（行政管理专业论文）政府绩效评估指标体系优化研究——以山东省临沂市莒南县政府为例.pdf

a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo fo u rc o u n t r yh a s s o m ed e f e c t s t h e r ei sb i a si nt h ev a l u ed u r i n gb u i l d i n gt h es y s t e m t h e r ei ss h o r to fs o m e a r e a so fv a l u e ，f o re x a m p l ep u b l i cs e r v i c e s ，p u b l i cr e s p o n s i b i l i t y , f a i ra n ds oo n p e o p l e w h oe v a l u a t et h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n ti st o os i n g l e ，w h i c hi sl a c ko fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n ，r e p r e s e n t a t i o na n dd i v e r s i t y t h ec o n t e n to fe v a l u a t i o ni sn o tc o m p r e h e n s i v e a n dh a st o om u c he c o n o m i c s i n d i c a t o r so fe v a l u a t i o ne m p h a s i so ne c o n o m i ci n d i c a t o r s u n i l a t e r a l l ya n dd o m i n a n tp e r f o r m a n c e ，a n d i t d e s p i s e sp o t e n t i a lp e r f o r m a n c e t h e m e t h o do fe v a l u a t i o ni sq u a l i t a t i v e ，w h i c hi sl a c ko fq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dr e g u l a t i o n s p r o c e d u r e so fe v a l u a t i o ni sl a c ko fs t a n d a r d i z a t i o n a n dt o or a n d o m n e s s t h er e s u l t so f e v a l u a t i o na r eu n s c i e n t i f i co rf a l s e i ti sw r o n gt ot r e a tt h ee v a l u a t i o na st h ep u r p o s e t h e e v a l u a t i o np a y sn oa t t e n t i o nt ot h ec o n s t r u c t i o no fm e c h a n i s mo fu s i n gt h er e s u l t s e f f e c t i v e l y i tc a nn o ta n a l y z ea n du s et h er e s u l t ss c i e n t i f i c a l l y s oi tc a n n o tp r o m o t et h e i m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，w h i c hi sn o ts u i t a b l ea st h em a i nm e a s u r ef o r e v a l u a t eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dd o e sn o tm e e tt h er e q u i r e m e n t so ft h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tc o n c e p t a c c o r d i n gw i t ht h es p i r i to ft h et i m e s ，w es h o u l do nt h eb a s i so ft h es p i r i to ft h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p tt oo p t i m i z et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e m w es h o u l do p t i m i z es o m ea s p e c t s ，f o re x a m p l e ，t h em e t h o d so fe v a l u a t i n g ， p e o p l e w h oe v a l u a t et h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，i n d e x ，p r o p o r t i o n ，t h e u s eo f e v a l u a t i o nr e s u l t sa n ds oo n i na c c o r d a n c ew i t ht h es p i r i to ft h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t c o n c e p t ，w et a k et h eg o v e r n m e n to fj u n a n ，l i n y i ，s h a n d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l ea n d o p t i m i z et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m w h e nw eb u i l d t h e s y s t e m ，w eu s e t h es c i e n t i f i ce v a l u a t i o nm e t h o d sa n ds t a n d a r de v a l u a t i o np r o c e d u r e s t h e i n d e xo fe v a l u a t i o ni sc o m p r e h e n s i v e ，w h i c hc a ni n v o l v ee c o n o m i c ，s o c i a l ，h u m a na n d o t h e rf a c t o r s ，f o c u s i n go ns h o r t t e r mi n d i c a t o r sa n dl o n g - t e r mi n d i c a t o r s p e o p l ew h o e v a l u a t et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea r ed i v e r s i t y ，a n dp a ya t t e n t i o nt ot h ep a r t i c i p a t i o n o fc i t i z e n t h ep r o p o r t i o ni sr e a s o n a b l e t h es y s t e mi sm u l t i - l e v e la n de a s yt oo p e r a t e a n di ta l s of o c u s e so nt h ea n a l y s i sa n dt h eu s eo fe v a l u a t i o nr e s u l t s k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p t ；i n d e xs y s t e m 目录 弓i 言l 第一章政府绩效评估指标体系理论综述8 1 1 政府绩效评估的内涵8 1 2 政月5 蚰评估指标体系的理论综述9 1 2 1 政府绩效p l ，瞥标体系的内涵及分类9 - 、 1 2 2 政府绩效评估指标体系的构建原则1 1 1 3 政府绩效评估模型的梳理1 2 1 3 1 六西格玛计分卡1 2 1 3 2 平衡计分卡1 4 1 3 3 通用评估框架( c f a ) 1 8 第二章政府绩效评估指标体系的现状评价。2 1 2 1 政府绩效评估指标体系的现状概述2 1 2 1 1 政府绩效评估指标体系的现状概况2 1 2 1 2 构建政府绩效评估指标体系的困境及原因2 1 2 2 政府绩效评估指标体系的缺憾与不足2 3 2 2 1 政府绩效评估体系构建过程中价值偏颇与缺失2 3 2 2 2 评估主体方面的不足2 4 2 2 3 评估内容和指标方面的不足2 4 2 2 4 评估方法和过程方面的不足2 5 2 2 5 评估结果的应用方面的不足2 6 第三章优化政府绩效评估指标体系引入科学发展观的必要性2 7 3 1 科学发展观对政府绩效评估的要求2 7 3 1 1 坚持可持续发展的理念2 7 3 1 - 2 评估体系要体现以人为本2 7 3 1 3 评估指标体系要全面2 8 3 2 科学发展观与政府绩效评估的逻辑关系2 8 3 2 1 科学发展观决定政府绩效评估的价值和内容2 9 3 2 2 政府绩效评估是深入贯彻落实科学发展观的制度保障2 9 3 2 3 科学发展观确立政府绩效评估的基本原则2 9 3 3 优化政府绩效评估指标体系引入科学发展观的现实迫切性3 1 第四章山东省临沂市莒南县政府绩效评估指标体系的分析3 3 4 1 莒南县政府绩效评估指标体系概况3 3 4 2 莒南县政府绩效评估指标体系的不足分析3 4 4 2 1 评估指标体系缺乏经济性考虑，易导致高行政成本3 4 4 2 2 评估指标内容设置不全面3 5 4 2 3 评估指标权重确定不合理，经济发展指标过重3 6 4 。2 4 评估结果的反馈激励指示作用没有发挥3 6 4 3 引起莒南县政府绩效评估指标体系不足的原因分析3 7 4 3 1 价值取向方面的原因3 7 4 3 。2 绩效评估的内外动力缺失3 7 4 3 3 评估工作本身存在较大难度3 8 4 3 4 缺乏系统理论的指导3 9 第五章优化政府绩效评估指标体系模型的设计与重构。 5 1 优化政府绩效评估指标体系的基本思路4 0 5 1 1 孥持以人为本的、全面的、协调的和可持续的科学发展观4 0 5 1 2 高效、廉洁和公正是内在的、根本的要求4 0 5 1 3 评估指标体系要保持客观性、准确性和公开性4 1 5 2 评估指标体系层级的设计4 1 5 2 1 二级指标的设计体现评估的目标一4 1 5 2 2 三级指标的设计要具体易操作4 2 5 3 评估指标内容的设置4 3 5 3 1 指标要综合经济、社会、人等方面因素4 3 5 3 2 注重短期指标和长期指标的结合4 3 5 3 3 设置“以人为本”的指标4 4 5 3 4 增加政府特色项目的评估指标4 4 5 4 评估指标权重的设计4 5 5 4 1 适当削弱经济发展指标的比重4 5 5 4 2 增加社会、环境、体现“以人为本 精神的指标比重4 6 5 5 政府绩效评估结果的反馈与运用4 6 5 5 1 注重评估结果的分析和指示作用4 6 5 5 2 利用评估结果指导政府管理创新4 7 5 6 政府绩效评估指标体系权重重构及模型4 7 结论! ；t i 参考文献。5 1 攻读学位期间的研究成果5 3 j 致谢5 4 学位论文独创性声明5 5 学位论文知识产权权属声明5 5 引言 1 研究背景和目的意义 政府绩效评估，就是依据政府工作的绩效目标，运用已设定的评估指标对政府部 门的工作进行评估、划分绩效等级、制定出绩效改进计划，并运用评估结果来提高 绩效的活动过程u 1 。政府绩效评估指标体系是指在一定原则指导下，由评估方法、 评估主体、评估对象、评估指标、评估内容等组成的衡量政府工作绩效高低的评价 系统拉。政府部门进行绩效评估始于2 0 世纪后期开展的新公共管理运动，当时，英、 美等主要西方国家为适应经济、社会变革和应对经济全球化的挑战，主张政府部门 实行绩效管理和绩效评估。进入新世纪，政府绩效评估已经被视为一种顺应世界性 潮流的活动，成为政府管理改革的新趋势。随着时代的进步，政府的绩效评估也有了 新发展，表现为评估范围不断扩展、评估主体多元化发展、评估体系的科学性不断 增强。种种实践表明，政府绩效评估既是行政管理的工具，又是一套完整而又系 统的制度安排，还是一种以绩效为核心、以科学的评估为手段、以公众的满意为落 脚点和最终目的的新型管理模式。其本质是摒弃“官僚主义式的行政管理，以政 府绩效为导向，从注重权威到注重绩效，略持对人民负责的原则，变对上负责为对 下负责，注重工作的实际效果，改变以往只重投入不顾结果的做法。 党的十七大强调，贯彻落实科学发展观要着力构建充满活力、富有效率、更加 开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制 保障1 。党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见指出， 要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评 估机制，健全对行政权力的监督制度。这为优化政府绩效评估体系，创新政府公共 管理模式指明了方向n 1 。 政府绩效评估指标体系的优化完善，应该在“新公共管理”理论和科学发展观 的指导下进行，这具有理论和实践的双重意义$ 1 。在理论上，可以促进政府绩效评 估体系的完善、拓展政府公共管理的理论研究、并推进实践创新；在实践中，可以 为解决我国政府部门的公共管理所面临的效率问题、服务质量问题和公众满意度问 题找到有效的方法。科学发展观为政府绩效评估指标体系的构建提供价值依据，是 政府绩效评估科学化、制度化、规范化的理论前提。反过来，建立科学的政府绩效 评估体系，直接影响到科学发展观的贯彻落实和j 下确政绩观的树立，并关系到我国行 政管理体制的创新和政府效能的提高，对推进社会主义现代化建设具有全局性的战 略意义，在当代全球化和开放的形势下具有更加突出的现实意义1 。 首先，构建科学的政府绩效评估指标体系是贯彻落实科学发展观的体制保证口1 。 科学发展观属于价值观范畴，是内在的观念，比较抽象。抽象的观念必须通过制度 化、体制化才可以制约、约束行为。所以，科学的政府绩效评估体系作为一种制度 1 青岛人学硕j ：学位论文 化的形式，可以为树立和落实科学发展观提供有力的支持和保证。 其次，依据科学发展观的要求，完善政府绩效评估指标体系，是深化政府管理 改革的切入点阱1 。依据当前政府改革的目标和任务，构建科学的政府绩效评估体系， 可以变革粗放式低效率的行政管理模式，优化公共资源的配置，创新行政管理的理 念，增强行政体制的科学性、合理性，提高行政效率。 再次，在科学发展观的指导下，完善科学的政府绩效评估指标体系是推进干部 人事制度改革的重要举措o 。科学的政府绩效评估指标体系，将组织评估与个人评 估，特别是主要领导人的工作实绩评估结合起来，建立组织绩效评估与公务员考核、 任用、奖惩紧密有机结合的制度体系，为科学地选拔、任用和奖罚人员打下了峰实 的基础，并能够进一步推进深化干部人事制度改革。 最后，完善政府绩效评估指标体系是建设社会主义和谐社会的重大课题。“。密 切联系人民群众，建立责任型政府和服务型政府，是建设社会主义和谐社会的基础 和关键。构建科学的政府绩效评估指标体系，有利于改善政府提供公共服务的能力， 提高服务质量和服务效率，有利于增进政府与公众的联系，增强公众对政府的忠诚 和支持，促进社会主义和谐社会的建设。 所以按照科学发展观的要求优化完善政府绩效评估指标体系，可以进一步推进 深化行政管理体制改革，建立人民满意的服务型政府，创新政府公共管理模式。虽 然当前我国对政府绩效评估的研究取得了相当的成果，但在科学发展观这样一个时 代背景下，在理论和实践上还不够成熟。 在理论研究上，我国对政府绩效评估的研究只是从政府公共管理层面的问题表 象出发而不是从问题的本质和原因和我国基本国情出发，没有体现科学发展观的要 求，以零散的研究代替了从理念、价值、基本国情到具体操作方法与途径的系统研 究，导致研究成果难以对政府绩效的提高产生j 下确的指导作用，缺乏可操作性和实 用性，导致政府绩效评估实践存在更为严重的盲目性口，。 在评估实践上，我国现行行政管理体制还不够完善，尤其在政府绩效评估体系 建设方面还不能完全符合科学发展观的精神要求，严重的影响了政府工作的效率和 科学性h 1 。我国进行的政府绩效评估仍然处于自发、半自发状态，缺乏全国统一的、 相应的制度、法律和法规作保障，缺乏系统的理论指导，存在极大的盲目性。绩效 评估的内容也不全面，没有建立科学的、系统的评估指标体系，片面强调经济效益， 以偏概全，更不能体现政府职能和岗位职责的要求。评估方法不够科学，没有将定 性方法与定量方法有机结合。对绩效评估的功能定位不确切，只是被动的、消极的 将绩效评估看成防御性或事后监督制裁的手段，没有把绩效评估当成规范行政行为、 提高行政效能和激励行政人员的有效措施。 鉴于重大的意义和理论与现实的问题，有必要进一步贯彻落实科学发展观的精 2 引言 神，并以此为要求对政府绩效评估指标体系进一步优化完善，本文通过对临沂市莒 南县政府绩效评估体系的实证分析，希望对政府绩效评估指标体系的优化有推进作 用。 2 理论研究现状 ( 一) 国外研究现状 国内外对政府绩效评估的研究均取得了一定的成绩，国外的研究起步较早，成 果比较丰硕。1 9 3 8 年，克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙发表的市政工作衡量行 政管理评估标准的调查标志着学术界开始对政府绩效评估进行研究m 1 。西方国家 对政府绩效评估的研究主要集中于政府绩效评估内涵、评估的模型和指标、提高政 府绩效对策等方面。具体如下： 第一，体现科学发展观精神的政府绩效评估体系研究。 虽然国外没有科学发展观这一概念，可是体现这一精神的政府绩效评估研究有： 托马斯( t h o m a s ) 在( ( p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n s 中认为， 公众参与能够增加行政管理中制定政策的有效性旧：。 纳姆春的( ( k o r e a ng o v e r n m e n ti sc h a n g i n g ：p e r f o r m a n c e & n e x ts t e p so f g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n 中强调韩国政府下一步实行政府绩效评估要以人为本，将 公民放在首位0 。 亨利( h a r r y ) 的( ( p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ：f a s hio n sa n df a lla cie s 认 为政府绩效评估是一种要基于服务或者项目的结果和效率的常规评估3 。 瑞辛和马祖奥等人首次将顾客满意度应用于地方政府绩效评估中，构建了政府 的顾客满意度测评模型n 刳。 第二，关于政府绩效评估理论内涵的研究。 国外对政府绩效评估的研究，是从界定其基本内涵入手的。 美国的1 9 9 3 政府绩效结果法案则认为政府绩效评估是一种评估的方式，通 过客观的测量和系统的分析，检验联邦政府的项目是否达到预期目标的方式拈1 。 肯尼斯普尼维特( k e n n e t hp r e w i t t ) 在( ( p r i n c i p l e so fa m e r i c a ng o v e r n m e n t 中认概括：政府绩效评估是依据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公 众满意程度等方面的测评，对政府公共部门管理中的投入、产出、中期成果和最终 成果所反映的绩效进行评定和等级划分n3 | 。 克罗伊哥弗汀( c r a i gf o lt i n ) 在( ( s t a t ea n dl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ： i t st i m et ou p 中认为：政府绩效评估是检验纳税人资源是否有效的用于服务和 行政管理项目的过程n 钔。 第三，关于政府绩效评估指标与模型的研究。 对政府绩效评估指标与模型的研究，是国外政府绩效评估研究的焦点所在，并 3 青岛人学硕i ：学位论文 且仁者见仁、智者见智。 2 0 世纪8 0 年代初，英国雷纳爵士负责的效率小组提出了“三e 评估模型，即包 括“经济 ( e c o n o m y ) 、“效率 ( e f f i c i e n c y ) 和“效益”( e f f e c t i v e n e s s ) 在内的“3 e 评估指标体系，该模型并逐渐发展成为西方国家进行公共部门绩效评 估的基本模型n 引。 1 9 9 2 年，在 l i n k i n gt h eb a l a n c e ds c o r e dt os t r a t e g y 中哈佛商学院的罗 伯特卡普兰和大卫诺顿从企业发展的战略出发，丌发出绩效管理新模型即平衡 计分卡( 简苇g b s c ) 。此后，该模型被引入政府绩效评估，发挥了重要的作用引。 再有，以美国希拉丘斯大学马克斯韦尔学院帕特丽夏英格拉姆教授为代表的 部分学者，从管理能力的角度设计政府绩效的评估模型，主要体现在美国联邦政府 绩效项目( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ep r o j e c t ：简称g p p ) 中啊1 。 近年来，欧洲行政学院提出了特有的绩效评什模型通用评估框架( c f a ) ， 该框架包含促进( e n a b l e s ) 和结果( r e s u l t s ) 两大要素，9 个主要指标( c r i t e r i o n ) 和2 7 个次级指标( s u b - c r i t e r i o n ) 7 1 。 第四，关于政府绩效改善与提升对策的研究。 对如何改善、提升政府绩效，西方国家学者提出了不少有针对性的具体的方法 和措施。 史蒂文科恩和罗纳德布兰德在政府全面质量管理实施指南中提倡 利用全面质量管理( t o m ) 来提高公共部门绩效n 引。 迈克尔麦金尼斯在多中心沿道与发展中主张一种混合的制度安排，即集 权与分权的结合，对不同的公共服务领域或同一服务领域的不同阶段设计不同的制 度，以此提高公共服务的效率口引。 在民营化与公司部门伙伴关系中e s 萨瓦斯利用大量确凿的证据，证明运 用合同承包来提高公共部门的绩效。并主张事先应仔细权衡潜在的利益，选择合适 的服务领域并在竞争条件下谨慎实施合同承包，签约后并进行有效测评啪1 。 夏尔德巴什在行政科学中指出利用受理公众对行政机构的申诉来提高公 共部门的绩效和保护公民的合法权益口1 j 。 在 p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，e v a l u a t i o na n dl e a r n i n gi n m o d e r n l o c a l g o v e r n m e n t 中，桑德森( s a n d e r s o ni ) 构建出一种新的“公共治理的模式， 促使政府规模更为适度，并特别强调政府绩效管理晗扣。 ( 二) 国内研究现状 我国对政府绩效评估的研究相对于国外的研究而言起步较晚，但借鉴了国外的 理论和实践成果，发展较迅速。从2 0 世纪9 0 年代开始，我国对政府绩效评估的研究 进行了积极有效的探索，目前已发展成为学术界的热点问题。经过十几年的发展， 4 引言 在形式和内容方面都有明显的进展。提高政府绩效，是行政管理的根本目标和根本 价值。对政府绩效评估的重视，充分反映出我国政府从管制型政府向服务型政府的 转变，从官本位政府向民本位政府的转变心3 1 。国内的研究主要集中于以下几个方面： 第一，科学发展观背景下的政府绩效评估体系研究。 当前在科学发展观的时代背景下，我国学者和实践家们对政府绩效评估体系的 研究虽然还不完善，但也取得一定的成绩，主要有： 杨忠、何军在按照科学发展观的要求创新政府绩效考评模式中提出，要设 计系统化的考核内容、战略式的考核方式、多元化的考评主体心4 l 。 陈群祥的贯彻落实科学发展观必须构建与之匹配的政府绩效评估体系介绍 以科学发展观为价值，依据科学合理地界定政府职能，建构以人为本、全面协调可 持续的评估指标体系心驯。 楚德江、黄听在科学发展观：政府绩效研究的新视角中介绍科学发展观视野 下的政府绩效新理念，包括对政府行为的价值评判、新的政府成本理念、新的政府 产出理念、民主绩效观、新的政府责任机制、政府能力观心6 1 。 张黎黎的基于科学发展观的政府绩效评估体系构建指出，完善政府绩效评 估体系要重识评估价值，改进评估方法，做到以人为本，扩大公民的参与。 谢永在科学发展观与政府绩效评估指标体系构建一文中指出，科学发展观 背景下政府绩效评估指标选择的趋向，注重经济指标和社会指标的统一，重视长期 绩效指标和“以人为中心的绩效指标。 苏曦凌的科学发展观对构建我国政府绩效评估体系的启示主张要加强政府 绩效评估的制度化建设，引入3 6 0 0 全方位评估技术，建立包含经济性指标、程序性 指标、公众满意度指标的复合型政府绩效指标体系，并建立完善的政府绩效评估信 息系统6 l 。 第二，其他关于政府绩效评估的指标体系研究。 ( 1 ) 按政府职能进行设计 专家学者在研究政府绩效评估时多与政府职能相联系，认为政府绩效是政府职 能在政府行政工作中的表现和结果，对政府绩效进行评估也就是对政府工作职能进 行评估。因而许多学者按照政府的职能设计了绩效评估体系。 孙荣、周晶的以提高生活质量为目标构建我国政府绩效评估体系提出，我 国政府绩效评估体系应包括五个方面：经济发展方面、社会管理方面、生活水平方 面、人口素质指标和资源环境方面啪1 。 郑方辉、吴铁在地方政府绩效评价中的公众满意度调查一文中提出了“5 个领域层4 0 个具体指标”的地方政府绩效评估指标体系，五个领域层概括就是“促 进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本 四个客观类指标和“达 5 青岛人学坝i j 学位论文 致公众满意 主观类指标聃。 朱慧涛在论政府绩效评估的定位及指标体系构建中认为政府之所以发挥着 经济职能是基于经济、质量、公平、稳定四个方面的原因。因此，应在这四个方面 分别建立适当的指标对政府绩效进行系统的评估1 j 。 蔡红英的政府绩效评估与绩效预算认为政府综合绩效的评估指标通常分为 三大类：一是经济业绩评价指标；二是社会业绩评价指标；三是环境业绩评价指标 3 2 】 o 吴建南、孔晓勇的地方政府绩效评价指标体系的构建：以乡镇政府为例一 文在借鉴绩效管理工具平衡积分卡基本理念的基础上，设计出测评政府内部管 理能力和为公众提供服务的“内外兼具 的绩效评价模型和指标体系。脚。 ( 2 ) 按政府的价值取向进行设计 有些学者从政府工作的价值耿向角度进行研究，把反映政府绩效的指标分为客 观的定量分析的经济效率指标和主脱的定性分析的社会效益指标两大类。 徐双敏通过我国实行政府绩效管理的可行性研究一文介绍了政府绩效评价 指标中应构建可量化的“硬指标 和难以量化的“软指标”。川。 卓越在政府绩效评估指标设计的类型与方法中从具体操作的角度把政府绩 效评估的指标体系分为要素指标、证据指标、量化指标三个层次7 3 。 ( 3 ) 通用模型式的政府绩效评估指标体系 国家人事部中国政府绩效评估研究课题组设计了一套适用于我国地方政府 的绩效评估指标体系。该体系分三个层，由职能指标、影响指标和潜力指标的3 个一 级指标，1 1 个二级指标以及3 3 个三级指标组成，适用于全面系统地评估我国地方各 级政府，特别是市县级政府的绩效状况。蚓。 兰州大学中国地方政府绩效评价中心提出了市、州政府的绩效评价指标体系， 由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新5 个一级指标，1 4 个二级指 标，4 0 个三级指标组成。省政府所属职能部门的绩效评估评价指标体系由职能发挥 与政策水平、依法行政、政风与公务员素质、服务质量等4 个一级指标，9 个二级指 标，3 1 个三级指标构成m 1 。 倪星的地方政府绩效评估指标的设计与筛选将政府绩效评估体系设计成由 人力资源、财政资金、政府行政能力、政府廉洁度、政府服务能力、政策制定与执 行状况、经济发展水平、人民生活质量、政治民主程度、社会稳定与秩序、生态环 境、科教文卫1 2 个领域6 5 个指标构成b 7 1 。 第三，政府绩效评估的标准研究。 ( 1 ) 是经济、效益、质量、投入还是效果 国家人事部中国政府绩效评估研究课题组主张政府绩效应在实际工作中表 6 现出来，对政府绩效的评估应以效果为标准m 引。 罗中枢、周斌的论科学发展观视野下的地方政府绩效评估体系创新认为地 方政府绩效的评价应测评经济增长、社会公平、企业效率、公共利益、发展的环境 和活力及制度建设和实施等方面的成效8 i 。 蔡红英在政府绩效评估与绩效预算中提出政府绩效的标准是靠经济性、效 益性、效率性、公平性来衡量的。地3 。 倪星、余凯在试论中国政府绩效评估制度的创新中指出中国政府绩效评估 应该是效率与公平并重，效率与民主兼顾，经济增长与社会发展同步引。 ( 2 ) 是偏重经济指标还是偏重公众满意 部分学者极力反对将经济指标作为评价政府绩效高低的标准，而应把公众满意 度作为评估政府绩效的基本尺度。 郑方辉、吴铁在地方政府绩效评价中的公众满意度调查中指出我国政府绩 效评估体系应始终以公众满意指标为标准，舍弃利用纯技术指标来衡量。州。 桑玉成的论政府绩效评估的基本原则认为评估政府绩效高低的标准并不在 于经济指标，而是在于社会公平和j 下义问题、社会秩序和道德风尚问题等0 1 。 兰州大学中国地方政府绩效评价中心也把公民的满意视为政府绩效评估的终极 目标和衡量尺度6 。 虽然国内外已经对政府绩效评估做了大量的研究，但还不够完善，有待于进一 步深入研究，尤其是怎样建立科学的有效的政府绩效评估指标体系，怎样将评估结 果运用于改善政府管理、创新对策等还是有待研究的课题。 3 研究方法 本文采用文献资料和实证研究相结合的方法，对政府绩效评估指标体系进行研 究。通过对大量文献的翻阅、梳理和对山东省临沂市莒南县政府绩效评估指标体系 的实证研究，按科学发展观的要求对政府绩效评估指标体系进行优化，并重构权重 建立模型。 4 创新之处 以山东省临沂市莒南县政府绩效评估体系为例，分析政府绩效评估指标体系的 现状与不足，按照科学发展观的要求，综合经济、社会和入等各方面因素优化指标、 构建权重，并建立模型，完善政府绩效评估指标体系，使其具有可操作性，并注重 评估结果的运用。 7 青岛人学硕l ：学位论文 第一章政府绩效评估指标体系理论综述 1 1 政府绩效评估的内涵 所谓政府绩效，西方也称之为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织 绩效”、“政府业绩”、“政府作为 等，而政府绩效评估是当今社会信息化、市 场化、民主化和全球化发展的产物。它是2 0 世纪8 0 年代西方国家政府为应对高速发 展的科学技术、全球化和国际竞争的环境条件，为解决财政赤字问题和社会公众对 政府应具有的提供有效的、有回应力的和高质量服务的能力失去信心的问题而进行 的政府行政管理改革进程中形成和发展起来的，体现了公共责任和顾客至上的管理 理念h 。当代各国的行政改革达到的目标也都是建立以绩效为导向的公共管理。 政府绩效评估作为公共管理过程中的一项举措，是为了在现有的生产关系下， 创建和发展新的公共责任机制，是解决各种利益矛盾、缓和各种社会危机、提高服 务质量的治理模式，是公众参与政府管理和表达正当意愿的有效途径，体现了公共 管理的法治化、民主化和公平化。政府绩效评估视为一种市场责任机制，体现了公 众对公共服务的选择，更体现了政府公共部门对公众的负责精神。“3 。政府绩效评估 还是提高政府行为合法性的重要举措，约束政府行为，使其更好的为公众服务，创 建责任型政府。 对政府绩效评估的界定是研究探索包括构建科学的政府绩效评估指标体系在内 的一切有关政府绩效评估问题的逻辑起点。但目前对于其确切定义国内为专家学者 还没有统一的意见比8 | 。 国外对政府绩效评估内涵的研究较早，也形成了不同的观点。奥斯本与盖前i 勒 认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府，谋求以 结果为导向，改变以过程为导向的控制机制h 引。普尼维特认为，政府绩效评估是根 据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政 府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和 划分等级n 3 3 。库普尔认为政府绩效评估是一种市场机制，其含义概括为：一是“经 济学的效率假设”；二是“采取成本收益的分析方式 ；三是“按投入和产出 的模式来确定绩效目标，注重的是对产出的评估 ；四是“以顾客满意为基础来定 义市场责任机制”h 。美国的1 9 9 3 政府绩效结果法案中认为，政府绩效评估是 一种评估方法，通过客观的测量和系统的分析，检测联邦政府的项目是否达到预期 目标的程度和方式h 3 1 。亨利则认为政府绩效评估就是对于服务或者项目的结果和效 率的常规评估。它至少有三个方面的目的：( 1 ) 为每个计划的绩效指标提供基准价值 以及提供必要的行动；( 2 ) 为指标提供历史数据，使得每一个需要测量的选项有所比 较；( 3 ) 为工作进展是否符合战略计划目标提供主要结果指标的数据n 。而克罗伊 8 第一章政府绩效评估指标体系理论综述 哥弗汀认为：政府绩效评估是确定纳税人资源是否有效的用于服务和行政管理项 目的过程。这包括了数据的收集和分析，标杆和谨慎的预算设定。其中，标杆是十 分必要的，因为它为政府绩效的测量或者判断提供标准和尺度，而预算管理、计划 和沟通，也同分配和使用政府资源一样重要引。 我国学者在研究政府绩效评估问题时，也对其内涵做出了不同的概括。曾莉从 公众满意度角度，认为政府绩效评估是根据一定的评估指标，按照一定的程序和方 法判断政府行为目标的实现程度的活动h4 j 。张明霞和张艳臣认为政府绩效评估是现 代政府管理的一种方法，是评估主体按照政府工作的目标和绩效标准，采用科学评 估方法，对政府的工作绩效进行的分级、分类和评价并反馈给相关政府部门的活动， 它是政府行政体制改革的助推器，属于行政运行方式调整的范畴h 引。崔晓萍、杨燕 英和曹鑫则认为政府绩效评估，是指运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的 业绩、成就和实际工作做出尽可能客观的评价，根据管理的效率、能力、服务、质 量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投 入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级n 6 1 。 综上所述，政府绩效评估就是以政府的效能、服务质量、公共责任和公众满意 度等为导向，对政府部门管理工作中的投入、产出、中期的和最终的成果所体现的 绩效进行评定，其实就是拿政府及其各职能部门的实际工作结果与预期的绩效目标 相比照，测评政府各部门实际工作的成果，对政府部门的绩效进行全面系统的评价 分析埋引。也就是政府部门包括自我评估、专家评估、公民及舆论评估等在内的多重 评估体制，利用科学的方法和程序，对政府各部门的业绩、实际工作结果及其所带 来的影响做出科学的评价，从而获取政府绩效方面的信息，找出政府管理中存在的 问题，从而推动政府效能和公共服务质量的提高。 政府绩效评估以绩效为基础，保持政府部门之间、政府部门与公众之间的信息 流通的顺畅，使公众通过这种责任机制对政府部门直接控制，实现政府管理对立法 机构负责和对公众负责的统一；政府绩效评估以公众的满意度为首要标准，增强了 公共责任和以人为本的管理理念h 。政府绩效评估是一套复杂的综合的系统的行为 过程，它是由明确评估的要求与任务、认清评估目的和可量化的目标、建立评估指 标、依据指标对绩效进行评估、权衡实际绩效与预期的目标、分析与运用评估结果， 并利用评估结果改善政府管理等行为组成的系统。 1 2 政府绩效评估指标体系的理论综述 1 2 1 政府绩效评估指标体系的内涵及分类 政府绩效评估指标体系是指在一定原则指导下，由评估方法、主体、对象、指 标、内容等组成的衡量政府工作绩效高低的评价系统乜1 。它主要包括收集资料、明 9 青岛人学硕1 j 学位论文 确评估目标、划分评估项目和制定指标、绩效测定及其评估结果运用等环节。政府 绩效评估指标体系的构建本着三个根本性问题：谁来评、评什么、怎样评，要回答 政府绩效评价主体是谁，应包含哪些内容，以怎样的程序进行。这些是绩效评估的 基本要素。因此，政府绩效评估体系的构建是一定时期、一定社会背景下的产物， 绩效评估指标体系的建立将受到特定时期特定环境下的政府主导行政价值理念，尤 其是价值原则的支配。 政府绩效评估体系是反映政府治理水平和运作效率的核心制度安排。指标体系 的建立是绩效评估进程中的关键部分，它能反映出绩效评估的价值取向，关系到整 体评估的科学性、有效性和可操作性。指标体系直接关系到绩效评估工作的成败n 引。 科学的政府绩效评估指标体系既要有助于清晰地界定政府的职能和活动范围，更应 有助于政府绩效的提高。 政府绩效评估指标体系的建构是政府绩效评估工作的核心，受到了因内外理论 界专家学者和实践界的广泛关注，他们纷纷研究并构建出各种指标体系，对政府管 理工作的各个方面进行评估，为科学、合理地评价政府的工作成果，切实提高政府 工作绩效奠定了基础。 在我国，政府绩效评估实践刚刚起步，尚未构建出一套公认的指标体系，但相 关的探索层出不穷。 1 。例如，国家统计局农调总队的农村全面小康标准及全 国县域社会经济综合发展指数、中央文明办和国家统计局城市调查司制定的全 国文明城市测评体系( 试行) 、中国科学院可持续发展战略研究组制定的中国可 持续发展指标体系、中国人民大学竞争力与评价研究中心制定的中国国际竞争 力发展报告、中国社会科学院