（行政管理专业论文）江西省省直管县体制改革研究.pdf

摘要 进入新世纪以来，我国经济、社会不断发展，经济和社会的各个方面都处于 不断的变化和转型当中。然而我国的行政管理体制却滞后于经济社会的变化和发 展，特别是在计划经济时期确立的市管县体制的弊端越来越突出。为此，我国诸 多省份进行省直管县体制改革的试点，寻求地方政府治理上的变革。江西省作为 我国的中部省份，在行政管理体制上也面临着一系列的问题，市管县体制的不适 应在江西省同样表现出来。作为传统的农业省份，县域经济的发展要求、新农村 建设的提出都要求江西省改革现行的市管县体制。 本文以江西省省直管县体制改革研究为题，运用文献研究、调查研究、比较 分析等方法，对江西省的省情进行了分析，对江西省省直管县体制改革的必要性 和可行性进行了分析，对我国其它省份的省直管县改革进行了比较分析，对江西 省省直管县的路径进行探索性的分析。 本文的第一部分简要论述了江西省省直管县体制改革的研究背景和研究意 义，说明了本文的研究思路、研究方法、研究难点和创新点，并对国内外相关的 研究文献进行了梳理。 本文的第二部分就省直管县的几个基本问题进行了探讨，包括省直管县的涵 义及特点省直管县体制改革的理论支撑及现实依据。 本文的第三部分分析了江西省省一市一县三级政府管理体制的历史变迁。在 这一部分简要回顾了江西省行政区划沿革，分析了江西省现行市管县体制的基本 特点和省直管县财政体制改革的现状。 第四、第五部分是论文的重点，其中第四部分对国内省直管县体制改革的试 点进行了简要的分析和总结。在此基础上，本文提出了江西省省直管县改革的综 合模式，并对江西省省直管县体制改革的影响因素进行了分析。第五部分提出了 江西省省直管县体制改革的具体步骤，即深化省直管县财政体制改革，切实扩大 县级政府的自主权；理顺省、市、县管理职能，合理划分事权；逐步回收市对县 的人事领导权，提高人事管理的效率；撤县并县，适当缩小管理幅度；加强对县 级政府的监督，防止县域竞争和市场分割：正确处理地级市的去留问题。 关键词：省直管县 体制改革财政体制基本模式 a b s t r a c t s i n c et h en e wc e n t u r y , c h i n ah a sg e tg r e a td e v e l o p m e n ti ns o c i a la n de c o n o m l c a r e a w h o s ee v e r ya s p e c ta r ei nc o n s t a n tc h a n g ea n dt r a n s f o r m a t i o np r o c e s s h o w e v e r , c h i n a ：sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mh a sl a g g e db e h i n de c o n o m i ca n ds o c i a lc h a n g e sa n d d e v e l o p m e n t ；e s p e c i a l l yt h ed i s a d v a n t a g e so fc i t yg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e m w h i c h e s t a b l i s h e di nt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o db e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t t ot h i s e n d ，an u m b e ro fp r o v i n c e sm a d er e f o r mp i l o to fp r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e m t o s e e kc h a n g e si nl o c a lg o v e r n a n c e a sac e n t r a lp r o v i n c e ，j i a n g x ip r o v i n c ea l s of a c e d w i t has e r i e so fp r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h ei na d a p t i o n o fc i t y g o v e m i n gc o u n t y s y s t e m a l s os h o w ni nt h ej i a n g x ip r o v i n c e a sat r a d i t i o n a l a g r i c u l t u r a lp r o v i n c e ，j i a n g x ip r o v i n c en e e d st o r e f o r mt h ec u r r e n tc i t yg o v e r n l n g c o u n t vs y s t e mu n d e rr e q u i r e m e n t so ft h ec o u n t ye c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e c o n s t r u c t i o no fn e wc o u n t r y s i d e a sat i t l eo far e s e a r c ho nt h ep r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e mr e l o r m i n j i a n g x ip r o v i n c e ，w i t ht h e u s eo fl i t e r a t u r e ，r e s e a r c hs t u d i e s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n d o t h e rm e t h o d s ，t h i sp a p e ra n a l y z e dm a n a g e m e n tc h a r a c t e r i s t i c a n dt h en e e d sa n d f e a s i b i l i t yo fp r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e mi nj i a n g x ip r o v i n c e i ta l s om a d e a c o m p a r a t i v ea n a l y s i sb e t w e e nr e f o r m si no t h e rp r o v i n c e sa n dm a d eae x p l o r a t o r y a n a l y s i sf o rs e e k i n gap a t ho fp r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e mi nj i a n g x ip r o v m c e t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e rb r i e f l yd i s c u s s e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n d r e s e a r c hs i g n i f i c a n c eo ft h ep r o v i n c eg o v e r n i n gc i t yr e f o r m ，d e s c r i b e dt h ei d e a s ， r e s e a r c hm e t h o d s ，r e s e a r c ha n di n n o v a t i o nd i f f i c u l tp o i n t s ，a n dr e l e v a n t r e s e a r c h l i t e r a t u r ea th o m ea n da b r o a do ft h i ss t u d y t h es e c o n dp a r to ft h i sp a p e rd i s c u s s e ds e v e r a lb a s i cp r o b l e mo fp r o v m c e g o v e m i n gc o u n t ys y s t e m ，i n c l u d i n gt h em e a n i n ga n d t h e o r e t i c a ls u p p o r ta n dp r a c t l c a l b a s i so fp r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e m t h et h i r d p a r t o ft h i s p a p e ra n a l y z e d t h eh i s t o r i c a lt r a n s f o r m a t i o n o f p r o v i n c e c i t y c o u n t y , t h r e el e v e l so fg o v e m m e n tm a n a g e m e n ts t r u c t u r e i nj1 a n g x l p r o v i n c e t h i ss e c t i o n b r i e f l yr e v i e w e dt h eh i s t o r yo fa d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o n so f j i a n g x ip r o v i n c e ，a n a l y z e dt h eb a s i c c h a r a c t e r i s t i c so ft h ec u r r e n tc i t yg o v e 舢n g c o u n t ys v s t e ma n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ff i s c a lr e f o r mo f p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e m t h ef o u r t ha n df i f t hp a r ti st h ef o c u so fp a p e r s t h ef o u r t hp a r tc o n d u c t e da b r i e f 2 a n a l y s i sa n ds u m m a r yo fd o m e s t i cp i l o to fp r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t yr e f o r m o nt h i s b a s i s ，t h i sp a r tp r o p o s e dai n t e g r a t e dm o d e la n da n a l y z e dt h ei n f l u e n c i n gf a c t o ro f p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t yr e f o r mi nj i a n g x ip r o v i n c e t h ef i f t hp a r tp r o p o s e da c o n c r e t ei d e a sf o rp r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t ys y s t e mr e f o r mi nj i a n g x ip r o v i n c e t h a t i s ，d e e p e nt h ef i s c a lr e f o r mp r o v i n c i a lc o u n t i e s ，e f f e c t i v e l ye x p a n d i n gt h ea u t o n o m y o fc o u n t yg o v e r n m e n t ；s t r a i g h t e no u tt h ep r o v i n c i a l ，c i t ya n dc o u n t ym a n a g e m e n t f u n c t i o n s ，r a t i o n a ld i v i s i o no fp o w e r s ；g r a d u a lr e c o v e r yo fc i t yl e a d e r s h i po nt h e c o u n t yp e r s o n n e lt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fp e r s o n n e lm a n a g e m e n t ；w i t h d r a w c o u n t i e sa n dc o u n t y ，d u et on a r r o ws p a no fc o n t r o l ；t os t r e n g t h e nc o u n t yg o v e r n m e n t s o v e r s i g h t ，t op r e v e n tt h ec o u n t yc o m p e t i t i o na n dm a r k e ts e g m e n t a t i o n ；c o r r e c t l y h a n d l et h ei s s u eo ft h ef a t eo f p r e f e c t u r e 1 e v e lc i t y k e y w o r d s ：p r o v i n c ed i r e c t l yg o v e m i n gc o u n t y s t r u c t u r a lr e f o r m f i s c a ls y s t e mf u n d a m e n t a lm o d e l 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：塑日期：竺业：彤 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：氆军一导师签名：单址一日期：兰越船 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 进入新世纪以来，我国经济社会各个方面都处于急剧的发展和转变之中，表 现出政治趋于民主化、经济趋于市场化、社会趋于多元化及文化趋于多样化等特 征。这是在全球化、市场经济以及加入w t 0 等多重因素作用下的结果。然而，我 国的行政管理体制却仍然是建立在旧的观念和经济社会形态上，已经不能适应我 国经济社会的变化和发展。政治体制改革是经济体制改革和社会改革的重要保 障，政治、经济、社会的协调稳定是推动国家前进的决定性因素。因此，政治体 制改革成为我国新时期的一项重要的任务。 在这样的背景下，我国大力推行行政管理体制改革。转变政府职能、提高政 府效能以及改革政府管理体制等成为我国重要的议事日程，党和中央高度重视， 并要求各地方政府严格贯彻执行。许多学者也对其进行了大量的研究。地方政府 管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，地方政府机构改革能否顺 利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。可以说，地方政府 管理体制改革是政府改革的一项重要内容，各地方政府都在加快探索适应本地发 展情况的管理体制。在实践需求的推动下，学界也对其进行了大量的研究。行政 区划作为地方行政体制的一个重要方面，理所当然的也受到了强烈的关注。地方 经济的合作与发展、提高行政效率、降低行政成本以及整合各地方政府的利益都 迫切的要求调整我国现行的行政区划。 中华人民共和国宪法第3 0 条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如 下：( 一) 全国分为省、自治区、直辖市；( 二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、 市；( 三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州 分为县、自治县、市。国家在必要的时候设立特别行政区。 也就是说地方行政 区划在我国宪法中的规定为省、自治区、直辖市一市、县乡镇三级，而在我 国现行的行政区划体制中，却出现了省- - w - - 地级市县一乡镇四级。圆地级市由 行政公署演变而来，原本作为虚的行政级别存在于省与县之间。但在上世纪九十 年代，为促进经济区域与行政区域的整合、推动城乡经济的协调发展、弥补省级 政府管理能力的不足等原因，我国在大部分地区推行了“市管县 体制改革，地 级市作为一级正式的政府层级被确定下来。不可否认，在改革的初期，市管县确 实推动了我国经济社会的发展，弥合了经济发展的矛盾冲突。但随着市管县体制 的普遍推行，矛盾与问题也随之而来。许多地级市由原来的县改制而来，或者由 不具备突出经济辐射能力的市发展而来，由此出现了规模小、辐射功能弱的城市 。陈涛后税费时代的乡镇机构改革：问题和对策 j 农村经济，2 0 0 7 ( 1 2 ) ：1 8 。 。宫桂芝我国行政区划体制现状及改革构想 j 政治学研究，2 0 0 0 ( 2 ) ：6 5 。 l 江西省省直管县体制改革研究 “小马拉大车 的现象；在省与县之间加入地级市的层级，造成管理层次过多、 行政管理成本高、城市虚化现象严重以及“市吃县 “市卡县”“市刮县”等一系 列的问题。 随着经济区域横向联合的发展、县域经济发展的要求愈发强烈以及新农村建 设的提出，“省直管县”体制改革作为解决“市管县 诸多弊端的措施被许多学 者提出，并进行研究，浙江、湖南、海南等省份也推行了“省直管县 的试点。 特别是浙江省，推行“省直管县 取得的成功经验和突出成绩更进一步论证了“省 直管县 的可行性和必要性。江西省作为中部的农业大省，有着大片的农业区域， 县作为直接管理农业区域的一级政权，发展的愿望愈发强烈。此外，在江西省现 有的地级市当中，很大一部分都不具备扎实的经济基础和良好的经济辐射能力， 在市与县发展的过程中，出现了许多的问题和矛盾，“省直管县”体制改革作为 解决问题的方案被提出来。自2 0 0 5 年元月起，江西省人民政府推行了省直管县 财政体制改革的试点，并于2 0 0 6 、2 0 0 7 年进一步扩大了省直管县财政体制改革 的试点范围，为省直管县体制改革的全面推行打下了一定的基础。但就目前而言， 江西省省直管县财政体制改革仍然在摸索当中，需要对其进行总结和评价，并为 进一步的推行做好准备，同时，人事体制，权力体制等各方面的配套改革仍然没 有推行，省直管县体制改革的全面实施和推行需要进行进一步的研究和探讨。在 这样的背景下，本文进行江西省“省直管县”体制改革的研究，对江西省财政管 理体制改革的成果和经验进行总结，探索江西省推行省直管县体制改革的路径， 从而为其深入的推行提供理论参考和借鉴。 1 2 研究目的及意义 1 2 1 研究目的 本文的研究目的在于探索江西省推行省管县体制改革的路径，寻找取消现行 市管县体制的方法，从而从行政体制上理顺江西省省一市县之间的关系，推 动江西省城乡协调发展，提高江西省政府各层级的行政效率，降低行政成本，推 动江西省社会经济的发展。在探索江西省推行省管县体制改革的有效路径过程 中，有几个需要重点思考的问题：一是由于各地经济发展水平、历史文化等的差 异，在财权、事权、人事权等方面，改革的路径必须要体现当地的特点，符合当 地发展的需要。二是在推行省管县体制改革之后，地级市的何去何从问题，现有 的机构和人员如何处理，市与县之间的关系该如何处理。三是改革的推行步骤。 稳步推进省管县是一个要求，同时如何掌握好节奏也是必须认真对待的问题。 2 1 绪论 1 2 2 研究意义 l 、学术意义 省直管县体制改革近几年来成为学术研究的热点，许多学者都对省直管县体 制改革进行了探索，但从目前来说，学者们所进行的大都为总结性和评论性的研 究，局限于对改革试点省份的经验和成果进行总结和评估。本文首先对江西省省 情进行具体的分析，阐述江西省推行省直管县体制改革的必要性和可行性以及面 临的问题，探索江西省推行省直管县体制改革的具体路径，是根据江西省近年来 所出现的新问题、新特点所进行的探索性的研究。所以，本论文的研究具备一定 的学术意义。 2 、实践意义 我国在“十一五 规划纲要草案提出，“要理顺省级以下财政管理体制，有 条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。湖南、海南、浙江等省份也实行了 省直管县体制改革的试点，可以说，省直管县体制改革已成为我国行政体制改革 的大趋势。江西省具有广阔的农业区域，地级市的经济基础普遍薄弱，市县之间 的矛盾比较突出，所有这些都为江西省推行省直管县体制改革提出了要求。江西 在2 0 0 5 年元月开始推行了省直管县财政体制改革的试点，并于2 0 0 7 年扩大了试 点范围，进一步深入的推进省直管县体制迫在眉睫。本文从江西省省情出发，探 索江西省推行省直管县体制改革的路径，为江西省的省直管县体制改革提供建议 和参考，具有一定的实际意义。 1 3 研究方法和思路 本文首先采取文献研究的方法，通过文献查阅的方法，一方面了解国内外省 直管县体制改革研究的现状，对国内外研究的成果有一个基本的了解，确定研究 的主题。另一方面，对江西的省情包括财政体制关系、市县关系等有一个初步的 了解。其次采取调查研究的方法，对江西省的省情进行深入的理解和分析，运用 文献研究的方法建立理论依据分析江西省推行省直管县的可行性和必要性，分析 其推行省直管县有可能面临的问题。最后采取比较分析、制度分析、公共政策分 析等方法探索江西省推行省直管县体制改革的路径。 1 4 研究难点和创新点 1 4 1 研究难点 首先，江西省省直管县体制改革的研究需要对江西省的省、市、县之间的关 江西省省直管县体制改革研究 系进行分析，还需要理清江西省各政府层级的财政关系、人事关系等，这是一个 纷繁复杂的工作，存在一定的难度。 其次，虽然我国已经有一定的关于省直管县体制改革的研究文献，并且也有 浙江、海南、湖南等地改革的经验总结，但由于每个省份的省情都具备不同的特 点，发展的模式也不可能完全同一。我们需要根据江西省的特点寻找一条适应经 济社会发展的模式，这存在一定的难度。 最后，省直管县体制改革的研究目前在我国仍然是处于起步阶段，还需要对 其进一步的推行和深入的发展寻找理论依据，江西省的省直管县体制改革同样也 需要建立在扎实的理论基础之上，这也是一个难点。 1 4 2 创新点 1 、在研究内容上，本文针对江西省的特点，分析其财政体制关系、权力关 系、事权的划分等，而国内针对某个省份，对其改革的路径进行探索性的研究还 是很缺乏，这是个创新点。 2 、在研究方法上，本文采用历史分析和比较分析的方法，探索江西省推行 省直管县体制改革可行性，探索推进省直管县体制改革的路径。国内关于省直管 县体制改革的研究大都是对其经验进行总结，这也是一个创新点。 1 5 国内外研究述评 1 5 1 国外研究现状述评 国外大都实行两级地方管理体制，不存在市管县问题，也没有关于省直管县 体制改革研究的文献。但相关的理论研究还是有不少，主要集中在诸如行政区划 的、地方政府自治和政府间关系等领域的研究上，对我国正确处理地方行政区划 具有一定的参考价值。 1 、行政区划理论 在国外，大都市区行政区划和行政管理体制的研究是行政区划研究的主要领 域。国外的城市化进程较早，而且城市化水平较高，特别是西方发达国家拥有大 量的大城市，因此大都市区管理在国外的研究较多。2 0 世纪的6 0 到7 0 年代， 许多学者从不同角度发表有关文章，对大都市政府进行分析。政治家揭示了大都 市区政治分治的效果和本质( b o l l e n s ，s o n m a n d t l 9 6 5 ：r cw o o d1 9 6 7 ) ；经济学 家探讨了部分大都市区提供公共服务设施的有关财政方面的问题( h i r s h 1 9 6 8 ：t i e b o u t l 9 6 1 ) ；地理学家则阐述了都市区空间范围和分治的内涵( c o x 1 9 7 3 ：s o j a l 9 7 1 ) 。赫希曼于1 9 5 8 年在其代表作经济发展战略中首创区划经 济增长空间传递理论，他指出在这种空间传递过程中存在着两种效应：“滴流效 4 1 绪论 应( t r i c k i n gd o w ne f f e c t ) 和极化效应 ( p o l a r i z a t i o ne f f e c t ) 。德国 地理学家克里斯塔勒在其主要著作德国南部中心地原理中指出行政中心应该 尽可能靠近政区的几何中心，行政区也应该尽可能的使行政中心与经济中心相 致，他论证了假设在匀质平面上，存在着中心城市，它的辐射范围应该是走遍的 圆形区域，在行政区划不同级别的地区中，区域的行政也应该以圆形为最优。 2 、地方政府自治研究 研究人员大都认为，在实行联邦制的国家里，例如美国，瑞士和德国，从严 格意义上讲，州政府不是联邦政府的下级政府，不应属于地方政府。因为州一般 存在历史比联邦要早得多，众多的州在一起组成了联邦，州与联邦保持一致并且 合理分权，但它拥有很大的自治权，不是隶属于联邦的下级政府。这也是我们国 内研究者经常忽视和存在争议的地方。特里西( r i c a r d w t r e s c h ) 从“偏好 误识”方面解释了地方政府存在的必要性。他指出，一个社会并不能获得完全的 信息，并且经济活动也并非是完全确定的。假定地方政府相当了解本地区居民的 偏好，而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么中央政府在提供公 共产品的过程中就会发生偏差，只有由地方政府来提供地方性公共产品，社会福 利才可能达到最大化。 奥茨( w e o a t e s ，1 9 7 2 ) 的分权理论主张最优的政府规 模应与其提供的公共产品的空间覆盖范围一致，每种公共产品的受益区域内应有 一个单独的政府，每种公共产品应该由最小政府来提供，没有外部性的政府结构 是最优的政府结构。2 0 世纪8 0 年代以来，随着新公共管理的兴起和实践，地 方政府治理开始广泛依赖新公共管理的改革策略。珍妮特登哈特与罗伯特登 哈特认为公共管理为地方政府的运作提供了基本的价值理念，促成了政府组织， 市场组织和公民社会组织之间分权格局与分权关系的构建。 霍梅尔在谈到地方 政府和地方政治的历史时说，地方政府的研究焦点是由问题决定的，地方政府面 临的各种问题就是地方政府研究的中心内容。 3 、政府间关系研究 根据美国学者赖特的说法，政府间关系这个概念最早出现与2 0 实际3 0 年代， 到2 0 世纪5 0 年代才受到重视。美国学者克莱德f 斯奈德于1 9 3 7 年发表 ( 1 9 3 5 - - 1 9 3 6 年的乡村和城镇政府一文，最早提出政府间关系这个词，但他 国刘君德、冯春萍、华林甫、范今朝中外行政区划比较研究 m 上海：东师范大学出版社，2 0 0 2 1 9 2 5 。 口侯景新、涌善新、肖金成行政区划与区域管理 j 中国人民大学出版社，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 2 1 一1 2 4 。 9r i c a r d w t r e s c h p u b l i cf i n a n c e b u s i n e s sp u b l i c a t i o n s i n c 1 9 8 1 5 7 4 - 5 7 6 9o a t e s ，w a l l a n c e e t h ee c o n o m i c so f f i s c a lf e d e r a l i s ma n dl o c a lf i n a n c e n o r t h a - m p t o m , m a ： e d w a r d e l g a r ，1 9 9 8 1 0 2 。珍妮特登哈特、罗伯特登哈特新公共服务：服务而不是掌舵 m 中国人民大学出版社，2 0 0 4 6 - 9 。 9m i c h a e lw - h o m e l u n l o c k i n rc i t yh a l l ：e x p l o r i n gt h eh i s t o r yo fl o c a lg o v e r n m e n ta n dp o l i t i c s m a l a b a r ，f l a k ：k r i e g e rp u b l i s h i n gc o m p a n y ，2 0 0 6 3 1 。d e i ls w r i g h t u n d e r s t a n d i n gi n t e r g o v e r m e n tr e l a t i o n s i s t ，e d b e l m o n t ，c a ：d u x b u r y ， 1 9 7 8 9 7 1 0 1 5 江西省省直管县体制改革研究 并没有说明这个术语的来源，也没有对此进行概念的界定。2 0 世纪6 0 年代， 随着政府管理实践的发展，西方学者逐渐意识到政府间管理问题的重要性，美国 学者安德森首次提出“政府间关系 这一概念，不过，他是从政府公职人员之间 的人际关系和人的行为的角度来看待政府间关系的。2 0 世纪8 0 年代之前，西 方学术界对政府间关系的研究主要关注的是中央与地方的关系。2 0 世纪8 0 年代 以后，西方国家政府间关系的实践出现了许多新情况，这大大拓展了理论研究的 视野，政府间关系的研究趋于系统化，研究的范式出现了一种新的动向，即从关 注宪政规范转而关注动态运作。在西方学者看来，财政关系是政府间关系的核心 问题，他们十分注重对政府间财政状况的研究，核心问题是各级政府间的征税比 例、上下级政府间的拨款方式以及上级政府对下级政府的财政控制程度。 1 5 2 国内研究现状述评 作为社会热点“扩权强县”、“省管县改革在2 0 0 2 年之后才见研究的论文 陆续发表，就搜索的资料来看，还未发现这方面的专著出版。省直管县体制改革 方面的研究大都散见于行政区划、地方政府发展模式、行政体制改革等文献当中， 总的来说，我国的省管县体制改革研究仍然处于探索和积累阶段，但研究的势头 比较迅猛，研究的深度在不断较强。概括说来，我国的省直管县体制改革研究主 要包括几个方面： 1 、行政区划改革研究。 此类学者多从行政区划的角度论述我国现行行政区划所存在的问题，从宏观 的角度把握我国行政区划的总体状态，分析我国行政区划改革的必要性，提出我 国行政区划改革的可行方式。我国较早一部系统研究行政区划的专著一中国行 政区划概论对设市标准、设市模式、市领导县体制等进行了深度研究。 刘君 德著的中外行政区划比较研究对中外地级建制设置进行了比较分析。谢庆 奎教授主编了一套中国地方政府管理丛书，其中包括行署管理一阜阳行署 调查一书。行署管理一阜阳行署调查一书，是一部关于地级地方政府的研 究，该书是以安徽省阜阳地区行署作为研究个案，主要是对行署这一准层级政府 的职能、权限、发展作了全景式扫描，该书从行政管理角度探讨行政区划改革， 尤其是对于地级政区未来走向的深入分析对于行政区划研究有较为深刻的启发 意义。 吴爱明在其所著当代中国政府中认为我国现行行政区划存在着行政 区划层次多而乱、省区范围偏大、大小相差悬殊、市县关系不明等问题，他提出 回克莱德f 斯奈德1 9 3 5 - - 1 9 3 6 年的乡村和城镇政府 j 美国政治科学评论，1 9 3 7 ( 3 1 ) ：2 6 3 5 。 9w a n d e r s o n i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n si n r e v i e w m i n n e a p o l i s ：u n i v e r s i t yo fm i n n e s o t a p r e s s ，1 9 6 5 4 圆浦善新等中国行政区划概论 m 知识出版社，1 9 9 5 2 1 l 2 3 0 。 回刘君德中外行政区划比较研究 m 华东师范大学出版社，2 0 0 2 5 6 。 回江荣海、刘奇等行署管理一阜阳行署调查 m 中国广播电视出版社，1 9 9 5 6 7 。 ： ；j 6 1 绪论 了我国行政区划改革的几项原则，指出了行政区划改革的构想：一是实行市县脱 钩，彻底取消地级行政建制。二是撤销行政公署，实行无治所的排出专员制。三 是弱化市辖区建制。脚 2 、中国县制问题研究。 清末民初，因为在地方推行新政，开始有学者撰写地方政治的文章，政治家 也对县制提出自己的主张。康有为主张府县二级制； 章太炎主张废省存道，以 道辖县； 梁启超等认为废封建，兴郡县是中国制度变革的一大关键。民国年间， 许多著名学者和政界人士，持续不断的推出“缩省强县的抓好姑娘。其间在对 于中国县制建设的问题上，当以废省论为最，各种不同的主张不管有何种分歧， 都有一共同点，就是基本上主张保留县制，在政府层级上大体上主张以县为基层 政权的二级制。 中华人民共和国成立之后，建立起高度集权的政治体制，县自 治之说销声匿迹。改革开放以后，特别是2 0 世纪9 0 年代以后，随着市场化改革 的进一步深化和城市化的推进，县制问题再次成为人们关注的焦点之一。华伟的 县制：乡土中国的行政基础一文用翔实的资料论证了县制作为国家基础制度 的沿革历程，剖析了作为国家基层政权的现正的基本机构和功能，说明了县制的 历史延续性。固周庆智的在其著作中国县级行政结构及其运行中运用社会人 类学的社会调查方法获得了大量的第一手资料，在此基础上归纳出一些核心的概 念，揭示了县级行政权力的基本特征和行政运行方式、财政基础和制约机制。 3 、市管县体制研究。 此类学者着重于从经济发展的角度分析我国目前的市管县体制对县域经济 发展的不良影响，论述了省管县体制改革对促进城乡协调发展，发展县域经济具 有的重大意义，并提出了具体的对策。陈广胜在其走向善治一中国地方政府的 模式创新一处中指出我国市管县是线性等级制的延展，市对县的领导不是建立 在设区市凭借资本、技术、信息和文化优势给所辖县的全方位服务上，而是建立 在行政隶属关系上，他指出我国目前的扩权强县试点社会管理权限下放滞后，垂 直管理部门仍维持现状，扩权政策并不适应金融机构的发展 。李明强、庞明礼 指出我国存在着诸如财政悖论、城乡悖论、效率悖论之类的市管县悖论，提出应 该用省直管县体制代替市管县体制，但应该注意省的管辖、地级市的定位、区域 母吴爱民当代中国政府 m 中国人民大学出版社，2 0 0 3 ( 5 ) ：4 5 - - - 5 1 。 口张文范中国省制 m 中国大百科全书出版社，1 9 9 5 1 6 9 。 o 张文范中国省制 m 中国大百科全书出版社，1 9 9 5 6 3 9 。 回张文范中国省制 m 中国大百科全书出版社，1 9 9 5 6 5 1 。 事于鸣超中国省制问题研究 j 战略与管理，1 9 9 8 ( 4 ) ：1 3 v 1 5 。 口华伟县制：乡土中国的行政基础 j 战略与管理，1 9 9 7 ( 6 ) ：8 1 2 o 周庆智，中国县级行政结构及其运行 m 贵州人民出版社，2 0 0 4 8 9 。 回陈广胜走向善治中国地方政府的模式创新 m 浙江大学出版社，2 0 0 7 ( 7 ) ：1 9 9 - 2 1 1 。 7 江西省省直管县体制改革研究 公共品的供给问题。戴均良的中国市制则清楚地阐释了中国市制的来龙去 脉，透彻地分析了现行市制的问题，探讨市制改革的出路，提出“建立市的升级 制度”、“调整幅度、减少层次、增强活力 是当前我国行政区划的主要任务，这 些观点与设想具有很强的原创性并且对未来行政区划改革具有较强的指导意义。 阙忠东的转型期中国地方政府行为研究分析了市管县体制的弊端及省管县 的可行性。 4 、省直管县体制改革研究。 此类学者论证了省管县体制改革的必要性和可行性，就我国推行省管县体制 改革的条件进行了分析，总结我国几个省管县体制改革试点省份的经验，提出我 国全面深入的推行省管县体制改革的建议和措施。陶学荣、陶睿认为由于市场经 济的运行改变了行政区的运行规律、扁平化结构是现代化社层级组织的新模式、 信息化时代应该建立以地方为主的扁平化模式以及城乡分治是实行地方行政管 理的有效模式的等原因，省管县体制改革的体制条件已经成熟，并指出还应加入 大都市模式把两者结合起来，协调市制与省制、县制等广域行政区的关系，加大 力度整合城市地区内部的行政区划体制，建构城市地区之间的协调管理机制。锄孙 学玉的构建省直管县市的公共行政体制探讨了财政体制“省管县 改革的步 骤、原则、方式方法，提出许多具体的可操作性的政策建议。 浙江省几乎是全 国唯一从1 9 5 3 年以来坚持“省直管县”财政体制的省份，积累的丰富经验值得 其他各省借鉴。吴云法在浙江省“省直管县 财政体制分析一文中详细介绍 了浙江省形成这一独特财政体制的过程，并分析了浙江省能在体制上独树一帜的 关键所在，文中还具体介绍了浙江省独特的省对市、县( 市) 分税制财政体制以 及市、县财政、地税合署办公的组织机构，并在浙江模式中总结出了“省直管县 财政体制的优势，这对解决我国普遍存在的基层财政困难、“三农问”题等具有 重要的意义。 夏仕应、汪名品在安徽财政体制之变中对安徽省实施的“省 直管县 财政体制改革的具体做法进行了介绍，主要有省级政府将转移支付资金 直接拨付到县级政府，预算资金直接考核县，绕开市级财政这一环节，实现省对 县财政管理“直通车”。经过实地采访发现安徽实行“省直管县”财政体制改革 之后，保证了工资发放和政权运转必须的经费，各级政府提高了效率，省级政府 的调控能力更强、空间更大了，对于缓解基层财政困难的作用十分明显。口 综上所述，我国目前的省直管县体制改革研究仍然是出于摸索阶段，各位学 。李明强，庞明礼省管县：我国地方行政体制改革的趋势 j 经济出版社，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：2 1 2 5 。 毋截均良中国市制 m 中国地图出版社，2 0 0 0 1 8 9 。 阙忠东转型期中国地方政府行为研究 m 北京易商世纪电子商务中心，2 0 0 5 1 6 7 。 回陶学荣。陶睿中国行政体制改革研究 m 人民出版社，2 0 0 6 3 6 - 4 l 。 孙学玉构建省直管县市的公共行政体制 j 政治学研究，2 0 0 4 ( 1 ) ：3 5 4 3 。 田吴云法浙江省省直管县财政体制分析 j 理论探索，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：9 _ - 2 l 。 。夏仕应、汪名昆安徽财政体制之变 j 决策咨询，2 0 0 4 ( 7 ) ：7 一l o 。 8 1 绪论 者对省直管县的观点和角度也都存在一定的差异，并且大都从宏观角度论证推行 省直管县体制改革的可行性和必要性，推行省直管县的对策和建议也都是从理论 角度推演，而对某个地方推行省直管县体制改革的具体的有针对性的研究仍然比 较缺乏，就单个政区的现实状况以及推行省管县的对策的研究仍然是少数。讨论 全局性问题，大多泛泛而谈，不易把握问题的实质，于是也就难以有针对性的解 决问题方案，突出表现为缺乏以种评判标准对行政区划展开的研究。因此，本 文以江西省省直管县体制改革研究为题，对江西省省情进行分析，对其省直 管县体制改革的实施路径进行探索性的研究，以期丰富相关的理论研究。 9 江西省省直管县体制改革研究 省直管县的相关问题阐述 2 1 省直管县的涵义及特点 国内在省直管县( 市) 体制方面的研究还不够系统，至今还未对其下一个明 确的概念，但还是可以从他们的研究和论述中总结出他们关于省直管县市体制的 初步界定。薄贵利认为完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括 社会事务和干部人事方面的省直管县。许经勇认为“省管县”有两种类型：一是 在财政体制上实行省管县，即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入 划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项基金补助、资金调 度、债务管理等经济权限下放到县一级：二是在行政管理体制上实行省管县，即不 仅在财政体制上，而且在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打 交道。 总结起来，省直管县体制就是指由省级政府直接对县级政府进行管理的 体制，直接管理的内容不仅包括财政，而且还包括经济管理、项目审批和人事等 方面的内容，换句话说，省直管县管的是省对县的财政、人事等方面的全方位的 管理，取消现存的地级市对县的各项管辖权，由省对县直接进行管理。同时，撤 销地级市建制，实行城乡分治，市为城市型的基层行政建制，管理本市的市政建 设，履行管理城市发展建设的功能。县为广域性的行政建制，担负管理农村事务、 推动乡镇建设发展的任务。具体来说，其主要包括三个方面的因素： 1 、市县分离，城乡分治。在省直管县体制下，市为适域性的行政建制，管 理本市的行政事务和社会经济事务，推动城市建设的发展，促进城市经济的繁荣。 而县为广域型的行政建制，负责带动广大农村经济