（行政管理专业论文）经济理性与新公共管理.pdfVIP

提要 自2 0 世纪7 0 年代末以来，西方发达国家兴起了一场“新公共管理”改革运 动。新公共管理以提升政府经济理性( 经济、效率和效益) 为目标，以市场驱动 模式为手段，对传统官僚制行政提出了严竣的挑战。新政治经济学作为这场政府 改革运动的主要理论基础，对新公共管理的理论及实践产生了根本性的影响。论 文首先从理论和实践两个层面概要地阐释新政治经济学对新公共管理的知识影 响，深入剖析公共部门人性预设转变在这场理论变革中起到的作用，指出经济人 假设对传统一f 生恶论的替代是以公私利益和谐观代替公私利益冲突观，从而以激励 兼容取代规制作为政府管理的出发点。然后，论文展开分析公共选择理论、委托 代理理论和交易成本理论与新公共管理的市场驱动模式之间的理论传承脉络，认 为经济学理论和方法为新公共管理发展为成熟的政府管理的新的理论体系奠定 了基础，并进一步探讨新公共管理以市场驱动实现公共部门经济理性的限度，认 为市场模式缺乏一个有效的责任机制，对公共行政的民主价值造成了现实和潜在 的危害。论文认为，新政治经济学与新公共管理的结合为公共行政理论研究指出 了一条新的可能途径，这或许是新公共管理最有价值的部分。 关键词：新公共管理新政治经济学经济理性市场驱动行政改革 a b s t r a c t s i n c e1 a t e19 7 0 s ，a g o v e r 呦e n t a l r e f 0 胁m o v 锄e n tn 锄e d wp “6 矗c 胁h 昭p 聊b n f 愀) h a sa r i s e n i nt h ew e s t e md “e l o p e d c o u n 砸e s a i m i n ga t i m p r o v i n g t h e g o v e h u n e n t a l e c o n o m i c m t i o n “i t y( e c o n o my e 伍c i e n c y a n d e 彘c t i v e n e s s ) ，n p mr c p l a c e sl h e t r a d i t 主o n a lb u r e a u c r a c y b y 廿1 em a r k e t _ 曲v e nm o d e l ， c h a l l e n g i n gt 0o hn 6 矗c 爿d ，摊m 括抛f f o 门s e r i o u s l y _ a c t i n ga st h em a i l lt h e o r e t i c a l b a s i so fn p m ，w p 。m 泐z 鲫伽f 阳硼h a sg r e a ti m e l l e c m a li n n u e n c eo n t h e t h c o r ya 1 1 dp r a c t i c eo fn p m ，a n dp r o v i d e sa 1 1 印p r o a c ht oi l d e r s t a l l dt h ee s s e n t i a l so f n p m t h i sd i s s e n a t i o n 扭a l y z e sn p e sj m e l l e c t u a li n f l u 吼c eo nt l l e m e o r ya 1 1 d p r a c t i c eo fn p mb r i e f l ya t 觚t a n dt h e n ，i td i s c u s s e st h er 0 1 eo fe c o n o m i cm a 工l h y p o m e s i si n 1 i sm e o r e t i c a l 咖s i t i o n ，a n ds u g g e s t sm a tt h es p i r i to fe c o n o m i cm a i l i st h eh a m o n yb e t w e e n 遮d i v i d u a li n l e r e s t 孤dp u b l i ci n t e r e s ta n d “m a l ( c st 】1 e i n c e n t i v ec o n l p a t i b i l 时t ob e c o m et h ec o r e 也o u g h t o f p u b l i ca d m i n i s 乜a t i o ni 工l s t e a do f c o n 昀1 a f e 耐a r d s ，i t 纽a l y z e sm et h e o r e t i c a lr e l a t i o n sb e e e nn p e ( e s p e c i a l l y p h 6 7 f co 。f 而啦朋珂c 枣删m 妒耵强印，ya n d 胁，啪c f f d 以c 。“凡8 。，) ，) a n d n p m 谊d e t a i l ，i m p 聊n g t h a te c o n o m i c 也e o 如sa n dm e m o d se s ta _ b l i s ht 1 1 em e o r e t i c a l b 笛i sf o rn p mc og r o wu pi 1 1 t oa 1 1 i n t e g m l 也e o r ya tl a s t ，i td i s c u s st h el i m i t so f e c o n o m i cr a t i o n a l i t yi nn p m sm a r k e t - 嘶v e n m o d e l ，p o i n 6 n go u t t l l a tn p mi s1 a c ko f ar o b u s tr e s p o n s i b i i i t ym e c h a i l i s ma n di tm a k e sr e a lo rl a t e n th a m lt od e i n o c r a d c p o l i t i c s i t c o n c l u d e st h a tt h ei 1 1 t e g r a t i o no fn p ea n dn p mw i l le s t a b l i s han 州 印p r o a c h f o rp u b i i ca d m i n i s 仃a t i o n s t u d y a n di t m a yb e t h em o s tv 甜u 曲l e c o n 砸b u t i o no f n p m k e y w o r d s ：n e w p u b l i cm 如a g e m e n t ；n e wp o l m c a le c o n o m y ；e c o n a m i c 础o n a l i t y ； m a r k t - d r i 、r e n ；g o v e r 抛e t a lr e f - o m 2 浙江大学预= l 学位论文 经济理性与新公共管理 1 引言 大政府( b i gg o v e m m e n t ) 是工业化社会的一个独特现象。2 0 世纪3 0 年代的 经济长期萧条激发了政府介入社会经济生活的需求，“在那个严峻的时期，福利 干涉主义和政府对市场体系管理责任的诸多因素在自由放任经济的数十年间播 下了种子，并使其蓬勃地生长”( 沃克和瓦特，2 0 0 1 ，英文版序言) 。从政府预算、 政府雇员和政府对经济与社会的行政管制来衡量，二战后的混合经济政策、福利 国家政策导致了政府规模及职能的急剧扩张。与公共开支巨幅增长相对照的是， 政府中的不良行政现象大大增加，官僚主义盛行，行政效率低下，公共服务难于 满足公民的要求，这最终诱发了民众对政府的信任危机。公共部门的规模、范围 和方法受到广泛的抨击，反政府主义的情绪弥漫到了整个社会。曾经是效率、效 能象征的官僚制行政如今被认为是导致当今公共行政困境的根源。 自2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，针对公共部门的困境。西方各国掀起 了一场声势浩大的政府改革运动。地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿 大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行了“新公共管理”的改革( 方克定，1 9 9 8 ， 3 ) ，其基本趋势是由传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模 式。这场政府管理的新实践使传统公共行政陷入了合法性危机，促成了新公共管 理的兴起，其或可称为管理主义、以市场为基础的公共行政、后官僚制典范、企 业型政府( 休斯2 0 0 l ，6 1 ) 。 在新公共管理运动中，西方各国为了克服大政府的积弊，增强其合法性，对 政府效率和公共服务品质提出了特别的要求，经济理性成为这场政府改革运动的 主导价值。新公共管理运动往往被人们描述为一场追求“三e ”( e c o n o m y ， e 伍c i e n c va n de c t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 目标的政府管理改革运动， “创造一个少花钱多办事的政府”是这场运动最鼓动人心( 当然也引起了诸多非 议) 的一个口号。虽然新公共管理有“新瓶装旧酒”( 弗里德里克森，2 0 0 1 ) 之 嫌，但其主张的在公共部门内借鉴私营部门的管理方式、方法，引入市场或准市 场机制，借助竞争的力量来提升公共服务的效率和质量，确实表明公共管理方式 发生了根本性的转变，与传统公共行政和新公共行政的主张有着显著的差异a 虽 然新公共管理提出的市场化举措与新公共行政的工具箱在表象上有相当的重合， 但是两者所持的基本价值观在根本上是对立的。新公共行政认为公共行政应以社 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 会公平为核心，提倡民主行政的理念，这不仅抛弃了传统公共行政的效率至上的 价值观，也与新公共管理的价值标准大相径庭。新公共管理与传统公共行政皆以 经济理性作为主导价值，或可以说新公共管理在新公共行政的“反叛”之后重新 提出了经济理性之于公共行政理论和实践的首要地位，但两者对于提升政府经济 理性的手段和途径的主张迥然不同。传统公共行政奉韦伯官僚制模式为圭臬，认 为官僚制是富有效率的、技术最优的，新公共管理则批判官僚制并非如先哲设想 那般有效，反而成为滋生官僚主义的温床，主张应以市场( 准市场) 制度安排代 替官僚制，视竞争为解决目前政府困境的灵丹妙药。 以市场为本的制度安排来提升政府的经济理性是新公共管理的核心，这与传 统公共行政以官僚制实现政府运作的高效率有着根本的差异。两者在经济理性实 现途径、方式上的鸿沟根源于其不同的理论基础。传统公共行政脱胎于政治学， 以威尔逊一古德诺的政治行政二分法和韦伯官僚制理论作为理论基础，而新公共 管理依托于7 0 年代经济学的新进展，受到了新政治经济学的极大影响( f r a n t ， 1 9 9 8 ) 。经济学对公共行政领域的渗透，改变了该领域以政治学为主导的格局， 为公共行政研究输入了可资借鉴的新的理论与方法，为重提政府经济理性提供了 新的理论工具。新政治经济学( n e w p o l i t i c a le c o n o m y ，或称为政治的经济学， p o l i t i c a le c o n 0 i n i c s ) ，运用理性经济人和理性选择模式研究政治学的主题，开创 出了一条新的研究思路，得出了自己独特的结论。特别是，公共选择理论、委托 代理理论和交易成本理论“为人们抨击官僚制提供了理论基础，造成了政府总体 规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础”( 休斯，2 0 0 l ， 7 8 ) 。 新公共管理对政府经济理性的重提，以市场驱动模式取代官僚制模式，是对 传统公共行政的效率至上观的扬弃，但也产生了不可忽视的消极后果。公募部门 中的去官僚化与市场化在克服官僚主义弊病、提升政府经济理性的同时，也可能 “把婴儿同洗澡水一起泼掉”。片面强调经济理性。企图完全以市场制度安排来 代替官僚制控制将严重危害公共行政的民主价值。新政治经济学阐释的市场化 改革的潜在政治含义使在重提经济理性的同时必须考虑经济理性在公共部门中 的限度。 当今，源于西方发达国家的新公共管理运动渐成一种全球化的趋势，波及到 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 仍处于现代化进程中的发展中国家，对我国政府治道变革也产生了一定的影响。 在这种情势下，对新公共管理的研究成为学界的热点，研析新公共管理理论与实 践的文献不断涌现。但总的看来，探讨新公共管理的理论基础( 尤其是新政治经 济学) 的文献尚不多见1 。这与新政治经济学之于新公共管理的重要性并不相称， 因此有必要深入分析新政治经济学与新公共管理之间的理论关联，从经济学的角 度来窥探新公共管理的内核与实质。 本文即着眼于此，意在分析新政治经济学对于新公共管理运动与理论建构的 知识影响，剖析新公共管理经济理性的经济学根源及其在政治上的含义，并试图 探讨经济学对于新公共管理研究的意义，析清新政治经济学在公共行政领域这场 重提政府经济理性的理论变革中的价值作用。 据笔者现有的掌握，仅发现一篇专门论述新政治经济学和新公共管理两者关系的中文文献：孙柏瑛：“新 政浩经济学思想与当代公共行政的发展”，b t t p ： 唧w i a p p o r b s c h o l a r s s u n b y 0 2 h t m l ，或北京行 政学院学报，2 0 0 2 ( 2 ) 。 3 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 2 新公共管理与经济学 新公共管理是与传统公共行政相对立而存在的，是对传统的背离和替代。 “传统的公共行政模式已经成为过去，新公共管理已经取而代之”，休斯的断言 未免过于偏激，但它为我们大致描绘了觋时代发生在公共行政领域中的一场影响 深远的理论变革。 按休斯的观点，传统公共行政可归纳为以下四条原则：第一，政府本身应按 照等级制、官僚制的原则进行组织；第二，政府一旦介入到某一政策领域内。它 就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；第三，政治和行政能 够相分离，从而确保责任制的落实；第四，公共行政是一种特殊的管理形式，因 此需要种终身制的、能够一视同仁地为任何政治领导人服务的职业官僚( 休斯， 2 0 0 l ，2 ) 。新公共管理对传统公共行政这些几乎不可动摇的原则提出了直接的挑 战，试图以弹性的、以市场为基础的新模式取而代之。 2 1 公共行政理论的变革 “危机”一词既可能预示着疾病的加剧、恶化，也可能是病情好转的征兆。 7 0 年代西方国家政府面临的严竣的财政危机、管理危机和信任危机使长期以来 职能、规模不断膨胀的西方政府陷入困境( 周志忍，1 9 9 9 ，导论) ，但同时亦为 新的政府管理模式晦产生创造了契机。 3 0 年代的经济太萧条宣告了斯密传统的古典经济自由主义的终结，“在1 9 2 9 年，无论是政府官僚，还是总统伟人，都不可能再推行那种强有力的经济 自由主义思潮，巨大的转向注定了一个更具干涉主义色彩的时代必然来临”( 沃 克和瓦特，2 0 0 1 ，英文版序言) 。凯恩斯政府干预主义迎合了社会经济发展的要 求，摒弃了新古典经济学的“管得最少的政府是最好的政府”教条，主张政府对 私有经济进行积极干预与管理，以赤字财政政策代替传统的平衡预算政策，以“避 免现行经济形态之全部毁灭”。凯恩斯主义在战后的延续和兴盛使政府干预成为 西方国家基本的经济社会政策，其逻辑发展结果是大政府成为工业化国家的普遍 现象。混合经济成为西方国家主要的经济组织形式，政府通过税收、支出和管制 来克服宏观经济的不稳定和市场失灵现象。同时，为了缓和日益激化的社会矛盾， 社会福利政策成为消除贫团、建立更加平等的社会的重要措旅。混合经济和福利 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 国家的实行必然导致政府全面介入、干预社会经济生活，政府职能、规模急剧扩 张。管制的逻辑发展是再管制，而非解酴管制。在混合经济中，以纠正市场失灵 为名的政府管制反而可能破坏了市场机制的正常机能，增加了人们对政府的依 赖，促使企业呼吁政府进一步管制、增加公共投资。福利政策的实行使政治家面 临公民要求扩大福利范围、提高福利水平的强大压力，使福利政策骑虎难下，财 政支出节节攀升。而此时由于经济周期的影响和公民对增税的抵制态度，政府不 能通过征税来平衡财政支出的增长。而此时，由于政府职能扩张，行政机构膨胀、 公共开支剧增，政府财政压力越来越大，造成了严重的财政预算赤字。政府面临 的财政危机是当代西方行政改革的主要动因，与政府绩效赤字和信任赤字共同引 致了这场政府再造运动。z 综观7 0 年代末以来西方国家政府改革，包括英国“效率小组”、新西兰“执 行长”、澳大利亚“联邦监察长”、加拿大“兰博特委员会( l 锄b e r tc o m m i s s i o n ) ” 与“公共服务2 0 0 0 计划”、美国“国家绩效评估”，可见一个政府变革时代的来 临。胡德给此变革潮流贴上“新公共管理”的标签，认为其教义有：公共部门向 职业化管理转变；明确的绩效标准和铡量；更加注重产出控制；公共部门向单位 分散化转变：强化公共部门的竞争：强调私营部门的管理风格：强调资源运用上 的纪律和节约( h o o d ，1 9 9 1 ) 。之后，拉森( r a n s o n ) 和斯图亚特( s t e w a r d ) 对 新公共管理做了更为详细的阐释，认为其议题包括：i 、视人们如顾客，并强调 顾客的选择权，民众可以在市场机制下，选择公部门或私部门来提供公共服务： 2 、创造市场或准市场竞争机制，以众多的公共服务供给者取代单一独占的供给 者，故而需将私部门纳入以提供竞争机制：3 、扩大个人及私部门的治理范围：4 、 购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；5 、契约或半契约( c o n t r a c t u a lo r s e m i c o n 曲c t u a l ) 配置的增加。传统公共部门组织系通过层级节制及专业主义作 为指挥控制的依据，新右派运动则强调购买者与供给者的关系由契约来加以控 制：6 、由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与目 标相结合，管理者的责任即在绩效的达成；对外，部门的绩效的好坏取决于顾客 的满意度；7 、弹性给薪。由实际市场条件及绩效情形弹性地决定薪给，使薪资 2 仅从经济的角度分析新公共管理产生和兴起的根源显然是简单化的归园。彼得斯对新公共管理起源的单 一经济解释模式提出了批评( 参见 美 b 盏伊坡得斯：政府未来的治理模式，北京：中国人民大学出 版挂，2 0 0 l ；1 6 1 b ) 。但总的来讲，经济园素是新公共管理运动的主要动因。 5 浙江大学硕士学位论文经济理性与新公共管理 待遇成为一项激励的工具( 转引自：孙本初，l 9 9 9 ，1 4 ) 。 简单而言，新公共管理主张在公共部门内部采用企业管理技术，强化政府运 作的绩效和顾客导向，在公共行政体制内引入市场竞争机制。新公共管理打破了 传统的公私二分、政府市场互斥的观念，主张一种基于市场的公共行政，在公私 关系上，新公共管理认为公共部门管理与私营部门管理是相似的，且私营部门管 理比公共部门管理更为有效，主张采取私营部门的管理方法、技术重塑公共部门 管理。在政府与市场的关系上，新公共管理并不纠缠于干预还是放任，而是着眼 于以市场的力量来纠正政府失灵。换言之，在外部理性化方面，通过民营化和签 约外包等方式缩减政府规模、优化政府职能；在内部经济化方面，提倡行政系统 内部的企业家精神管理，采取卓有成效的企业管理技术，同时在公共部门中引入 市场机制，在公私、公公之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。有学 者指出，“公共行政内之企业性管理，亦必须要创造一个类似于市场经济的相对 环境市场条件及竞争。这样的环境可藉由下列两种策略达成：( 1 ) 使公部门 真正进入一个竞争的市场；( 2 ) 建立一项虚拟组织竞争环境。”( 詹中原，1 9 9 9 ， 3 1 ) 新公共管理运动的宗旨在于提升公共部门的经济理性，即经济、效率和效益。 从改革的动机来看，消除财政赤字和绩效赤字是西方国家政府改革的当务之急， 只有通过节约成本、提高效率，而不是简单的节支或者增税，才能重新挽回公民 对政府的信心。就英国而论，根据费利耶等人的论述，被称为撤切尔主义政治经 济学的效率驱动模式是最早出现的新公共管理模式，它强调公共部门与私人部门 一样要以高效率为核心，强烈关注财政控制、成本核算、金钱价值和效率问题 ( f e r l 】e ，甜岔7 ，1 9 9 6 ，1 0 1 1 ) ，进入9 0 年代后，英国行政改革改变了单纯的增 进效率的改革思路，进一步提出了质量和“顾客满意”标准，扩充了经济理性的 内涵。 效率是行政管理研究的核心内容，但在传统公共行政和新公共管理中效率含 义有所差别。自威尔逊政治行政二分法以来的公共行政传统几乎都把重心放在政 府内部管理之上，威尔逊认为，“行政学研究的目标在于了解政府怎样才能 以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作” ( 威尔逊，1 9 9 7 ，1 ) 。这种对效率的理解是一种狭义上的，认为效率是指产出与 浙旺大学硕士学位论文 经济理性与新公共管粤 投入之间的比率，着重数量层面。新公共管理强调的是绩效，它包括经济，效率 和效益。其中“经济”涉及成本和投入之间的关系，“效率”涉及投入和产出之 间的关系，“效益”则涉及产出和客观效果之间的关系。传统管理是效率优位， 而在新公共管理中质量和顾客满意成为中心。传统公共行政到新公共管理的转变 就是从“效率优位”转换成“质量优位”( 周志忍，2 0 0 0 ) 。 在经济理性的实现手段上，传统公共行政和新公共管理之间存在巨大的鸿 沟。在工业化过程中，伴随着生活的理性化，强调专业化、权力等级、规章制度 和非人格化的科层制成为现代社会的重要组织形式( 布劳和梅耶，2 0 0 l ，3 - 8 ) 。 韦伯从合理合法权威出发确定了理性类型官僚制的原则，以非人格化的制度取代 了人格化行政。从纯粹技术的观点看，规范的官僚化行政组织可以达到最高的效 率。在等级官僚制中。专业化、职业化程度越高，在单一命令链条里，线性组织 越完备，效率就越高( 奥斯特罗姆，1 9 9 9 ，5 5 ) 。 但是在现实中，技术最优的官僚制常被人们诟病，形式主义、本位主义和文 牍主义等官僚主义现象成为公共部门的痼疾。人们并不认为韦伯官僚制在技术上 有特别的优越性，民众对官僚制的刻板印象是低效、繁文缛节、推诿、不负责任、 僵化。官僚制反而变为低效率的代名词，成为首当其冲的改革对象。在新公共管 理的四个新模式( 市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府) ( 镀锝 斯，2 0 0 1 ) 中，市场驱动模式是官僚制的主要替代模式，主张通过决策执行的分 离、民营化、合同出租、公私合作、内部市场、机构的小型化与分散化、绩效评 估等措施来提高政府组织效率和配置效率，以去官僚化、以市场为本的制度安排 克服官僚主义的顽疾，实现公共部门的经济理性。从官僚到市场是现时代公共行 政变革的核心。 2 2 新政治经济学的影响 新公共管理的以市场为解决方案的观念在理论上主要来源于7 0 年代以来兴 起的新政治经济学各流派的思想。新政治经济学不是一个严格意义上的经济学流 派而是指一种研究取向3 。公共选择理论的奠基人之一布坎南认为新政治经济 3 学者们对新政治经济学的边界尚未形成一致意见 前“西方新政沿轻济掌述评：蓑f 理论经济学觏 学：西方政治经济理论的演变”，载理论经济学 但新政治经济学的总体特征比较明晰。可参见：方福 j 9 9 9 “k6 9 i 西。杨龙：“从政治经济学到新政治经济 2 0 0 0 ( 6 ) ：9 0 - 9 9 7 浙江大学硕士学位论文经济理性与新公共管理 学是指那些与古典政治经济学相对的，力图突破正统新古典经济学狭隘领域内的 几个学术流派，包括公共选择、调节的政治经济学、法学与经济学或法律的经济 分析、产权经济学、新制度经济学、新经济史学( 布坎南，1 9 9 6 ) 。本文对新政 治经济学的定义比较狭窄，主要指公共选择理论，阻及新制度经济学中的委托代 理理论和交易成本理论4 。 新政治经济学运用经济学方法研究政治经济问题，其思想不可避免地对政府 治理产生影响。它对当代公共行政的困境做出了具有较强说服力的解释，并在一 定程度上，直接促成了市场化行政改革实践。 在已有的文献中，许多学者对新政治经济学与新公共管理之间的理论关联进 行了探讨。胡德认为新公共管理是两种不同理论的联姻：新制度经济学( 包括公 共选择理论在内) 和管理主义。新制度经济学运动促就了基于可竞争性、消费者 选择和透明等理念与对激励结构的密切关注之上的行政改革教义的形成。这些教 义迥异于传统军事化官僚制的“良好行政”理念，后者强调有序的等级制和消除 交叉与重叠( h o o d ，1 9 9 1 ) 。奥克英亦指出当代行政改革受到了两股思潮的影响， 分别为公共选择理论和管理主义，认为尼斯坎宁的官僚制与代议制政府是前 者意旨的最好代表，它对美国国会政府模式和威斯特敏斯特内阁政府模式都产生 了积极的影响( a u c o i n ，1 9 9 0 ) 。波斯顿( b o s t o n ) 在1 9 9 1 年的国家再造：新 西兰的官僚革命一书中分析了新西兰政府改革的理论基础，指出新制度经济学 的三个重要组成部分( 公共选择理论、交易成本经济学和代理经济理论) 极大地 影响了新西兰财政部提出的政府改革建议及最终的政策选择。波斯顿对新公共管 理教义的理论基础的分析在很大程度上影响了其他学者的研究。许多学者赞成这 种观点，把上述三种理论归为新公共管理的知识基础。比如，奥克英在1 9 9 5 年 出版的新公共管理：比较视野中的加拿大中将新制度经济学( 特别是委托代 理理论) 视为新公共管理的三个理论基础之一。但与前者不同，奥克英把公共选 择理论排除在考虑之外( b a r z e l a y ，2 0 0 0 ) 。卡门斯基在对美国重塑政府运动的分 析中沿袭了波斯顿的观点，认为国家绩效评估( n p r ) 受到公共选择理论、委托 代理理论和交易成本理论的影响( k 栅e n s l c y ，1 9 9 6 ) 。 在一些文献中，公共选择理论自称就是新政治经济学，因此有必要在此撤清新政治经济学与公共选择理 论的界限，根据塞尔的观点，新政治经挤学在研究方法上主张运用新古典经济学的方法研究政治领域的问 题这与公共选择理论是相一致的。但是在研究对象上，新政治经济学与公共选择理论有着细微的区别， 后者主要关注决策机制，而新政治经济学更强调政治机制对经济结果的影响( s a y e r r2 0 0 1 ) 。 8 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 休斯对新公共管理与新政治经济学之间的联系做了较为全面的归纳和论述， 认为以市场为本的新公共管理受到7 0 年代以来经济学理论新发展( 体斯将其概 括为新古典主义或者经济理性主义) 的深刻影响。新古典经济学对市场价值的重 申改变了公共官僚组织。经济学，特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成 本理论融台到新公共管理中，取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政理 念，和工商管理学一起构成了新公共管理的主要理论基础。 从当代西方各国行政改革实践来看，新政治经济学对市场化行政改革起到了 巨大的推动作用。它为新公共管理运动提供了强大的理论支持，包括对改革方向 的指引和具体改革措旌的设计。这在堪称新公共管理系统化改革的英国、新西兰 和澳大利亚三国中表现得特别明显。 英国是新公共管理的主要发源地之一。自撒切尔夫人执政以来，英国以新政 治经济学为理论指导进行了涉及广泛、影响深远的政府改革运动。此种影响过程 大致可分为两个阶段。在撤切尔夫人执政时，公共选择理论的影响最大。她曾经 建议其内阁部长们研读尼斯坎宁关于官僚体制的研究成果，并要求他们按照尼斯 坎宁的建议来改善政府部门的管理( 彼得斯，2 0 0 1 ，2 7 ) 。“下一步行动方案”即 是以尼斯坎宁的官僚经济学为理论基础的。有学者归纳道，撒切尔主义源于右翼 思想库( 如亚当斯密研究所、理性选择研究所) 的影响，可以说是学术界的新 右派、公共选择学派在政治上的集中体现( 周志忍，1 9 9 9 ，4 8 ) 。此种影响下的 撒切尔主义推崇市场效率，对政府持怀疑态度，认为政府是问题的一部分，而不 是解决问题的方法。在1 9 8 8 年后，新制度经济学在英国行政改革中起到了主导 作用。新制度经济学把激励结构引入公共服务中，强调削减官僚机构、通过承包 和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。梅杰政府的“公民宪章” 和“竞争求质量”改革运动均是以新制度经济学为基础。 具有相同的文化、政治和行政传统的新西兰和澳大利亚两国的改革模式差异 很大，但又有某些相似性。新西兰的改革是在一个总框架中进行，随着改革的推 进对其进行微调，而澳大利亚则是采取渐进方法和务实主义在改革过程中逐渐形 成总体框架。“新西兰的改革遵循了以理论为基础的一系列原则：主要改革措施 源于公共选择及其相关理论，有的源于新制度主义经济学它特别关注代理人 和交易成本问题。”由于依托于相对成熟的经济学理论，新西兰的改革框架被公 浙蛆：大学颂士学位论文经济理性与新公共管理 认为最先进和最具有内在一致性，是一个“设计精湛，内容完整，各组成部分相 互增强”的方案，在执行过程中体现了“严格性和内在一致性”( 哈里甘，1 9 9 8 ， 10 1 1 0 2 ) 。与新西兰相比，公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论对澳大 利亚行政改革的影响相对小些。 新公共管理的理论阐释和各国改革实践的比较都表明在7 0 年代末以来新政 治经济学对西方国家政府治道变革产生了深切的影响。公共选择理论对官僚制的 批评成为人们抨击官僚主义有力的武器，其以小政府取代凯恩斯主义下的大政府 的主张，是对市场价值的重新发现和利用。委托代理理论和交易成本理论着重于 公共组织的分析，强调绩效、激励和契约在公共部门的应用，认为竞争才是提高 公共服务效率和品质的关键所在。新公共管理的诸多理念和具体措胞都可以在经 济学中找到理论依据。经济学的理性经济人、理性选择模式和交易范式在公共部 门研究中的应用，突破了传统公共行政的政治学研究途径的窠臼。“以经济学为 基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一 种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果 说公共行政的传统主流研究方法对2 0 世纪早期美国行政学发展作出了贡献并占 据了相当重要的学术地位的话，那么现在或许可以说这位置已被以经济学为基 础的研究方法替代。”( 布莱克维尔政治学百科全书，1 9 9 2 ，6 1 3 ) 。 新政治经济学在公共行政研究中日渐受到重视意味着经济学理论和方法对 公共行政领域的“入侵”。新公共管理抛弃了传统公共行政的研究方法，转而借 助新政治经济学的理论资源，这或可以从两个方面得到解释： 就理论产生的时代背景而言，新政治经济学的出现稍早于新公共管理，凯恩 斯政府干预主义下不断膨胀的大政府是两者产生的共同背景。7 0 年代经济滞胀 造成了严重的经济后果，使人们对政府干预充满怀疑。新政治经济学通过对政府 行为的经济分析劝说人们必须要缩小政府活动的范围，让市场充分发挥作用，把 大政府变为小政府。这种新保守主义的思想成为西方国家政府改革的理论基础。 故而，波利特( p o l l “t ) 揶揄道，管理主义是新右派考虑国家问题时“令人欢迎 的脸孔”。 从学科特性来看，新政治经济学的根本特征是运用新古典经济学的研究方法 研究政治领域的问题。经济学以自利、理性的经济人假设为逻辑起点，借助理性 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新登共管理 选择模式来分析政府行为。“褶对于含糊不清的公共行政理论来说，经济学理论 是精确的，具有可预测性的，经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激 励理论之上的。”( 休斯，2 0 0 1 ，7 8 7 9 ) 在对政治问题的分析中，新政治经济学 把政治视为种个人相互交易的市场，政治家、官僚和选民在政治市场上讨价还 价，相互之间进彳于博弈。由于经济学研究方法的优势和研究对象的趋周，新政治 经济学对学者和改革实践家产生了极大的吸引力，故而新公共管理把经济学的理 论和方法和传统公共行政的问题融合在一起寻求解决当前政府困境的新思路。 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 3 经济人、市场和激励兼容 新政治经济学对新公共管理的首要影响是人性预设的转变：以理性经济人假 设取代了传统公共行政源自政治学的关于官僚的人性预设。经济人假设包含三个 基本命题：“自利”、“理性行为”和“只要有良好的法律和制度的保证，经济人 追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效她增进社会的公共利益” ( 杨春学，1 9 9 8 ，1 1 1 2 ) 5 。新公共管理吸收了新政治经济学提出的官僚是政治 市场上的自利理性经济人的思想，将自利理性的官僚作为分析的逻辑起点，进而 主张以基于市场的制度取代等级官僚制。传统公共行政与新公共管理关于人性预 设争论的焦点并非是“理性”，也不是纯粹的“自利”概念，而是自利与公共利 益的关系6 。精于计算、最大化决策( 在西蒙看来则是满意决策) 、自利是传统公 共行政和新公共管理对于人类行为特征的共同判断和制度设计的共同出发点。争 论在于，公共生活中官僚自利与公共利益是截然冲突还是可以调和? 对这个问题 的不同回答导致了两种政府治理模式侧重规制的官僚模式和强调激励的市 场模式。 传统公共行政认为政治与行政是可分离的，行政是对国家意志的执行( 古德 诺，1 9 8 7 ) 。官僚机构必须忠实高效地执行国家意志，追求公共利益。官僚应该 是大公无私的，具有公益( p u b l i ci 1 1 t e r e s t ) 精神，在公共领域不可以像在私人领 域那样以私利作为行为诱因，对私人利益( 尤其是财富) 的追求必将损害公共利 益，因此必须通过制度约束来遏制人性中的“恶”对公共利益的侵害。传统规制 取向的等级官僚制被认为是实现民主责任、保证政府公共性的有效制度安排。 新公共管理则承认官僚的自利性( s e l f i i l t e r e s t ) ，认为经济人是人类的基本 特性官僚并非是不食人间烟火的圣灵。公共领域和私人领域并非截然分离，官 僚在这两个领域的行为动机是一致的，在经济生活中自利的官僚不可能在进入公 共领域后就变成大公无私的利他主义者。但是，对官僚私利的承认并不等同于放 任官僚追逐私利，而是试图以此为原点来构建一种制度，使官僚的个人利益和公 共利益能够得到共同的促进，这也就是经济人假设的第三个命题揭示的自发秩序 5 杨春学在经济人与杜会秩序分析一书中主张“经济人假说1 的提法。关于经济人假设和经济人假说 的区别及“经济人”的命厝参见杨春学：经济人与社会秩序分析上晦：上海三联书店、上海人民出版 社，1 9 9 8 1 1 1 2 。本文采取“经济人假设”的提法 ：杨春学在其论著中认为“经济人”范式的核心命题是在于探讨个人利己的本性与公共利益的关系。 l2 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 原理。经济学认为市场是实现激励兼容的唯一制度安排，这为新公共管理的市场 导向理念提供了理论依据。 3 1 性恶与官僚规制 人性预设是社会科学研究的逻辑起点。在政治学上有善与恶、利已与利他之 分，管理学上有x 理论、y 理论，经济学则咀经济人假设作为自己的学科基石。 公共行政学的人性预设往往从其他学科中借用过来。“公共行政诞生在政治科学 的大家庭里，早年在这个家庭的后院成长”( 亨利，2 0 0 2 ，6 7 ) 。传统公共行政自 然继承政治学的人性预设，尤其是人性本恶的观点。自7 0 年代以来，由于新政 治经济学的影响，经济人假设从经济领域拓展运用到政治领域，成为公共行政的 新的分析基础。 传统公共行政强调以规制来保证官僚以公共利益作为行为目标确保其“公 而忘私”，其对人性的预设来自于政治学的性恶论；新公共管理则主张通过激励 使自利与公益得到共同促进。其对人性的预设借用了经济学的经济人假设。这两 种人性预设都突出了人性利己的一面，但结论迥异。这源于两者对自利与公共利 益的关系持一种相反的观点。经济人假设认为公私利益是可以调和的，利己行为 在一定制度安排下可促进公共利益；而人性恶的假设认为公私利益是相冲突的， 对私利的追逐必将妨碍公共利益的实现。 依托于政治学的传统公共行政认为公共部门和私人部门“在所有重要的地方 都不相同”，公共性是政府之所以为政府的根本属性，实现公共利益最大化是政 府行为的首要目标，官僚对个人利益的追求将对公共利益造成极大的危害，源于 自利动机的行为必然妨碍公共利益的实现。因此，在规范层面上，官僚应该祛除 对私利的追求以公共利益作为行为诱因，在政治上以利他代替利己，以“公共 精神”( p u b l i cs p i r i t ) 激励自己为民众服务。传统公共行政描绘的蓝图即是，“行 政部门处于政治领导的正式控制下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之 上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受公共利益的激励，不偏不 倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定了的政 策。，( 休斯，2 0 0 1 2 6 _ 2 7 ) 在韦伯看来，担任公职是一种“天职”，与早期行政 形式不同，不能够把担任公职当作是索取金钱或报酬的来源。“就任职务，包括 浙旺大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 在私人经济里，被视为承担一种特殊的忠于职守的义务，换取提供有保障的生 活。”( 韦伯，1 9 9 7 ，2 8 1 ) 然而，视官僚为“天使”的想法不仅无法实现一个好的政府，反而可能纵容 政府作恶，注定将产生一个坏的政府。因此，只有将“应然”和“实然”分开， 运用休谟的“无赖原则”，即把人人都是无赖作为政治制度设计的原则预设，以 最坏- 情形进行制度设计才能保证政府不受官僚个人品德的左右，才能保证政府是 一个尽可能好的政府( 何包钢，1 9 9 6 ) 。 在西方政治传统中，基督教的原罪思想深深影响了政治制度设计。孟德斯鸠 曾言“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，阿克顿勋 爵亦做出了“权力会产生腐败，绝对的权力，绝对会产生腐败”的著名论断。人 性本恶的观念导致了以权力制约权力，以制度来控制权力的解决思路，欲借此尽 可能减少追逐私利的个人滥用权力、侵害公共利益的可能性。由此原点出发，西 方政治制度设计强调对政治衩力的控制，防止权力的不正当运用，三权分立、制 约平衡是该理念在实践中的体现。官僚体制的设计沿袭了政治制度设计的理念。 对官僚主义的根深蒂固的不信任感导致了控制官僚的传统。控制官僚是民主政治 的必然要求，严密的过程规制是性恶论发展的逻辑结果。亨利指出，制约 ( c o n s t 蹦n 1 ) 是美国公共行政的传统( 亨利，2 0 0 2 ，5 ) 。在1 9 世纪的大部分时 期里，美国行政是“政党分赃制”，从高层到基层的所有行政职位由在大选中获 胜的政党指定的人担任。这种体制导致了严重的贪污腐败现象、政治动荡和行政 低效率等恶劣后果。在1 9 世纪末期的进步主义运动中，为了结束把政府职位作 为交易商品的任人唯亲的制度，进步党人创造了文官制度，实行竞争性书面考试， 防止任意雇佣和辞退公务人员，并通过官僚体制来控制政府内部，不让政客和官 僚做出侵害公共利益和侵占公众财富的行为。 泰勒科学管理运动对传统公共行政的形成与发展产生了很大影响。科学管理 学派对人性的判断被麦格雷戈称为x 理论，其假定：人般生来厌恶工作只 要有可能就想逃避工作；由于厌恶工作是人类本性，因此对大多数人必须动用惩 罚措施进行强迫、控制、指挥和威胁，以鞭策他们努力去实现组织的目标；人一 般愿意受人指挥，希望逃避责任，相对而言没什么进取心，把安全感看得重于一 切( 雷恩，2 0 0 0 ，4 8 0 ) 。泰勒认为应通过工时研究，挑选头等工人- 制定标准化 浙江大学硕士学位论文经济理性与新公共管理 的工作程序，让工人根据科学方法劳动，提高劳动生产率。科学管理的强性x 理论与政治学的性恶论相呼应，严密的控制是解决“磨洋工”问题、提高效率的 主要手段。韦伯对理想类型官僚制的论述亦以x 理论为预设，公职按金字塔式 等级制排列，每一较低公职都置于一个较高公职的控制之下，充分发展的官僚组 织和其他组织相比较，完全像生产的机械模式与非机械模式相比较。泰勒和韦伯 的x 人性观点进一步推进了传统公共行政的规制导向，与政治学强调的性恶论 是殊途同归。 概言之，传统公共行政的过程规制导向在人性预设上主要源自政治学的人性 恶的论断。r 眭恶论认为自利与公益必然冲突，官僚对私利的追逐必将危及公共利 益。为了保障公共利益的实现和有效地提供公共服务，必须以严密的过程规制来 约束官僚的自利心，使其无机可乘。 3 2 经济人：官僚人性的重塑 新政治经济学的兴起为公共行政研究注入了新鲜的血液。经济人假设对自利 的分析与以往性恶论不同，它以公私利益和谐观代替了冲突观，从而为克服片面 强调规制带来的不虞后果提供了一条可供选择的思路。 从经济学说的演变来看，对经济生活中自利与公共利益的关系的认识起初是 冲突观，而后转变为和谐观。霍布斯认为利己冲动的放任将导致“一切人对一切 人的战争”，对社会利益必然造成危害。针对这种冲突观，孟德维尔提出了公私 利益和谐的观点，在蜜蜂寓言中深刻地论证了自利对公共利益的促进作用， 而后斯密在国富论中以看不见的手的隐喻揭示了化解利益冲突、实现自利与 公共利益和谐的内在机制。看不见的手代表约束经济人自利行为的制衡力量，具 体表现为自由市场制度中的经济机制。 新政治经济学的一个基本观点是，个人在经济领域和政治领域的行为动机是 一致的担任政府公职的人同样是理性自利的人。同一个人绝不可能仅仅因为从 经济市场转入政治市场之后就由追逐个人效用最大化的自利者转变成“太公无 私”的利他者。“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个 人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个 有力的假定，即当人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票人、纳税人、 浙江大学硕士学位论文 经济理性与新公共管理 受益人、政治家或官员时，他的品行不会发生变化。”( 布坎南，1 9 8