（行政管理专业论文）武汉市社区服务供给模式的研究——以徐家棚街道办事处为例.pdf

产_ t h er e s e a r c ho fw u h a nc o m m u n i t ys e r v i c es u p p l ym o d e l ac a s es t u d yo f x u j i a p e n g at h e s i ss u b m i t t e df o r t h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：y a nh a n s u p e r v i s o r ：p r o f l i uw e n x i a n g h u b e iu n i v e r s i t y w u h a n ，c h i n a 明 立进行研究所 论文不包含任 究做出重要贡 识到本声明的 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允 许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名： 乡食 指导教师答名1 聊 日期：抛力年岁月多de 1 日期：砷d 年厂月沙e l 摘要 我国的社区服务是社会结构转型、政府行政体制改革和社区建设发展的共同成果。 大力推进社区服务建设，是构建和谐社会的必然要求。然而，随着我国经济体制调整和 政府机构改革的纵深发展，政府职能进一步转变，以政府供给为主的传统社区服务难以 满足日益增长的公共服务需求。因此丰富、创新我国现有的社区公共服务供给模式，根 据不同的社区服务科学选择有效的社区服务供给模式，对推进我国政治经济体制改革具 有重要的理论和现实意义。 本文试图从社会学、公共管理学、经济学等多学科视角，将制度分析与经验研究结 合起来，先介绍国内外社区服务发展的现状，并就几个典型的社区服务运作模式进行分 析，再以武汉市徐家棚街为例，对徐家棚街的社区服务分不同的供给模式进行介绍和分 析，查找武汉市现有社区公共服务供给模式发展的不足。在总结国内外先进区服务工作 经验的同时，提出社区服务供给模式的选择依据，以及政府在多元化社区服务中的定位， 指出多元化社区服务供给模式是近阶段社区公共服务供给的必然选择。 关键词：社区服务；多元供给；政府定位 a b s t r a c t i nc h i n a ，c o m m u n i t ys e r v i c ec o m ef r o mt h et r a n s f o r m a t i o no fs o c i a ls t r u c t u r e ，t h e r e f o r mo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n dt h ee x p a n s i o no ft h eu r b a nc o m m u n i t i e s a n di n o r d e rt ob u i l dt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y , w eh a v et od e v e l o po u rc o m m u n i t ys e r v i c e si n t e n s e l y h o w e v e r , a st h ed e e p e rd e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m i cs t r u c t u r ea d j u s t m e n ta n dr e f o r mo f 录 1 一1 ：； z l 4 4 4 z i 6 6 6 7 8 9 1 、新公共管理理论9 2 、多中心治理理论9 3 、第三部门理论9 三、国内外社区服务发展现状1 1 ( 一) 国外社区服务发展现状1 1 1 、以新加坡为代表的政府主导模式1 1 2 、以美国为代表的社区自治模式1 2 3 、以澳大利亚为代表的混合模式1 3 ( 二) 国内社区服务发展现状1 3 1 、政府主导社区服务的上海浦东模式1 3 2 、政府调控与社区自治相结合的沈阳东大模式1 4 3 、社区服务市场化的深圳福田模式1 4 4 、第三部门组织活跃的港澳模式1 5 ( 三) 可借鉴之处1 5 四、徐家棚街不同的社区服务供给模式研究1 7 i i i ( 一) 政府主导的社区服务供给模式1 7 1 、居站分离的探索和成效1 7 2 、“一站三室”的建设及成效18 3 、“一站三室”存在的问题及建议1 9 ( 二) 政府组建、扶持第三部门供给模式2 0 1 、社区服务中心的运转模式2 0 2 、社区服务中心的成效2 1 3 、社区服务中心存在的问题2 1 ( 三) 政府引导、居民自治的社区服务供给模式2 2 1 、社区物业化服务的探索2 2 2 、社区物业化服务不等于物业服务2 2 3 、社区物业化服务面临的问题2 3 ( 四) 志愿者组织供给模式2 4 1 、志愿者组织的现状2 4 2 、志愿者服务的局限性2 5 3 、志愿者组织供给模式任重道远2 6 ( 五) 市场主导的社区服务供给模式2 8 1 、社区养老院的运转模式2 8 2 、社区养老机构目前存在的问题及建议2 9 五、有针对性的社区服务供给模式选择3 0 ( 一) 社区服务供给模式的选择依据3 0 l 、社区服务内容3 0 2 、社区服务对象31 ( 二) 社区服务供给模式选择过程中的政府角色3 1 结论与展望3 3 论文的结论3 3 论文的研究应用3 4 论文的未来研究方向3 4 参考文献3 5 致谢3 8 i v 一、绪论 ( 一) 研究背景 一、绪论 2 0 世纪9 0 年代以来，随着我国社会经济的发展，城市国有企业体制改革，使社区 作为社会基层一级组织单位突现出来，单位转移出来的社会事务和各种相应的服务转移 到社会，迫切要求政府或社区中的社会组织来承接。与此同时，随着政府机构改革的深 入推进，作为提供公共产品、发展公益事业的公共服务机构，政府在加强服务职能的同 时，公共服务供给方式也发生了明显的转变。政府将大量的社会管理职能从市、区级政 府下放到街道办事处，社区居委会作为街道办事处指导下的居民自治组织也逐渐承担起 越来越多的社会服务工作。人口的流动、单位制外下岗失业群体的产生使社会阶层日趋 分化，加上家庭结构小型化、人口老龄化，以及人们生活水平的提高和消费结构的多元 化，社会居民对社区服务功能的多样化要求也越来越强。公共服务市场的开放、民营资 本的进入、社会组织的发展壮大，政府服务方式的创新，使得政府不再是社会公共服务 的唯一提供者和公共事务的唯一管理者。 近二十多年来有关社区建设的实践探索和理论研究受到政府和社会各界的高度重 视，社区服务作为社区建设的重要内容也备受社区管理实践者和学者的青睐。1 9 8 7 年9 月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵做出定义，公 开倡导并全面发动在全国城市开展社区服务试点。1 9 8 9 年1 2 月2 6 日第七届全国人民代 表大会常务委员会第十一次会议通过的城市居民委员会组织法明确规定“居民委员 会应当开展便民利民的社区服务活动 ，进一步推动了社区服务向基层社区延伸。1 9 9 3 年8 月民政部等1 4 个部委联合颁发的关于加快发展社区服务业的意见，明确提出社 区服务作为第三产业，政府要给予政策扶持和优待，鼓励社会资金投入社区服务业，将 社区服务向社会化、产业化、法制化方向推进。1 9 9 4 年国务院召开了全国社会发展会议， 把社区服务列入全国社会发展纲要。之后，社区服务进入全面发展阶段。2 0 0 6 年4 月，国务院关于加强和改进社区服务工作的意见( 以下简称意见) 正式下发。意 见集中体现了我国政府对加强和改进社区服务工作的最新认识和最新理念，标志着我 国社区建设工作进入了一个崭新的阶段。 社区服务在建立健全基层社会保障体系，保障困难群体的基本生活权益，提高人民 生活质量上发挥着重要作用，并迅速突破民政服务领域，向公共服务领域延伸。如何丰 湖北大学硕士学位论文 富社区服务供给主体，如何有效开展多元化的社区服务，如何科学选择社区服务供给模 式，政府以及各种社会组织在提供社区服务中应发挥什么作用，一些学者对社区公共服 务进行了前沿研究，部分社区建设先行城市和城区也在社区公共服务供给模式上创造了 一些有益的经验。十七大报告指出：要加快推进以改善民生为重点的社会建设，推进社 会体制改革，扩大公共服务，推动建设和谐社会。在社区的公共服务方面，对于扩大就 业、建立城乡居民的社会保障体系等都提出了要求，报告也指出要完善社会管理，健全 党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。 党和政府对民生问题的高度重视给社区公共服务的发展创造了更好的社会环境，也提出 了更高的要求。 近年来，作为我国中部地区代表性的城市，武汉市在社区服务也做了大量积极的探 索，并取得了显著成效。2 0 0 2 年，武汉市以“就业和社保、城市管理、社会治安综合治 理、社会服务”等“四到社区”为内容，对7 个中心城区8 8 3 个社区( 2 0 0 5 年末为8 9 5 个) 和6 个远城区的7 7 个社区进行建设。由此，武汉在全国率先由社区建设“行政管 理”阶段步入社区建设“公共服务”阶段。第一步是对老城区社区人居环境改造。2 0 0 3 - 2 0 0 8 年间，全市投入资金2 0 多亿元，实旌建设项目3 0 多万个，建设、改造社区泥巴路、 破损路面5 0 6 万平方米，改造社区排水管网5 9 0 公里，解决了一批影响居民生活的“老 大难”问题。第二步是建立“三位一体”的社区服务体系。从2 0 0 6 年起，全市实施社 区建设连片提档升级，发展政府公共服务、社会中介服务和居民自助、互助服务“三位 一体”的社区服务体系。2 0 0 8 年武汉市启动社区“一门式”服务站建设，当年投入9 7 0 0 万元，完成了3 0 个街道社区服务中心和3 5 9 个社区服务站建设，实现社区有“一厅四 室一校一点”，即社区事务综合服务大厅、社区文体活动室、图书阅览室、维权咨询室、 警务室、市民学校和社会捐赠接收发放点，社区服务得到拓展和提高。第三步是开展“两 型社区 建设。0 8 年1 1 月，武汉市提出在社区基础设施建设和“三位一体”的社区服 务体系建设基础上，大力推进“两型社区建设，为“两型社会”建设打基础。当前， 全市“两型社区”建设正采取“点面结合、梯次推进”的办法展开，7 个中心城区己选 定1 4 个新、老社区开展示范创建，2 0 的社区将按照“两型”要求开展工作，2 0 0 个社 区将陆续进行“两型 改造。“两型社区 建设，将重点推进社区基础设施建设，按照 “资源节约型和环境友好型”的建设标准，在社区建设生态和环保设施；在中心城区社 区实现物业服务全覆盖，解决老城区型社区物业服务缺位的难题；改善社区办公条件， 在中心城区社区建设社区服务站；创新社区工作管理体制，积极探索政府“购买服务”、 2 一、绪论 项目管理等多种方式，促进社区公共服务社会化。2 0 0 8 年武汉市提出三年内全市实现社 区物业全覆盖。截止到2 0 0 9 年底，武汉中心城区6 5 8 个老社区基本实现了物业服务全 覆盖，共划分为2 8 6 9 个物业服务区域，惠及8 6 万户，2 7 0 余万居民。2 0 1 0 年武汉市将 投入5 亿多元，提高老社区物业服务水平，改善居住环境。主要内容是：进一步提升物 业服务，对这些老社区进行整治改造，将做到“道路平、管道畅、楼道亮、环境美”。 同时，在巩固现有社区物业服务部管理、业主代表自治、社区单位共管三种非专业化模 式基础上，将扩大专业化物业服务覆盖面，开展有偿物业服务。筹措资金，市政府在财 政预算中安排6 5 8 万元，各区政府对每个社区投入不少于5 万元，并按不低于5 0 万元 的标准，设立区房屋应急维修专项资金。另外，建设、水务、城管、园林等部门，从建 设维护资金中给予支持，将维修道路5 8 4 4 万平方米；改造排水管网2 7 0 7 万米，害井 7 4 9 0 个；拆除违建1 4 万平方米，增加电动垃圾收集车7 0 0 辆；绿化改造2 4 8 万平方米； 为3 0 万居民家庭安装惠民信箱；改造供电线路1 6 0 万米。 ( 二) 研究意义 本论文的研究具有一定的理论和现实意义。首先，希望能为武汉市街道办事处指导 辖区社区服务的开展提供一些借鉴。武汉市的社区建设较东部沿海地区起步晚，较成都 等地发展步伐较慢，许多街道的社区服务实践都是生搬硬套其他地区的经验做法，比较 注重容易出成效的服务项目。社区服务的供给并没有考虑到社区自身的情况，盲目跟进， 短期内可能效果明显，但在实际工作中往往流于形式。相对于地方财政实力雄厚的城市， 武汉市在社区公共服务供给过程中也存在不少制约进一步发展的问题，如政府有限的财 力无法满足社区公共服务的要求；社会组织的服务供给能力无法满足居民多样化的需 求，部分居民对市场经济中的社区服务缺乏支付能力。这些问题必须通过理论研究和实 践创新来寻求解决之道。其次，在不同的社区服务供给模式中，政府扮演着不同的角色， 只有处理好这些角色的转变，才能构建适应经济社会发展的“服务型政府”。社区服务 的供给模式研究必然涉及市、区、街三级政府职能体系的变革和政府组织机构的变革， 所以本文的研究能为政府转换思维方式和行为模式提供一定的借鉴。三是对于理论研究 具有一定积极的作用，本论文将在理论研究基础上对实践案例进行探讨，对理论进行实 证分析，有利于已有理论和观点的充实。 湖北大学硕士学位论文 ( 三) 研究方法 本论文试图从社会学、公共管理学、经济学等多学科视角，将制度分析与经验研究 一、绪论 本文共分六个部分。第l 章为绪论，介绍研究选题的背景，选题的意义，并说明了 本论文的研究方法和篇章结构，为全文提供一个轮廓。第2 章对研究内容所涉及的几个 主要核心概念进行界定，主要对论文中将用到的理论问题进行概述，为后面的理论分析 奠定基础。第3 章对国内外的社区公共服务供给模式开展对比分析，指出各种模式值得 借鉴之处，以推进我市社区公共服务的持续发展。第4 章对徐家棚街的社区服务分不同 的供给模式进行介绍和分析。第5 章可以看作是本论文研究的最终目的，提出社区服务 供给模式选择依据。讨论武汉市社区公共服务发展方向，指出政府如何针对不同的社区 服务需求选择更为有效的社区服务供给模式。最后一部分为结语，对全文进行总结，并 探讨本文写作的局限性和未来研究方向。 湖北大学硕士学位论文 二、基本概念及相关理论综述 ( 一) 相关概念界定 1 、社区的概念 ( 1 ) 社区的含义 德国社会科学家f 滕尼斯首先将德文g e m e i n s c h a f t 一词用于社会学，在1 8 8 7 年 出版的g e m e i n s c h a f tu n dg e s e l l s c h a f t ( 社区与社会) 一书中首次将g e m e i n s c h a f t ( 社区) 这一社会学概念同g e s e l l s c h a f t ( 社会) 进行对比分析。他认为社区是由同质 人口组成的关系亲密、守望相助、疾病相扶、充满人情味的社会群体。第一次世界大战 后，美国社会学者将滕尼斯提出的g e m e i n s c h a f t 翻译成英文c o m m u n i t y ，并很快成为了 美国社会学的主要概念之一。1 9 3 3 年费孝通等人在翻译美国著名社会学家帕克的论文集 时，第一次将英文c o m m u n i t y 译为“社区”，并逐渐成为了中国社会学的通用术语。 心内容是 二、基本概念及相关理论综述 2 0 世纪5 0 年代以来，街道办事处、居民委员会就一直开展公共福利、治安保卫、 调解纠纷等社区工作。2 0 世纪8 0 年代后期，民政部门借鉴国外先进理念，结合我国经 济转轨和社会转型的客观实际，开始推进城市社区服务的理论探讨和实践发展。二十多 年来我国社区理论工作者和实践工作者对城市社区建设和服务中“社区 概念提出了不 同看法。一种观点强调社区主要指居民委员会辖区；另一种观点认为主要是指街道办事 处辖区；还有一种观点认为“社区”主要应该是指人们通常所说的“小区 ，而非街道、 居委会辖区。就我国城市现阶段的状况而言，基层社区有两种类型，一是自然社区；一 是法定社区。一般来说基层自然社区是基层法定社区的自然基础，我国城市的街道办事 处辖区共同体和居民委员会辖区共同体大都是在基层自然社区的基础上形成的。2 0 0 0 年民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中明确指出，城市社区的范围一般是 指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。 2 、社区服务的概念 ( 1 ) 社区服务的发展历史 社区服务最早起源于西方，早期的社区服务主要是以英美慈善组织会社的成立和睦 邻组织活动的兴起为标志。2 0 世纪2 0 年代，一些国家建立了社区服务组织和机构，如 美国纽约的“邻舍辅导处”、芝加哥的“邻舍会馆”等，后来这类组织发展成了各具特 色的社区服务中心，进一步促进了社区服务的发展。二战后西方一些经济发达国家开始 尝试逐步把由政府负担的社会福利和社会服务转向社区及其它社会组织，依靠各种社会 力量共同解决社会问题。在组织形式方面采取政府机构与民间机构相结合，专业服务与 志愿服务、互助服务相结合；在资金方面，采取政府资助、民间捐助、社会集资与适当 收费相结合；在服务项目上，将福利性与服务性相结合；在服务方式上，采取经营性与 非经营性相结合，形成了内容多样、覆盖面广、方便灵活、切合实际的社区服务网络。 1 9 8 6 年我国民政部正式提出了“城市社区服务”的概念，明确了“社会福利社会办” 的指导思想，并迅速在广大城市中展开了社区服务工作。2 0 世纪9 0 年代，社区服务进 入了全面发展阶段，走上了社会化、法制化、产业化道路。经过十几年的不断努力，我 国城市的社区服务已经成为了一项广为居民认知和依赖的群众事业。单项服务拓展为系 列化服务，涵盖了不同年龄层次的居民，包括了居民群众日常生活的方方面面，兴建了 大批社区服务的网点和设施，丰富了社区服务形式。 ( 2 ) 社区服务的含义 7 湖北大学硕士学位论文 社区服务是指在党和政府的统一领导和规划下，以社区组织为依托，以生活在一定 社区地域内的全体成员为对象，通过社区成员间的互助性服务，解决本社区的社会问题。 随着实践和理论的不断深入，实际工作者和专家学者对“社区服务”的界定也有所不同。 广义的社区服务不仅包括社区福利性、公益性服务，还包括一定程度上的商业性或“准 商业性”便民利民的生活服务，以及为辖区内企事业单位提供后勤保障的服务。狭义的 社区服务仅仅是指社区福利性、公益性( 非营利性) 服务，不包括商业性服务。广义的 社区服务界定更加符合中国城市社区服务发展的实际。在经济尚不发达的中国，社区服 务肩负着福利服务和方便居民生活的双重使命，唯有将无偿、低偿与有偿服务相结合才 能持续推进社区服务的发展。 3 、社区服务的分类 社区服务的分类方式有很多种，根据服务对象、服务性质、服务方式、服务机构等。 在社区服务供给模式的研究中，最具针对性的分类方式是根据服务方式的分类，可分为： 社区福利性服务、社区公益性服务、社区互助性服务、社区志愿性服务和社区经营性服 务。 社区福利性服务是指免费或保本提供社会弱势群体如低保户、社区下岗职工、残疾 人、青少年、老人等的服务。这种服务方式一般都由第三者付费或补贴，服务对象只承 二、基本概念及相关理论综述 ( 二) 相关理论综述 1 、新公共管理理论 新公共管理、新公共服务理论是2 0 世纪8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一 种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方行政改革的重要指导思想。以市场为 基础建立服务型政府的新公共管理理论力图打破传统公共模式下政府与社会的关系，重 新对政府职能和社会关系进行定位。通过引入竞争机制，使公共管理的多元主体之间在 竞争过程中实现社会对公共服务的需要。以市场的标准来配置公共资源，充分发挥市场 在资源配置过程中的作用，在部分领域充分发挥市场的优势，并且用市场经济的标准评 估公共服务生产者和供给者的工作效率。新公共管理理论通过建立一种新的责任机制， 不再实行以规则和程序为本的事前控制，而是以结果为本的事后控制体系。 2 、多中心治理理论 治理理论认为，公共事务的管理权限和责任应由社会各单元( 政府、市民社会组织、 企业和个人乃至国际社会) 共同参与治理，并强调根据公共事务的性质来探讨公共事务 治理模式的多样性。唯有民主和参与才能适应利益主体的多元化需求。在社会管理方式 上就要求由政府集中管理向由市场组织、政府组织、非营利组织、公民参与的多元治理 转变。 “多中心”治理模式是公共管理研究领域出现的前沿理论。目前对“多中心”治理 的涵义，尚未有统一的、权威性的表述。它在公共服务中最大的应用价值是提出在政府 公共服务应打破单中心的政府服务模式，构建政府、市场和社会的三维框架。这也基本 符合公共服务型政府的主要特征。社区服务作为公共物品，其供给模式的构建也可以从 中得到有益的启发 3 、第三部门理论 第三部门组织是指介于政府组织和营利性组织之间的一切社会组织。社会组织大体 上可划分为五种基本类型：第一类是营利性组织，即以谋求最大利润为目标的企业组织； 第二类是行政性组织，即以行政权力实施社会管理的政府组织；第三类是互益性组织， 即旨在满足成员共同利益的社团组织；第四类是社会服务性组织，即致力于服务对象利 9 湖北大学硕士学位论文 益的组织；第五类是公共性服务组织，主要是指服务于社区成员的公益性组织。除了第 一大类营利性组织和第二大类行政性组织外，其他三大类都可归于第三部门组织的范 畴。 第三部门的概念是2 0 世纪8 0 年代开始随着西方对三元社会结构以及市民社会理论 的不断探讨而发展起来的。在政府市场社会的三元模式架构中，政府因为自身 的体制问题、资金局限以及在公共产品决策过程中不可能兼顾所有社会成员的需要，容 易产生高成本、低效率和寻租腐败现象，即是所谓的“政府失灵”；市场经济的逐利本 性，也会带来市场波动、垄断和不公平的现象，即“市场失灵 ；第三部门就是对以上 “公益真空”的弥补。随着生活水平的提高，人们也越来越愿意组织起来提供那些政府 难为、市场不为的公共物品和服务。因而，第三部门组织在功能上具有类似政府部门的 公共服务职能，在机制上却具有私人部门运作灵活的特点，可以在满足公共需求的同时， 整合社会资源，充实公共服务供给。 三、国内外社区服务发展现状 三、国内外社区服务发展现状 ( 一) 国外社区服务发展现状 国外城市社区服务的供给模式与社区管理模式密不可分，主要包括三种类型：政府 主导模式、社区自治模式和混合模式。 l 、以新加坡为代表的政府主导模式 政府主导模式的基本特点是政府的公共服务与社区服务紧密结合，政府对社区服务 的指向性较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构。新加坡建立了以政府为 主导的公共服务模式，政府在公共服务中处于主导垄断地位，依靠政府的权威来提供和 管理公共服务。具体体现在：新加坡政府对社区工作的指导和管理，包括对住宅小区、 邻里中心和社区中心及其公共服务设施进行规划；为社区居民委员会提供办公场所和设 施，疏通政府与社区的联系渠道；发起某些社区服务活动；对社区建设予以财政上的支 持。新加坡社区的领导人都不是社区居民选举产生，而是由所选的国民议员委任或推荐。 新加坡政府负责9 0 的社区基础设施建设费用和5 0 的日常运作费用。强调政府主导下 的大众参与，既能弥补社区建设所需公共资源的相对不足，又在一定程度上强化了执政 党的基层建设。新加坡的社区服务可分为三种类型：一是行政事务服务，服务范围是社区 全体成员，但真正接受服务的是有需求的居民，如房屋登记、代办有关手续等，属于非营 业性低偿服务：二是社会福利服务，服务对象是老弱病残群体，以满足其基本生存需求： 三是商业服务，主要为居民提供营业性服务，基本是私人经营，如果因为采取便民措施而 导致营业性亏损的话，可以获得适当补贴。在政府主导的社区发展模式下，新加坡政府 主导社区住房政策及社区建设。邻里中心是最基层的社区服务中心，一个典型的社区邻 里中心设置3 5 个商店、2 个食阁、1 个超级市场、1 个菜市场、1 - 2 台自动提款机。政 府有限主办社区医疗保健制度，其医疗保障制度的特点是鼓励保健、提倡人人关注保健 但不依赖国家的福利或医疗保险，政府在保证为国民提供基本的医疗保障的基础上，在 一定程度上引入市场竞争机制，让私人机构加入医疗保障体系，通过市场竞争改进服务 和提高效率。新加坡在1 9 9 8 年推出乐龄公寓，对老人开展社区照顾。在残疾人服务方 面，在社区建立了体化、社会化的工作服务体系。政府立法并成立相关组织工作，拨 付6 0 以上的款项。社区服务中心提供集中服务和志愿者上l - j h t 务。政府通过行政方式 湖北大学硕士学位论文 开展社区服务活动，并将参加社区服务活动视为道德教育的重要途径。【l 】 可以看到出，新加坡这种政府主导的公共服务模式也是有其历史成因，或者说是由 其国情决定的。新加坡是个岛国，它由5 0 多个海岛组成，新加坡岛占全国面积的近9 1 ， 同时也是个移民国家，主要种族区有汉族、马来族、印度族等，由资源匮乏和种族导致 的多元文化决定了必须由政府通过集权对公共服务进行供给，才能保证公共服务的有 效，维护社会稳定。 2 、以美国为代表的社区自治模式 社区自治模式的主要特点是政府公共服务和社区服务相对分离。政府对社区的干预 主要以间接的方式进行，主要通过制定各种法律法规去规范社区管理，协调社区内各种 利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。 美国的公共服务强调市场机制，引入市场竞争，提高服务效率和质量。美国的非政 府组织，承担了社区服务和管理的主要职能。据不完全统计，美国目前的非政府组织超 过1 0 万，他们分布在美国大小城市的各个社区内，其基本宗旨就是满足社区居民需求。 如对于兴办丰富多样的社区服务，政府和私立机构担当着不同的角色。生活服务，包括 社区居民生活所需的水、电、煤气、交通、通讯等基础设施服务以及绿化、保洁、照明 等维护方面的服务，主要由政府出资委托或承包给专业公司。家庭服务包括婚姻咨询、 家庭计划服务、家庭生活教育、孕期照顾、老人服务等。从事家庭服务的机构包括公立 机构与私立机构：公立机构主要向家庭提供经济帮助，诸如对贫困家庭提供财政资助， 在就业、住房等方面给予帮助等：私立机构主要对非经济原因引起的家庭问题，如个人 问题、感情问题等给予帮助。儿童服务包括产妇和婴儿健康服务、残疾儿童服务、问题 儿童服务、儿童寄养服务等。此类服务的主要机构是私立机构与志愿者团体，但政府机 构在这方面的作用也越来越加强。教养服务指对有越轨行为的儿童、青少年和成年人开 展的教养服务，但实际服务对象主要是青少年。通过父母监管或寄养在其他家庭或福利 机构中，帮助其改过自新。特殊服务包括新移民服务与残疾人服务，为新移民提供英语、 美国历史文化及政府机构与信息等方面的教育以及就业咨询、经济及住房方面的帮助； 为残疾人提供的服务包括残疾评估、特殊教育、经济资助、就业培训等。特殊服务的主 要机构是私立机构，政府也会适当给予资助。休闲服务包括提供社区休闲服务设施，如 公园、博物馆、植物园、动物园等，以及各种增进健康、培养兴趣、提供技能的休闲项 【1 】娄成武，孙萍： 社区管理【m 】，北京高等教育出版社，2 0 0 3 年版，第1 7 8 - - 1 8 2 页。 1 2 三、国内外社区服务发展现状 目，如网球、钓鱼、摄影、航海等。休闲服务的提供机构包括联邦政府、州政府以及大 量的私立机构与志愿者团体，私立机构与志愿者团体名目繁多，在多样化的休闲服务中 发挥着十分重要的作用。 1 1 3 、以澳大利亚为代表的混合模式 社区发展的混合模式是政府居民处于双重主导地位、自上而下及自下而上两种 方式并行的社区发展模式。政府对社区发展的干预较为宽松，主要职能是规划、指导并 提供经费支持。澳大利亚政府规划和资助社区服务，包括咨询、就业帮助、语言翻译、 文化广播、教育、医疗等。政府在教育、培训、卫生、交通等方面投入相当的资金。通 过社区卫生服务中心、全科医疗诊所、社区及老年保健中心、护理之家与老年公寓、儿 童保健中心将社区卫生服务与保健服务覆盖到每个家庭及个人。社区休闲服务最突出的 就是社区公园与社区体育，社区公园在社区内分布广泛，向居民免费开放，政府拨款及 税收成为公园建设、维修经费的主要来源；社区体育是在3 万多家地方俱乐部的基础上 开展的，俱乐部由会员经营，为会员提供服务。在澳大利亚，志愿者活动不是个人行为， 而是有组织的活动，是政府劳动就业部门的一项业务，志愿者必须申请，经过政府机构 审查后，合格者才能参加志愿者服务活动，志愿者服务的经费来源为政府拨款及居民捐 赠。 ( 二) 国内社区服务发展现状 随着改革开放的深入和经济社会的发展，我国各地逐渐形成了一些独具特色的社区 管理新模式，其中包括深圳罗湖模式、上海浦东模式、佛山城南模式、沈阳东大模式、 山东青岛模式、武汉江汉模式等。在社区服务供给方面，主要有以下几种模式： 1 、政府主导社区服务的上海浦东模式 政府主导的社区服务主要特点：政府是社区组织的唯一主体，政府负责社区的公务 服务，依靠行政手段来管理社区服务。社区的居委会法律上是社区的自制机构，实际上 从居委会的选举任免到社区经费的来源等都受到上级机构街道办事处的领导和控制。居 委会被认为是街道办事处的下级机构，居委会的工作直接受街道办事处的指派，承担了 【i 】黎熙元，童晓频，蒋廉雄：社区建设：理念、实践与模式比较咖，北京商务印书馆，2 0 0 6 年版，第6 8 - 8 5 页。 湖北大学硕士学位论文 较多的行政事务。上海浦东就是一种典型代表。 上海浦东模式概括为“两级政府、三级管理、四级网络”。即“市级政府和区级政 三、国内外社区服务发展现状 拥有近6 0 0 0 多户、3 万居民的大社区。在这里，物业公司充当了万能角色，号称为业务 提供零缺陷服务，为居民提供保安、保洁、绿化、维修等各种服，同时一些本属于居委 会的职能如计划生育、劳动服务就业、流动人口管理等也转移到物业公司，居委会从繁 重的管理和公共服务中解脱出来，以致莲花北片区原有的4 个居委会，目前已经合并为 一个，精简了政府机构和人员。 4 、第三部门组织活跃的港澳模式 香港和澳门的社区服务供给模式有一个共同的特点，就是第三部门组织是提供社区 服务的主要力量。和多数西方发达国家一样，政府仍是社会福利的主要承担者，但政府 供给的是资源，并不是社会( 社区) 服务。政府通过技术援助、财政援助和物资援助等 形式援助第三部门的社区服务供给，避免直接营运，从而引导第三部门组织的发展和服 务类型。值得一提的是第三部门组织获得政府资源的方式是竞争，并不是接受政府的扶 持。运用竞争机制在一定程度上能保证服务素质，避免资源滥用和浪费。除了政府以外 香港社区建设的资源也来自大型基金的资助，如香港公益金等，这些基金每年都通过一 定的方式向社会募集捐款，然后有选择地资助一些社区服务项目。这种社会资源的集中 配置和分散使用相结合的方式能避免政府直接经营服务项目常会出现的低效率问题，也 能够为社区服务发展提供保证。【l 】 ( 三) 可借鉴之处 纵观国内外社区服务供给的现状，尽管存在很多差异的地方，但是我们还是能发现 一些共性，一些值得我们学习和借鉴的经验： ( 1 ) 社区服务离不开政府。我们可以看到，不管是在国内还是国外，不管是政府 主导供给模式或第三部门供给模式，还是市场化供给模式，社区服务离不开政府资金、 政策的支持。社区的一些管理职能需要政府授权，一些公共服务需要政府财政作为保障， 志愿者和非营利组织开展工作需要政府的支持，有时还要借助居民对政府的认可。 ( 2 ) 社区公共服务的有偿和无偿相结合。完全免费的社区公共服务是不存在的， 因为纳税本身也是对公共物品和服务的一种变相付费。在政府加大对社区公共服务投入 的同时，社区公共服务要想持续，必须有要稳定的经济来源，公共福利和市场化手段相 l i 】黎熙元，童晓频，蒋廉雄：社区建设：理念、实践与模式比较【m 】，北京商务印书馆，2 0 0 6 年版，第1 6 3 1 9 2 页。 湖北大学硕士学位论文 结合，广开社区服务经费来源。 ( 3 ) 重视社区工作者的作用。在西方国家，社会工作者不仅要了解社区中的居民 尤其是老弱病残的各种需要，而且还要挖掘社区资源，推动社区服务的发展，包括创建 新的社区互助组织，寻找挖掘社区资源的方法，减少运用这些资源时的阻力。社区工作 者还要善于社区人际关系支持网络，并善于运用这些网络去支持和帮助最需要帮助的受 助者。 ( 4 ) 提高社区服务的效率和服务质量。西方国家政府为了从繁杂的具体服务和庞 大的人员机构中解脱出来，逐步由政府主导供给模式逐步向政府购买服务供给模式转 变，实行“契约制 和“委任制 ，鼓励社区服务的多元化，最终实现单一的政府全包 型向综合经济型的转变，努力建立一种多种经济成分的社区服务模式。政府与服务机构 之间建立起一套市场化的合同购买关系，委托提供社区服务的组织承担相应的法律和民 事责任。一方面可以减轻政府日常事务的压力，实现社会福利和服务的结合，另一方面 也可以在市场竞争机制中培养第三部门和经营者，有利于提高社区服务效益。 ( 5 ) 社区服务需要全体居民参与。最大程度调动广大居民参与社区服务，无论哪 种供给模式中都具有积极的作用。因为只有服务对象才能真正了解自身的需求，同时在 社区服务中既得到服务也履行了社会责任。居民的参与对丰富社区服务供给模式也具有 推动作用。 1 6 四、徐家棚街不同的社区服务供给模式研究 四、徐家棚街不同的社区服务供给模式研究 徐家棚街位于长江二桥武昌侧，辖区共有2 3 个社区居委会，其中社会型社区1 5 个， 物业型社区5 个，混合型社区1 个，单位型社区2 个。除单位型社区外，所有的社区行 政服务都要依赖街道所辖的居民委员会，而社会型社区的社区服务则几乎完全依赖街 道。针对辖区社会型社区多、困难群众多的特点，徐家棚街一直十分重视社区服务供给 的完善。通过与湖北大学政法学院开设“社区讲坛”，寻求推进社区建设的科学模式， 主动学习上海、深圳、成都等地的先进经验，不断加大社区基础设施建设的投入，并积 极尝试从多方位拓展社区服务领域，提高社区服务质量。通过多年的不断努力，徐家棚 街在完善社区服务功能上取得了较为显著的成效，作为全市第一个建立社区工作站的街 道，徐家棚街的社区建设经验在全市社区建设大会上进行经验交流，其社区服务工作经 验是各地社区服务供给经验与武汉市社区特色的有机融合，在实际工作中取得了明显成 效，但也存在的不少问题。现就徐家棚街五项最具特色社区服务的供给模式进行探讨。 ( 一) 政府主导的社区服务供给模式 1 、居站分离的探索和成效 2 0 0 8 年徐家棚街在部分社区开展“居站分离”的试点工作。居站分设后的社区，统 一挂社区党总支( 或党支部) 、社区居委会、社区工作站三块牌子，社区党总支( 或党 支部) 人员可到社区居委会、社区工作站交叉任职；社区居委会人员可到社区党总支( 或 党支部) 交叉任职；除主任外，副主任、委员一般不到社区工作站交叉任职：社区工作 站设站长、副站长各一人，原则上设低保、劳动就业、社保、信访稳定、计生、残疾人 等管理员六名左右。社区工作站站长由街办事处任命，一般由社区居委会主任兼任；社 区工作站副站长由街办事处任命，从六名管理员中产生。社区工作站承担政府及街道办 事处在社区的公共服务及其他工作；工作站在街道党工委、办事处和社区党组织的领导 和社区居委会的监督下开展工作，街道办事处对社区工作站的各项工作进行安排和指 导，并进行日常工作管理和年度考核。 经过半年的试行，成效初步显现。一是明确居站职能，理顺了工作关系。居站职能 迸一步清晰，社区居委会的工作重心回归到社区民主自治的法定轨道；社区工作站承担 的各项行政性事务更加规范高效；社区党组织通过对工作站和居委会实施政治领导、参 1 7 湖北大学硕士学位论文 与协调和把握全局，使党组织的核心作用得到了加强。二是强化社区自治，建立了四项 机制。街办事处加强了对社区自治工作的指导，本着“信任不放任、参与不干预、帮办 不包办、主导不主办”的原则，重点指导社区居委会在实践中逐步探索和形成了社区民 主自治机制、共建机制、参与机制、服务机制等四种工作机制。三是加强制度建设，夯 实了公共服务。为了规范工作站建设，徐家棚街建立了社区工作站、社区党支部和社区 居委会共同参与的社区事务协商议事联席会议制度、社区工作站岗位责任、社区评议等 工作制度，制定工作准则，规范工作行为。编制业务手册，发给各专干人手一册，要求 做到“精- i u 、通- 1 7 、知三门 ；日常工作中注意相互观摩。通过不拘形式的学习， 提升队伍素质，努力实现工作站人员的“一专多能”，同时设立协调服务窗口，更好的 方便居民群众。 2 、“一站三室”的建设及成效 在社区工作站的基础上，徐家棚街响应武汉市政府“实现社区有一厅四室一校一 点的号召，积极开展社区服务基础设施和阵地建设。在加大财政投入的同时，徐家 棚街采取“经营性用房中多拿一点，开发商配套一点，投入资金新建一点 等办法，对 社区办公用房进行了完善和改造，对居民文体活动阵地进行了规划和建设，力求居民办 事方便、生活方便、活动方便，居民的业余文体生活有场所、有阵地、有去处，有效地 缓解了社区办公用房小和居民活动用房少等社区建设难题。 一是解决社区办公用房。随着社区服务的逐步拓展，社区办公条件必须配套跟进。 徐家棚街整合社区各类资源，积极与辖区单位协调，通过经营用房调作办公用房、资产 置换、新建以及新小区配套办公用房等等方式，对辖区内各社区的办公用房重新整合、 改造，逐步实现社区办公和活动用房面积均达到2 0 0 平米。其中达3 0 0 平米以上的社区 有1 4 个，公太里社区达8 0 0 平米。焕然一新的办公环境，为社区服务的开展创造了良 好的条件。二是建“- - 1 0 式”服务工作站。街办事处根据各个社区办公条件，投资近百 万元对合记里等1 0 个社区逐个规划，通过改建、扩建，建成了6 0 至l o o 平米左右的“一 门式 服务工作站，不仅大大地改善了社区的工作环境，还极大地方便了前来办事的居 民群众。三是丰富社区居民活动阵地。徐家棚街投入百万元已建成1 4 个社区的图书报 刊阅览室、健身室和居民活动室。以街道办事处机关图书室为中心，新增图书l o o o o 册， 整体调配各社区图书报刊阅览室的图书，实现社区间的图书动态流动，保障图书的库存 和更新，也提高了图书利用率。每个社区图书报刊阅览室面积达5 0 平方米左右，订购 四、徐家棚街不同的社区服务供给模式研究 了“五报五刊”，藏书均达于余册。其中武昌区图书馆公太里社区分馆面积达1 0 0 平米， 藏书4 0 0 0 册，还配置了两台电脑供网上阅读。各社区图书阅览室还不定期举办读书交 流会，为喜爱读书的居民提供一个交流、共进的平台，激发居民的读书热情。8 0 至1 5 0 平方左右的1 4 个居民活动室成为了集棋牌室、卡拉o k 室、舞蹈室、电教室等于一身的 综合活动阵地。1 4 个社区居民健身室里各类健身器材达1 2 0 余件。每个社区健身房里都 配备了跑步机、健身按摩椅、懒汉车、骑马休闲训练器、斜型健腹板、人体称