（行政管理专业论文）电子政务社会效益评价指标体系研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 电子政务的作用不仅是在传统政务的基础上给政府提供为公众服务的新的手 段和方式，更表现在促进行政系统的转型上。随着电子政务在我国的进一步发展它 还将继续改变传统政务流程、组织形式和运作方式，进而对社会政治生活的方方面 面带来深远的影响。如何科学评价电子政务产生的社会效益成为当前我国电子政务 发展进程中亟待解决的问题。 电子政务社会效益评价是运用一定的科学方法对电子政务社会效益的整体水 平进行评价的活动，它主要包括电子政务社会效益评价指标体系、社会效益评价方 法和社会效益评价模型三个部分。其中电子政务社会效益评价指标体系是电子政务 社会效益评价的核心环节，建立一套较为科学、完善的电子政务社会效益评价指标 体系，能准确衡量中国现阶段电子政务发展社会效益的整体水平，动态反映电子政 务发展的变化趋势，为政府部门制定电子政务的发展决策提供参考依据，具有重要 的理论价值和实践意义。而我国现阶段对电子政务社会效益的评价还缺乏深入探 讨，尚未形成系统的电子政务社会效益评价指标体系。 为寻求上述问题的解决方法，本文对电子政务的社会效益评价指标体系进行了 较为系统的研究，力求在理论层次深入探索，并寻求实际运作中的有效解决方法。 全文共分五个部分：第一部分在分析选题背景、选题意义、述评国内外电子政务效 益评价及社会效益评价研究成果的基础上，提出本文的研究思路、方法、内容和可 能的创新点。第二部分在界定电子政务社会效益内涵、本质与功能的基础上，重点 分析电子政务社会效益评价的基础理论。第三部分探讨电子政务社会效益评价指标 体系构建的原则，提出电子政务社会效益评价指标体系构建的思路与总体框架，并 在此基础上构建出较为科学、合理的电子政务社会效益评价指标体系。第四部分运 用模糊层次分析法对电子政务社会效益评价指标体系中单项指标的权重进行定量 的分析和计算，以此确定每一单项指标相对于电子政务社会效益评价总目标的重要 性程度。第五部分对电子政务社会效益评价指标体系研究过程中的创新点以及尚待 解决的问题进行分析，并提出进一步研究的方向。 论文的创新之处在于，在学术界对于电子政务社会效益评价的研究工作还处于 定性分析阶段时，作者尝试借鉴其他领域社会效益的评价思路和方法，通过征询专 家的意见，建立了一套较为完整、科学的电子政务社会效益评价指标体系，为今后 进一步开展电子政务社会效益评价的定量研究工作提供了思路。 关键词：电子政务；社会效益；评价指标体系 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t n er o l eo fe g o v e m m e n ti sn o to n l yt op r o v i d en e wm e a n sa n dm e t h o d sf o r g o v e m m e n tt os e r v et h ep u b l i co nt h eb a s i so ft r a d i t i o n a lg o v e r n m e n t ，b u ta l s ot o p r o m o t et h et r a n s f o r m a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m w i t he g o v e r n m e n td e v e l o p e d i no u rc o u n t r yi nt h ef u r t h e r , i tw i l lc o n t i n u et o c h a n g et h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s e s ，o r g a n i z a t i o n a lf o r m sa n dm o d e so fo p e r a t i o n ，a n dw i l lh a v eap r o f o u n do na l l a s p e c t so fs o c i a la n dp o l i t i c a ll i f e h o wt os c i e n t i f i c a l l ye v a l u a t et h eb e n e f i t so f e - g o v e r n m e n th a sb e c o m ea ni s s u ei nt h ep r o c e s so fe g o v e r n m e n td e v e l o p m e n t t h es o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o no fe g o v e r n m e n ti sa na c t i v i t yt h a ta p p l i e sc e r t a i n s c i e n t i f i cm e t h o d st od e t e r m i n ea n de v a l u a t et h eg e n e r a ll e v e lo fe g o v e r n m e n ts o c i a l b e n e f i t i ti sm a i n l ym a d eu po fe g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ， e - g o v e r n m e n t s o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o nm e t h o da n d e g o v e r n m e n t s o c i a lb e n e f i t e v a l u a t i o nm o d e l t h ee g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi st h ec o r eo f e - g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o n 1 1 1 ee s t a b l i s h m e n to far e l a t i v e l ys c i e n t i f i ca n d w e l l f u n c t i o n i n ge g o v e r n m e n t s o c i a lb e n e f i te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mc a ne x a c t l y m e a s u r e st h eo v e r a l ll e v e lo fe g o v e m m e n ts o c i a lb e n e f i tr e c e n t l y , a n dc a na c t i v e l y r e f l e c t st h ec h a n g i n gt r e n do ft h ee - g o v e m m e n td e v e l o p m e n t ，w h i c hc o u l dp r o v i d e s r e f e r e n c e sf o rt h e g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s t o d e s i g np o l i c yo fe g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t i th a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a lv a l u ea n dp r a c t i c a li m p l i c a t i o n t of i n ds o l u t i o n st ot h e s e i s s u e s 。t h i st h e s i sh a ss t u d i e ds o c i a lb e n e f i to f e - g o v e r n m e n td e e p l ya n ds y s t e m a t i c a l l yb o t hi nt h e o r i e sa n dp r a c t i c a ll e v e li no r d e rt o f i n de f f e c t i v ew a yt op u ti n t op r a c t i c e t l l i st h e s i si sd i v i d e di n t of i v ep a r t s p a r to n e p u t s f o r w a r dt h et h e s i s ss t u d y i n gt r a i no ft h o u g h t ，m e t h o d s ，c o n t e n ta n dp o s s i b l ef r e s hp o i n t s o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo fc h o o s i n gt h et o p i cf o r r e s e a r c ha n dm a k i n gc o m m e n t so nt h ed o m e s t i ca n do v e r s e a sr e s u l t so fr e s e a r c hi n t o e v a l u a t i n gt h es o c i a lb e n e f i t so fe g o v e m m e n t i np a r tt w o ，o nt h eb a s i so fd e f i n i n gt h e c o n n o t a t i o n ，e s s e n c e ，c h a r a c t e r i s t i c sa n df u n c t i o no fe v a l u a t i n gt h es o c i a lb e n e f i t so f e - g o v e r n m e n t , i tf o c u s e so na n a l y z i n gt h eb a s i ct h e o r i e so fe v a l u a t i n gt h es o c i a lb e n e f i t s o fe g o v e r n m e n t p a r tt h r e ep r o b e si n t ot h ep r i n c i p l e sf o rc o u s t r u c t i n gt h ei n d e xs y s t e m o f e v a l u a t i n gt h et h es o c i a lb e n e f i t so fe g o v e r n m e n t ，a n da l s op u t sf o r w a r dt h et h o u g h t s a n do v e r a l lf r a m et h a tc o n s t r u c tt h ei n d e xs y s t e m ，a n df u r t h e r , c o n s t r u c t sac o m p a r a t i v e l y s c i e n t i f i ca n dr a t i o n a li n d e xs y s t e mo nt h i sb a s i s p a r tf o u ru s e sf u z z ya n a l y t i c h i e r a r c h yp r o c e s st oa n a l y z ea n dc o u n tw e i g h to fi n d i v i d u a li n d e xo fe g o v e r n m e n t s o c i a lb e n e f i t se v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m t h a tc a nm a k es u r et h ei m p o r t a n c ed e g r e eo f i n d i v i d u a li n d e xw h i c hr e l a t i v e st ot h ew h o l ee g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i t se v a l u a t i o n o b j e c t i v e p a r tf i v es u m m a r i z e sa n dp r o s p e c t st h i ss t u d y sm a i n l yr e s e a r c hr e s u l t sa n d s o m ep r o b l e m sf o rf u t u r er e s e a r c h 1 1 1 cf r e s hi d e a si nt h i st h e s i sc a nb ed i s p l a y e da sf o l l o w i n g ：i nt h ea c a d e m i c r e s e a r c ha b o u th o wt oe v a l u a t eo ft h ee g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i t si ss t i l li nt h es t a g eo f i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s q u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，t h ea u t h o r st r yt ol e a r nf r o mo t h e ra r e a so ft h ee v a l u a t i o ni d e a sa n d m e t h o d so fs o c i a lb e n e f i t s ，a n dc o n s u l t i n ga d v i c eo fe x p e r t , a l li n t e g r i t ya n ds c i e n t i f i c e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fe - g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i t sw e r eb u i l tu p t h et h e s i s p r o v i d e dat r a i no ft h o u g h tf o rt h eq u a n t i t a t i v es t u d yo fe - g o v e r n m e n ts o c i a lb e n e f i t s e v a l u a t i o ni nt h ef u r t h e r k e yw o r d s ：e - g o v e r n m e n t ；s o c i a lb e n e f i t ：e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m i i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：荔红雪 日期：矽7 年乡月o 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：荡岔当 日期：炒7 年多月矿日 导师签名： 日期矽尹多月价 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中的 规定 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题的背景及意义 绪论 1 选题的背景 随着信息技术的普及，我国电子政务的发展不断深化。中央政府门户网站的开 通，“国家电子政务总体框架 的出台，标志着我国电子政务的发展正在进入一个 全新的、既快速又务实的特殊时期。电子政务建设需要国家的大量投入，如何使这 些投入产生可观的效益，是电子政务建设亟待解决的核心问题。近年来，我国的电 子政务建设取得了显著的成就，但在发展过程中也存在着“重电子，轻政务 、“重 建设，轻使用”、“重投入，轻效益 等问题。目前我国的电子政务建设已取得了一 定的成效，各级政府、各部门都建立了相应的门户网站，但从政府部门政务的处理 和社会公众的使用情况来看，与巨大的资源投入相比，电子政务的效益，尤其是其 社会效益尚未得到充分的体现。在目前我国坚持以人为本、全面协调可持续的科学 发展观和构建服务型政府的大背景下，一切活动不仅要讲经济效益，更要讲社会效 益，并注重全面衡量社会效益。 2 选题的意义 当前在学术界对于电子政务社会效益的系统研究尚不多见，因此，建立规范的 电子政务社会效益分析与评价体系，运用定性与定量相结合的科学分析评价方法， 切合实际衡量电子政务的社会效益已势在必行。电子政务社会效益评价是运用一定 的科学方法对电子政务产生的整体效益进行评价的活动，它主要包括电子政务社会 效益指标体系、电子政务社会效益评价方法和电子政务社会效益评价模型三个部 分。其中，社会效益评价指标体系是电子政务社会效益评价的核心环节，对于电子 政务的建设、运行和管理各个阶段的规划和发展具有很强的导向性作用。 研究指标体系的重要意义在于：首先，电子政务社会效益评价指标体系是电子 政务社会效益评价的基础，科学完善的电子政务社会效益评价指标体系有助于提高 其效益评价的信度和效度。其次，电子政务社会效益评价指标体系的建立，能准确 衡量电子政务社会效益的整体水平，间接反映政府电子政务建设、管理的实际状况。 第三，电子政务社会效益指标体系对电子政务建设具有导向性，科学的评价结果能 为政府部门制定电子政务建设的有关决策、运行过程中的管理以及运用电子政务创 新政府管理提供参考依据。落实科学发展观、构建社会主义和谐社会是当前我们全 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 党全民族的发展目标，科学发展观强调“以人为本 ，和谐社会追求的是人与社会 的协调发展。政府部门通过合理的电子政务社会效益评价指标体系能够对当前电子 政务产生的社会效益进行科学、合理的评价，有针对性地解决电子政务在建设和管 理过程中遇到的问题，深入推进电子政务建设。 因此，建立一套较为科学、完善、合理的电子政务社会效益评价指标体系，能 准确衡量中国现阶段电子政务产生社会效益的整体水平，动态反映电子政务发展的 变化趋势，为政府部门制定电子政务建设规划提供参考依据和导向，具有重要的理 论价值和实践意义。 ( 二) 国内外研究现状综述 1 电子政务效益评价指标体系研究现状 文献检索表明，国内外学者的研究视角早已触及到电子政务效益的评价指标体 系这一主题，但对电子政务社会效益的评价指标研究却缺乏深入探讨。对其指标体 系的系统研究，也较为鲜见。 目前学术界针对电子政务效益评价指标体系方面的研究可以归纳为以下三类： 第一类主要从宏观角度把握电子政务的成本与效益，探讨提高电子政务效益的策 略，具有代表性的文章是 2 0 0 5 年第3 期 o 张昕：公益项目的社会评价研究，山东大学硕士论文，2 0 0 7 年3 月。 垂张明哲；社会效益：理论、指标体系与方法探索 。兰州大学硕士论文，2 0 0 7 年4 月 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 社会效益评价指标体系，研究思路如图1 1 所示。 研究背景和意义 t 研究现状 基本概念、基本理论 电子政务社会效益构成 电子政务社会效益目标分解 电子政务社会效益评价指标内涵 电子政务社会效益评价指标体系 构建 t f 电子政务社会效益评价指标权重 确定 围1 - 1 研究思路图 2 研究的方法 ( 1 ) 规范研究与实证研究相结合的方法 运用规范分析的方法，对电子政务效益评价的基本理论、基本概念，包括评价 的本质、特征、功能以及评价指标等进行规范性的探讨。 为了分析和证实这些评价技术、方法的科学性、可行性和有效性，通过问卷调 查，征询专家的意见，对电子政务效益指标体系进行实证评价，分析制约其效益水 平的主要因素，把规范研究与实证研究结合起来。 ( 2 ) 定性分析与定量分析相结合的方法 本文研究主要采用定性分析与定量分析相结合的方法。在分析电子政务社会效 益评价的内容时，对社会效益的内涵、构成等方面进行定性描述：在构建电子政务 指标体系时，将定性指标与定量指标融为一体：在确定指标权重时，运用模糊层次 分析法对每一单项指标进行了定量的分析和计算，提高了电子政务社会效益评价指 标体系的科学性与有效性。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 四) 谋篇布局与创新点 1 谋篇布局 本文的篇章结构设计如下： 第一部分为绪论。在分析选题背景、选题意义、述评国内外电子政务效益评价 及社会效益评价研究成果的基础上，提出本文的研究思路、方法、内容和可能的创 新点。 第二部分是电子政务社会效益评价的理论研究。在界定电子政务社会效益内 涵、本质与功能的基础上，重点分析电子政务社会效益评价的基础理论。 第三部分是对电子政务社会效益评价指标体系的构建。在确立符合我国国情电 子政务社会效益评价指标体系构建原则的基础上，综合国内外电子政务效益评价以 及其他领域社会效益评价的指标体系的研究成果，探讨电子政务社会效益评价指标 体系构建的原则，提出电子政务社会效益评价指标体系构建的思路与总体框架，并 在此基础上构建出较为科学、合理的评价指标体系。同时，对电子政务社会效益评 价指标标准、定性指标的定量化等问题进行研究。 第四部分电子政务社会效益评价指标体系权重的确定。运用模糊层次分析法对 电子政务社会效益评价指标体系中单项指标的权重进行了定量的分析和计算，以此 确定每一单项指标相对于电子政务效益评价总目标的重要性程度。 第五部分结语。分析在对电子政务社会效益评价指标体系研究过程中的创新点 以及尚待解决的问题，并提出进一步研究的方向。 2 创新之处 本文拟在以下几个方面有所创新： 一是研究视角方面，本文在我国现阶段提出科学发展观、和谐社会以及服务型 政府的时代背景下，针对电子政务社会效益评价的难于量化的现状，借鉴其他领域 社会效益评价指标研究的方法，对电子政务的社会效益评价的指标体系进行研究。 二是研究内容方面，首先本文不同于以往主要针对电子政务经济效益的评价进 行研究，而是在分析电子政务经济效益和社会效益两者关系的基础上对其社会效益 进行评价；其次本文突破以往对于社会效益只进行定性分析，构建出一套多维度的 电子政务社会效益评价指标体系，主要包括提升公共服务水平、提高公众民主意识、 控制社会风险、维护社会稳定和推动信息技术在政府管理中的应用。 三是研究方法方面，本文主要采用了定性分析与定量分析相结合的方法。在分 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 析电子政务社会效益概念及构成进行的基础上，对于电子政务社会效益评价指标体 系的构建，采取了定性指标与定量指标相结合的方法；并在确定指标权重时，运用 模糊层次分析法对单项指标相对于电子政务社会效益评价的重要性程度进行了定 量的分析和计算，充分考虑了评价指标之间重要性比较的模糊性，从而提高评价指 标体系的科学性与有效性。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、电子政务社会效益评价的理论概述 ( 一) 电子政务社会效益的界定 1 效益的概念 在讨论电子政务社会效益的概念之前，有必要对政府部门的效益做一个界定。 什么是效益，这个概念早已有明确定义，广义地说所谓“效益”就是一种在投入和 产出之间所进行的比较。“效益”这一概念，最早出现于产业领域的考核，随后广 泛应用运用于各种各样的领域。在当今社会，“效益 这一概念已被普遍使用。例 如：经济效益、社会效益等。 而“绩效与“效益 概念又有所不同。“绩效 的含义体现在以下两个方面， 首先是“绩”，衡量一级政府及政府机构部门的施政结果好差的指标就应称之为“政 绩”，即施政成绩。“效在这里指的是“效能、效果和效应”，并非直接指“效 益”，一级政府及所属职能部门施政结果的好坏，直接或间接地影响着这个地区或 领域的经济效益、社会效益及其他各种效益。由此可见“绩效”与“效益 是两不 同的概念。其区别主要体现在的性质上的不同，“绩效”指标，是管理者人为制定 的一系列考核目标，也就是上一级政府和上一级主管部门对所属的下一级政府和下 一级部门制定的系列目标考核指标，这些考核指标的完成情况，直接或间接地反 映出下一级政府和下一级部门的“绩效 状况。其性质是人为属性。而“效益 指 标是反映政府部门通过自身运作所取得的成果，在运作过程中，受到其所在地区的 政治、经济、文化、理念等社会环境因素的制约影响，必须遵守社会运行法则，因 势利导，使自身能够和谐地良性运作取得效益。政府部门要取得较好的社会效益， 必须满足自身内部管理条件和外部社会环境条件才能取得。其性质是自然属性。 2 电子政务社会效益的概念 张明哲认为社会效益就是某项人类活动满足公共需要的度量，对该活动的社会 效益分析就是社会评价，或者说是社会效益评价 ；颜伦琴认为社会效益是指某一件 事情、某一种行为、某一项工程的发生所能提供的公益性服务的效益，具体表现在 改善环境、提供就业机会、促进精神文明的建设、协调区域发展、繁荣经济和增加 。王力华：浅议绩效与效益的概念界线h t t p ：w w w a u d i t g o v c n 圆张明哲：社会效益：理论、指标体系与方法探索，兰州大学硕士论文，2 0 0 7 年4 月 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 财政收入、方便人们生活、提高人们生活质量等o 。 本文认为，首先，电子政务社会效益就是电子政务在推行过程中对政府本身和 社会公众产生的社会效果，这种效果一方面体现在政府内部信息化程度的提高，另 一方面也体现在政府为公众提供更优质的公共服务、提高公众民主意识、控制社会 风险。电子政务的社会效益应该通过以下几个方面来理解： ( 1 ) 电子政务的社会效益体现在其推行过程中带来的公共利益 政府与企业一样，也存在投入产出问题。不同之处在于，企业提供私人物品， 企业效益的大小可以用所获得利润、市场占有率、投资回报率等数字来衡量，但政 府所提供的是公共服务和公共产品，电子政务作为一种为公众提供公共服务的全新 方式，其社会效益是指电子政务推行过程中产生的社会效果，也就是给政府自身和 社会各方面带来的公共利益，主要表现在公众民主意识的提高、社会公共服务质量 的提高、社会和谐有序等。 ( 2 ) 电子政务社会效益评价是其社会效益分析的关键 效益分析是指人们对一项活动比如项目投资有无效益或者效益大小的分析。人 类的活动，无论是经济活动还是非经济活动，都会对社会政治、经济等各个方面产 生一定影响，会带来一定的社会效益。在电子政务建设过程中同样会产生社会效益， 如何对电子政务社会效益进行全面分析，衡量其社会效益的大小关键在于对电子政 务社会效益进行科学评价。 ( 3 ) 正确认识电子政务社会效益和经济效益的关系 电子政务的社会效益是相对于经济效益而言的，电子政务从建设开始的巨大投 入、到建成后的管理运行，是一个非常复杂的过程。正因为如此，电子政务从建设 到管理，都要最大限度地降低电子政务的行政成本，提高经济效益。但是，强调电 子政务建设和管理中的经济效益，决不意味着整体上要否认电子政务社会效益的重 要性，恰恰相反，重视电子政务建设与管理中的经济效益，实际上是对纳税人高度 负责任的表现，这与政府的公共管理要把社会效益放在第一位并不矛盾。这说明 电子政务的社会效益和经济效益的关系是可以统一的，两者之间是相辅相成的。 ( 4 ) 衡量电子政务的社会效益需要考虑相应的行政环境 电子政务在实际建设过程中，受到其所在地区的政治、经济、文化、理念等社 会环境因素的制约影响，必须结合当地或部门的实际情况，因势利导，才能使电子 政务的发展取得应有的社会效益，所以在衡量电子政务社会效益时需要考虑当地的 。颜伦琴：我国铁路提速社会效益的评价，北方工业大学硕士论文，2 0 0 4 年7 月 。汪玉凯：中国电子政务建设的经济效益分析) ，公共管理科学 2 0 0 2 年第5 期 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 行政环境的实际状况。 ( 二) 电子政务社会效益评价的本质与功能 1 电子政务社会效益评价的本质 电子政务社会效益评价是评价主体运用科学的指标、方法和模型，通过定量定 性分析对电子政务在政府内部管理和公共服务提供过程中产生的社会效益做出客 观、公正和准确的综合评判的过程。电子政务的社会效益是相对于经济效益而言的， 就现阶段我国电子政务的发展现状而言，在政府管理中推行电子政务的目的在于降 低行政成本、优化政务流程、提高行政效率，但其实质都是为公众提供更优质的公 共服务、提升公众民主参与意识，由此带来的社会效益同样不可低估。一方面，对 于社会和公众而言，电子政务的推行有利于提升公共服务水平、提高公众的民主意 识。另一方面，对于政府而言，电子政务可以更加有效控制社会风险，维护社会稳 定；同时，电子政务的建设有利于推动信息技术在政府管理中的应用。所以，对于 电子政务社会效益的评价本质上就是对推行电子政务给社会带来的影响进行有效 衡量。 2 电子政务社会效益评价的难点 ( 1 ) 效益产出分析复杂 首先，电子政务社会效益评价目标具有多样性。由于电子政务社会效益是一个 非常复杂的系统，其价值属性是多方面的，具有多目标、多指标属性。所以难以基 于某一种指标体系对其进行全面的评价。其次，电子政务社会效益的产生过程分析 十分复杂，电子政务从建设、运行、管理到再建设是一项宏大的系统工程，其各个 阶段都产生经济效益或社会效益，很难将电子政务产生的经济效益和社会效益严格 区分开来。再次，电子政务社会效益不易量化。政府建设电子政务所产生的社会效 益可以划分为有形的与无形的，要想分析电子政务社会效益中无形的部分难度较 大。例如，电子政务提升公共服务水平、提高公众的民主意识等，缺乏确定性和可 度量性。它不同于衡量企业所产生的经济效益，可以通过企业所获利润来衡量，其 投资回报率、资金周转率等都有清晰的量化指标，而电子政务的社会效益中政府内 部组织结构的优化程度、提高公众向政府谏言献策的积极性等定性指标，往往都难 以简单用其结果的好坏加以评价。 ( 2 ) 评价指标确定困难 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 评价指标是评价内容的的载体，也是评价内容的外在表现。电子政务社会效益 定量研究难以取得进展的重要原因在于评价指标及其评价标准的难以确定。首先， 由于电子政务的推行是一个相当复杂的过程，具有较强的关联性和系统性，其建设 各阶段产生的社会效益有所不同，很难找出对各阶段都适用的评价指标，哪些因素 可以构成电子政务社会效益评价的标准和指标难以科学、恰当地确定。其次，衡量 电子政务产生的社会效益需要结合电子政务运行的行政环境，而不同地方的政治、 经济、文化发展的水平不同，其行政环境具有较大的差异性，由于各地电子政务建 设情况的差异，缺乏横向比较的标准，难以形成电子政务社会效益的统一评价标准。 上述问题都给电子政务社会效益评价指标的确定带来困难。再次，电子政务所产生 的社会效益中的部分指标要从多个维度进行评判，科学、客观地衡量这些指标比较 困难，例如，在评价电子政务对于提高政府应对突发事件的能力时，单纯以应对突 发事件的公众满意度为指标也不科学。因为公众满意度的提高，可能并不完全是由 于政府应对突发事件能力的提高所致，因为事后的补偿措施得当也可能是公众满意 度提高的重要影响因素。 ( 3 ) 评价信息获取艰难 电子政务社会效益评价是收集相关资料、确定评价目标、划分评价项目、效益 测定及评价结果使用组成的的行为体系。评价过程中每一环节都对评价活动产生影 响。首先，效益评价的有效性，在很大程度上直接取决于在所收集信息的数量和质 量。如果信息获取的渠道不畅通，信息总量不充足，则无法对电子政务社会效益进 行全面、准确地评价：如果信息失真，则无法做出正确、令人信服的评价结论。 因此，科学、准确评价电子政务的社会效益，必须获取准确、有效的电子政务社会 效益的有关信息。然而，一方面电子政务的社会效益评价往往缺乏有效的输出信息， 这是因为政府对其提供的服务通常缺乏来自公众的反馈信息，而且公众之间由于文 化修养、学历背景以及所从事的职业等各方面存在较大差异，这些都会在不同程度 影响公众的判断水平。另一方面，政府虽然推行电子政务已有较长的一段时间，其 门户网站等信息系统的建设已初具规模，但它们不能提供准确、可靠的效益评价信 息，这就从客观上大大增加了电子政务社会效益评价的难度。其次，反馈信息过程 的完成质量也会对电子政务社会效益评价产生一定影响。由于现阶段我国对于电子 政务社会效益评价还未形成规范的评价指标、评价标准和评价方法，这在一定程度 上使得评价主体对电子政务社会效益评价的宗旨和目的缺乏深入了解，这导致信息 反馈过程的效果得不到有效体现。 o 彭国甫：地方政府公共事业管理绩效评价研究 ，湖南人民出版社2 0 0 4 年版，第5 6 - 5 7 页 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 4 ) 认知程度存在偏差 电子政务社会效益评价是由人来进行的，评价方法和指标的选择都是由人确定 的，因此人的价值观在评价中起很大的作用。评价本身就是依据一定的价值标准对 评价客体的一种确定性认识，由于个人的偏好、价值取向不同，不同人可能给出不 同的评价结果，这将直接影响电子政务社会效益评价的科学性与准确性。首先， 电子政务效益评价中所涉及的定性指标都需要基于评价主体的主观价值判断，例 如，政府组织结构的扁平化程度、政府与公众沟通渠道的多样性等，难免会与实际 情况产生一定的偏差。其次，在确定指标体系中各指标的权重时，指标之间的重要 性程度同样需要专家进行主观判断，不同领域的专家对于电子政务社会效益各项评 价指标的考虑视角和认知程度均存在一定的差异，上述问题的存在都将会直接影响 最终的评价结果。 3 电子政务社会效益评价的功能 根据中国电子政务的发展现状，本文认为，电子政务社会效益评价的功能，主 要表现在电子政务社会效益评价为电子政务的建设与发展提供依据和导向，有利于 政府与社会公众互信关系的形成，是推动政府公共服务持续改进的途径和方法，所 以对其产生社会效益的评价显得尤为重要。 ( 1 ) 推进电子政务建设和发展的依据和导向 电子政务发展的核心问题是提高电子政务的社会效益。由于电子政务推行是一 项持久、复杂的工程，电子政务的建设和管理过程中难免存在不足，社会效益评价 在政府制定电子政务发展计划、监测电子政务发展状况以及相关政策评价等各方面 都发挥着重要作用，通过评价可以反映政府在电子政务建设与管理过程中存在的问 题。从发现的问题入手对电子政务发展方向进行引导与调整，把效益评价结果作为 改善当前电子政务工作的依据。 社会效益评价是电子政务建设的导向。通过社会效益评价，可以帮助政府确立 电子政务建设与发展的方向，帮助工作人员明确电子政务建设的目标，使电子政务 的发展更加科学、有序地向前推进。 ( 2 ) 推动政府公共服务持续改进的途径和方法 首先，电子政务社会效益评价可以推进政府“以效益为本 的管理。现行电子 政务的评价模式比较强调管理者人为制定的一系列考核目标，也就是上一级政府和 上一级主管部门对所属的下一级政府和下一级部门制定的一系列目标考核指标，这 。李宝山：管理系统工程 ，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 0 5 页 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 些考核指标的完成情况，直接或间接地反映出下一级政府和下一级部门的“绩效”状 况，但往往忽视了电子政务能够给社会公众带来的实际效益，现代管理强调要评价 取得效益，就必须科学度量结果。只有根据社会效益评价的结果，分析和把握影响 电子政务发展水平高低的关键因素，才能有针对性地采取措施创新电子政务的建设 与管理，进而推动公共服务的持续改进。 其次，电子政务社会效益评价可以提高政府内部各部门的竞争意识。推行电子 政务的深层次目的在于打破传统行政模式中各政府部门对公共服务的垄断，在政府 内部形成良性竞争。通过开展电子政务社会效益评价，在此基础上进行横向、纵向 比较，并及时将评价和比较的结果在政府内部通报或对社会公开，有助于形成政府 内部部门提升竞争意识，以促使他们提高服务质量和工作效率。 再次，电子政务社会效益评价可以促进政府部门间的协作。传统行政管理模式 由于部门间的信息孤立，导致效率低下，服务质量不高。电子政务的推行，鼓励领 导与职能部门、以及部门间的资源共享和相互协作，而社会效益评价为领导提供了 充分的效益信息和控制效益的手段，有利于电子政务在持续改进公共服务的过程中 发挥更大作用。 ( 3 ) 促进政府与公众互信关系形成的桥梁和纽带 电子政务社会效益评价强调的是电子政务产生的实际社会效益，是沟通政府与 社会公众的桥梁和纽带。电子政务社会效益评价强调电子政务开展给政治、社会、 经济等各方面所带来的社会效益，以提高公共服务质量和促进政民互动为导向，增 进了社会公众对政府公共部门的信任，增强了公众为政府谏言献策以及参与政府决 策的积极性和主动性。 电子政务社会效益评价可以科学检验政府在电子建设与管理过程中产生的社 会效益，通过向社会公众公示结果，便于公众对政府的监督，使电子政务的发展能 够赢得社会公众的支持和理解，形成政府与公众的互信关系。电子政务社会效益评 价是向公众展示电子政务给政府公共服务能力与服务效果的提升带来的益处，同时 社会效益评价强调的是评价过程的透明和信息的公开，这样也便于让公众了解政府 在建设与管理电子政务过程中存在的不足，更好的为电子政务的发展出谋划策。 ( 三) 电子政务社会效益评价的理论基础 1 新公共管理理论 2 0 世纪8 0 年代中后期，为应对当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及政 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 府公共部门面临的社会问题的挑战，英、美等西方国家推行了一场被人们称为“新 公共管理运动的政府改革运动。这一运动的目标是以公共部门管理问题的解决为 核心，融合了多个学科的相关知识和方法，创立了新的公共管理理论知识框架，适 应当代公共管理时间发展的迫切需要。 在这场政府革新运动中，政府绩效评估作为新公共管理理论的核心内容，呈现 出以下几个特点： ( 1 ) 评价主体多元化 新公共管理理论倡导评估主体多元化。在对政府绩效评价过程中，与以往单纯 由政府机关内部评价不同，而是由内部评价发展到由社会机构进行评价，在进行评 价过程中更强调公众和第三方机构的参与。 ( 2 ) 评价以结果为导向 新公共管理理论认为，政府绩效评估应该是一种以结果为导向的过程。与传统 公共行政的评价多注重过程不同，它要求政府行政人员不仅对过程负责，更重要的 是要对结果承担一定的责任。目的在于把行政人员从负责的规章制度和层级约束中 解脱出来，发挥其积极性和主动性，以使他们树立以结果为导向的理念。 ( 3 ) 评价以客户为中心 新公共管理要求重新塑造政府角色并对其职能进行界定，以建立新的公共责任 机制。它强调以顾客为导向，这就要求政府绩效评价应以公众满意度为标准，充分 体现了以客户为中心、以需要为导向的管理理念。毋庸置疑，以客户为中心的理念 对于政府了解公众需求、提高服务供给能力、更好满足公众需求起到了重要作用， 但公众的顾客角色相对与政府而言仍然比较被动，他只是服务和信息的接受者，关 注重点也在于服务的效率，缺乏对公共服务的决策过程的参与权。 新公共管理理论对于电子政务社会效益评价的启示体现在以下几个方面： 第一，在对电子政务社会效益进行评价时，需要让公众或第三方机构参与其中， 以提高评价的科学性和准确性； 第二，对电子政务社会效益进行评价时，应考虑政府所提供的公共服务是否满 足了公众的实际需求，是否产生了应有的效益，而不仅仅考虑是否提供了公民所需 要的公共服务； 第三，对电子政务社会效益进行评价时，应分析电子政务建设对社会公众造成 的影响，将公众民主意识提高等评价指标纳入到整体评价体系中，充分反映电子政 务的推行对于公众向政府建言献策以及参与决策的积极性和主动性是否明显提高。 o 蔡立辉：电子政务：信息时代的政府再造 ，中国社会科学出版社2 0 0 6 年版，第l l 页 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 新公共