（行政管理专业论文）政府绩效评估发展对策思考——“服务型政府”视角下的分析.pdf

中文摘要 本文主要论述如何在“服务型政府”背景下促进中国政府绩效评 估发展。政府绩效评估已经成为时代的潮流，各国政府都在争相使用 着这项工具，它在提高政府绩效，改变政府工作态度方面体现出极其 明显的效用。我国越来越多的地方政府也开始采用政府绩效评估这套 工具来促进政府绩效的提高以及服务质量的改善。 我国正在建设“服务型政府”、构建和谐社会，政府绩效评估作为 这个大工程的一个部分，对促进总体目标的实现有着积极的作用。本 文首先对政府绩效评估内涵j 相关概念、国内外情况等作了简单介绍， 此后着重讨论了在服务价值取向下我国目前政府绩效评估存在的问 题以及它的发展趋势，在此基础上从政府角色的再定位、评估方式和 评估主体的再确定、技术手段的科学化、相关制度建设四个方面提出 相应对策，并在文章的最后简单构造了一个模型，从系统的角度来 阐述政府绩效评估的静态结构和动态运行。 关键词：政府绩效评估服务型政府对策模型 a b s 仃a c t t h i st e x tt a l k sa b o u th o wt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ei nt h eb a c k g r o u n do f ”s e r v i c eg o v e r n m e n t ”g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a sb e c o m et h et r e n do fo u rt i m e s ，i ti sag o o d t o o li n i m p r o v i n gt h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n ta n dc h a n g i n gt h e s e r v i c ea t t i t u d e s i nc h i n am o r ea n dm o r el o c a lg o v e r n m e n t sa l s ou s et h e t o o lt op r o m o t et h e i m p r o v e m e n to f p e r f o r m a n c ea n ds e r v i c eq u a l i t y c h i n ai sb u i l d i n ga ”s e r v i c eg o v e m m e n t ”ah a r m o n i o u ss o c i e t y , a sa i m p o r t a n tp a r to ft h i sp r o j e c tt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n p l a y sap o s i t i v er o l ei na c h i e v i n gt h eo v e r a l lg o a l t h et e x tf i r s tm a d ea b r i e fi n t r o d u c t i o nt h ec o n t e n to ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , r e l a t e d c o n c e p t s ，t h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ls i t u a t i o n , t h e nf o c u s e di nt h e e x i s t i n gp r o b l e m sa n di t sd e v e l o p m e n tt r e n db yt h ev a l u eo fs e r v i c e o nt h i sb a s i si t g i v e st h ec o u n t e r m e a s u r e s 丘o mf o u r a s p e c t s ： r e - p o s i t i o n i n go f t h eg o v e m m e n t , t h er e d e t e r m i n eo f t h ea s s e s s m e n tw a y a n dt h ea s s e s s m e n tm a s t e ra n dt h es c i e n t i f i co ft e c h n i c a la n da p p r o a c h ， r e l e v a n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n a tt h ee n do ft h ea r t i c l ei tm a k e sas i m p l e m o d e lt od e s c r i b et h ed y n a m i c ss t r u c t u r ea n dd y n a m i co p e r a t i o no ft h e s y s t e m k e y w o r d ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； s e r v i c e g o v e r n m e n t ；c o u n t e r m e a s u r e s ；m o d e l 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研 究成果。 3 、本文中除引文外，所有数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或机构已经 发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：娃 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的标题和摘 要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：川 导言 一、选题缘由及意义 中国的经济和社会在近年来一直保持着迅猛的发展势头，伴随着这种发展， 政府与社会关系的角色定位也在不断变化，以往那种以g d p 等经济指标作为政府 评估的综合性最终尺度己显现出很大的局限性，与政府的在现阶段行为价值取向 大相径庭，整个社会迫切需要建立一个廉洁高效、守约负责、面向市场服务型的 政府，因此监督政府，评估政府绩效就显得尤为重要。正是在这种背景下，很多 地方提出了“绩效政府”、“效能建设”的1 ：3 号，试图从政府绩效评估的角度来 提升政府的能力。促进行政效率的提高，从而有力应对社会变化。国家人事部“中 国政府绩效评估研究”课题组于2 0 0 4 年在总结国内外相关指标体系设计思想和 方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提出了套适用 于我国地方政府绩效评估指标体系该体系共分三层，由职能指标、影响指标和 潜力指标3 个一级指标，1 1 个二级指标以及3 3 个三级指标构成这一切都说明 政府绩效评估开始成为我国行政改革中的一个热点问题，从理论到实践中都得到 极大的重视尽管如此，我们仍应清醒的认识到，目前我国的政府绩效评估还仅 仅处于一个起步阶段，很多地方的政府绩效评估往往流于形式，而相关的理论研 究也没有一个统一和系统的认识，在这种情况下，我国的政府绩效评估发展之路 还任重道远。 对于政府绩效评估的研究，笔者认为一个关键的问题是我们必须认识到它的 本质是一项工具，相关的技术性工作，如体系的划分、指标的选择、比重的确定 等当然非常重要，但最重要还是我们使用这项工具的目的。我们不仅要清楚到认 识到这个目的，而且在实际操作时还应该把这个目的分解到具体过程中去，这样 的政府绩效评估才是符合实际需要的评估仅仅着眼于技术的研究，而不能与评 估目的很好的结合，则显然是一种本末倒置 党的十六届三中全会在全面建设小康社会的新形势下，进一步提出了发展的 新思路和新目标，提出了“五个统筹”和“五个坚持”，扬弃了发展中国家中普 遍存在的将发展单一地理解为经济增长的观念，坚持以人为本，树立 全面、协调、可持续的发展观，也就是提倡社会的整体与统一的发展。政府为了 能够适应新发展观，就要实现角色的转变，从以往包管一切的统治者变为促进社 会发展的服务者，成为“服务型政府”。政府绩效评估正是在这样大背景下开展 起来的，也应该秉承这样的一种服务理念。具体来说，我国政府实行绩效评估的 根本目的笔者觉得可以理解为改变政府人员工作态度、提高政府工作效率，为整 个社会提供更好的服务，促进整个社会的和谐发展 作为近年来行政改革的两大重点，“服务型政府”与政府绩效评估无论在理论 和实践上都有着重大的联系。事实上，大多数地方在提出“服务型政府”建设纲 领时都会把政府绩效评估作为它的一个重要组成部分，而在建设“效能政府”时 也都会提出要利用政府绩效评估来提高政府服务的效率与质量，为社会与公众提 供更好的服务。但在实际运行过程中，这两者还是有着巨大的分离。就目前大多 数地方政府绩效评估来看，缺少能够体现出服务理念的一些具体措施，如官员观 念的更新，增加来自外部的评估，鼓励社会公众参与，相关的法制建设，信息的 充分公开，与社会的有效沟通等等。这显然将会是是政府绩效评估今后发展的一 个重点如果把握的好，将会极大的推进政府服务理念的实现和“服务型政府” 的建设。 。 近年来，有关“服务型政府”与“政府绩效评估”的文章可以说非常多，但 对这两者间的关系往往只是简单的提及，没有专门、深入的讨论。加强这方面的 研究，对于改进我国政府管理方式，转变政府机关的管理理念，增进政府管理效 率，确保政府绩效评估的正确方向，更重要的是提升社会对政府满意度，有着极 其重大的理论与现实意义。所以笔者决定将政府绩效评估的建立与发展作为硕士 论文的研究方向，并将毕业论文的题目定为“政府绩效评估发展对策思考 服务型政府视角下的分析” 二、国内外关于该课题的研究现状及趋势 ( 一) 国外研究现状 政府绩效评估作为政府绩效管理的一个重要组成部分，很多西方行政界学者 很早就开始了对它的研究由于开展的时间较长，所以相关的研究也很多，已有 2 相当的深度和广度。很多学者在做研究时，已经开始注意到“服务”精神在评估 中的重要地位。这体现在很多著作中已提出在进行政府绩效评估时要加强公众的 参与、要注意社会满意度等。并且这样的研究在政府绩效评估总体研究中所占比 重也越来越大这方面一些代表性著作有： 1 、创建高绩效政府组织：公共管理实用指南( 【美】马克g 波波维奇著， 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ) 本书作者根据参加政府改革的亲身经验，精辟地指出政府改革成功的关键在 于提高政府绩效。书中对创建高绩效政府的途径进行了深刻、透彻的论述与分析， 认为实现高绩效政府不仅仅要对政府工作方法和它的组织构造进行改革，也应当 对政府的服务对象、文化以及它的管理系统进行全面的改造其中，还着重阐述 工对创建高绩效政府起重要作用的政府预算、人力资源及政府采购三大制度的改 革。就政府改革实践而方，本书为创建高绩效政府设计了极有价值的参考方案， 对各国实施政府改革具有重要的借鉴意义和参考价值。 2 、 政府业绩与质量测评一问题与经验( 美】阿里哈拉契米著，广州：中 山大学出版社，2 0 0 3 ) 本书由三部分组成，即荷兰概念与运用、美国视角和国际经验。这是一部关 于业绩与质量测评的国际视角的著作。作者提供了美国、荷兰、英国、加拿大、 西班牙、德国和澳大利亚等国不同政府层级，从中央、省( 州) 到地方( 市镇) 等不同政府职能部门业绩与质量测评的理论思考、实践经验和解决问题的途径。 3 、公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈( 【美】帕制里夏基利等著，张 定淮译，中国人民大学出版社，2 0 0 2 ) 该书深刻、全面地阐释了标杆管理的实 施过程，揭示了政府实施标杆管理所具有的巨大潜力，前瞻性的剖析了标杆管理 将对政府变革产生的巨大影响力，对提高政府的绩效无疑有十分重大的意义。 此外，无缝隙政府( 【美】拉塞尔著) 、驾驭变革的浪潮( 【力】加里斯摩 根著) 以及摈弃官僚制；政府再造的五项战略( 美1 戴维奥斯本等著) 等书 都从不同的角度对政府绩效评估进行了较为深入地阐述。 ( 二) 国内研究现状 从国内现状看，近年来关于政府绩效评估的理论已逐渐成为我国行政界研究 的热点，相关的书籍和文章很多，其中也有不乏精彩之作但从实践看，目前大 3 部分政府评估的绩效评估重点放在了评估方法，更多关注的是从技术层面去开展 绩效评估，如怎么选取指标，如何测评等等，而忽视了政府服务对象社会公 众对于这一过程的参与和互动，这显然是与政府“服务”理念不相吻合的，而相 关的文章在这方面论述的非常有限，具体的对策讨论则更少。总的来说，对政府 绩效评估的研究仍处于比较初级的阶段，有待进一步的深入与发展。 这方面专著主要有： 1 、公共部门绩效评估( 卓越著，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ) 本书是一本对 政府绩效评估介绍的比较完整和系统的著作。主要讲述公共部门绩效评估的模式 建构、公共部门绩效评估的信息化建设、公共部门绩效评估的组织实施、公共部 绩效评估魄左法运用。公共洳绩效评估的心理调控、公共部门绩效评估的系 统功能、美国公共部门的绩效评估、英国公共部门的绩效评估、若干发达国家公 共部门的绩效评估、国内若干地区公共部门绩效评估的实践等 2 、公共服务型政府( 李军鹏著，北京大学出版社2 0 0 4 ) 该书指出公共服务型 政府是当代政府公共管理的基本模式，建设公共服务型政府是完善社会主义市场 经济体制的根本要求，建设公共服务型政府是中国政府转型的主要目标建设公 共服务型政府必须处理好一系列的重大战略关系，建立适合中国国情的公共服务 型政府 相关论文： l 、 论绩效型政府及其构建思路( 刘旭涛许铭桂中国行政管理2 0 0 4 年 第3 期)该文从绩效型政府的理念与内涵入手，阐述了如何构建完整的绩 效管理系统，并提出了我国政府绩效管理的问题与策略，认为应该确立绩效 型政府公共责任的新理念，借鉴国外先进经验，建立绩效管理系统和制度建 设，加强政府绩效管理，构建绩效型政府 2 、 中国政府绩效评估实践的特色从基础因素入手的分析( 盂华上海 交通大学学报2 0 0 4 年第3 期)该文从价值观、民族性格以及政治制度等 基础因素入手，分析中国政府绩效评估实践的特色。 3 、 论政府绩效的公民评议( 冯银庚湖南农业大学学报2 0 0 4 年6 月第5 卷 4 第3 期)该文认为公民评议政府绩效是一个动态的系统过程。公民评 议政府绩效体现出政府与公民关系的深刻变革，是公民参与的重要途径， 是政府绩效评估的基本手段 4 、论政府绩效评估指标体系的构成与选取( 黄萍河南省政法管理干 部学院学报2 0 0 4 年第5 期)该文指出绩效评估是现代政府提高工作 效率，建立满意型政府所采取的行之有效的方法，绩效评估指标的选取对于 建立这一制度有着至关重要的作用本文围绕着这一问题提出如何在不同 类型的工作部门，对于不同类型的工作任务建立指标体系，并就如何才能更 好选取绩效评估指标提出了建议。 三本文研究的框架重点及创新之处 ( 一) 研究框架 本文主要分为四个部分叙述，第一部分是对政府绩效评估一般理论的阐述介 绍政府绩效的范畴界定，以及评估的主要内容、要素及程序再将政府绩效评估 与政府绩效管理以及企业绩效评估进行一一对比，以更进一步的界定与认识政府 绩效评估，最后简单的介绍国外与我国政府绩效评估实施的一些主要情况。 第二部分主要从理论上分析“服务型政府”的服务理念与绩效评估的逻辑联系， 首先简要分析“服务型政府”的历史发展，以及它的内涵与特点，再进一步指出 “服务型政府”核心是服务理念以及它的主要内容，接着提出服务理念与政府绩 效评估两者问的关系以及把服务理念融入政府绩效评估的必要性与可能性。 第三部分是本文的一个重点。着重讲述了如何在服务理念视角下发展我国政府 绩效评估论述了在服务理念下我国政府绩效评估的发展趋势以及为了推进“服 务型政府”建设的一些具体的发展措旖。 最后一部分则构建了一个对中国政府绩效评估设想的简单模型，并分别从静态 和动态的角度加以分析 ( 二) 重点难点 第三章新公共服务视角下的中国政府的绩效评估是本文的重点，也是难点。 首先是讨论在服务理念下我国政府绩效评估的发展趋势，指出我国政府绩效评估 现存的不足，并提出今后发展的几个大的方向我国政府绩效评估只有建立在这 些全新的价值取向上才能真正的发挥作用。然后则提出一些促进我国政府绩效评 估的具体措施，主要从政府角色的再定位、评估主体的再确定、技术手段的创新、 相关法制建设这四个大方面来讲述，每一方面中又有着一些具体对策讨论。第三 部分在本文所占的篇幅比较大，希望通过这一部分的阐述，能为我国政府绩效建 设探索出一些新的发展途径。 这一部分也是本文的比较难以写作的一个部分。一方面，我国的政府绩效评 估尚处于一个初步阶段，相关的资料不是很多，也不全面，相应的研究也不多， 特别是一些具体的政府评估项目能获得资料的更少，这使得笔者在涉及到具体性 问题时，在寻求相应的对策方面的难度增加。另一方面，本文所提出的从“服务 型政府”视角来看我国政府绩效评估在其他的著作中没有什么全面和专门的分 一析，很多问题需要笔者自己去发现和探索，在牵涉到一些具体性策略时更是如此。 为了解决这个问题，笔者会尽可能多的参阅一些相关资料，尤其是借鉴国外的一 些比较先进的经验，同时关心国内有关政府绩效评估的最新动态，以期能把本章 写作的更加完满一些。 ( 三) 创新之处 首先，本文试图从。服务型政府”角度去剖析我国政府绩效评估问题，希 望能为我国的政府绩效评估找到一个新的发展方向和合理的定位。其次，在此基 础上，在涉及一些具体的发展策略思考时，把政府绩效评估看作一个完整的系统， 从人员的观念、评估主体、沟通、法制、信息化多方面提出各项对策，虽然这些 对策大多不是什么新形式，但笔者力图从“服务型政府”视角出发，并结合中国 的具体国情得出一些新结论，期望以此能促进我国政府绩效评估的进一步研究和 发展 四、论文采用的研究方法 ( 一) 系统研究方法本文将政府绩效评估看成是一个系统的工程，从人员 的观念、评估主体、沟通、法制、信息化多方面提出各项对策，并结合中国当前 的一些实际情况和外部环境作为一个完整的系统来研究。 ( 二) 文献研究的方法在理论分析方面，主要以大量的有关公共行政、公 共管理、管理学、经济学的中外著作为主，并尽可能的搜集一些典型案例加以证 6 明与分析，从而使理论紧密结合实际。 ( - - - ) 比较研究方法。本文在研究中国政府绩效评估时，对于中外的一些绩 效评估制度作相对应的比较。并力图吸取两者优点，结合我国的具体情况加以分 析。 第一章政府绩效评估概述 一、政府绩效评估的起因 美国的公共行政大师尼古拉斯亨利曾说政府绩效评估已经成为公共管理领 域的巨株仙人掌；高大、坚韧、多刺以及耐渴。西方国家多年的改革实践也证明 了绩效评估是解决公共部门机构臃肿、效率低下、浪费严重等痼疾的良方 自2 0 世纪7 0 年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发 达国家出现了建设绩效导向政府的实践，并引导着世界各国政府的公共管理实 践，使人类社会信息化、全球化浪潮中还伴随着一个“再造政府”的潮流。无论 是政治家、政治学家还是高层管理者、公共管理学家都极为关注政府绩效及其评 价问题。1 9 7 3 年美国尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案，力图使公 共组织绩效评估系统化、规范化、经常化1 9 7 9 年英国撒切尔政府开始“雷纳 效率评审”，并先后颁布“财务管理新方案”和“行动计划”同时，新西兰、法 国、荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰，挪威、日本等国都着手大力研究公共组织绩 效评估，并与公共组织绩效评估的实施相互促进。以至于西方学者惊呼传统的 “行政国家”正在被“评估国家”所取代，绩评估作为一项政治活动蓬勃开展起 来。o r 2 0 世纪9 0 年代，绩效评估已经成为各国行政发展的最新主题。1 9 9 3 年， 美国第1 0 3 届国会颁布了政府绩效与结果法案，从而以立法的形式明确了绩 效评估的概念与制度1 9 9 7 年n p r 召开政府间基准研讨会，成立了跨国绩效评 估研究小组亚太地区各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。时 至今日，绩效评估已经成为时代的潮流，各国政府都在争相使用着这项工具，并 在实践中不断的改进和完善，绩效评估逐渐形成了自己的完整体系，在提高政府 绩效，改变政府工作态度方面体现出极其明显的效用 二、内涵界定 ( 一) 政府绩效范畴界定 政府绩效的含义“绩效”一词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意 思。它最早用于社会经济管理方面。而运用“绩效”概念衡量政府活动的效果， 。吴建南，庄秋爽- 自下而上”评价政府绩效探索t 。公民评议政府”的得失分析理论与改革 j 2 0 0 4 第5 期。第页 s 其含义则更广泛一些。政府绩效包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和 效率，是政府能力的基本体现，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现的 管理能力在社会经济管理活动中的结果、效益、效能。 政府绩效主要包括以下四个方面：1 政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效 最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是 一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效 就越容易体现。2 经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅 是在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。良好的经济绩效还包括经 济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。 3 。社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。 社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高：社会公 共产品应及时到位，社会治安状况良好，犯罪率低，人们安居乐业：社会和谐有序， 贫富差距缩小，社会群体、民族之间和谐相处，没有激烈的对抗和尖锐的冲突。4 文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣 与整合。政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要指标和外在表现，在整体 体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效就会缺乏物质基础和物质支撑， 社会绩效和政治绩效也不会长久持续社会绩效是政府绩效体系中的价值目标， 没有社会绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础政治绩效是 整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证 和保障。同时，政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既 不是政府回报，也不是政府终端产品的积累，而应该是较长时期经济发展、社会进 步、政治文明的总成果o 在一个完整的政府绩效评估程序中，这四个方面的绩 效指标都应该有着一定的体现，而在不同的时间、地点则会有着不同的侧重点 ( 二) 政府绩效评估的内涵及其内容、要素和程序 对政府绩效评估目前国内外尚没有一个普遍公认的定义。我们可以从三个方 面来理解政府绩效评估的内涵：从微观层面看，它是对个人工作业绩、贡献的认定 中观层面是指政府分支的各部门如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效 果，给民众提供服务的数量、质量等：从宏观层面来说，是指政府的绩效的测评， o 张寒政府绩效评估的现状及在我国的发展经济师u 2 0 0 5 年第l l 期，第5 8 页 9 政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的 健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公共与平等， 国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。本文所研究的政府绩效评 估侧重于中观与宏观层面。 从内容上看，政府绩效评估是一个综合性的范畴。目前实践中的绩效评估主 要是围绕经济测定、效益测定和效率测定三个方面来开展的。其中，经济测定涉 及输入资源的成本，如政府日常行政过程中的各种开支、开展某个项目所需资金。 效益测定涉及组织目标的实现，可以划分为：产出标准、效果标准。产出标准是 针对组织提供的服务而言，如政府某项服务的成绩，效果标准是针对长期标准而 言，如失业率等。效率测定所关注的是输入与产出间的比率关系，是对组织过程 的评价量 从要素方面上看，政府绩效评估是一个完整的系统作为一项系统工程，绩 效评估系统包括确定目标、拟定评估目标、选择评估方法、安排适当的评估时间 和评估步骤、调配资源、识别管理哲学或管理文化等内容一个有效的绩效评估 系统应该是( 1 ) 由一系列的绩效标准组成，这些绩效标准能满足不同组织间的 需要( 2 ) 抓住绩效的效率、效益纬度的实质( 3 ) 提供用以保持绩效的不同纬度 之间协调的办法；( 4 ) 将定量和定性的方法相结合( 5 ) 拥有把评估看成是前进 的、发展的过程的管理哲学；( 6 ) 明确评估标准，以免被管理者人为操纵。 从程序方面看，公共部门绩效评估是一个动态的过程。从一般意义上看，作 为一个过程，绩效评估包括确定绩效目标、架构绩效指标体系、收集资料和评价 资料等的一整套操作程序。英国审计委员会则在1 9 8 9 年的行动指南中指出， 绩效评估过程由四个环节构成：( 1 ) 评估绩效；( 2 ) 评估效益和质量；( 3 ) 监督 和报告；( 4 ) 改进绩效。 三，相关概念比较 ( 一) 政府绩效评估与政府绩效管理 政府绩效管理源于政府部门职能的重新定位、解决财政危机等实践的呼唤， 以公共选择、新制度经济学等作为理论支撑，对近二十年来盛行不衰的新公共管 理运动进行理论梳理它是一个完整的学科体系，美国国家绩效评估中的绩效衡 l o 量小组为此曾下过一个定义，所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的 绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或设定改变既定 目标计划，并报告成功符合目标的过程”。国内亦有学者认为，绩效管理是围绕 绩效提高目标，确定绩效目标，检测和反馈组织绩效状况，并对实现结果进行评 估的过程。学界对绩效管理涉及范围的认识不尽相同，但他们都有个共同点：绩 效管理是一个包括绩效评估在内的综合性体系。而绩效评估则是政府部门绩效评 估重要和关键的内容，但也只是其中的一个部分用系统论的语言来说，政府绩 效评估是整个大系统中的一个子系统。政府部门绩效评估的效用不仅有赖于自身 体系的完整构建，方式方法的有效运用，组织实施的科学安排等，而且，还有赖 于整个大系统的整体功能，有赖于其他各个子系统功能的有效发挥很显然，绩 效评估是绩效管理中内在的、不可缺少的一部分它反映了续效目标与实现结果 的有关信息，为提高公共组织整体绩效水平的其它绩效管理技术的运用提供了依 据。它是整个绩效管理系统中最为核心，也是最难构建、费时费力最多的一个 部分，同时又是绩效管理中被外界接触最多的一个部分。也正因为如此，很多地 方常常把政府绩效管理和政府绩效评估混淆起来使用，但这两者间还是有很大的 不同。 。 ( 二) 政府绩效评估与企业绩效评估 由于所提供的产品和服务在性质上有着比较大的区别，企业中的绩效评估对 象非常明确和易于量化，所以显得容易实现相比较而言，政府绩效评估无论是 对象、内容和程序都要复杂的多追寻绩效评估的发展历程，我们可以找到两者 之间的一些渊源，两者之间的关系更多的体现在技术和方法上面比如像罗伯 特卡普兰提出的b s c ( 平衡计分卡) ，它最早主要用于企业的绩效评估上，但 现在经过一定的改进后，也大量的被用于政府绩效评估。这给了我们以启示，很 多先进的企业绩效评估技术和方法可以经过改进后运用于政府绩效评估的过程 之中盛 四、国外政府绩效评估简介 ( 一) 美国政府绩效评估 t 卓越公共部门绩效评估 i i 】北京t 中嗣人民大学出版牡，2 0 0 4 年，第9 页 o 卓越公共部门续效评估0 i 】北京：中屋人民大学出版社。2 0 0 4 年，第1 3 页 1 1 美国政府的关于绩效评估的大规模实践始于2 0 世纪7 0 年代初期。1 9 7 3 年， 尼克松政府颁布实施了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门绩效评估 系统化、规范化、经常化。这可以说是美国政府绩效评估活动的一个开端。1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了日落法，该法律对计划或规章规定一个废止日期， 到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效，否则就从此无效，从而迫使 政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。1 9 9 3 年，美国国会通过了 政府绩效和结果法，该法案的通过将美国政府绩效评估实践推向了一个高 潮。它要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向民众报告自己的绩效状 况。目的就是使政府在提高效率和管理能力的同时，改善公共服务的质量，建立公 共责任机制，提高公众的满意程度并改善公众对政府公共部门的信任。总的来说， 美国政府绩效评估的特点是二l 政治相关性强：2 设立专业机构对公共部门绩效 评估进行研究：3 除联邦政府大力推动公共部门的绩效评估外，地方政府也是公 共部门绩效评估的积极实践者。 ( 二) 英国政府绩效评估 英国在政府绩效评估方面起了带头作用，也是应用最持久、最广泛、技术上 比较成熟的国家撒切尔夫人在任期间，任命雷诺为效率顾问，并于1 9 7 9 年开始 了正式的绩效评估实践“雷诺评审”，该评审的重点是政府机构的经济和效 率水平后来政府机关内部的评审又发展到由社会进行评估评估内容转向侧重 于顾客服务和质量：评估主体突出公民和服务对象：评估结果公开化并直接向对 象负责1 9 8 2 年，英国政府公布了著名的“财务管理新方案”，要求政府的各个 部门树立浓厚的“绩效意识”1 9 8 3 年，英国卫生与社会保障部第一次提出了较 为系统的绩效评估方案，有1 4 0 项绩效指标应用于卫生管理部门以及卫生与服务 系统的绩效评估。英国政府绩效评估的特点是：l 绩效评估以解决问题为导向：2 初期的政府绩效评估侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化，后期则逐 渐转向社会与公众评估，评估的重点转向服务质量：3 绩效评估的措施很激进， 但又是系统设计、稳步推行的。 ( 三) 其他国家的政府绩效评估 新西兰的主要做法是：在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；将那些 具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、 预算、拨款等均需要考虑绩效；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与 执行官之间签订绩效协议、采购协议等，强化各自的职能。澳大利亚的公共组织 绩效评估成为政府行政改革的一个重要组成部分，并且与具体的改革计划和措施 融为一体，如财务管理改进计划、项目管理和预算改革、国有企业的民营化改革 等。该国还改革了原有工资结构，引进了高级文官绩效评估。荷兰新市政管理法 要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。 五、我国政府绩效评估现状 改革开放以来，我国进行了行政管理体制的持续改革，以努力提高政府的效 能，由此地方政府绩效评估走上了实践的舞台。从2 0 世纪8 0 年代初到9 0 年代初， 我国的政府绩效评估进入起步阶段i 当时的政府绩效评估主要属于粗放型的部门 考评，如大检查、大评比、专项调查等。从2 0 世纪9 0 年代初到9 0 年代中后期， 评估进入发展阶段，普遍用于多种公共组织。从2 0 世纪9 0 年代末至今，一些部门 和地方政府开始采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估， 特别是迈入新的世纪以后，越来越多的地方政府开始采用政府绩效评估这套工具 来促进政府绩效的提高以及服务质量的改善。 很多地区的政府部门从自身特点和当地情况出发，为建立自己的绩效评估体 系做了一些有益的尝试如浙江省开展效能建设，进行万人问卷调查，拉近民意 与决策的距离注重制度建设，把解决问题与建章立制结合起来，做到用制度管 人管事同时展开立体式的监督，坚决对效能低下的干部说不；温州市政府把公 务员能力建设和绩效管理作为优化发展环境的重要措施，结合市直机关开展“效 能革命”，进一步加强机关作风建设，出台了公务员能力建设和绩效考勤制度若 干意见( 试行) ，对公务员队伍建设提出了l o 条具体措施；青岛市从2 0 0 2 年开 始实行 青岛市目标责任制管理实施细则，政府机构目标责任的内容包括两大 类：一类是市委、市政府部署的重点工作任务，另一类是有关职能部门的目标和 责任，并对这一工作采用“监控督查”和“年终考核”两种主要形式，为了突出 某些工作，考核时实行了一票否决制；厦门市思明区政府成功开发并推行了“公 共部门绩效管理系统”，运用先进计算机技术协助完成繁重的政府绩效评估计算， 最大限度地排除人为因素在绩效评估中的干扰，实现公共部门绩效评估结果的瞬 时完成和动态更新。它以以群众满意为标准，提高服务质量为核心，以构建公共服 务性政府为基本导向，把竞争引入政府机关工作，形成有效的奖勤罚懒、择优汰劣 的激励机制，改变政府机关传统绩效评估体系方法落后、思想陈旧、耗时费力的 局面，构建科学、公正、全面的绩效评估理论、方法和指标体系其它的像哈尔 滨展开“行政效能建设”实现政府部门提速，杭州实现公务员末位淘汰制等等， 都是政府绩效评估的一种表现形式。 从我国政府绩效评估的实践来看，像上文所列的例子应该说都属于进行的比 较成功的，而其它很多地区的绩效评估都还停留在初步起步阶段，构建的指标或 是少而不成体系，或是大而杂乱无章；评估往往还处于手工阶段，缓慢而易出错； 更重要的是大部分地区的绩效评估缺少一个成熟而完善的指导理论，处于分散 式，运动式的状态，一很多地方效能建设、效能监察运动进行的非常热烈上在一段 时间内也起到了不错的作用，但成功的经验却没有得到及时的总结并加以制度 化，导致一段时间过后，这些活动就变得流于形式，造成了资源的浪费；同时绝 大多数地方政府的绩效评估，评估的权力还是被牢牢的掌握在政府自身手中，主 要体现在上级对下级的评估，说到底仍是政府部门的自身评估，而公众并没有真 正的被引入到评估体系中来。从整体上看，由于我国行政管理改革仍然具有社会 转型期的过渡特点，现代意义上的政府绩效评估在我国还是一个新生事物，处于 探索阶段的政府绩效评估无论在理论上还是实践上都表现的还不成熟，与发达国 家相比，我国的政府绩效评估还处于“原始的手工艺水平”上，存在的问题还非 常突出o 这些问题的出现，是由于在我国政府绩效评估仍是个新生事物，相关 的理论和经验都还非常缺乏，这就需要我们迸一步的去探讨。 。马敬仁，杨卓如现代政府绩效评价t 中国问题与策略公共行政 j 】2 0 0 5 年第8 期，第1 5 页 1 4 第二章“服务型政府”与政府绩效评估 一、“服务型政府”简述 “服务型政府”虽然是一个近年来兴起的名词，但它的核心理念的提出则由 来已久早在1 9 4 4 年9 月8 日，毛泽东同志在中共中央直属机关为追悼张思德 同志而召集的会议的演讲中，首次完整而又准确地使用了“为人民服务”的概念。 1 9 4 5 年，在党的七大政治报告论联合政府中，他对为人民服务的理论作了 更为系统完整的论述。其主要点是：把全心全意为人民服务提到惟一宗旨的高度； 要求和最广大人民群众保持密切的联系，指出这是“我们共产党人区别于其他任 何政党的又一个显著的标志”，要求。每一个工作环节上的每一个同志都不要脱 离群众，要细心地倾听群众的呼声，要和当地的群众打成一片，要启发和提高群 众的觉悟，要团结和带领群众一道前进”o 而后来的历届国家领导人都进一步 发展这种理念，提出自己的观点，如邓小平同志的“领导就是服务论”，在1 9 8 5 年5 月的谈话中，邓小平同志在在全国教育工作会议上的讲话中指出：“什 么口q 领导? 领导就是服务”“领导者必须多干实事。那种只靠发指示、说空话过 日子的坏作风，一定要转变过来。? 0 2 0 0 0 年2 月，江泽民同志在广东考察工作 时指出：“只要我们党始终成为中国先进社会生产力的发展要求、中国先进文化 的前进方向，中国最广大人民的根本利益的忠实代表，我们党就能永远立于不败 之地，永远得到全国各族人民的衷心拥护并带领人民不断前进”“三个代表”重 要思想把发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民群众的根本利益同坚 持党的先进性联系在一起，并且上升到党的性质和宗旨的高度，使毛泽东同志的 “为人民服务论气邓小平同志的“领导就是服务论”在新的历史条件下，有了 更鲜明的时代精神和更具体的实践要求毛泽东，邓小平、江泽民同志共同建构 起的这种不断发展完善的为人民服务理论，己为实践证明是一种科学的理论，与 服务型政府的理念和宗旨是完全相通的。它们是建设“服务型政府”最重要的理 论根源之一 进入新的世纪之后，随着形势的变化，人们越来越倾向于把政府看成是社会 的服务者，关于服务行政的问题引起了学术界广泛的关注，多名学者从不同的角 。毛泽东选集( 第三卷) 阻 北京t 人民出版社， 1 9 6 6 年，第9 4 0 9 9 6 页 o 邓小平文选( 第三卷) 呻】北京t 人民出版社，1 9 9 3 年，第1 2 1 页 1 5 度来对服务行政提出了看法，这其中，中国人民大学的张康之教授于2 0 0 0 年在 限制政府规模一文中提出“服务型政府”的理念，而从2 0 0 2 年起，国家行 政学院的刘熙瑞教授又发表了多篇文章对服务行政问题提出自己的看法，明确提 出现代行政的基本目标可以确定为“服务型政府”的建设。这以后，关于服务型 政府的研究层出不穷，而且很多理论被用于各地政府的实际运行中，温家宝总理 更在十届人大三次会议上所做的政府工作报告中明确提出要“努力建设服务 型政府”。“服务型政府”逐渐形成一套完整的理论体系。 二，。服务型政府”的基本内涵 ( 一) “服务型政府”的核心是服务理念的塑造 所谓“服务型政府”，是“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社 会民主程序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以公民服务为宗 旨并承担着服务责任的政府”，o 其内涵主要有四个要点：“以民为本”的政府服 务理念，“依法行政”的服务准则，“顾客导向”的服务模式，“违法必究，有错 必改”的行政责任”而其中最为关键的核心是“以民为本”的服务理念，它是 其它各要素的源头，正是有了这种“以民为本”的服务理念为指导原则，我们才 能够设定出有效的服务准则，制定出合理的服务模式，明确必要的服务责任。这 种“以民为本”的政府服务理念也清晰的点出“服务型政府”的本质和最终追求。 在政府与公众的相互关系中，必须以“服务顾客”的态度来面对社会公众，尽可 能的满足“顾客”的合理要求并自觉自愿接受它们的监督。 ( 二) 服务理念下的政府绩效评估 政府绩效评估是近年来在各地兴起的一种促进与提高政府工作效率的有效方 式，它的兴起本身就处于建设“服务型政府”的大环境中，目的是为了检验行政 效能，提高政府服务品质，激发公务员的服务意识，很多环节都被深深的打上了 “服务理念”的烙印，并且随着时间的推移，服务理念的影响在政府绩效评估的 实践中将会体现的越来越明显 三、服务理念与政府绩效评估的关系 口刘熙璃服务型政府经济全球化背景下中田行政管理 盯2 0 0 2 年第7 期，第5 页 t 6 ( 一) 服务理念是政府绩效评估顺利实施和获得实效的有力指导 政府绩效评估工程在我国才刚刚起步，在实际推行过程中遇到的问题还有很 多。政府绩效评估就其本质来说，它是一个提高政府绩效的工具，要用好它，就 一定得有一个明确的指导思想。而能够顺利推动政府绩效评估前进最重要的思想 无疑“服务型政府”的服务理念。有了这种服务理念的指导，政府绩效评估才能 实现从“官本位”到“民本位”，从“过程导向”到“结果导向”的转变，政府 绩效评估才能真正的实现为社会公众所用，成为监督政府的有力工具，促进政府 绩效的提高，从而使得政府的效能与公信力加强，公众配合政府行为更为积极主 动，整个社会才能为之发展的更和谐。只有在运行过程中正确的贯穿了这种理念， 政府绩效评估才能真正达到我们理想的效果。服务理念既是政府绩效评估指标的 出发点，又是它的最终指向与归宿一 ( 二) 政府绩效评估是实现服务理念、建设“服务型政府”的最佳工具 “服务型政府”的服务理念其本质是促使政府提高工作服务，为社会公众提 供更好的服务，而正如管理学家阿姆斯特朗所指出“要改进绩效，你必须首先要 了解目前的绩效水平是什么”，这就是绩效评估工作。能否快速、准确的测量出 政府工作业绩并及时的反馈给政府是促进政府在工作循环的过程中不断提升绩 效的前提和保证。绩效评估理论最初起源于企业组织，逐渐在政府部门中扩散开 来，经过几十年的发展，已经形成了一套完整的理论体系并大量运用于实践，它 是一门知识，种技能，有着其自身的客观性与科学性，在很多西方国家的多种 部门里有着大量的应用并取得了很好的效果事实证明它是一套对促进政府提供 优质服务行之有效的方法和工具各地政府如能采用绩效评估中的一些先进方法 并与当地具体情况相结合，构建出一套完整而又合理的绩效评估体系，在促进政 府为公众提供更好服务，早日实现“服务理念”的普及方面会起到积极的促进作 用。政府绩效评估使服务行政获得了区别于传统行政的新的管理手段和工具。服 务行政不仅强调行政过程，也强调行政结果：不仅强调政府要把服务作为政府行 政的主要内容，而且也强调公众对政府服务行政质量的考量和评价政府绩效评 估作为一种管理手段和工具，以政府的业绩为评价依据，有利于公民对政府的控 制。4 ) 在我国目前一些绩效评估进行的比较好的地方，政府的工作作风、工作效 由高建华论服务行政视域下的政府绩效评估学术论坛【力2 0 0 5 年第7 期，第2 4 页 ， 1 7 率、服务意识与态度都有着显著的提高，“服务型政府”的建设进一步加快，这 充分体现了政府绩效评估在促进“服务型政府”建设中的重要地位与意义。 ( 三) 服务理念下的政府绩效评估是实现和谐社会的有效途径和重要保证 近年来我国大力提倡建立“和谐社会”，中