（行政管理专业论文）政府应急执行力提升研究.pdf

硕一t 学位论文 摘要 目前我国正处于突发公共事件高发时期，面临着一系列突发公共事件的挑 战。在应对突发公共事件的过程中，政府如何发挥主体和主导作用，尽可能地降 低突发公共事件所带来的损失，保障人民的生命和财产安全，维护好社会秩序， 从而赢得良好的社会公信力，所有这些考验政府的智慧和执行力。 政府应急执行力是指各级政府在应对突发公共事件过程中所表现出来的能 力和力量。与常态下的政府执行力相比较，非常态下的政府应急执行力更强调执 行的速度、执行的力度、执行的效度以及执行后所获得的人民满意度。满意度是 政府应急执行力的根本性衡量准则。 本文以2 0 0 8 年年初的南方低温雨雪冰冻灾害应对中的政府抗冰救灾大行动 为例，对我国政府应急执行力进行了实证分析。抗冰救灾大行动既彰显了我国政 府应急执行力显著提高，又同时暴露了应急执行中所存在的问题。文章客观评价 了政府应急执行力的现状，并指出政府应急执行力还有很大提升空间。要提升政 府应急执行力，就必须考量政府应急执行力低下问题产生的根源所在，重点落在 应急预案、执行主体、行政管理体制、执行资源、执行环境、监督控制机制因素。 并采取相应的提升措施。 与现有常态下对政府执行力问题研究的文章相比，本文独辟蹊径，从非常态 下的政府应急执行这一突破口入手，拓宽了执行力的研究范畴。并且创造性把危 机管理和执行力问题两者耦合，提出“应急执行力 这一概念，丰富了政府执行 力的含义。提升政府应急执行力，对于提高党的执政能力、实践科学发展观、维 护社会稳定以及推动和谐社会的建设都有重大而又深远的意义。 关键词：政府应急执行力；南方雪灾；短板；提升 硕士学位论文 a b s t r a c t n o w a d a y s ，o u rc o u n t r yi si nt h ep e a kp e r i o do fo u t b r e a ko fp u b l i ce m e f g e n c i e s ， f a c i n gt h cc h a l l e n g ef r o mas c r i e so fu n e x p e c t e dp u b l i ce m e r g e n c i e s d u r i n gt h c p r o c e s so fd e a l i n gw i t hu n e x p e c t e dp u b l i ce m e r g e n c i c s ，h o ws h o u l dt h eg o v e r n m e n t p l a yap r i n c i p a la n dl e a d i n gr o l e ，h o wt 0r e d u c ei o s sc a u s e db yu n e x p e c t e dp u b l i c e m e r g e n c i c sa sm u c ha sp o s s i b l e ，h o wt oe n s u r et h es a f c t y0 fp e o p l e sl i f ea n d p f o p e r t ya n dh o w t om a i n t a i ns o c i a lo r d e ra n d w i nt h ep u b l i ct r u s t ，a l lo ft h e s et e s t 9 0 v c r n m e n t sw i s d o ma n de x e c u t i v ea b i l i t y g o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t y0 nh a n d l i n gu n e x p e c t e dp u b l i ce m e r g e n c i e s ( g e a h u p e ) r e f c r st og o v e r n m e n t sc a p a b i l i t ya n dp o w e rw h i l ed e a l i n gw i t ha l l k i n d s0 fp u b l i ce m e r g e n c i e s c o m p a r e dw i t ht h eg o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t yi n n o r m a ls t a t e ，g e a h u p ei na b n o r m a ls t a t ee m p h a s i z c sm o r c0 nv e l o c i t y 、 p o w e r 、 u t i l i t y a n ds a t i s f a c t i o n s a t i s f a c t i o ni st h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l eo nm e a s u r i n g g o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t y t h i sp a p e rm a k e sa ne x a m p l eo fg o v e r n m e n t sa ta ul c v e l sw h oh a n d l e dt h e l a r g e s c a l en a t u r a ld i s a s t e rr e s u l t i n gf r o ms n o wa n di c es t o r m si ns o u t hc h i n aa tt h c b e g i n n i n go f2 0 0 8 ，m a k i n ga nc m p i r i c a la n a l y s i s o ng e a h u p e g o v e r n m e n t s f c a c t i o ns h o w e dt h ei m p r 0 v e m e n to fg e a h u p e ，m e a n w h i l ci tp o i n t so u tt h e s h o r t p l a n k ”o fg e a h u p e t h i sp a p e ro b j e c t i v e l ye v a l u a t e st h cp r e s e n ts i t u a t i o no f g e a h u p e ，i ta l s op o i n t so u tt h a tt h e r ei sl i f t i n gs p a c ef b fe n h a n c i n gg e a h u p e i n o r d e rt oe n h a n c i n gg e a h u p e ，w em u s lt a k eb a s j cc a u s e sf o fl o we x e c u t i v ca b i l i t y i n t oc o n s i d e r a t i o n ，e s p e c i a l l yf a c t o r ss u c ha se m e r g e n c yp l a n ，e x e c u t i v cs u b j e c t ， t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，e x e c u t i v er e s o u r c e s ，e x e c u t i v ce n v i r o n m e n ta n d s u p e r i n t e n dm e c h a n i s m t h i s p a p e rp u t s f o r 、a r ds o m cc o u n t e r m e a s u r e st h a t c n h a n c i n gg e a h u p e u n l 像ct h o s ep a p e r sa n dw o r k so ns t u d yg o v e r n m e n l se x e c u t i v ea b i l i t yi nn o r m a l s t a t e ，t h i sp a p e rt r i e st os t u d y9 0 v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t yi nad i f f e r e n tw a y ，t h a t i s ， r c s e a r c h g o v e r n m e n t s c x e c u t i v c a b i l i t y o n h a n d l i n gu n e x p e c t e dp u b l i c e m e r g c n c i e si na b n o r m a ls t a t e ， w h i c hw i d e n st h er e s e a r c hc a t e g o r y t h i sp a p e r c o u p l e sc r i s i sm a n a g e m e n tw i t he x e c u t i v ea b i l i t y ，b r i n g sf o r w a r dc r e a t i v e l yan e w c o n c e p t i o ng e a h u p e ，a n de n r i c h e st h em e a n i n g0 fe x e c u t i v ea b i l i t y 1 e n h a n c c g e a h u p ei sm e a n i n g f u lt oi m p r o v et h ep a r t y sg o v e r n i n ga b i l i t y ，t 0a p p l yt h e s c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t ，t om a i n t a i nt h es t a b i l i t yo ft h es o c i a l i t ya n dt o i 政府戍急执行力提升研究 p f o m o t es o c i a lh a r m o n y k e yw o r d s ： g o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t yo nh a n d l i n gu n e x p e c t e dp u b l i c e m e r g e n c y ； s n o wc a l a m i t yi ns o u t hc h i n a ； s h o r tp l a n k ； e n h a n c i n gm e a s u r e s 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成 果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 名：向冬彳 吼碑箩月彬日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“) 作者签名：厮冬琦， 日期：别占年，月劣日 导师签名：劾坼6 每 日期：加留年f 月弓p 日 硕：b 学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 当今世界各国政府普遍注重自身执行力建设。这是社会发展对政府提出的更 高要求。提升政府执行力，从而提高执政能力，这对于提高一个国家的综合国力 意义深远。2 0 0 6 年3 月十届全国人大四次会议上，温家宝总理在政府工作报告 中明确指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力 。这是“执行 力 概念第一次被正式引入中央政府工作报告中，标志着政府“执行力”建设被 正式纳入我国政府治理范畴。“执行力”由于被引入一年一度的国务院政府工 作报告而成为学界和政界的研究热点。为了落实十七大报告中有关行政管理体 制改革的精神，各级政府正如火如荼的开展执行力建设，确保执行顺畅。如何更 加有效地提升政府执行力成为一大新课题。而其中如何提升政府的应急执行力显 得尤为重要。这是因为进入本世纪以来，全球范围内一系列重大危机事件接踵而 来，如“9 1 l 一事件、非典暴发、禽流感流行、印度洋海啸以及卡特林娜飓风等。 重大危机发生的多样性和不可预知性在增加，其破坏力也越来越大，并对国家安 全产生日益深远的影响。作为发展中国家，一方面，我国遇到了前所未有的发展 契机，抓住了历史发展机遇，各方面的工作突飞猛进，综合国力显著提高；另一 方面，随着我国的改革进入攻坚阶段，社会处于“经济转轨，社会转型 的关键 时期，在高速发展的背后，隐藏着形形色色的公共危机，自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件和社会安全事件不断涌现，我国深受一系列突发公共事件的困扰， 能源危机、水资源枯竭、环境污染、生态破坏、人口压力、社会就业、人的诚信、 现代城市管理复杂、公共卫生事件频发、毒品泛滥、恐怖活动肆虐等等。典型的 事件如洪灾，中美撞机事件，s a r s ，频发的矿难事故，蓝藻水污染事件，南方低 温雨雪冰冻灾害以及最近拉萨3 一1 4 打砸抢烧事件。国际经验证明，在人均g d p 1 0 0 0 美元向3 0 0 0 美元过渡的时期是危机的多发期。当危机事件发生时，政府能否 有效的领导人们应对处理各种危机，将其破坏性降到最低点，拷问这个政府的应 急执行力。 对于政府执行力的研究具有紧迫性和重要性。当前我国行政体制改革中，政 府执行力问题是国家制度建设的“瓶颈”。而我国地方政府政策执行过程中暴 露出来的诸多问题反映出我国地方政府执行力的不足，政府执行力不足导致了政 府制定的政策没有得以很好的落实。政府执行力欠缺、不足，再好的政策到头来 。闫鹏我国地方政府行政执行力：一个被忽视但却极端重要的行政研究视角兰州学刊，2 0 0 6 ，3 政府应急执行力提升研究 也只是一纸空文，从而政府的合法地位、公信力和权威都将受到威胁。而政府在 应对突发公共事件过程中，各级政府所表现出来的执行力还不尽人意。应急行动 迟缓、信息发布不真实、应急执行成本过大等问题依然突出。把握突发公共事件 的突发性、公共性、不确定性、破坏性、影响广泛性等特性，建立现代化预警机 制并且在事发后第一时间果断采取有效行动，加强对现代条件下自然灾害特点和 规律的研究，提高防灾减灾能力，进而提高应对各种突发公共事件的能力考验党 和政府的智慧。一个不能妥善及时处理公共危机的政府，其本身将面临存在的合 法性危机。基于此，研究政府执行力，尤其应急执行力的现状、制约因素、提升 途径具有重大而又深远的意义。 加强政府执行力建设，提高政府依法应对突发公共事件的能力，对于有效控 制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国 家安全、公共安全、环境安全和社会秩序起着至关重要的作用。能否有效应对面 临的突发公共事件，是衡量政府管理水平的一项重要指标，是检验政府有没有能 力对人民高度负责的重要标尺。加强应急管理，超前防范和迅速处置突发公共事 件，是党委、政府执政为民的重要体现，也是衡量政府执行力和公信力的重要标 准。应急执行力成为我们构建和谐社会的一个支持基础。 1 2 政府应急执行力研究现状 政府应急执行力是政府执行力的一个重要方面，是从一个具体的切入点来研 究政府执行力。因此，要研究政府应急执行力，首先得研究政府执行力，从总体 上把握研究现状。 1 2 1 国外研究现状 “执行力这一概念最早被应用于行政法学领域，普遍被认为是指对具体行 政行为予以强制执行的强制力或法律效力。而把执行力概念跟管理工作相联系， 则是最近几年里工商企业界高度重视公司执行的结果。政府执行力对于政府管理 领域或许是一个崭新的词语，然而却耳熟能详于工商管理界。“赢在执行 、“企 业的核心竞争力就是执行力 等观点愈来愈被人们认可接受。它是西方管理界 频繁使用的词汇之一，特指“企业贯彻落实领导决策和及时有效地解决问题的能 力圆。执行力对于提升工商企业的竞争力起着至关重要的作用。在激烈的市场 竞争中，执行力的好坏决定着企业的兴衰存亡。正如美国学者保罗托马斯和大 卫伯恩所说：“执行力是一整套行为和技术体系，它够使公司形成独立的竞争 优势。 他们认为，“执行力就是指组织执行战略，实现组织经营战略的能力， 莫勇波政府执行力：当前公共行政研究的新课题，中山大学学报，2 0 0 5 ( 1 ) 周永亮本土化执行力模式北京：中国发展出版社。2 0 0 4 ：1 2 8 美 保罗托马斯，大卫伯恩执行力北京：机械工业出版社，2 0 0 3 ：1 9 硕士学位论文 在形成了决策、制订了具体的计划之后，达成目标的具体行为就是执行，而确保 执行完成的能力的手段构成了执行力艚。随着形式的发展，执行力的理念日益 向经济、政治、社会、文化等众多领域渗透，并不断赋予新的内涵。正如台湾中 山大学教授韦端所说：“执行力成为企管界的最新流行议题，于是政府的政策执 行力以及执行成果，也就成为各界探究的对象圆 。 其实，自有意识把公共行政作为一个研究领域起，公共行政就一直强调执行 的重要性现代公共行政学的创始人威尔逊( w 0 0 d r o ww i l s o n ) 就认为，公共 政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。 行政 学家古德诺( f r a n kj g o o d n o w ) 则对威尔逊的政治与行政二分法做了进一步的 阐释和发挥，认为政府存在着“政治一与“行政两种性质截然不同的职能，政 治或政策与国家意志的表达相关，行政则与政策执行相关。对此，伦纳德怀 特( l e o n a r dd w h i t e ) 也表示赞同，1 9 2 6 年，他在其公共行政研究导论一 书中指出政府的“行政乃是为了完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取 的一切行动”，强调了执行之于政府公共行政的重要性。现代组织理论之父韦 伯( m a xw e b e r ) 在其所提出的科层制组织理论中认为，政治是政治家的特殊活 动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域。据此，韦伯把整个 政府组织塑造成忠实执行国家意志的机构，在严格的等级制模式基础之上，政府 机构及其官员不偏不倚地执行被政治官员决定的政策 。美国学者艾利森指出， 在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ，而其余的9 0 取决于政策的 有效执行。 由此可见，政府的各项方案要实现预定的目标，达到满意的效果， 都有赖于有效的政府执行。如果执行不力或者不当，不仅不能妥善解决政府各项 政策执行、贯彻中存在的“受阻 问题，而且可能加剧问题的恶化、引发新的危 机，加大政府的治理成本；而且会使民众对政府颇有微词，政府招致信用危机和 合法性危机。在这种认识背景下，普雷斯曼( j e f f r e yl p r e s s m a n ) 和韦达夫斯 基( a a r o nw i l d a v s k v ) 发起了政策执行研究运动，强调不仅要重视政府的政 策执行与政策制定之间建立起密切联系。由于他们的观点得到了强烈反响，从而 导致了“执行运动的兴起。 然而在实际执行过程中，执行并不像人们当初所设想那样不偏不倚，执行 的效果不尽人意。执行走样、歪曲执行、附加执行、替换执行、盲目执行、被动 美 保罗托马斯，大卫伯恩执行力北京：中国长安出版社，2 0 0 3 年6 月：5 8 韦端卓越执行广东：广东外文出版社，2 0 0 4 年1 2 月：1 1 2 1 1 3 张金马政策科学导论北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 ：1 7 f 美】古德诺政治与行政北京：中共中央党校出版社，1 9 9 7 ：2 8 彭和平国外公共行政理论精选【c 】北京：中共中央党校出版社，1 9 9 7 ：2 8 陈振明公共政策分析北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 j c f f r c yl p r c s s m a na n db w i d a v a s k y ，i m p l c m c n t a t i o n ( 2 n d ，c d ) b c r k c l e y ：u n i v c r s i t yo fc a l i f b f n i a p f e s s 。1 9 7 9 。 一3 一 政府应急执行力提升研究 执行、机械执行等现象时有发生，同样的政策在不同的地方执行的效果却大相 径庭。于是乎，有关行政执行不力问题成为人们关注的焦点。 1 2 2 国内研究现状 目前国内，在政府执行力方面研究得比较早且全面的是莫勇波博士，他深刻 阐述了政府执行力的内涵和研究视角；政府执行力构建的基本前提和要素；组织 建构；以及提升地方政府执行力的策略选择等。莫勇波博士从公共行政视角研究 政府执行力问题，他撰文指出：“作为行政管理学意义上的政府执行力，可理解 为政府组织为达到既定的目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，从 而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、法令、战略计划的政 府内在的能力和力量”。他对政府执行力的研究主要基于两个视角：一是从政府 执行日常事务的角度出发，研究各种政府机构在履行例行性任务、执行日常性事 务过程中所表现出来的执行力。二是从政府执行路线、方针、政策、决策的角度 出发，研究各种政府机构在执行这些路线、方针、政策、决策时所表现出来的执 行力。圆同时从这两个角度来研究政府执行力还体现在胡昌升的执行力是一个 组织的生命力、史耀疆的科层组织中执行力弱化的原因及其强化对策以及 于风荣、王殿春的提高我国公共政策执行力的对策研究等一系列文章当中。 许英风揭示了政府执行力的内涵，认为政府“执行”的“力包含三个方面： 第一，政府执行力是一种综合的“能力 。政府执行力是政府内部能胜任执行各 项任务所需的“能力 、“力量”。第二，政府执行力是一种“合力 。它强调 的是一种团队精神，充分发挥团队的力量，来执行各项任务。第三，政府执行力 还是一种“效力”。现代公共管理追求高效、廉洁、责任的政府，强调以最快的 速度、最好的质量、最少的消耗准确地实现行政决策的目标。因此，政府在执行 政策、决策，处理日常事务，管理国家和社会公共事务的过程中，必须考虑成本 和收益问题，必须兼顾效率和公平两者的统一，必须把责任、权利和义务有机统 一起来。 姚克利从生成机理的角度探讨了政府执行力，认为政府执行力的生成要素影 响政府执行力。他指出：政府执行力是一种合力，但不是各种要素的机械组合， 而是内在的各种要素和现实的客观条件相互作用的结果。其中，执行环境是外部 条件，执行主体是主导因素，执行客体是作用对象，执行资源是现实基础，执行 绩效是最终的结果。 2 0 0 7 年徐珂博士在其专著政府执行力中列举了1 2 种地方政府执行力不高 的具体表现，并且从权益博弈、权大于法、“关系 的羁绊、欺上瞒下、干群关 徐珂政府执行力北京：新华出版社，2 0 0 7 ：1 1 7 莫勇波政府执行力：当前公共行政研究的新课题，中山大学学报，2 0 0 5 ( 1 ) 许英凤公共管理视阈下政府执行力的提升，天水行政学院学报，2 0 0 6 ( 1 2 ) 姚克利试论政府执行力的生成与提升，大连干部学刊，2 0 0 6 ( 8 ) 硕士学位论文 系错位五个方面剖析了执行力低下的原因，同时从行动之前、行动过程、行动后 期三个阶段探讨了政府执行力的深刻内涵，提出了通过深化行政管理体制改革、 提高各级政府干部的素质和能力和政府行政文化建设等途径来有效提升政府执 行力。该专著全面而又深刻研究了政府执行力，被认为是国内第一部研究政府 执行力的专著 上述学者都从宏观层面对政府执行力有个总体把握，突出优良执行力形成的 综合因素，研究重点都在于对政府政策、决策执行方面，而很少透过政府对日常 事务处理来探究政府执行力。 在学者们努力的同时，我国政府界也逐渐意识到执行力对政府行政的重要 性。进入2 l 世纪以来，我们党对政府执行力的重要性有了新的认识，开始致力于 研究提高我国政府部门行政执行力的理论与实践。党的十六大报告提出了行政职 能三分制的要求，把行政职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础 上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。这是推进政府运行机制创新的重要改 革。三分制的提出，标志着行政执行的重要地位得到提升，有利于加强对行政执 行力的研究。 远在南疆的海南省更是注重理论与实践相结合，花了两年的时间试水“执行 力。全国人大代表、海南省长卫留成为了改变官场效能低下，人浮于事的局面， 在2 0 0 4 年海南省政府工作报告中首度引进“执行力”理念，试图把企业的执行文 化移植到政府中来，打造一个廉洁高效的政府。通过狠抓执行力，海南政府部门 长期拖沓养成的懈怠之风正在逐渐扭转，政府工作的执行效率大为提高。 在十七大之后的人事调整中，一些国企老总出身的官员被委以重任，出任地 方党政要职。这更向世人传达一个重要的信息：中国政府决定把企业执行力建设 的成功经验注入到政府部门，一改地方政府长期形成的拖拉作风，竭力提升地方 政府执行力。鲫 从我国目前的实际来看，公共政策执行还存在严重的缺陷。特别是近几年来， 社会上各种各样的公共危机事件接连不断，政府执行还存在不少严重的缺陷。非 典事件，食品安全事件，煤矿安全事故，水灾问题，污染问题，在这些三分天灾、 七分人祸导致的恶性事件发生之前，尽管国家政府已经出台了各种政策措施，它 们还是屡屡发生了，甚至目前还没有改善的迹象，其中原因令人深思。政府作为 政策执行的主体，其执行力不得不引起人们的怀疑。于是，我国的一些学者开始 关注和研究我国政府在应对突发公共事件方面的执行力状况。遗憾的是，从政府 的危机管理角度来具体研究政府执行力的学者和著作国内甚微。笔者在目前世界 徐珂政府执行力北京：新华出版社，2 0 0 7 1 0 ：1 江泽民全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面，十六大报告，2 0 0 8 年“月8 日 卜云彤、苏婧、吕雪莉“两会”中国发力“执行力”代表热议海南经验 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m f o c u s 2 0 0 6 0 3 1 4 c o n t e n t 一4 3 0 1 4 2 2 h t m 郝建国新一轮高官调整强调执政能力h t t p ：n e - s h s - c n 2 0 0 7 一1 2 2 8 c o n t e 毗一6 7 4 5 8 0 5 h t m 5 一 政府应急执行力提升研究 上最大的连续动态更新的中国期刊全文数据库输入“应急+ 执行力仅搜索到三 篇论文。其中，肖文涛教授2 0 0 6 年在应对突发公共事件的政府执行力建设一 文中指出了政府应对突发公共事件执行力所必须具备的前提条件和构成要素，包 括素质优良的执行主体、高效协调的执行机制、先进完备的执行工具、充足使用 的执行资源、求真务实的执行文化等。黄伟在完善政府应急机制提高政府应急 执行力 一文中结合我国政府处理2 0 0 5 年松花江污染事件和2 0 0 6 年昝亡牛河水污 染事件具体案例，分析了我国政府应急机制中存在的预警机制不完善、信息不畅、 评估失灵储备不足民间组织参与不够等问题，并提出了相应的完善措旌和贯彻原 则。郭健彪2 0 0 7 年在试论公共危机管理中政府执行力之提升以福建省若干 公共危机事件为例囝一文中，结合具体案例分析了福建省政府在危机管理中所 表现出来的执行力成绩与不足及其原因分析，并且从危机前中后三个阶段提出相 应的执行力提升措施。但是忽视了完善应急执行力提升的控制机制。 如何在前人研究的基础上，系统分析我国政府应急执行力所存在的困境，探 究应急执行力低下的原因和提升应急执行力的制约因素，寻找切实有效地提升途 径，这正是本文写作的目的。 1 3 研究的思路、方法和可能的创新点 本文以文献综述和基础理论为依据，在解析界定政府应急执行力基本概念和 政府应急执行逻辑基础以及应急执行力评价标准的基础上，结合政府应对年初的 南方大雪灾典型案例，分析了我国政府应急执行力不足的表现，阐述了执行力不 足的原因，进而指明提升政府应急执行力的具体途径。 1 3 1 研究的思路 本文共分为五章。第l 章：绪论。在选题背景和意义、国内外文献研究综述 基础上，提出本文的研究思路、方法和可能的创新点。 、 第2 章：政府应急执行力的基本理论。在对突发公共事件、政府危机管理、 政府应急执行力内涵进行科学界定的基础上，阐释了政府应急执行的逻辑理论基 础和评价标准。 第3 章：结合政府抗冰救灾行动案例，总结了我国政府应急的成功经验，并 指明我国政府应急执行力不足的现状表现。 第4 章：政府执行力不足的原因分析。从政府应急执行力的构成要素和影响 因素，探讨其根源所在。 肖文涛应对突发公共事件的政府执行力建设，开放潮2 0 0 6 ( 3 ) 黄伟完善政府应急机制提高政府应急执行力，黑龙江对外经贸2 0 0 7 ( 5 ) 郭健彪试论公共危机管理中政府执行力之提升一一以福建省若干公共危机事件为例，郑州航空工业 管理学院学报( 社会科学版) 2 0 0 7 ( 6 ) 硕士学位论文 第5 章：提升政府应急执行力的具体途径。针对政府应急执行中存在的问题 以及问题产生的原因，指明了提升政府应急执行力的具体途径。 1 3 2 研究的方法 ( 1 ) 实地调查。深入受灾严重的湖南一些市县考察，了解突发公共事件的特 点和影响力、破坏力，以及市县镇各级政府在应对突发公共事件所面临的一些难 题和现实需求，收集足够的第一手资料。 ( 2 ) 查阅资料。广泛阅读涉猎国内外关于政府危机管理与政府执行力建设方 面的著作和论文，收集可供参考的有价值的信息，了解当前研究的薄弱环节，明 确政府执行力研究的关键环节和突破口 ( 3 ) 实证分析。在选材上，结合影响深远的南方大雪灾应急行动具体案例， 在典型性和实证分析基础，力求体现时代气息感。 1 。3 3 论文可能创新之处 本文在充分吸收前人研究成果的基础上，力求在以下几个方面进行创新： ( 1 ) 研究的范畴创新：现有对政府执行力的研究论文和专著都集中于常规下 的政府执行问题研究，而对非常规状态下的政府执行力问题研究甚少。 ( 2 ) 研究的视角创新：现有的文章更多从宏观上来探讨政府执行力的现状， 而本文仅从一个细小切入点来阐述政府执行力的现状，以小见大。 ( 3 ) 综合创新：影响因素和提升角度，不同的学者提出了自己的见解，都有 独到之处。本文是对已有成果的借鉴、综合、丰富和发展，从而使影响因素和提 升举措的研究更系统化，体现一种综合创新。 这种综合创新还体现在对研究热点“危机管理”和“政府执行力 问题的有 效结合，“应急执行力一这一概念本身就是创新。 将物理学合力概念和企业执行力提升经验等引入政府应急执行力研究，力求 多学科、多领域研究融合和借鉴。 硕士学位论文 第2 章政府应急执行力解析 2 1相关概念界定 2 1 1 突发公共事件 突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急 处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。o 突 发公共事件具有突发性、公共性、不确定性、破坏性、影响广泛性等特性。把握 其特性，建立预警机制并且在事发第一时间果断采取有效行动，就能将其破坏性 降低最低。 2 1 2 政府危机管理 政府危机管理，是指政府为避免或者减轻突发公共事件所带来的危害而有计 划、有组织地制定和实施一系列的管理措施和策略，包括常态下的预防和准备、 爆发前的监测与预警、应付危机的处置和救援以及危机后的恢复、重建和工作总 让 钼o 2 1 3 政府应急执行力 政府应急执行力是指在政府组织内所存在的通过准确理解政府的应急目标 及方向和精心设计实施各种预案，并对政府的各种组织资源包括人财物、信息、 法律、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施政府应对 突发自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件方面的法律、法规、公 共政策、决策以及有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人 民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序的政府内在的 能力和力量。简而言之，政府应急执行力指的是政府应对突发公共事件的能力和 力量。 政府应急执行力与常态下政府执行力相比，更强调执行的速度、灵活性、效 力，同时对于决策力提出了更高的要求。由于突发公共事件具有突发性、破坏性、 影响广泛性等特征，因而要求建立特殊的机制，采取特殊的应对手段。及时、迅 速地处理，恰当的方法，适宜的执行工具，不仅可以降低事件本身的危害性和破 坏力，抑制次生危机的产生，而且可以节约行政成本。如果处理不迅速，不及时， 不能把危机消灭在萌芽状态，或者不能采取有效措施控制事态的进一步恶化，任 凭事态的严重性扩大蔓延，危机的破坏性加剧，那么不仅人们的生命和财产会遭 中华人民共和国突发事件应对法2 0 0 7 年第一版 硕士学位论文 受更大的损失，而且也会给政府本身带来信任危机乃至更替危机。 要有效地实现危机管理，政府必须要建立一套完整严密的管理机制，包括必 要的常设机构、健全的法制、完备的工作预案、精干的管理队伍、强有力的指挥、 充分的经费保障；等等。必要时，还要依托政府的强制力。而要建立这一切，就 必须要有一种强制力量、一个权威来推进。 2 2 应急执行的逻辑起点 世界各国都充分认识到处理危机事件刻不容缓，纷纷把应对突发公共事件作 为政府职能之一。拥有权力的政府是应急执行的主体，同时发挥主导作用，这是 个人和其他社会组织无法替代的。 2 2 1 社会契约论 洛克的社会契约理论认为，人民交给国家的权力只能是“自然法所给予他的 那种保护自己和其余人类的权力 。国家存在的目的只能是公共福祉。洪堡也 认为国家的基本任务是保障人的自由，人在国家里处于中心位置国。在利益法学 派的代表耶林看来，国家是“满足个人需要的组织”，国家必须为社会的利益服 务。保护人民的权力是国家的必然义务。政府是国家机器的最主要组成部分。作 为国家的执行机构，政府行使的是国家权力。我国宪法规定，国务院即中央人民 政府，是最高国家行政机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行 机关。从国家的目的论来看，在突发公共事件应对中，政府理应保障人民的生命 和财产安全。 政府作为公共利益的代表者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，面 对各个领域出现的危机事件，有责任、有义务采取正确的手段与方法，提升应对 公共危机的能力，从而提高公共危机管理水平，为社会的成功转型提供良好的条 件与保证。公共危机管理能力是现代政府必备的重要能力之一，是衡量政府管理 水平的一项重要指标，是有效预防危机产生、降低危机损害的关键所在。 2 2 2 政治秩序论 国家的存在本身是一种秩序，在突发公共事件中，如果国家不能妥善地处理， 不能及时有效地控制和消除事件，那么就可能导致社会的动荡、骚乱乃至政权的 更迭。化解威胁和有效维护社会秩序是国家合法性或者政府正当性的重要源泉。 我们判断政府好坏的最重要标志就是政府能不能保证国家利益、国家安全和社会 秩序，若不能保证就丧失基本合法性。在公共事件暴发时，社会往往失序，偷盗、 抢劫、投机倒把、弄虚作假等违法犯罪现象往往增多，从而损害人民的利益，也 英 洛克，瞿菊农，叶启芳译政府论( 下篇) 北京：商务印书馆，1 9 8 l ：8 3 美】威廉冯洪堡，林荣远，冯兴元译论国家的作用北京：中国社会科学出版社，1 9 9 8 7 9 政府麻急执行力提升研究 危及统治秩序。此时的突发公共事件很可能会演变成危机、甚至升级，直至宣布 紧急状态。稳定政治秩序既是国家生存的需要，也是一种重要的公共利益，是国 家对公民承担的一项义务，而能够承担这种职责的，惟有政府。 2 2 3 公共产品理论 美国经济学家斯蒂格利茨认为：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人 对它分享时，并不导致成本的增长( 他们的消费是非竞争性的) ，而排除任何个人 对它的分享都要花费巨大成本( 它们是非排他性的) ”。公共秩序、环境保护、 公共卫生、社会保障、公共安全和公共基础设施等具备以上两个方面的基本特征， 属于公共产品和服务。应急管理是非常时期政府提供的一种特殊公共服务 。在 危机爆发之前，人们普遍存在一种搭便车的侥幸心理，大家都想得到好处而不愿 对其投入，寄希望于政府来支付成本。危机爆发时，穆勒、萨缪尔森认为这类产 品和服务具有典型的“灯塔效应 ，即具有外部效应。纯公共产品能够做到社会 福利最大化，它可以采用免费方式供社会公众无偿消费，产品成本的补偿从国家 税收收入中计提。当然在现实社会中，纯粹的公共产品是非常稀少的，更多的是 具有公共产品部分特征的准公共产品。由于在危机处理过程中要遵循平等救济原 则，危机受害者可以平等享有社会危机处理过程中的应急物质和基础设施等，不 具有排他性，而且预防所需的药品和物资等都有一定的有效期限，如s a r s 疫苗， 一段时间后，即使疫情没有爆发，这类物资也要自行销毁，投资无法收回，私人 企业自然不会提供这类产品。竞争性的市场不可能自发地提供公共产品，而公共 产品往往是增进社会的福利所不可或缺的，因此需要公共经济部门的介入，无可 否认公共部门应提供公共产品。从某种意义上说，正是由于对公共产品的需求才 导致了政府的产生。福利经济学的主流观点也认为，突发性公共事件的危机管理 机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使得这一体系的建设无法 通过市场机制对资源的配置来实现，公共产品只能由政府供给，市场即通过私人 供给公共产品是低效率的。因此，解决突发性公共事件必须以政府为主，通过政 府配置公共资源来完成。公共服务的供给属于政府的独有领域，这成为政府天经 地义的信条和规律 。所以在突发公共事件应对中，政府理应提供各种应急物质 来保障人们的生命和财产安全。 2 3 政府应急执行力的衡量准则 从我国近几年危机问题及危机处理的实际情况来看，只要领导拍了板，执行 斯蒂格利茨经济学1 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 7 朱最新论服务型政府视角下的应急管理。江西行政学院学报，2 0 0 8 1 于风荣我国政府职能转变与公共产品供给行政论坛，2 0 0 7 2 硕士学位论文 的速度是其他国家都无可比拟的，这是我们制度的一个好处和优越性的集中表 现。这得益予我们是一个采取中央集权制的国家，在一定范围和一定限度下，国 家权力集中于中央 ，便于集中力量办大事。人们常说“万事俱备，只欠东风。 这里的东风用在管理方面指的是领导的拍板，一声令下。但是否在应急方面我们 真的已经做到万事俱备了呢? 答案是否定的。我们知道执行不执行是态度问题， 而执行的好坏，效果的优劣，方式手段是否得体则是能力的问题，也就是执行力 的问题。有执行并不意味着就有很强的执行力。因为执行力既有自身的构成要素， 也有外在的影响因素。俗话说“巧妇难为无米之炊 。再有号召力的领导也会也 为疏于平时的应急准备和战略储备而无能为力。速度是评判执行力好坏的一个标 准，但不是唯一标准，只是其中的一个维度，刚度、力度、高度、效度也是衡量 指标圆。评定政府应急执行力的优劣要坚持一定的标准，既要看执行结果也要关 注执行过程。综合起来，笔者认为可以从以下四个方面来评判政府执行力的好坏。 2 3 1 执行的速度 突发公共事件具有极大的破坏力，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损 失，甚至危及国家安全和社会稳定。政府对危机的响应速度在很大程度上反应了 政府应急执行力的强弱。如政府对危机事态严重性的认知速度、政府不同级别紧 急预案启动速度、政府获取信息和对外发布权威信息的速度、政府针对具体事件 决策到具体实施的速度、相关人员到达现场控制事态的速度、政府调配相关应急 人员资金和物质的速度以及灾后恢复生产和重建的速度。执行的速度来源于强烈 的社会责任感、工作态度和积极主动的执行意识。此外，充足适用的执行资源也 有利于速度的提高。执行的速度越快，执行的动能就越大，最终有利于问题的及 时有效解决。 2 3 2 执行的力度 执行的力度是指贯彻落实上级政策、决策、法律法规的力度以及政府整合社 会各方力量的力度。应急执行不应局限于危机发生后的执行，也应关注危机发生 前的执行，包括预防和应急准备、检测和预警。对危机的预防和把潜在的危机消 灭于萌芽状态与真正危机发生后的执行同等重要。如果有关政府按照国家突发 公共事件总体应急预案和中华人民共和国突发事件应对法等法律法规的相 关要求去具体部署工作并且抓落实，那么事态的严重性和破坏性肯定会降低，不 至于公共事件突发后不知所措。另外，政府单方面的力量是有限的，政府是是应 急的主体，也是应急的主导。政府应该把各方面的力量整合起来共同战胜困难。 政府既要整合内部各部门的力量，减少摩擦力，又要整合群众和社会组织，包括 金相文，薄贵利中央集权制与中央高度集权制的区别中国行政管理1 9 9 8 ( 1 ) 英勇波公共政策执行中的政府执行力的问题研究北京：中国社会科学出版社，2 0 0 7 6 ：3 4 3 6 政府应急执行力提升研究 非政府组织的力量。发动群众开展互助自助，发挥非政府组织的灵活性等特点。 执行的力度不仅与执行主体的主观认识、执行态度、价值观有关，而且