（行政管理专业论文）政府机关效能建设研究.pdf

摘要 本论文研究政府机关效能建设问题。论文从时代背景出发，阐述了当前政府机关及 其职能部门以“效能”取代“效率 ，通过打造机关效能建设，改进机关作风，树立良 好的政府形象的客观发展需求。论文共分四部分。第一部分效能概念的提出及其涵义。 笔者认为效能是效率与功能的统一和整合，既追求更高的速率，又追求更完整的功能既 注重系统本身的目标，又注重系统在全局中的地位和作用。第二部分主要论述了机关效 能建设的重要意义。机关效能建设的意义在于建立办事高效、运转协调、行为规范的机 关管理体系，以此服务民生，统筹社会发展。第三部分针对当前机关效能低下的主要表 现，分析了形成原因。主要表现为：思想不够解放，观念陈旧落后：“官本位、“权本 位 意识严重，官僚主义现象尚未彻底根除；机关机构臃肿，冗员过多，人浮于事；形 式主义现象较为严重；机关作风散漫，服务态度较差；腐化堕落的思想和行为屡禁不止。 第四部分重点论述了机关效能建设的主要途径和方法。笔者认为，提高机关效能建设应 该包括学习教育、选拔任用、强化激励、监督制约等几个方面。笔者认为机关效能建设 是一个系统工程，要随着社会和经济的发展，而不断适应、加强和改善。同时，要以效 能管理的思维方式和方法推进机关效能建设。 关键词：政府机关；效能；建设途径 a b s t r a c t n l eo b j e c ti n v e s t i g a t e di nt h ed i s s e r t a t i o ni st h ee f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n t o f f i c e s s t a r t e df r o mt h et i m e sb a c k g r o u n d , t h eo b j e c t i v ed e v e l o p m e n td e m a n di ss u r v e y e d t h a tt h ec u r r e n tg o v e r n m e n t0 m c e sa n dt h e i rf u n c t i o n a ld e p a r t m e n t sr e p l a c e e f f e c t i v e n e s s b y e f f i c i e n c y a n d t h eg o o dg o v e r n m e n t a li m a g es h a l lb eb u i l tw i t ht h ee f f i c i e n c y c o n s t r u c t i o no ft h eo m c e sa n di m p r o v e m e n to ft h es t y l eo ft h eo 衢c e s md i s s e r t a t i o ni s d i v i d e di n t of o u rp a r t s p a r t1i sp r e s e n t a t i o na n dc o n n o t a t i o no ft h ec o n c e p to fe f f i c i e n c y i t i st h o u g h tt h a te f f i c i e n c yi st i l eu n i t ya n di n t e g r a t i o no fe f f e c t i v e n e s sa n df u n c t i o n n o to n l y t h eh i g h e rs p e e da n dt h em o r ec o m p l e t ef u n c t i o n sa r ep u r s u e db u ta l s oi m p o r t a n c ei sa t t a c h e d t ot h et a r g e t so ft h es y s t e ma n dt h e s t a t u sa n dr o l e so ft h es y s t e mi nt h ew h o l es i t u a t i o n i n p a r t2 t h es i g n i f i c a n c eo ft h ee f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o no ft h eo 硒c c si sm a i n l yd e a l tw i t h i tl i e s i nb u i l d i n gt h e o f f i c em a n a g e m e n ts y s t e mw i t h 恤h i g ho f f i c ee f f i c i e n c y , c o o r d i n a t e d o p e r a t i o na n ds t a n d a r d i z e db e h a v i o r s o 懿t os e r v et h e p e o p l ea n dp l a n t h es o c i a l d e v e l o p m e n ta saw h o l e i np a r t3 。t h e r e a s o n sf o rt h em a i nr e p r e s e n t a t i o n so ft h el o w e f f i c i e n c y o ft h eo f f i c e sa r ea n a l y z e d t h e ya r em a i n l yr e p r e s e n t e da si n s u f f i c i e n t e m a n c i p a t i o no ft h o u g h t s ，o l d a n db a c k w a r dc o n c e p t s ，s e r i o u sa w a r e n e s so f “o f f i c i a l s t a n d a r d a n d a u t h o r i t ys t a n d a r d ，r i ot h o r o u g he l i m i n a t i o no fb u r e a u c r a c y , o v e r s t a f f e d g o v e r n m e n to f f i c e s ，e x c e s s i v ee m p l o y e e s ，m o r eh a n d st h a nn e e d e d ，s e r i o u sf o r m a l i s m ，l o o s e s t y l eo fm eo f f i c e s p o o rs e r v i c ea t t i t u d ea n dr e p e a t e dp r o h i b i t i o nb u tf a i l u r eo fc o r r o s i v e m i n da n db e h a v i o r i np a r t4 ，e m p h a s i sg o e st od e a lw i t ht h em a i na p p r o a c h e sa n dm e t h o d so f t h ee f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o no ft h eo f f i c e s i ti st h o u g h tt h a tt h ee f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o no ft h e 0 伍c e ss h a l lb ei m p r o v e df r o ms o m ea s p e c t ss u c h 嬲s t u d ya n de d u c a t i o n , s e l e c t i o na n d a p p o i n t m e n t , s t r e n g t h e n i n go fe n c o u r a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o na n dr e s t r i c t i o n , e t c 1 1 伦 e f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o no ft h eo f f i c e si sas y s t e m a t i cp r o j e c ta n ds h a l lb ec o n t i n u o u s l ya d a p t e d , s t r e n g t h e n e da n di m p r o v e dw i t ht h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nt h em e a n w h i l e ，t h e t h i n k i n gm o d e sa n dm e t h o d so fe f f i c i e n c ym a n a g e m e n ts h a l l b eu s e dt op r o m o t et h e e f f i c i e n c yc o n s t r u c t i o no ft h eo f f i c e s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ta g e n c y ；e f f i c i e n c y ；c o n s t r u c t i o n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：日期： ，db 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 学 日= 蒿磊翥搿 位做作者签名巡母指剥币躲缮缉一 飙州旧棚飙怕掣 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 加入w t o 标志着中国融入并主动回应全球化浪潮，这对政府建设提出了更高的要 求。为了适应我国加入w t o 的新形势，推进政府职能转变，切实转变政府机关工作作风 和提高为人民服务的质量，建设更加“廉洁、勤政、务实、高效 的政府机关，各级政 府及其职能部门先后开展了政府机关效能建设活动，并取得了一些实际的进展和明显的 效果。但是，对于政府机关效能建设，还是有许多理论与实践问题需要分析和探讨。本 文拟从机关效能建设的基本内涵、开展效能建设的意义、当前机关效能低下的表现及原 因、机关效能建设的基本途径和方法等几个方面作一初步探讨。 东北师范大学硕士学位论文 一、政府机关效能建设的理论分析 ( 一) 效能概念的提出及其涵义 目前，在我国一些地方政府及其职能部门中，“效率 概念的使用频率日益减少， 而“效能”概念的使用频率却日益上升。从“效率到“效能 ，不仅是表面上的文字 差异，更是蕴涵着价值理念的创新与政治文明水平的提升。“效率 一般被界定为投入 产出之间的比率。对于给定的输入，如果你能获得更多的输出，你就提高了效率。类似 的，对于较少的输入，你能够获得同样的输出，你同样也提高了效率。测定效率所用的 概念及方法也多是成本函数和生产函数、行政费用测量法、行政要素评分法、工作荷载 分析法等等。这种效率理论侧重于管理的过程和系统自身的成效，而不注重管理的结果 与影响。其缺陷主要表现在以下四个方面： 第一，“效率”是一种比值，本身不包含任何价值判断，只追求更高的运行速率和 投入产出比。片面强调行政效率，往往会忽视了政府机关行政活动所应体现的根本原则， 忽视价值、后果等更重要的判断标准，以致于带来责、权、利关系的混乱，权力制约关 系的弱化，官本位倾向的滋长，最终导致行政能力的降低。 第二，“效率 只研究速率不考虑“方向 ，排斥一切影响速率的调控和制约。对于 产品生产，“效率”理论的缺陷反映不是很突出，但对于行政管理机关来说，“效率”理 论没有考虑“为谁执政 的问题，混淆了不同社会政治制度条件下管理活动属性的本质 区别。正如传统行政管理学创始人威尔逊所言：“与君主制一样，在共和制的条件下， 信任政府官员的惟一根据是效率。 对于致力于建设社会主义政治文明的中国来说，这 种对管理活动的本质属性不加区别的倾向，不利于培养政府机关工作人员“执政为民 的自觉意识，长此以往容易使政府机关工作人员滋生官僚主义作风和进行“权力寻租 活动，从而妨碍政府宗旨的实现，也影响着社会公众对政府的满意度和支持率。 第三，突出“效率”的传统管理学理论，是把系统中的“人 规格化、理想化作为 前提条件的。在大机器生产背景下，管理理论对人的因素的“机械化 思维一直或多或 少地延续下来，这种单纯强调效率的思维框架，在日益强调以人为本的时代进步中渐渐 被打破，率先在企业管理领域中形成了新的理念和体系，但在行政管理的理论和实践中 却明显滞后，容易造成机关工作人员的冷漠感，强化其“组织人 、“机关人 的机械性， 不利于培养机关公务人员生动灵活的应变能力和处理问题的多样性，导致政府机关缺乏 活力，使管理系统呈现出僵化和“官本位”的态势。 第四，突出“效率 的传统行政管理学理论，只涉及到对行政管理活动最终结果的 效率评估，对行政过程逻辑关系进行分解和控制，没有解决“效率 与“公平 的关系 张国庆： 行政管理学概论，北京大学出版社2 0 0 2 年版3 5 6 页 2 东北师范大学硕士学位论文 问题，从而忽略了管理程序和管理结果的“公平性。2 0 0 1 年诺贝尔经济学奖得主斯 蒂格利茨指出，“从长远来看，我们不仅要关心经济增长的速度，而且也要关心要建立 的是一种什么样的社会 ，意即社会发展不能单纯追求经济发展的效率还要注重社会发 展进程中的公正问题，对于当今中国来讲就是构建社会主义和谐社会。我国多年来采取 的“效率优先，兼顾公平的策略，已经造成了财富分配不公，社会各利益群体尖锐对 立，贫富差距逐渐扩大的后果。如果说，在改革开放初期为了加快发展经济的步伐、解 决人们的温饱问题，“效率优先，兼顾公平 的做法不失为一种最佳选择的话，那么在 经过二十多年的高速发展之后，已经到了该认真考虑解决“社会公平的时候。世界各 国政治发展的经验表明，当人均g d p 进入1 0 0 0 至3 0 0 0 美元的时候，就进入一个高风险 的社会，处理不好社会公正的问题，就会导致社会秩序的崩溃。中国目前正好处于这一 高风险期，如果不注重社会公正的问题，政府的合法性与社会秩序的稳定都将成为问题。 随着新公共管理理论强调“公共利益”、“公众参与 和“公众满意”等价值取向的兴起， 以及服务型政府的推进，以内涵丰富的“效能 概念代替较为片面的“效率概念则正 当其时。 “效能 这一概念，中国共产党以毛泽东为核心的第一代领导集体曾经使用过。当 民主人士李鼎铭先生在一九四一年十一月提出“精兵简政的建议后，中共中央于同年 十二月发出“精兵简政 的指示，要求切实整顿各级组织机构，精简机关，“提高效能 。 次年十二月，毛泽东又在陕甘宁边区高级干部会议上发表讲话指出：“在这次精兵简政 中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。 江泽民在党的十 五大报告中也明确指出，机构改革必须根据“精简、统一、效能 的原则进行，以建 立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。“行政效能” 的涵义非常宽泛，无论是学术界的理论研究还是现实政治生活中的实际应用，至今还没 有一个统一的说法。如台湾学者倾向于对政府行政活动进行效率与效能的综合评量，认 为“效率指产出与投入之间的比较情况，着重数量层面；效能则指目标达成的程度，着 重品质层面 等等 。而在我国现实政治生活中，对于效能概念的表述也不尽一致。中 华人民共和国宪法第一章第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实 行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。国家 公务员暂行条例第一章第一条规定：“为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家 公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法制定本条例。 北京监察局的解释是“行 政管理活动的效能，主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来。 从上述各种观点及目前各地的“效能建设的实践来看，有的将“效能”与“效率 等同，有的认为“效能 包含“效率，有的将两者并列但又没给出“效能的确切定 毛泽东选集人民出版社1 9 9 1 年版8 8 3 页 毛泽东选集人民出版社1 9 9 1 年版8 9 5 页 十五火以来重要文献选编( 上) 人民出版社2 0 0 0 年版3 3 页 张康之，李传军，张璋： 公共行政学，经济科学出版社2 0 0 2 年版3 1 7 页 张国庆：行政管理学概论，北京大学出版社2 0 0 2 年版3 5 3 页 3 东北师范大学硕士学位论文 义。 到底什么是“效能 昵? 现代汉语词典的解释是：“事物所蕴藏的有利的作用”。 根据这一定义，在分析行政效率缺陷的基础上，综合吸收上述及其他各种观点，笔者认 为效能是效率与功能的统一和整合，既追求更高的速率，又追求更完整的功能；既注重 系统本身的目标，又注重系统在全局中的地位和作用。诸如绿色g d p 、可持续协调发展 等概念的提出，就都是基于效能意义的层面提出来的。与此同类，“行政效能 就是指 国家机关及工作人员为实现其管理目标，从事行政事务活动时，发挥功能的程度及其产 生效益、效果的综合体现，它所强调的是数量与质量的统一，功效与价值的统一，目的 与手段的统一，过程与结果的统一。 ( 二) 政府机关效能建设兴起的理论基础和现实根源 1 传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷 传统公共行政理论产生于1 9 世纪末2 0 世纪初。它与先前的政府管理理论最 大的区别在于，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由伍德罗威尔逊提 出并由古德诺系统化的“政治与行政二分一理论；另一个是马克斯韦伯提出的 “官僚制”理论。建构在这两大理论基础上的传统公共行政理论认为，政治与行 政是可以分开的，在“二分 的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行 既定政策或达成既定目标。有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要 干扰行政，行政是科学的问题，可以也应该保持价值中立，而以追求经济和效率 为目标。公务员应保持政治中立，他们的任务仅仅是忠实和有效地执行被政治官 员制定的政策。据此，便可以建立一套科学的、最佳的行政管理原则。公共员系 统依据这些组织原则运作，剔除任何个人感情因素，像驴一样受赏罚的支配，行 政管理便可以达到高度的“理性化一，政府管理也就可以以最小的投入获得最大 的效果。其实，早在传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的二大理论基础 就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。行政学者罗伯特达 尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分 实际上是做不到的，传 统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任 何价值判断的公共行政只是一个神话而已。行政学者彼得斯也指出：“行政管理 与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式 还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。 时至今 日，大多数的学者对这个问题已经达成共识。尽管实际工作者中的一些人依然固 执地坚持两分法的观点，但传统的行政模式必须依赖于一个无法成立且长久被认 为是不能实现的理论，至少说明这个模式肯定也存在着一些问题。面对于韦伯的 “官僚制 理论。学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化 以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。实际上，韦伯自己 也只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚组织的完善，必然使人们进 4 东北师范大学硕士学位论文 入“铁的牢笼”。“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类 型实际上是不可摧毁的。要对付发达的官僚机器，一般个人、官僚机构中的官 员甚至掌握最高权力的统治者实际上都是无能为力的。显然，这一切并不是现代 人所向往的。另外，官僚制在实践中的应用也与韦伯的设想有些出入，特别是官 僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯的设想有过之而无不 及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的 降低。这些理论都从根本上动摇了传统公共行政赖以立足的理论基础。 2 传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击 自2 0 世纪8 0 年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。 人们普遍认为，政府“规模 过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。目前，削减政 府经费几乎成为一种普遍现象，如在西班牙、意大利、德国、瑞典等国家，其公 共服务传统上是规模较大的，但是现在公共部门的作用已经下降了。其次，关于 政府的“范围 也引发了争议。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多 活动可以有其他可选择的备用方法。作为这种观点的反应，许多先前由政府从事 的活动开始转向私营部门。此外，政府的“方法 也受到抨击。人们越来越认为， 官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。如果必须由政府从事某种 活动，也需要寻求官僚制之外的其他的组织方法。对公共部门的规模、范围和方 法进行抨击所产生的明显结果就是削减政府和改革其管理方法。 。 3 经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战 二战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面 干预。当政府这只“看得见的手 干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵 相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的 管理任务越来越多，成为“万能政府 ；另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效 率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景 下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。正如经济学家萨缪尔森 所指出的，“公共选择理论用经济学的行为假设和方法，研究了当国家干预不能 提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵问题 。公共选择理论在 7 0 年代正式介入“公共管理 领域，并建立了一套自己的理论。公共选择理论 的学者们采用“方法论上的个人主义 来研究政府官僚系统的行为。他们认为， 人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。在这两个市场上 活动的是同一个人，都是自利和理性的人。也就是说，政府公职人员与普通市民 一样，都以自己利益的最大化为目的。至于政府，由于人民对其所有权分散且不 可让渡，故缺乏加以监督的诱因，再加上没有市场竞争的机制予以有效制约，因 而自利的官僚得以不顾社会公益，专注于追求个人的权力、名望和利益，最终造 成政府效率不彰。基于这一认识，公共选择理论认为，失败的是政府而不是市场， 5 东北师范大学硕士学位论文 要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货 品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。他们还认为，传统公共行政强调 的统一规制和监控，极大地抑制了公职机构和文官的创造力，已陷入形式化和僵 化；代表国家意志的政府管理和服务，忽视公共保障和服务的多样性，对市场信 号和消费者需求的反应不灵敏，已经不再适应当今世界的需要，是“工业社会的 政府组织模式 、“十九世纪的行政技术一。由此，他们认为市场可以取代政治 或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率一奉为最高标准，通过市场 这只“看不见的手 的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。 总之，公共选择理论为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。 4 知识经济以及由此引发的经济全球化的加速 知识经济以及由此引发的经济全球化的加速使政府面临更加严峻的“效 能 和“合法性 竞争。9 0 年代以来，知识经济的兴起加速了全球经济一体化 的进程，并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度 的日益提高，使全球性的“政府效能 横向竞争的时代成为现实。政府绩效与政 府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作 单位那样选择政府的时代已悄然来临。政府治理能力和水平的竞争，犹如不同企 业之间的竞争一样，已经并将于2 1 世纪伊始在更大程度和更大规模上，在不同 政府之间迅速展开。任何一个国家政府的命运都将由其在全球政治和经济舞台上 的竞争能力和其处理具有全球性特征的问题的能力所决定；各国政府都必须清醒 地认识到，只有在国际互振系统中不遗余力地寻求到保护和促进本国在全球竞争 中利益的方略和战术，并有效地促进本国福利的实际提高，才能获得本国人民的 认同和支持；政府效能与合法性已不再能从本国历史的纵向比较中获得令人信服 的认同，历史原因已不再成为人们认可的社会福利不及他国的托辞。全球性“政 府效能 和“政府合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟 钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。全球经济一体 化，特别是知识经济的兴起，对政府效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战， 对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的 选择。 总之，随着时代的变迁和理论的发展，传统的公共行政模式已经在理论和实 践的质疑声中陷入了“四面楚歌打的境地。越来越多的人认识到，传统的行政模 式已无法反映出现代公共服务所需承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色， 它更多地体现为一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励， 而是着力于怎样避免犯错误。正是在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营 管理理论为基础的“新公共管理运动一引人注目地登上了公共管理的历史舞台， 并引发了公共管理领域一场新的革命。但随着时间的推移和社会的发展，公共管理 6 东北师范大学硕士学位论文 领域的理论和实践已经发生了根本性的改变，这一切都为“新公共管理运动在2 0 世 纪末的兴起提供了深刻的理论和现实依据。 ( 三) 政府机关效能建设的基本内涵 机关效能建设是管理科学研究的重要内容，是一种以提高行政管理效能为基本目 标，把管理的诸要素特别是人的因素有机结合在一起来推动高层次管理行为创新的活 动。机关工作人员是行政管理效能的创造者、承载者，是效能建设的主体；人民群众是 机关效能建设的受益者，是客体。机关效能建设的主体行为是一种以管理为手段，以服 务为宗旨，以满意为目的的行政创新行为。因此，机关效能建设的着力点是要强化对主 体行为的约束，更好地服务客体，寓管理于服务之中；同时让客体能有效地监督主体， 以获得满意的服务，增强机关工作人员的公仆意识，做到用科学的机制来完善管理，用 完善的管理来体现职能，用良好的职能作用赢得人民的满意。 机关效能建设主要内容包括加强机关公务人员的思想教育，优化机关管理要素，规 范机关管理行为，改善机关运作方式，整合机关管理资源，切实解决机关效能中存在的 突出问题，使各级机关和广大机关干部在履行职责和改革创新上有新的突破，在服务质 量和办事效率上有新的改进，在人民群众对机关工作的满意度上有新的提高，努力形成 行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制和运行机制。通过开展机关效能 建设，把各级党政机关建设得更加廉洁、勤政、务实、高效，实现政府角色定位的准确 化、行政行为的规范化、管理效益的最大化，从而营造一个良好的经济发展软环境，推 动地方经济持续快速健康发展。 7 东北师范大学硕士学位论文 二、政府机关效能建设的重要意义 政府机关效能建设作为一种创新意义上的改进机关作风、改善行政管理、提高工作 效能的实践形式，是建立办事高效、运转协调、行为规范的机关管理体系的必然要求。 无论从机关的性质、任务，还是从当前的形势要求看，开展机关效能建设都具有十分重 要的意义。 ( 一) 政府机关效能建设是提高执政能力的直接体现 胡锦涛同志在党的十六届一中全会上强调指出，党的各方面建设，最终都应该体现 到党的执政能力上来，体现到巩固党的执政地位上来。行政机关是执行国家行政职能的 部门，是各级国家权力机关的执行机关，代表人民行使权力，机关工作直接牵涉人民群 众的根本利益。行政机关的工作水平、服务质量、政风行风，始终受到人民群众的普遍 关注，直接关系到党和政府在人民群众心目中的威信和形象，直接关系到各项事业的兴 衰成败。通过开展机关效能建设，使各级机关和广大机关干部在履行职责和改革创新上 有新的突破，在服务质量和办事效率上有新的改进，使人民群众对机关工作的满意度有 新的提高。 ( 二) 政府机关效能建设是落实中央关于建立高效行政管理体系的具 体实践 行政机关在整个行政管理中居于关键和核心地位，行政机关自身的状况直接影响其 职能作用的发挥。通过改进机关行政管理，改善机关工作状况，可以为行政机关的运行 和行政管理活动的展开提供有力的保障。江泽民同志在党的十五大报告中强调指出，要 根据“精减、统一、效能 的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范 的行政管理体系，提高为人民服务的水平。机关效能建设通过规范机关工作人员的行政 行为，合理地配置管理资源，科学地改善管理环境，强有力地清除管理阻碍，从而提高 行政效能。事实证明，它是为建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，在 实践上所做的积极探索。 ( 三) 政府机关效能建设是完善社会主义市场经济体制的重大举措 党的十六届三中全会明确指出，要切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服 务、加强市场监管和创造良好发展环境上来，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制。改革开放以来，各级政府在政府职能转变和效能建设上进行 8 东北师范大学硕士学位论文 过积极探索，取得了一定成效。但相对于经济社会领域改革而言，政府的改革还比较滞 后，服务职能尚未理顺，运行程序不够规范。加强机关效能建设，通过健全岗位责任制， 增强服务意识，强化民主监督，有效防止行政职权的滥用，减少对经济活动的不必要干 预，推动政府体制创新，加快建设“廉洁、勤政、务实、高效 的服务型政府，才能为 不断完善社会主义市场经济体制提供重要保证。 ( 四) 政府机关效能建设是党风廉政建设和反腐败斗争标本兼治的内 在要求 中央提出反腐败斗争标本兼治、综合治理的基本方针，要从体制、机制、法制入手， 逐步加大从源头上治理和预防腐败的力度。加强机关效能建设，通过建立一套完善、严 密的科学管理制度，有效地规范、约束机关干部的行为，推行政务公开，拒绝“暗箱操 作”，强化行政、社会和专门机构的监督，一定程度上削弱和减少腐败产生的土壤和条 件，对从源头上治理和预防腐败行为的发生起到了积极有效的作用，是党风廉政建设和 反腐败斗争标本兼治的一项综合性措施。 9 东北师范大学硕士学位论文 三、当前政府机关效能低下的主要表现及其原因 ( 一) 政府机关效能低下的主要表现 部门在加快职能转变、加强公务员队伍建设、提高办事效率等方面虽然迈出了较大 步伐，但面对新形势、新任务、新要求，机关行政管理还仍然有不适应、不协调、不完 善的问题，机关效能还是不尽如人意。主要表现为： 1 思想不够解放，观念陈旧落后 随着改革开放的同益深化，广大机关干部的思想观念有了较大转变。但是，还有相 当一部分的机关干部思想观念保守陈旧，甚至还有一些“左 的僵化的东西，跟不上形 势的发展。思想的陈旧，管理观念的滞后，服务理念的落后，影响了机关职能的发挥， 破坏了地区和部门的形象，使投资软环境恶化，严重阻碍了经济和社会的快速健康发展。 2 “官本位一、“权本位一意识严重，官僚主义现象尚未彻底根除 机构改革之后，有的部门职能转变没有完全到位，缺位、错位、失位的现象仍然存 在。一些部门和单位只注重追求部门和局部利益，权力部门化，权力利益化，权力个人 化的问题仍然十分严重。有的部门为了自身利益，对中央和上级的决定和指示执行不坚 决、不彻底，有的甚至搞“上有政策下有对策 。个别领导干部官僚主义意识严重，不 能坚持民主决策、科学决策，不良决策和重大决策失误屡见不鲜，给经济和社会发展带 来严重损失。对基层群众关心和要求解决的热点、难点问题重视不够，解决不力。 3 政府机关机构臃肿，冗员过多，人浮于事 由于机构庞大，人员臃肿，造成行政管理成本巨大，国家财政不堪重负。统计资料 表明，在未实行机构改革前的1 9 9 8 年，仅全国政府部门工作人员的工资支付就高达4 7 0 0 亿元。到目前为止，政府机关、事业单位冗员过多的问题还没能得到根本解决。某些机 关副职干部、虚职领导太多，官多兵少，结果是许多人无事干，许多事无人干，决策的 速度和指挥的灵敏度也大大降低。 4 形式主义现象较为严重 有的部门和一些干部工作飘浮，不求实效，只热衷于做表面文章，不顾条件，搞所 谓“形象工程 、“政绩工程 ；有的领导好大喜功，文过饰非，报喜不报忧。缺乏工作 的针对性和指导性，以会议贯彻会议，以文件落实文件的现象还比较普遍。 l o 东北师范大学硕士学位论文 5 政府机关作风散漫，服务态度较差 有些单位和部门思想政治工作弱化，对机关工作人员没能实施严格要求、严格管理、 严格监督。有些干部工作责任心和事业心不强，组织纪律性较差，对自身要求不严格。 迟到、早退，工作时间上网玩游戏、炒股票、赌博等问题在一些部门和单位依然存在。 “门难进、脸难看、话难听、事难办 的现象也时有发生。 6 腐化堕落的思想和行为屡禁不止 跑官卖官、徇私枉法、以权谋私、变相公款消费等问题时有发生，严重影响民心和 社会风气，浪费了大量有限的人力、财力资源，也严重地影响了机关效能的正常发挥。 ( 二) 政府机关效能低下的主要原因 上述问题的存在，影响着社会主义市场经济和社会生产力的进一步发展，也影响着 政府的形象。机关行政效能不高，其原因是多方面的，概括起来，有主、客观两方面的 原因。 1 主观方面的原因 第一，对提高机关效能的认识不清。思想是行动的先导。现在我们构建社会主义和 谐社会，建立社会主义市场经济体制，对政府机关行政行为提出了更高的要求。而部分 机关干部还没有认识到创新行政管理方式，提高机关行政效能，是解放和发展生产力的 加速器，是新形势下服务大局、发挥上层建筑对经济发展反作用的有效体现。加上机关 缺乏竞争机制，干部缺乏竞争意识和忧患意识，以至抱着“铁饭碗 ，“一杯茶、一支烟、 一张报纸混半天 。这种不珍惜时间，不重视效率的观念，对改进工作、提高机关效能 是一种极大的阻力。 第二，部分机关干部道德不正、作风不纯。改革开放和经济全球化，资本主义腐朽 的思想和文化随之传入我国，使一些意志不坚定的机关干部的道德、文化受到影响而发 生扭曲。个别机关干部在道德上信奉极端利已主义，在作风上表现为官僚主义，把党的 全心全意为人民服务的宗旨抛在脑后，把职位、权力当成谋取私利的途径和手段。在他 们的眼里，工作效能并不是工作本身所要追求的目标，而是满足私利的筹码。有许多低 效能的现象正是由于没有满足当事人的欲望而故意造成的。有些按照正常途径可以直接 办理的事情，由于没有给或少给了经办人“好处 ，就多出许多环节和手续来。 第三，机关工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。改革开放以来，我国教育 事业迅猛发展，国民的整体素质有较大提高。随着国家公务员制度的实行，机关工作人 员的素质也有很大提高。但从总体上讲，机关工作人员整体素质与改革开放和经济社会 发展的要求相比，还存在较大差距。一些领导干部没有现代化的管理理念，不能正确判 断形势、分析情况。不善于协调、处理人与人或单位与单位之白j 的关系，不能很好地调 动下属的工作积极性。一些机关工作人员不注重学习，知识陈旧，技能低下，不能很好 东北师范大学硕士学位论文 地适应机关服务新的职能。这些都在一定程度上制约了机关效能的提高。 2 客观方面的原因 第一，行政机关结构、职责的配置还不尽科学。我国行政机构中存在的机构臃肿、 层次繁多、职责不清的情况，是产生推诿扯皮、互相掣肘、手续繁杂等问题的主要原因。 江泽民同志在1 9 9 7 年党的十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚 主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。 某些行政部门 之间责权界限不明确，加上层次过多，职能交叉没有得到根本解决，以至在工作中，尤 其涉及利益差别时，相互拆台甚至会僵持，造成办事效率低下，简单问题复杂化，甚至 长期得不到解决。 第二，人事管理制度不够完善。我们现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激 励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造成行政效能低下的重要原因。行政人员分类制 度不完善，缺乏合理流动，使得某些人不能人尽其才，大材小用或小材大用。考核任用 制度不健全，也会使某些真正有觉悟、有能力的人得不到重用。奖惩制度不健全，造成 “干多干少、干好干坏一个样 。这些因素的存在，在一定程度上影响了广大机关干部 的积极性、创造性，也影响了机关效能的提高。 第三，工作法制化、制度化水平较低，效能监督监察不力。由于长期以来计划经济 体制所形成的观念、工作习惯、工作方法尚未从根本上得到转变，有些机关干部法制观 念不强，依法行政的意识和能力不足。有的单位和部门正常的管理制度工作机制不健全， 工作缺乏规范性，个人的自由裁量权失度，为个人以权谋私、假公济私留下很大空间， 这也在一定程度上影响了机关整体工作效能。 第四，不正之风尚待进一步治理。目前，机关中存在的形形色色的不正之风，特别 是近年来逐渐引起人们重视的行业不正之风，严重影响了国家机关的效能和行政效率。 如果党风、政风不正，官僚主义、形式主义、以权谋私、贪污腐化、徇情枉法等腐败现 象滋生蔓延，就会严重影响广大行政人员的积极性，腐蚀机关工作人员队伍，影响国家 机关内部组织的健康，不仅影响机关效能的提高，还会影响到整个党和国家的执政基础。 1 2 东北师范大学硕士学位论文 四、政府机关效能建设的主要途径和方法 效能概念的丰富内涵决定了机关效能建设的着眼点、着力点的全方位布局。对于管 理人员机关公务员，特别是领导干部的素质建设，应该包括学习教育、选拔任用、 强化激励、监督制约等方面内容；对于管理系统运行机制的创新建设，应该包括科学设 置机构、进一步明晰职责、建立健全保障有效运行的制度和程序等方面的内容；对于管 理系统的物质依托，最重要的是保障信息的收集、加工、传递、存贮方面的建设。这些 方面的内容，不能单一、分开来操作，也不能只靠某一个层面上推进，必须要自上而下 规划、各级机关联动、自下而上产生实际成效。综合起来必须抓好以下几个主要环节来 推动机关效能建设 ( 一) 进一步强化理论武装，促进观念更新 我国现有数百万公务员，是一支庞大的干部队伍，起着国家栋梁的支撑作用。如果 每一个机关干部都有为党、为国、为民效力的责任心，有为人民服务的事业心，集合起 来将是无比的力量。当前要重点抓好机关干部特别是党员领导干部的理论学习，在深化 解放思想、更新观念上下功夫。要特别注意教育和引导机关干部树立正确的权力观和现 代行政管理理念，正确行使手中的权力，尽快实现由管制行政观念到服务行政观念的转 变，实现由强制行政观念向引导行政观念的转变。强化新的服务的理念，即所有机关部 门都是服务部门，所有岗位都是服务岗位，所有公务员都是人民的服务员，为进一步提 高机关效能提供可靠的思想保证。 理论学习是提高机关效能建设的保证“只有理论上的成熟，才能达到政治上成熟 为了扎实推进理论武装头脑工作，根据党的十七大提出的“大规模培训干部、大幅度提 高干部素质的重大举措，加大了干部培训力度，扎实推进理论武装工作，我们一方面 规定时间学习，另一方面，输送干部到外地学习 人均至少一次) 外，要求在岗干部全员 参加组织轮训，着重在党的理论学习上下功夫。采取内学、外输、网络培训等方试突出 了培训内容的创新性；本着急需人才抓紧培训、后备干部加强培训、主要干部重点培训 的培训思路，保证了培训规模的全员性；依据不同干部职工的文化水平的参差不齐，本 着创新培训的模式、管理、制度、手段联系实际创新路，加强培训求实效，讲求了培训 质量的实效性；通过培训学习，强化干部职工的“六种意识 即：信仰意识、公仆意识、 自省意识、敬畏意识、程序意识、创新意识，墩促干部职工做“六个方面 的表率，即 一是讲学习、业务精的表率：二是讲党性、谋大局的表率；三是讲创新、促发展的表率； 四是讲原则、善团结的表率；五是讲纪律、品行端的表率；六是讲正气、树新风的表率， 并不断以“八以体现人性化。即以理服人、以信取人、以功归人、以奖励人，以法制 1 3 东北师范大学硕士学位论文 人、以宽容人、以诚待人、以情感人。从而快速促成优质高效的效能机关。 ( 二) 进一步简政放权，推进政府机关职能转变 权力资源的优化配置，机关部门职能的科学定位是实现机关效能提高的关键。要在 巩固机构改革成果的基础上，依据市场经济形势的要求，进一步调整和规范机关部门与 市场、企业、事业及社会关系，着重解决好机关职能特别是政府职能缺位、错位、失位 的问题。进一步推进政企分开、政事分开，真正实现简政放权。要进一步培育和规范中 介机构，使其与政府脱钩，以便承担政府部门不应管理、管理不了、管理不好的事情， 从而使政府职能部门的主要精力转移到宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务上来。 要继续深化行政审批改革，加快行政管理体制创新。按照精简、统一和效能的原则，建 立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。 从这个意义上说，在简政放权的角度看，我们就要着手在突出三大重点，推进体制改 革：深化行政审批制度改革，办好政务服务中心，打造网上审批平台，提高机关行政效 率和质量，是加强机关效能建设中简政放权的重点工作和核