府提供的服务是由民众而不是政府自身决定的。 服务型政府的基本内容 服务型政府，它同以往的管制型政府又有什么不同呢? 谢庆奎认为，服务型 政府是相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以 公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品 和公共服务的现代政府。其特征主要有四个方面：( 1 ) 它是一个民主和责任的政 府；( 2 ) 它是一个法治和高效的政府；( 3 ) 它是一个实现合理分权的政府；( 4 ) 它 是一个为全社会提供优质产品和服务的政府。肖陆军等认为，服务型政府迥异于 传统管制型政府的鲜明特点在于这几个方面的不同：政府与公民关系、行政权力 与公民权力、政府职能、治理方略、行政方式。1 8 作为一个服务型政府，它又将 承载着哪些基本内容以区别以往的管制型政府呢? 李军鹏将服务型政府的基本内容分为( 1 ) 维护性服务：维护市场经济秩序、 保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全。( 2 ) 社会性公共服务：包 括教育、社会保障、医疗卫生公共服务、环境保护和公共事业等。( 3 ) 公共服务 市场化和公共服务绩效管理：这是西方发达国家为改善公共服务所采取的两项措 施。”吴玉宗从实践中将服务型政府的基本内容概括为：( 1 ) 减少行政审批，理顺 政府机构之间的关系，精简机构，切实转变政府职能。( 2 ) 政府工作程序的简化 和服务方式的改变。( 3 ) 实行行政公开，扩大群众的知情权。2 0 迟福林认为，政府 要提供三种基本性的公共服务：一是为企业、社会提供的经济性公共服务。二是 着眼于最突出的社会矛盾，提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。三是我国 是一个经济转轨的大国，政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资，而 是制度性的公共服务。2 1 这些说法都从不同角度概括了服务型政府的基本内容。第一种提法将服务型 政府的基本内容概括地较为全面，而第二种提法则更为具体，从当前各级政府的 实践中，从政府的工作重点、服务方式和途径来探讨其基本内容。而迟的说法则 更加强调政府公共服务职能所包含的具体内容，进一步强化政府的公共服务职 博肖陆军，杨丹服务犁政府的特点及其理论依据【j 1 理论学刊，2 0 0 5 ，( 6 ) 坶李车鹏公共服务型政府i m l 北京：北京人学出版社，2 0 0 4 2 0 吴玉宗服务型政府建殴之现状研究i j l 行政与法，2 0 0 4 ，( 1 1 ) 2 1 迟福林适时推进公共服务型政府建设【n 】经济参考报，2 0 0 3 - 0 7 1 6 1 4 浙江火学硕士学位论文服务型政府理论概述 能。而毛力熊等人则从政府转型的角度，从多个层面谈到了服务型政府的基本内 容。在经济职能上，从经济建设型政府向经济服务型政府转变。在财政支出上， 从生产投资型财政向公共服务型财政转变。在管理绩效上，从“高成本、低效率” 政府向“高效率、低成本”服务型政府转变。在服务模式上，从高度合一的集中 管理模式向“多中心治理”的公共服务模式转变。在服务向度上，从以自我服务 为要务向以输送服务为要务转变。2 2 这种提法既体现了服务型政府的本质，也较 为全面地道出了目前我们建设服务型政府的服务重点，从而有的放矢地实现建立 服务型政府的最终目标，即确保公共利益的实现。 通过对大量已有文献进行梳理后，我们可以看到，我国关于服务型政府建 设的研究领域中，最多关注的是：服务型政府的定义和价值取向；建设服务型 政府的背景和动力；服务型政府建设的具体做法。但关于建设服务型政府具体 可操作层面的制度安排的研究还比较薄弱，本论文正是在既有研究成果的基础 上，提出公共需求导向的服务型政府理念，并从政府职能重构和制度设计层面 为公共需求导向服务型政府的建设提供建议。 2 2 毛力熊推进公共服务型政府建设川党政论坛，2 0 0 6 年第4 期 1 5 浙江人学硕士学位论文我国政府公共服务中存在的普遍问题 3 我国政府公共服务中存在的普遍问题 众所周知，提供公共服务是现代政府职能的重要组成部分。随着经济的繁 荣，社会的进步以及民主政治的发展，提供公共服务将成为现代政府四大职能 中最为重要且最为重要的职能。尽管当下中国的具体实际并不适合直接套用这 个论断，但这一结论至少已经为发达国家的发展经验所证明。当然，经验总是 局部的，因而可能是局限的，但这并不妨碍将提供公共服务作为现代政府的重 要甚或是主要职能。也就是说，经验的局部性和局限性并不能成为否定提供公 共服务价值的正当性理由。虽然政府提供公共服务