（行政管理专业论文）湖北省省直机关目标管理模式及其考评机制探究.pdf

华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 i 摘摘 要要 目标管理理论最早于20世纪50年代中期被提出后， 很快在许多西方国家的企 业运用，取得了成功经验。后来逐渐在公共部门试行并推广，成为一项行之有效 的管理办法。在我国，随着改革行政管理体制的要求越来越强烈，方向越来越清 晰，包括目标管理在内的一些国际流行的新的管理机制、管理技术和工具被广泛 地借鉴和引入，促进了行政管理部门的观念变革、职能转变、组织结构调整、行 为方式改革。2006年起，湖北省委、省政府从进一步增强党政机关责任意识、强 化党政机关内部管理、转变政府职能出发，在省直机关实施了目标管理。目标管 理工作的开展促进了省直机关的各项工作。 但与国内一些实行了党政机关目标管 理的地区的实践相比，与一些发达国家公共组织的绩效管理的实践相比，湖北省 省直机关的目标管理和考核评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和指导， 带来了一系列问题，影响了目标管理在实践中的效果。从深层次上讲，这些问题 与我国的行政管理理念和制度等有着密切的联系，因此有必要从价值、理念、制 度多个层面， 对湖北省省直机关目标管理的实践中的主要问题做认真的反思和分 析,并在此基础上借鉴国内外成功经验提出完善湖北省省直机关目标管理工作的 对策建议，逐步建立健全理念先进、方法科学、操作性强、实际效果明显的目标 管理体系和科学规范的考核机制。 关键词：湖北省直机关 目标管理 管理体系 考核机制 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 ii abstract first initiated by peter f. drucker, an austria-born american management specialist, the theory of management by objective has witnessed a wide spread of practice and success in both business and public managements. with the pace of public management speeding up and direction of it made clearer in china, numerous mechanisms, methods and tools in management science have been introduced and practised, which have promoted conception transformation, function changeover, organization restruction and behavior conduct reform among public management in china. since 2006, hubei provincial party committee and provincial government have been committed to conducting management by objectives among its subordinate departments, organs, and institutions so as to intensify their public consciousness and accountability, streamline their internal management and adapt their performance more closely to what public demands. and such targets have been considerably accomplished among all these public organs. however, just as many other public institutions have achieved and suffered, hubei is not alone while there is a lot to do make performance assessment a real success. the shortcomings in performance assessment of hubei public departments have much to do with chinas public and government management philosophy and its working mechanism. and it is encouraged and valuable that a research can be conducted on performance assessment of hubei public departments in its value, modes and mechanism by way of making an analysis of existing deficiencies. it is supposed that this article will serve to put forward countermeasures to improve the management modes and assessment mechanism of government assessment of hubei province. key wordskey words: hubei provincial public departments including party organs management by objectives management modes assessment mechanism 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 1 1 绪 论 1 绪 论 1.1 课题研究的意义 1.1 课题研究的意义 改革开放以来，为建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，我 国进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、改 革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努 力提高政府的管理水平和服务质量，党政机关目标管理由此走上了实践舞台。党 政机关目标管理工作是指在党委、政府统一领导下，强化各级机关的目标责任意 识，以提高工作效率、管理水平和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、 业务和廉政建设为内容，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关 运作方式，改进机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关 目标责任保障体系的综合性工作。 在党政机关实行目标管理具有十分重要的意义。首先，有利于贯彻和落实科 学发展观，形成强有力的目标导向。科学发展观内涵丰富，要将其落到实处，转 化为各地各部门工作的指导思想和实际行动， 需要有一套科学的评价标准和考评 体系。科学地制定目标并根据目标的完成情况进行考核和评估，将科学发展观的 原则要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部门的责任意识，形成正确的 决策导向和工作导向， 将为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支 撑。其次，有利于深化政府管理体制改革，为我国经济社会发展增加新的动力。 政府的管理水平，是决定一个社会发展快慢的重要因素。现代综合国力的竞争， 政府管理能力是一个重要方面。 尤其是我国正从计划经济体制向市场经济体制转 轨，政府管理方式和管理水平对社会经济发展至关重要。随着我国经济体制和政 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 2 治体制改革的不断深化，政府改革的地位和作用将更加突出，人民群众和社会组 织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求， 传统的低效的粗放式的行 政管理模式将受到严峻挑战，建立新的公共管理体系势在必行。第三，有利于深 化干部人事制度改革，促进政治文明建设。实行目标责任制管理，将使政府的工 作业绩评价建立在科学的理论和方法基础上，并以量化的直观形式表现出来，将 组织评估与个人，特别是部门领导人的业绩评估结合起来，开辟了机关工作人员 考核的新途径，为科学的政绩考核奠定了坚实基础。第四，有利于推动和规范各 地政府管理实践的改革，促进我国公共管理模式的创新和变革。 近年来，我国以市场为取向的经济体制改革不断深入。一些地方政府和部门 也在积极探索政府管理模式的创新和变革。上世纪80年代末以来，我国一些省份 和许多大中城市实行了政府机关目标管理， 将现代管理理论和方法引入政府的管 理体系中，取得了良好的社会经济效果。2005年，湖北省委、省政府顺应潮流， 审时度势， 决定从2006年起开始在省直机关全面推行目标管理。 这项活动的开展， 增强了省直机关各部门的目标意识，强化了目标责任，促进了各部门落实省委、 省政府的工作目标和总体思路，确保了全省各项预期目标的实现。但是，同我国 其他已经开展了目标管理的地方一样， 湖北省省直党政机关目标管理工作仍存在 不足，影响了目标管理在实践中的效果。本文对湖北省党政机关目标管理实践中 出现的主要问题做了认真的反思和分析，以推动我省省直机关目标管理的制度 化、 规范化和科学化， 充分发挥目标管理在机关管理现代化中的作用为研究目的， 尝试提出建立具有自身特色的机关目标管理办法和考评理论体系的意见和建议。 1.2 目标管理理论及其理论基础 1.2 目标管理理论及其理论基础 目标管理(management by objectives， 缩写为mbo)是20世纪50年代中期出现 于美国，以泰罗的科学管理和行为科学理论(特别是其中的参与管理)为基础形成 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 3 的一套管理制度。凭借这种制度，可以使组织的成员亲自参加工作目标的制定， 实现“自我控制” ，并努力完成工作目标。而对于员工的工作成果，由于有明确 的目标作为考核标准，从而使对员工的评价和奖励做到更客观、更合理，因而可 以大大激发员工为完成组织目标而努力。 由于这种管理制度在美国应用得非常广 泛，而且特别适用于对主管人员的管理，所以被称为“管理中的管理” 。目前公 认，彼得f德鲁克对目标管理的发展和使之成为一个体系作出了重大贡献。 1954年，德鲁克在管理的实践(the practice of management)一书中，首先 提出了 “目标管理和自我控制” 的主张。 之后， 他又在此基础上发展了这一主张， 他认为，企业的目的和任务，必须化为目标，企业的各级主管必须通过这些目标 对下级进行领导，以此来达到企业的总目标。如果一个范围没有特定的目标，则 这个范围必定被忽视，如果没有方向一致的分目标来指导各级主管人员的工作， 则企业规模越大，人员越多时，发生冲突和浪费的可能性就越大。德鲁克的主张 在企业界和管理学界产生了极大的影响， 对形成和推广目标管理起了巨大的推动 作用。 在德鲁克首创了目标管理之后， 又有多位管理学家对目标管理做了进一步地 深入研究，如1957年，行为学家道格拉斯麦格雷戈(douglas mcgregor)在他发 表在哈佛工商评论(harvard business review)上的一篇论文中，提出了一 种以德鲁克的目标管理概念为基础的新的评价方法。 他主张在事先规定的目标基 础上进行评价， 主张把评价的重点放在工作绩效上， 而不是放在个人品格上。 1960 年，麦格雷戈的著作企业的人性面(the human side of enter prise)在美 国问世。他在书中提出的y理论成为目标管理的理论依据。在此之前的目标管理 重视由上而下的目标体系，有偏重目标设置及其评价等技术方面的倾向。该书的 发表使人们眼界大开，书中提出的y理论解决了管理者经常面临而又一直无法解 决的组织目标与个人目标的冲突问题。根据y理论，个人在工作中发现乐趣便会 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 4 专心工作，结果组织的目标和个人的动机都可以实现。这种人与工作融合的新观 念，给目标管理带来了它所欠缺的新气息。麦格雷戈的 y理论成为以后目标管理 发展的理论依据之一。1961年，美国经营顾问爱德华施莱的著作成果管理 (management by results)在美国出版。施莱在书中提出的成果管理理论对目标 管理方法的完善与发展有重要影响。他认为，组织寄望于每个成员的并不是工作 本身，而是工作成果。因此，管理的重点不是以工作为中心，而是达到预期的成 果。为此，管理者对工作过程要加强管理，但不可过分干预。要授予下级人员一 定的权力，使其在完成目标任务的过程中有较大的自由。授予下级人员的权限要 根据每个人承担的责任来确定。每个人承担的目标任务要力求数量化，使目标任 务成为实实在在的成果，这样有助于激发人们完成目标的热情。施莱的成果管理 思想将德鲁克的目标管理思想具体化， 进一步阐明了如何将企业的整体目标转化 为个人目标， 以及制定什么样的个人目标更有助于激发人们工作的积极性和主创 精神等问题。麦克雷戈、猿谷雅治、施莱、孔茨、麦康基以及后来还有许多管理 学家围绕目标管理这一命题，从不同的角度和层面丰富和发展了目标管理理论， 尽管对于“目标管理”的理解上有诸多不同，但同时也存在着广泛的一致性，他 们的研究使得目标管理理论更为系统、严密和实用。 目标管理理论其实源于目标导向理论， 而目标导向理论则是管理科学中激励 理论的一种。行为科学把人的行为分为三类： （1）目标导向行为。指为寻求达 到某种目标而表现出来的行为。 （2）目标行为。即达到目标、满足需要的行为。 （3）间接行为。指为满足将来的需要而出现的行为。行为科学家经过研究发现： 对目标导向行为来说，随着对目标的不断接近，动机的强度也不断增强;这种态 势直到达到目标或遭受挫折后才停止。对于目标行为来说，情况则有所不同。当 目标行为开始后， 动机的强度反而有逐渐降低与减弱的趋势。 目标导向理论认为， 要达到任何一个目标必须经过目标行为， 而要进入目标行为又必须先经过目标导 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 5 向行为。两种行为对动机强度的影响是截然相反的，为了解决这一矛盾，使动机 强度经常保持在一个较高的水平上，就必须交替运用目标导向行为和目标行为。 也就是说，当一个目标实现后，应适时地提出新的更高的目标，之后便进入一个 新的目标导向过程，从而使动机强度维持在较高的水平上，使人保持一种积极的 状态。目标导向行为是一个选择、寻找和实现目标的过程。一般而言，它能提高 人的动机水平。但是，如果导向过程时间过长或者目标不具挑战性，也会降低激 励的力量。因此，倡导者要不断地向下属提出富于挑战性的目标，并为其提供实 现目标的条件与机会，引导其去实现一个又一个更高的目标。 目标管理的中心思想是引导管理者从重视流程、 管理制度等细节问题转为重 视组织的目标。目标管理达到目的的手段是过程激励。德鲁克注重管理行为的结 果，而不是对行为的监控，这是一个重大贡献，因为它把管理的整个重点从工作 努力（即输入）转移到生产率（即输出）上来。首先，每一个经理人都必须明确 其目标。这些目标应该始终以企业的总目标为依据。制定自己的目标，是每一个 经理人的责任，并且是他们的首要责任。其次，目标管理的主要贡献之一，就是 它使得我们能用自我控制的管理来代替由别人统治的管理。最后，目标管理把客 观的需要转化成为个人的目标，通过自我控制来取得成就。德鲁克认为“只有这 样的目标考核，才能激发管理人员的积极性，不是因为有人叫他们做某些事，或 是说服他们做某些事，而是因为他们的任务目标要求他们做某些事（岗位职责） ； 他们付诸行动，不是因为有人要他们这样做，而是因为他们自己认为必须这样做 他们像一个自由人那样行事。目标管理强调高层、中层、基层管理者职责的不 同。目标管理的核心是，每一个经理人的工作目标，应该由他们对自己所属的上 级单位的成功应做的贡献来规定。 上级管理当局当然必须保留是否批准下级制定 的目标的权力。但是，制定自己的目标，却是每一个经理人的责任，而且是他们 的首要责任。 目标管理还意味着每一位经理人应该认真参与他们所属的上一级单 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 6 位的目标制定工作。做一个经理人就意味着承担责任。德鲁克指出“每位管理者 必须自行发展和设定本单位的目标。 当然高层管理者仍然需要保留最终的目标批 准权，但提出这些目标则是管理者的职责所在。 ” “企业的宗旨和任务必须转化 为目标， 管理者必须通过这些目标来领导下层并以此来保证企业总目标的实现。 ” 在高层管理者控制目标的前提下，操作层面的管理者可以“发展目标” ，但不能 逾越高层对管理的终极控制1。目标管理既来源于组织管理理论，又推动了组 织管理理论的发展。美国莱文森领导力咨询公司总裁莱文森(levinson,1972)认 为，目标管理还来源于两个不同的理论背景组织理论和组织发展理论：目标管理 的组织理论根源来自于彼得.德鲁克和乔治.奥迪奥恩； 目标管理的组织发展理论 根源来自于道格拉斯.麦克雷戈，他还强调了目标管理的定性特征以及在发展和 提高人的能动性方面的作用。 1.3 目标管理理论在实践中的优劣性 1.3 目标管理理论在实践中的优劣性 目标管理作为一种管理方式与其他管理方式一样，有其优点与不足，这些是 一个组织在运用目标管理方式之前必须了解清楚的。 1.3.1 目标管理的主要优点 1.3.1 目标管理的主要优点 （1）形成激励。当目标成为组织的每个层次、每个部门和每个成员自己未 来时期内欲达到的一种结果，且实现的可能性相当大时，目标就成为组织成员们 的内在激励。特别当这种结果实现时，组织还有相应的报酬时，目标的激励效用 就更大。从目标成为激励因素来看，这种目标最好是组织每个层次，每个部门及 组织每个成员自己制订的目标。 （2） 有效管理。 目标管理方式的实施可以切切实实地提高组织管理的效率。 目标管理方式比计划管理方式在推进组织工作进展， 保证组织最终目标完成方面 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 7 更胜一筹。因为目标管理是一种结果式管理，不仅仅是一种计划的活动式工作。 这种管理迫使组织的每一层次、每个部门及每个成员首先考虑目标的实现，尽力 完成目标，因为这些目标是组织总目标的分解，故当组织的每个层次、每个部门 及每个成员的目标完成时，也就是组织总目标的实现。在目标管理方式中，一旦 分解目标确定，且不规定各个层次、各个部门及各个组织成员完成各自目标的方 式、手段、反而给了大家在完成目标方面一个创新的空间，这就有效地提高了组 织管理的效率。 （3）明确任务。目标管理的另一个优点就是使组织各级主管及成员都明确 了组织的总目标、组织的结构体系、组织的分工与合作及各自的任务。这些方面 职责的明确，使得主管人员也知道，为了完成目标必须给予下级相应的权力，而 不是大权独揽，小权也不分散。另一方面，许多着手实施目标管理方式的公司或 其他组织，通常在目标管理实施的过程中会发现组织体系存在的缺陷，从而帮助 组织对自己的体系进行改造。 （4）自我管理。目标管理实际上也是一种自我管理的方式，或者说是一种 引导组织成员自我管理的方式。在实施目标管理过程中，组织成员不再只是做工 作，执行指示，等待指导导和决策，组织成员此时已成为有明确规定目标的单位 或个人。一方面组织成员们已参与了目标的制订，并取得了组织的认可；另一方 面，组织成员在努力工作实现自己的目标过程中，除目标已定以外，如何实现目 标则是他们自己决定的事，从这个意义上看，目标管理至少可以算作自我管理的 方式，是以人为本的管理的一种过渡性试验。 （5）控制有效。目标管理方式本身也是一种控制的方式，即通过目标分解 后的实现最终保证组织总目标实现的过程就是一种结果控制的方式。 目标管理并 不是目标分解下去便没有事了，事实上组织高层在目标管理过程中要经常检查、 对比目标， 进行评比， 看谁做得好， 如果有偏差就及时纠正。 从另一个方面来看， 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 8 一个组织如果有一套明确的可考核的目标体系， 那么其本身就是进行监督控制的 最好依据。 1.3.2 目标管理的不足 1.3.2 目标管理的不足 哈罗德孔茨认为目标管理尽管的许多优点，但也有许多不足，对这样的不 足，如果认识不清楚，那么就可能导致目标管理的不成功4。 （1）强调短期目标。大多数的目标管理中的目标通常是一些短期的目标。 年度的、季度的、月度的等。短期目标比较具体易于分解，而长期目标比较抽象 难以分解，另一方面短期目标易迅速见效，长期目标则不然。所以，在目标管理 方式的实施中，组织似乎常常强调短期目标的实现而对长期目标不关心。这样一 种概念若深入组织的各个方面、组织所有所员的脑海中和行为中，将对组织发展 没有好处。 （2）目标设置困难。真正可用于考核的目标很难设定，尤其组织实际上是 一处产出联合体，它的产出是一种联合的不易分解出谁的贡献大小的产出，即目 标的实现是大家共同合作的成果，因此可度量的目标确定也就十分困难。一个组 织的目标有时在技术上也不可分解，由于组织环境的可变因素越来越多，变化越 来越快，组织的内部活动日益复杂，使组织活动的不确定性越来越大。这些都使 得组织的许多活动制订数量化目标是很困难的，只能做定性地描述。 （3）无法权变。目标管理执行过程中目标的改变是不可以的，因为这样做 会导致组织的混乱。事实上目标一旦确定就不能轻易改变，也正是如此使得组织 运作缺乏弹性， 无法通过权变来适应变化多端的外部环境。 中国有句古话叫做 “以 不变应无变” ，许多人认为这僵化的观点，非权变的观点，实际上所谓不变的不 是组织本身，而是客观规律，掌握了客观规律就能应万变，这实际上是真正的更 高层次的权变同。 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 9 （4）目标管理的哲学假设不一定都存在。y理论对于人类的动机作了过分 乐观的假设，实际中的人是有机会主义本性的，尤其在监督不力的情况下。因 此许多情况下，目标管理所要求的承诺、自觉、自治气氛难以形成。 （5）目标的商定可能因此增加管理成本。为了目标确定上下沟通、统一思 想是很费时间的；每个单位、个人都关注自身目标的完成，很可能忽略了相互协 作和组织目标的实现，滋长本位主义、临时观点和急功近利倾向。 （6） 有时奖惩不一定都能和目标成果相配合，也很难保证公正性，从而削 弱了目标管理的效果。 1.4 目标管理在国内外的研究与实践的现状 1.4 目标管理在国内外的研究与实践的现状 目标管理理论一经提出后，在美国迅速流传，在西方各国广泛应用，并很快 被日本、西欧等国的企业所仿效。 美国旧金山大学商学院教授理查德.巴布柯克（babcock，1981）指出，目标 管理这一概念具有波兰天文学家哥白尼(nicolaus copernicus) “日心说” (heliocentric model)般的突破性效应： “德鲁克注重管理行为的结果而不是对 行为的监控， 这是一个重大贡献。 因为它把管理的整个重点从工作努力即输入， 转移到生产率即输出上来。 ” 5 美国南卫理公会大学商学院教授理查德.巴斯 科克(buskirk,1976)认为，目标管理是划时代的思想革命， “德鲁克重视管理行 为的结果，而非监督活动本身，对日后经理人把管理中心从努力工作转移到生产 力（产出）方面，做出了极大的贡献” 。美国管理学家斯蒂芬.罗宾斯认为： “ （目 标管理）实际上，首先由德鲁克在四十多年前作为一种运用目标激励而不是控制 人的方法提出的。 ”英国经济学家杂志评论道： “在提出新观念时，德鲁克遭 遇到的障碍，也许就是他最大的成功，因为一旦克服了这些障碍，如今人们反而 普遍认同他的观念。 ”目标管理是德鲁克提出的一种为了使管理能够真正达到预 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 10 期效果并实现企业目标而在企业管理过程中采用的以自我控制为主导思想、 以结 果为导向的过程激励管理方法。 在德鲁克之后，许多管理学者对目标管理理论的完善和发展做出了贡献。他 们是乔治.奥迪奥恩、 道格拉斯.麦克雷戈、 维克多.弗鲁姆、 爱德华.施莱和威廉. 雷丁等。美国管理学家乔治.奥迪奥恩发展和完善了德鲁克目标管理的思想,他 (odiorne,1965)指出，目标管理是“这样一个过程：通过这个过程，组织的上级 管理人员和下级管理人员共同确定组织的目标， 根据对每一个人所预期的结果来 规定他们的主要责任范围， 并且利用这些指标来指导他们所管部门的活动和评价 每个成员做出的贡献” 。从总体上看目标管理与其他现代管理理论、技术方法一 样，都是现代管理科学的重要分支，它们集合在一起，构成现代管理科学的知识 体系。因此说，目标管理与其他现代管理理论、技术方法既有区别，又有联系。 从理论的角度看，目标管理是一种高层次的管理理论（或称管理哲学） ，是多种 现代管理理论的综合运用。例如它运用系统原理，将组织系统、目标系统、目标 考评系统及目标保障系统构成完整的目标管理系统； 运用控制论中的白箱理论确 定目标，用黑箱理论实现自我控制为主，用反馈原理实现动态控制；运用激励理 论调动全体人员的主动性、积极性和创造性等。从方法的角度看，它是一种综合 性的管理方法。与其他管理方法相比，是整体与局部的关系。这如同机器总装图 和零部件加工图的关系一样，它们紧密联系，不可分割。没有好的总装图，机器 无法构成有机整体， 当然谈不上什么功能； 反之， 如果没有合格的零部件作保障， 整体功能也无法实现。正因为如此，国外称目标管理为企业之导航。这充分反 映了目标管理在各项管理方法中的重要地位和作用。 由于目标是一切管理活动的 出发点和归宿，是考核管理绩效的基本依据，所以围绕确定目标和实现目标开展 管理活动，是不应有疑义的。但是要完成好使命任务，确保目标实现，还必须根 据管理对象的特点、广泛运用其他现代管理的技术方法。如：运用预测与决策技 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 11 术，搞好目标论证，完善岗位科学的目标体系；运用组织结构与组织效应理论， 完善岗位目标责任制；运用标准化原理，建立与健全各项标准体系；运用技术经 济分析方法，提高经济效益；运用网络技术和线性规划，搞好组织计划与平衡协 调；运用全面质量管理的pdca工作方法，促进目标管理深入发展；运用滚动计 划法作为目标规划的补充等。半个多世纪以来，各国和各个领域的实践不断地证 实了目标管理的普遍有效性。尽管目标管理在政府管理中得到了应用，并取得了 明显的效果，但由于受传统行政模式的影响，这种目标管理的功能比较单一、理 论和手段还比较落后。 主要以政府内部的工作目标任务和职能目标的导向和控制 为主，只是笼统地讲“追求行政效率”，但缺少有效的工具和手段来衡量效率的 高低。 20世纪70年代，政府目标管理理论的研究和实践进入了一个新的高潮。在理 论研究方面赫伯特 西蒙等行政学者对行政效率改进和评估提出了非常有益的建 议。而事实上，政府部门以绩效考核为主要内容的目标管理已在西方发达国家得 到广泛实施。英国是当代西方行政改革的先驱，是最早推行绩效考核的国家。英 国的绩效考核始于1979年“雷诺评审”（rayner scrutiny）。1979年撒切尔夫 人上台后，立即任命著名的私营企业总裁雷诺爵士（sir deak rayner）担任自 己的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责对政府部门的行政改 革进行调查研究，审视和评价。通过评审发现英国政府部门存在许多问题，如不 经济和浪费现象严重，一些机构和工作内容过时，组织设置和工作程序不合理， 存在大量无效的工作等等。 由此撒切尔夫人开始意识到政府浪费和低效率的背后 是体制问题。于是1982年撒切尔政府便发起了一场新的管理创新运动，即财务管 理新方案（fmifinancial management initiative）。这个方案在提高政府公 共部门的效率，降低政府的开支和运营成本方面取得了明显的成效。据英国经济 和社会研究所调查， 从1979年到1984年公共部门的效率平均每年提高了23个百 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 12 分点。但财务管理新方案对公务员行为的影响不大。“它提供了有价值的信息， 却无法从根本上改变政府组织的动力机制。”针对这种情况，1986年撒切尔夫人 命令雷诺等对这项方案进行评估并提出下一步行动方案。经过两年努力，效率小 组提交了题为改善政府管理：下一步行动方案（improving management in government :the next steps）的报告，即伊布斯报告。该报告的建议为撒 切尔政府采纳并贯彻执行。 下一步行动方案使传统官僚制开始发生如下一些根本 变化： （1）从规则为本到结果为本的转变； （2）从隶属关系到契约关系的转变； （3）从过程控制到结果控制的转变；（4）分权制度化趋势。雷诺评审解决了英 国政府的经济和效率问题， 但却未能弥补英国政府在公共服务的效能或者说公共 服务质量方面的不足2。因而，从梅杰政府开始，英国国内行政改革的重点从 关心经济、效率转向关注公共服务的质量和效能。1991年7月，梅杰政府发起了 “公民宪章运动”（the citizens charter），从而使公共服务的质量有了显 著的提高。四个月后，梅杰政府又发表了竞争以求质量（competing for quality）白皮书，宣布将市场和竞争机制引入了公共部门之中，通过“市场检 验”来提高绩效。1997年，布莱尔的工党政府上台，结束了保守党在英国近20 年的执政生涯，但行政改革的方向未变。1999年布莱尔政府出台了现代化政府 白皮书（modernizing government），提出要在10年内打造一个更侧重结果导 向、顾客导向、合作与有效的信息时代的政府。这使得英国的绩效管理在改革的 过程中不断改进和完善。 美国政府以绩效考核为主要内容的目标管理实践始于 20 世纪 70 年代初期。 1973 年，尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案，力图使政府机构绩 效评估系统化，规范化，经常化。有关部门据此设计了 3000 多个绩效指标，由 劳工统计局负责收集雇员 200 人以上的联邦政府机构的劳工投入、劳工成本、产 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 13 出等方面的信息。但由于受水门事件的影响，绩效评估未能真正施行。1978 年， 美国通过文官制度改革法，试图解决因过度规制而导致的政府运行的低效， 开始了超越以规则为本的旧体制的第一次尝试。该法实行分权制、绩效工资制等 制度并鼓励人力资源管理方面的创新。继文官改革法案以后，美国联邦政府对公 务员制度进行了一些微调，如适当增加合同制雇员，淡化职位分类，简化规则， 改良绩效工资制度，但这种微调也由于国会支持的缺失而成效极为有限。 1993 年，美国公共部门目标管理取得了根本性的突破，克林顿总统成立了 “国家绩效评审委员会”，致力于促使政府良性运作并降低成本。同年 9 月，该 委员会发表 从繁文缛节到结果导向： 创造一个花钱少， 工作好的政府 (from red to result :creating a government that works better and cost loss)，亦 称戈尔报告。该报告指出，美国政府的绩效不佳的问题主要不在于政府职员 的懒惰与无能，而在于过多的繁文缛节和规则，因而扼杀了政府职员的创造性。 因此，解决问题的出路在于抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体 制，创立一种激励人对结果负责的新体制。该报告的建议内涵归纳起来主要贯穿 于四大改革原则：（1）简化规制。（2）顾客优先。（3）授权与结果导向。（4） 节俭效益。 1993 年 7 月美国国会通过了 政府绩效与结果法案 （the government performance and results act.简称 gpra）。该法案的立法宗旨是：（1）要求 联邦政府机构对工作结果负责，以增强美国人民对联邦政府的信心。（2）推动 一系列从设定工作目标并围绕这些目标进行绩效测量到结果公开的实验计划， 以 改进项目的绩效。（3）将新的关注焦点集中于结果、服务质量以及顾客满意度 上来，改进项目的公共责任效果。（4）要求联邦管理人员制定实现工作目标的 规则，以及提供工作结果的信息，以改进公共服务等等3。小布什接任总统后， 联邦政府绩效的改革仍在进行。小布什明确指出，政府应以结果为导向，由过程 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 14 来引导。除了确立了新的政府改革的三大指导原则：以公民为中心，以结果为导 向和以市场为基础外，布什政府还制定和着手实施了一些改革策略：（1）改革 公务员制度， 建立和完善结果导向的绩效评估体系， 实施人力资源管理战略。 （2） 将政府采购引入竞争，以节约成本，提高绩效。（3）加强绩效审计，强化政府 责任。（4）发展电子政府，提高办事效率，增强政府的回应性。（5）使绩效与 预算紧密挂钩，从资源配置方面推动部门绩效的提高。 除英美外，绩效管理在西方许多发达国家，如新西兰、澳大利亚、荷兰、丹 麦、芬兰、挪威、加拿大等，都得到了广泛的应用，出现了一种“绩效考核评估 政府”的趋势。如法国政府公务员的考绩由鉴定和评分两部分组成，对于工作能 力和工作表现等难以量化的方面，结合关键事件或鉴定法对员工绩效进行描述； 对出勤状况、 工作态度、 合作精神、 沟通能力和工作效率等易于量化的各个因素， 设定分值并划定等级，进行打分考核，最后把两方面综合即为考核成绩。最后， 要使考评机构具有相对的独立性，保证考评执行过程中的独立、客观和公正，充 分发挥民主监督的作用，防止“暗箱操作”。如英国政府在政府各部门设立晋升 委员会， 该委员会为非常设机构， 人员经常变动， 减少了个人因素对考评的影响。 这样才能保证整个考评体系的科学、客观和公正，既弥补过去自上而下的评价机 制的局限性，又保证目标管理的可信性与有效性；既综合全面地考核了职员，也 使他们目标明确，便于自我监督和提高，充分发挥考核的导向作用。 国外目标管理的兴起和推行，引起了我国管理学者、工商企业界和政府工作 者的关注。20世纪60年代中期，目标管理开始传入我国，最初在一些工商企业应 用，称为“方针目标管理”。进入80年代后，国家经委在对一些大中型企业试点 取得经验的基础上，将目标管理作为18种现代管理方法之一，向全国工矿企业进 行推广。企业将生产经营方针分解制定成具体的经营目标，按照不同的岗位分级 负责的方法，把目标管理与岗位责任制有机结合起来，推行方针目标管理，初步 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 15 形成了具有我国特色的目标管理体系。 目前在我国党政机关实行的目标管理， 是在国有大中型企业推行目标管理责 任制取得明显成效的基础上，由少数省市试行后在全国推开的。机关岗位责任制 最早在辽宁省等一些省级机关试行，继而逐渐在各地展开。1982年12月，国家劳 动人事部发出了关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知；1984 年1月，中央组织部、劳动人事部联合召开了全国党政机关岗位责任制座谈会； 1985年、1986年，劳动人事部先后在吉林、四川、湖南三次召开全国岗位责任制 和人事制度改革理论研讨会，认真总结机关责任制的经验，深入探讨岗位责任制 的理论和实践问题。此后，机关目标管理以责任制的形式在机关中广泛推广，到 2006年，有10多个省和包括20多个省会城市在内的200多个城市开展了党政机关 目标管理。 机关目标责任制是从企业的目标管理引入的。事实上，它的管理范围比较狭 窄、功能比较单一、手段比较传统、理念比较落后，因此，为适应改革开放之后 迅速变化的社会形势，许多省、市在实行机关目标责任制管理的基础上，进行了 大胆的创新和发展。从实践来看，各地目标管理在许多方面做了制度性的改进。 一是在目标管理中导入了绩效评估的环节。就目标责任制的内容而言，早期主要 是层层经济目标责任制， 地方各级党政负责人关注的核心是经济总产值增长率和 其他相关的经济指标。随着政府职能转变和政府经济管理方式的转变，特别是科 学发展观的提出，政府机构目标责任的内容逐渐扩展。青岛市、厦门市等一些城 市，率先在目标管理中导入目标管理的理论和方法，从理念、制度、机制和方法 等各方面统筹运作，循序渐进，取得了初步的成效。二是强化公众因素。许多地 方在目标设置上，增加了公众评审，使目标的设置更符合公众的利益；在目标的 实施上， 增加了公众监督， 使目标实施更加规范； 在目标考核上增加了公开透明， 使考核的过程、 结果被公众了解。 如贵州省2003年的目标管理就改进了考评方式， 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 16 新增基层评议、投票测评、结果公示等社会公众监督程序。陕西省从2002年起， 开展了万名群众评议机关活动， 并把群众评选出的 “满意单位” 和 “不满意单位” 按一定的分值折算到目标考核的分值中，充分体现群众的意见。三是由单一的目 标管理过渡到多方位的目标管理。目标管理不再是某一行政层次、某一党政部门 的个别行为，而是一个地区、一个城市行政区域内各个行政层次和各个部门都积 极参与的网络。如贵州、四川、山东、陕西、湖南、湖北、成都、张家口、青岛、 武汉、宁波、抚顺、枣庄、杭州等地都采用涉及党、政、群机关的全方位综合目 标管理模式。四是注重信息化建设。随着目标管理范围的拓宽、内容的拓展，整 个管理系统收集、处理的信息量大大增加，现代化的信息处理系统得到了充分应 用。如青岛市为逐步实现目标管理的现代化和网络化，研制开发了目标管理考核 的监控、考核和分析系统软件，试行网上考核。杭州市在目标管理中也开展了网 上公示和征求意见等方面的尝试。五是实行立体化考核。不少省、市将职能部门 考核、 专业部门考核、 分管领导评审意见、 日常数据分析和群众评议等结合起来， 进行多角度、立体化考核，使得考核结果更加准确。 但理性全面地分析，我国在实行公共部门目标管理中也存在不少问题。这些 问题既有行政管理体制本身的局限性，也有各级组织部门在执行中的失误，具体 分析如下：一是管理者的思想和知识结构与目标管理的要求存在偏差。我国现行 的岗位目标责任制主要以指令性计划的方式，由上级把指标和任务派发、分解给 下级组织，作为他们必须完成的目标责任，而指标任务的完成主要是通过组织部 门对干部的年度考核、干部述职报告及工作报告等单向考核，具体的评价标准又 以项目、资金数量和各种经济指标的增长幅度为重。这往往造成主管领导的短期 行为，为完成指标任务、在争先评优活动中夺标，追求表面政绩，虚报成绩、堆 集数字，使考评流于形式化的报告之中。而对于“谁来衡量政绩、衡量政绩的标 准如何确定”这些关乎管理绩效考核的设计问题，却缺乏可供定性的严格量化标 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 17 准和科学指标体系。这些与目标管理重视成果的管理、重视通过目标成效来评价 管理效能，以及目标制定的具体性与科学性等原则相背离。这主要是由于我国缺 乏高素质的目标管理人才，缺乏相关的技术准备和支持，因而影响了目标管理的 实施，不利于干部积极性、创造性和能力的发挥，也使职员减少了对组织的信任 和期望，从反方向抵消了目标管理的效果。二是目标管理实施中的误区。各级组 织部门在实施目标管理中，重视上权下达的单向沟通，而忽视自下而上的沟通与 支持。制定、检查和改进目标任务、考评标准主要是领导单方面的工作，主要由 上层和中层领导参与制定，缺乏来自下层干部的有效参与。而目标管理的实施既 包括自上而下的目标设定和分解的过程， 也包括一个自下而上的员工参与自己目 标的设置过程。这两个过程互相配合才能形成一个环环相扣的目标体系。它立足 于下属的自我控制和参与，以达成明确的预期目标，而不是由上级单方面地指定 下级的工作目标，进行过程控制和监督6。因此，这种单向的沟通难以动员广 大职工对组织目标达成共识，也不可能使目标深入人心、发挥目标管理和“自我 控制”的功效，因而在基层的运用中缺乏“积极改进绩效”的动力，往往是消极 被动地接受。这不仅与目标管理的宗旨相去甚远，而且影响了系统内信息的传递 和反馈。我国现行的目标管理大都缺乏有效、及时的反馈程序，基层干部不了解 应改进的项目和领导对自己的评价，主要靠猜测判断，影响了目标管理的确定性 和灵敏性。三是传统管理体制的影响。各级部门的目标管理还存在着集权管理和 控制的作风，没能激发出各级人员的责任心和创造性。目标管理应是一种以人为 本的民主管理方式，它重视人的因素并注重激励管理，不同于传统的以“工作” 为中心、以“集权”、 “命令”为形式的管理方法，它将重视人与重用人相结合、 把个人需求与组织目标相结合。按目标责任授权，使大家各尽其责，各展其能， 从工作中满足自我实现的需要，最终实现组织的绩效。我国现行的目标管理体制 还不健全，具体表现在：其一，未建立科学规范的评价体系，使考评中的人为因 华中科技大学硕士学位论文华中科技大学硕士学位论文 18 素较大。考评结果被用于奖金等分配决策中，基于政府机关工资晋升、末位问责 这样一些因素，领导和同志对他人做出评估时，一般倾向于宽容的态度和“好人 主义”作风，对干部的鉴定内容空洞陈旧，缺乏个性化和实质性的评价。偏离了 目标管理民主、平等、自主、激励的机制，影响了考核的效用，不利于目标管理 考核的进一步发展。其二，缺乏改进绩效的人本动力机制，忽略了组织成员的满 意度和公平感。领导层只将考核结果在很小的范围加以应用，而且晋升、加薪等 奖励大多是“领导说了算”，考评结果只是一个参考，并不影响薪酬或奖励的分 配，这使考核的效果大打折扣，导致职员的行为随领导的需要而变，领导让干什 么就干什么。偏离了目标管理自觉、自主、自治的民主化管理轨道，使“形式” 大于创新、监督大于激励，目标管理退化为工作管理、考勤管理。综上所述，针 对我国公共部门目标管理中存在的问题及原因， 有必要进一步探索成功进行目标 管理的因素和途径。 总之，我国政府机关目标管理最初的原型来自企业目标管理，经过横向移植 和创新丰富后，在经济社会发展中切实起到了推进器的作用。但是，我国政府机 关目标管理工作的探索仅仅是初步的。与企业实行的目标管理相比、与国外政府 目标管理取得的重大突破相比，我国机关目标管理还不够成熟，还需要作进一步 的探索与创新，不断地加以深化和完善。 1.5 研究方法、思路、可行性及