（行政管理专业论文）科技公共服务供给方式及其机构绩效评价研究.pdf

东南大学学位论文独创性声明 删 y 1 7 6 2 i c j | _ 7 攀 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：象趔 日期：丝! ! ：墨： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学 位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文 的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：雄导师签名： 摘要 科技公共服务供给方式及其机构绩效研究 学生：张皖旭导师：仲伟俊教授东南大学 摘要 我国创新型国家建设中，企业技术创新能力的提升是关键，而企业技术创新 能力的提升，不仅需要企业自身加大投入积极开展技术创新活动，而且需要政府 为其营造良好的创新环境，提供企业技术创新过程中所需要的服务。为此，根据 我国自身的特点，分析研究我国国家创新体系中科技公共服务及其供给是迫切需 要解决的问题，论文对科技公共服务及科技公共服务机构的相关问题进行研究。 论文首先基于国家创新体系构成要素的分析明确了科技公共服务的内涵，分 析了国家创新体系中政府应该提供的科技公共服务内容，从理论上探讨了政府应 该提供科技公共服务的依据，并从公共服务提供的可能方式出发，讨论了科技公 共服务的供给方式，对各种供给方式的特点进行了分析比较。接着，论文给出科 技公共服务机构的定义，分析了科技公共服务机构的特点，从科技公共服务机构 所提供的服务内容角度，对科技公共服务机构进行分类，进一步从科技公共服务 机构的目标和责任出发，剖析了科技公共服务机构绩效的内涵及其特点。最后， 论文讨论了科技公共服务机构绩效评价的影响因素和评价的原则。构建了科技公 共服务机构绩效评价的三维结构模型，并以科技企业孵化器为例构建了绩效评价 指标体系。 关键词：科技公共服务科技公共服务机构绩效 r e s e a r c ho nt h ew a yt op r o v i d es c i e n c ea n dt e c l u l o l o g ys e r v i c e sa n d p e r f o n n a l l c eo ft h eo 玛a n i z a t i o np i o v i d i n gi t 渤d u a t e ：z 弛气n gw 抽- x u s u p e i s o r ：z h o n gw e i - j 珊 s o u t l l e 硒tu 1 1 i v e 娼时 a b s t r a c t h lm ec o n s 仇l c t i o no fi i l 】伽0 i 卜o r i 即t e dn a t i o no fo u rc 0 几m 时，l ep r o m o t i o n o f m e t e 印r i s 铝a b i l i t ) rt 0i i l 】v a l t i o ni sm ek e yf a c t o ra 1 1 dt op r o m o t et ：i l i sa b i l i t yi s n o to i l l yb e l o n gt 0 廿l e i r0 w n i n p u tb u ta l s ob e l o n gt 0t l l eg o v e n l m 锄tt 0 删e ag o o d a i r o m n e n to fi m l o v a t i o n 觚dp r 0 啊d ea l lt ：h es e r v i c 镐也a tn e e d e di i lt ：h ep r o c 器so f i 珊1 0 v a t i o n f o rn l a ta c c o r d i n gt 0o l l ro 、釉c h 撇c t i e rt 0 觚a l y s i sa n dr e s e 卸c ht l l e s c i c e 锄dt e c h n o l o 影s e i c 骼i i l0 1 1 rn 撕o n a li i l 】v a t i o ns y s t 锄锄dp r 0 v i d i n gi s 锄 l l r g e n tp f o b l e mt 0b es o l v c f i 瑙t l yb 硒e do nt h ee l e m a i t so fn a t i o n a li i l i l o v a t i o ns y s t e m ，t h ep a p e rc l e 盯t l l e c o 曲o t a t i o no fp u b l i cs e i 缸a l y s 骼t h et 鲥l n o l o g ) ，c o n t e n to f p u b l i cs e i c co fm i e n a t i o n a l 岫o 岖o ns y s t e mo fg o v c 釉m e n ts h o u l dp r o v i d e d 1 1 l i sp a p e rd i s c i 珞sm e r c 嬲o l l st l l a t l e 9 0 v c n l m e i l ts h o u l dp r 0 “d es c i 锄c e锄dt e c h n o l o g ys e f v i c 铭 m e o r e t i c a l l y 锄dt l l es u p p l ym o d eo fi t 柚dc o m p a r et h ed i f f 盯e i l tc h a r a c t 甜s t i c so f s u p p l ym o d e h ln e x tp a nt l l ep a p e rd e 6 l l i t em eo 玛a 1 1 i z a t i o no fs c i e l l c e 锄d t e c h n o l o g ys e r v i c 骼锄d 觚a l y z i n gt l l ec h a r a c t 嘶s t i c so fp u b l i cs e i c et e c l l i l o l o g ) r o 唱a l l i z a t i o n a c c 0 r d i n gt 0m es e r v i c e st l l a tm eo r g a i l i z a t i o np r 0 讥d i n gd 鹪s i 匆廿1 e o 瑁a l l i z a t i o n 锄d 向r l e rm o r et h r o u g l lt l l et 哪渺锄dr e s p o n s i b i l i 哆o ft l l eo r g a i l i z a t i t 0 孤a l y z ec 0 衄o t a t i o n 觚dc h a 础商s t i c so ft h e0 r g a n i z a t i o np e r f b m 锄c e h lt h el a s t p a nt h ep 印e rd i s c u s st h ei n f l u e n c ef a c t o r sa n dp e r f o 肌a n c ee v a l u a t i o no fm e o r g a i l i z a t i o nc o n s t r i 政am o d ew r h i c hh 弱n l r i n n u e n c ef a c t o r柚du s i n g 觚 c x 锄p l eo ft b d u l o l o 影硫曲a t o 璐t o 西v i n gam o d eo ft h ep e 渤肌觚c ee v a l 嘣o n h l d e xs y s t 锄 1 ( e y w o r d s ：t e c i l l l o l o g ys e r v i c e ； t c c t l r m l o g y s e i c e o r g a i l i z a t i o n ； p e r f 0 n n 肌c e h 东南大学硕上学位论文 目录 第一章绪论1 1 1 选题背景及意义1 1 2 研究综述2 1 2 1 公共服务的研究综述2 1 2 2 科技公共服务的研究综述5 1 3 本文主要内容。7 第二章政府提供科技公共服务的方式9 2 1国家创新体系及科技公共服务9 2 2 政府必须提供科技公共服务的理论依据1 3 2 2 1 市场失灵和公共产品1 3 2 2 2 科技创新的外部性和溢出效应1 4 2 2 3 科技创新的风险性1 5 2 3 政府提供科技公共服务的方式及方式选择1 6 2 3 1 公共服务供给的可能方式1 6 2 3 2 各种公共服务供给方式的特点1 9 2 3 3 科技公共服务供给方式的选择2 2 第三章科技公共服务机构的类型和绩效2 7 3 1 科技公共服务机构2 7 3 1 1 科技公共服务机构的特点2 7 3 2 科技公共服务机构的分类2 9 3 3 科技公共服务机构绩效内涵3 1 3 3 1 科技公共服务机构的目标和责任3 l 3 3 2 科技公共服务机构绩效3 2 第四章科技公共服务机构的绩效评价3 4 4 1 科技公共服务机构绩效的影响因素及评价原则3 4 4 2 科技公共服务机构绩效评价三维结构框架3 6 4 3 科技企业孵化器绩效评价指标设计4 l 目录 结束语4 7 参考文献4 8 v 第一章绪论 1 1 选题背景及意义 第一章绪论 在现代科学技术的引领和推动下，人类社会正经历着从工业经济社会向知识 经济社会的快速演进，科学技术不断创造出新的经济增长点，在解决人类可持续 发展的一系列重大问题上发挥着极其重要的作用，创新越来越成为国家发展的驱 动力，成为世界主要国家的战略选择。我国党和政府深刻认识到新时期人类社会 发展的这一基本规律，对未来我国科学和技术发展做出了一系列的超前战略部 署，制定了“国家中长期科学和技术发展规划”，明确提出我国必须大力提升自主 创新能力，建设创新型国家，走依靠科技进步促进经济和社会发展之路。 为加快发展我国的科学技术事业，特别是调动广大企业技术创新的积极性， 支持企业尽快成为技术创新的主体，加快提升我国的自主创新能力，国务院出台 了实施 的若干配套 政策，各级地方政府也配套出台了一系列的支持企业技术创新的科技政策，从 财政科技投入、税收优惠、政府采购等诸多方面支持企业技术创新。同时科技公 共服务机构也应运而生。所谓科技公共服务机构，从其本质上考量，就是在国家 科技创新系统中，政府为弥补系统失灵和市场失灵需要提供大量的科技公共服 务，在这些科技公共服务中，部分可由政府直接提供，如创新氛围和市场环境的 营造，有些服务政府无法直接提供，往往需要由其他组织提供，这类组织即科技 公共服务机构。当该服务产品主要专门适用于某一具体的领域时，就成为某一类 的科技公共服务机构，例如，当科技公共服务机构主要负责科技资金这一特定领 域时，就被称为科技公共服务金融机构。 然而目前在科技政策落实的过程中，社会上对政府应该支持企业技术创新没 有明显的疑义，但是对政府应该如何支持企业技术创新，如果判断政府是否有效 地支持了企业技术创新，出现了一系列不同的看法。 政府在科技创新的活动中究竟扮演什么样的角色? 企业迫切需要政府提供和 支持的服务到底有哪些? 财政科技投入到企业合理的使用领域和方式是什么? 政府采用财政科技投入、税收优惠、政府采购等方式支持企业技术创新能发挥的 作用如何? 在企业使用的检查监督和绩效评价方法是什么? 东南人学硕十学位论文 要从战略和全局的高度科学、系统和准确地回答这些问题，必须要认真思考 和回答：在国家和区域科技创新系统中政府应该、并且能够发挥的作用是什么? 按公共经济学理论，就是要研究和回答：在国家和区域科技创新系统中，政府应 该、并且能够提供的科技公共服务是什么? 目前，如果对科技公共服务问题不能进行系统的研究和科学的界定，在国家 和区域科技创新系统建设中很可能会出现政府的“缺位”和“越位”现象同时严重 存在，科技政策落实和科技投入可能不能带来预期的效果，广大企业技术创新的 积极性可能很难很快被极大地调动起来等一系列问题。显然，研究和明确政府应 该提供的科技公共服务，已经成为我国提升政府科技管理水平，建立运转高效的 国家科技创新系统，加快提升自主创新能力，迫切需要解决的重大理论和现实问 题。 同时政府应如何根据不同的科技公共服务选择合适的供给方式，科技公共服 务机构的设立如何在科技创新过程中帮助企业，如何度量科技公共服务机构的工 作效率，本文将针对以上问题进行研究。 1 2 研究综述 1 2 1 公共服务的研究综述 关于公共服务的内涵，最早提出公共服务概念的是德国社会政策学派和1 9 世 纪初期的法国公法学者。1 9 世纪后半叶，德国社会理论家阿道夫瓦格纳极力 主张财政的社会政策作用，认为政府具有扩大和增强社会文化和福利的职责和目 的，初步提出了公共服务的概念n 1 。1 9 1 2 年，法国公法学者莱昂狄骥明确提出 “公共服务 的概念。在狄骥看来，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分 割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除 非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征口h1 9 5 4 年，萨缪尔森在公共 支出的纯理论一文中提出了“公共产品”的概念。他认为公共产品的特征是任 何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。萨缪尔森从消费的非排他 性和非竞争性两个角度来界定公共产品，进一步深化了人们对公共服务的认识 【3 】 2 第一章绪论 国内学者对公共服务概念与范围的研究主要有以下几种代表性的观点： 第一种观点是从公共服务和公共产品的范畴来讨论公共服务的范围；马庆 钮，李军鹏h 1 认为公共服务是一个比公共物品更宽泛的范畴，通过公共服务可以 提供公共产品，也可以提供混合物品或准公共物品。 第二种观点是从产品性质的角度将公共服务范围分为三类；蔡立辉，马庆钮 瞄1 认为第一类公共服务是指具有消费的非竞争性和非排他性强的服务，这类服务 因无法计量个人消费量，无法收费而完全由政府以财政方式来提供，如国防服务、 公共安全服务等：第二类公共服务是指具有消费的非竞争性强和非排他性弱的服 务，这类服务在一定范围内具有消费者越多越有效益、以公共方式提供可节省成 本的特点，包括邮政、电信、民航、铁路、水电气和有线电视服务等：第三类公 共服务是指具有消费的非竞争性弱和非排他性强的服务，这类服务具有排他性， 但是如果排除一部分人享受这种服务，则费用太高，也有失社会公平，所以目前 这类服务也常由公共部门提供，包括公共环境服务( 如垃圾处理、公园、道路管 理、公共卫生、气象服务) 、公共科教( 基础教育、基础研究等) 、文体事业( 如公 共体育馆、图书馆、博物馆服务) 、公共医疗、公共交通以及社会保障等。 第三种观点是从功能的角度将政府公共服务分为三个方面；胡守钧，陈历幸 叩3 认为公共服务分为三个方面：一是维持性公共服务，即维持国家安全、行政管 理正常运转的公共服务，如国防、外交、公共行政服务等：二是经济建设服务， 是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与 公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等：三是社会服务， 是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、 环境保护等社会发展项目所提供的公共服务。 公共服务的供给是政府职能之一。但政府供给公共服务的工具繁多，近年来 各种见仁见智的观点已成为研究热点。如萨瓦斯口1 在其民营化与公私部门的伙 伴关系一书中从三个方面来论述市场化。一是“市场化的推动力量可以分为现 实压力、经济、意识形态、商业等方面的动力和平民主义的影响一。务实主义者 的目标是从成本与收益角度看好的政府：经济的富足减少了人们对政府的依赖， 促使他们接受市场化；那些从意识形态角度看问题者视更少政府为理想目标：即 与私营机构相比政府应扮演次要角色：商业利益追求者的目标就是促使政府开支 更多地转向他们，从而揽取更多的生意：而平民主义者的目标是更好的社会，实 3 东南大学硕十学位论文 现的手段是赋权于人民，让他们满足自身的要求。二是政府的过度扩张不仅会抑 制经济的增长，而且许多政府活动被证明是无效的。因此需要重新审视政府的角 色，即发挥促进者和管理者的作用，更多依靠公民和市场。三是政府可以通过 1 0 种不同的制度安排来提供公共服务，如：政府服务、政府问协议、政府出售、 合同外包、特许经营、内部市场等。此书在推行公共服务市场化的动因、手段等 方面的见解具有很大的理论意义。 盖伊彼得斯阻1 在 未来政府的治理模式一文中指出，通过政府间协议和 合同外包等方式提供公共服务、引入市场竞争机制提高服务质量将成为未来政府 提供公共服务的主导模式。 奥斯本和盖布勒m 在改革政府：企业家精神如何改革着公营部门一书中 提出了改革政府的十条原则，其中的企业化政府模式可以说是用市场机制重塑政 府的典范。 除此之外，登哈特夫妇n 们在新公共服务：服务而非掌舵一书中强调“公 民 导向、公共利益的实现也为市场化实践提供了有利的指导。 由于种种原因，中国有关公共服务市场化改革的研究起步较晚，相对集中 的研究出现在9 0 年代中后期。研究最初是以介绍国外公共服务市场化改革的有关 情况及经验教训为开端，主要集中在日本、英国、德国、荷兰、美国等国家。如 宋世明口妇在工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示一文中强调： 应该把公共服务的市场化纳入到中国行政改革的实践框架中，必须根据中国的国 情谨慎地规划我国公共服务市场化的具体制度设计。毛寿龙教授n 2 3 在西方政府 的治道变革中指出：公共服务市场化对于实现无限政府到有限政府的治道变革 是非常重要的。 另外，还有一些学者致力于研究我国推行公共服务市场化进程中政府的角 色，如娄成武n 3 1 在论政府在公共服务民营化中的作用一文中指出：政府作为 公共服务的主导，应该发挥参与作用、监督作用、引导作用。政府应充分发挥其 政策功能，消除不合理的管制，完善相关的监管机制，以促进市场化的顺利进行。 胡象明则从治理的视野角度指出公共服务市场化应借助社会和市场的力量共同 完成。 此外也有学者注意到我国公共服务市场化进程中所存在的制约因素和现实 问题。如王乐夫n 钔在我国政府公共服务民营化存在的问题分析一文中指出， 4 第一章绪论 市场化会带来经济性损失、公平性问题、腐败与垄断问题等等，因此，要对市场 化进行科学分类并采取有效的对策。陈荣富n 5 1 在以审慎态度进行公共服务市场 化改革一文中指出：我国的法制建设尚不完善、市场经济发育还不完全、公民 社会还不成熟，而市场化需要完善的法制、市场经济的良好发育、成熟的公民社 会，因此应以审慎态度进行市场化改革。 唐娟，曹富国n 阳在公共服务供给的多元模式分析中认为从主体结构和操 作过程两个层次上实行多元化，用以提高公共服务水平。目前，各国公共服务领 域至少存在三种模式，即：权威型、商业型和志愿型。 1 2 2 科技公共服务的研究综述 目前，国内、外学者在科技中介机构和科技服务方面的相关研究主要集中在 以下几个方面： 对科技公共服务平台作用的研究严隽琪n 刀阐述了平台建设对国家创新体系的 建设、未来科技发展总体战略的实施、地方科技的创新以及经济社会协调发展所 具有的现实指导意义。王军n 胡从国家财政角度说明了平台建设对健全公共财政职 能，切实提高财政资金使用有效性的重要作用。吴永忠n 们基于当代科技发展与创 新的演化趋势分析论证了平台建设的必要性。国务院领导在经多方调查后也认为 加快平台建设“对科技资源共享、集中力量突破重大课题、避免分散重复、更有 效合理的建设国家创新体系都是有利的一。 对科技公共服务平台建设原则和方法的研究。徐冠华啪1 指出，要从根本上 扭转科技基础服务平台建设的滞后与薄弱，需统筹规划和布局，以建立共享机制 为核心，全面整合科技资源；要通过建章立制，做到有法可依，建立完善科技资 源共建共享和科技资产管理的新运行机制，不能建设实行共享之名，运行时又各 自为政，造成新的力量分散。陈至立瞄妇认为，平台建设是一项具有战略意义的复 杂的系统工程，要以共享为核心，加强领导，统筹协调。裴津培魄指出平台建设 的关键在于制度的落实、机制的建立和科学评价体系的行测。尚朝秋、杨家康、 邓艺豳1 以云南为例，分析了建设省级科技服务平台的重要性和紧迫性。范伯元以 北京市平台建设所取得的成效为基础，分析认为地方平台建设还应该以试点带动 为原则，以专业孵化器与条件平台建设为切入点，按照“有效调控增量资源，激 活存量资源 的思路制定相应政策，鼓励和引导社会资金参与平台建设，形成多 5 东南大学硕士学位论文 渠道投入格局，实现地方和国家科技服务平台建设、科技和经济社会发展需求的 完美结合。 对科技资源共享方面的研究。张景兰，周俊娥、陈东来幽1 对全国各大高校大 型仪器设备的使用状况进行评论和探讨后，认为要充分发挥大型仪器设备的作 用，将其转换为经济和社会效益，就必须建立大型仪器完整的技术档案和必要的 规章制度，使大型仪器管理工作制度化。持类似观点的赖敬延也认为只有对大型 精密仪器设备的档案管理制度、归档和立卷的规范和标准进行统一，才能充分利 用设备档案，提高仪器设备的使用效益。 在科学数据共享方面，徐冠华、孙鸿烈、刘闯、程津培乜钉认为科学数据共享 是国家信息化得重要组成部分，科学数据与信息的社会共享环境建设应作为国民 经济发展最重要的基础设施加以重点建设，从而为实现科学数据的科学价值、经 济价值和社会价值提供保障。 对于公共科研机构绩效问题，早在2 0 世纪3 0 年代初，前苏联早期经济学家 斯格鲁米林就对科研活动评价标准的系统化进行了尝试，美国科学家g r i l i c h e s z 和n e l s o nr r 则分别从投入产出以及基础研究对经济发展的影响等领域对公 共科研机构的绩效进行了评价汹1 。此后，包括n s f ( 美国国家科学基金会) 和 o e c d ( 经济合作与发展组织) 在内的国际组织以及许多国家的政府统计部门、科研 管理部门、学术机构和企业从不同角度对公共科研机构的绩效评价进行了研究与 实践1 9 7 4 年，前苏联国家科委和创造发明委员会批准了科研设计和工艺设计单 位科技活动评定办法，该办法设5 项一级指标，并根据学科领域及机构特点， 在二级指标的选取和权重设置上有所不同。n s f 对美国科研机构的评价( 统计指标) 一般选用6 8 个一级指标，并以经费获取及科研成果为核心指标。英国则是将科 研机构的投入与产出指标化，在绩效评价中以定量( 定性) 指标为主；德国评价科 研机构绩效的指标包括科研能力、科研服务及科学咨询能力、科学政策标准三个 方面，下设若干项二级指标，并细分为相应的统计指标，其中获得经费的能力、 申请专利数量、顾客满意度、提供的技术与成果情况以及人员状况是关注的重点 瞄刀。20 0 3 年，联合国西亚经济与社会委员会( e c o n o m i ca n ds o c i e t yc o 舢i s s i o n f o rw e s t e r na s i a ) 发布了知识经济社会技术进步与发明创造( s t i ) 评价指标体 系，该指标体系包括科学研究、技术进步与发明创造能力指标，研究与开发人力 资源指标，发明创造经济指标，信息、通讯与技术指标( 1 c t ) 和综合评价指标五 6 第一章绪论 个方面，并首次将i c t 指标纳入科研机构绩效评价体系叫1 。 国内学者也根据不同的公共科研和科技公共服务机构绩效进行了研究。 赵红专，翟立新，李强恤1 结合中国科学院研究所评价实践，借助系统分析方 法，构建了公共科研机构绩效评价指标体系，并提出应t h e 订不均衡指数确定指 标权重，采用优属矢量模型对公共科研机构进行绩效评价的量化方法。 梁琳，刘先涛【3 3 】通过比较孵化器组织和在孵企业的不同，界定了企业孵化器 自我孵化能力的分析框架，认为孵化器能力包括对新创企业的孵化能力和自我孵 化能力，并从政府、管理能力、新进企业的选择和组织创业支持网络的角度分析 自我孵化能力的影响因素，并将孵化能力的因素概括为孵化器的基础服务能力、 综合服务能力、市场营销能力、创新绩效和管理能力5 大要素。 孙劭方，刘艳花【3 4 】认为科技投入对我国社会经济发展尤其对提高国家科技创 新能力，实现建设创新型国家战略意义重大。必须充分发挥政府科技投入的引导 作用，构建市场经济条件下多元化的、多渠道的科技投入体系，调整和优化科技 投入结构，加强对基础研究、前沿技术研究、社会公益研究以及科技基础条件建 设的支持，创新财政科技投入管理体制，以切实提高科技经费使用效益，提高科 技投入绩效。 1 3 本文主要内容 本文基于公共经济学、技术创新等理论，采用规范分析的方法，对国家创新 系统中科技公共服务的供给方式、科技公共服务供给机构的绩效评价进行研究。 文章主要包括四章，各章主要内容分别为 第二章阐明了国家创新体系和科技公共服务的内涵，同时分析了政府必须提 供科技公共服务的原因。并根据不同科技公共服务内容，具体分析了政府应采取 哪些方式提供科技公共服务。 第三章首先给出了科技公共服务机构的定义，分析了科技公共服务机构的特 点，从不同角度出发讨论了科技公共服务机构的种类。然后分析了科技公共服务 机构的绩效及其影响因素。 第四章基于科技公共服务机构的特点，从科技公共服务机构绩效评价的影响 因素出发，构建了科技公共服务机构绩效评价模型，并给出科技公共服务机构绩 7 效 特 个 助 的 效 8 第二章政府提供科技公共服务的方式 第二章政府提供科技公共服务的方式 2 1国家创新体系及科技公共服务 按照费里曼提出的国家创新体系概念，国家创新体系是由一个国家的公共和 私有部门组成的组织和制度网络，其活动是为了创造、扩散和使用新的知识和技 术。国家创新体系的概念表明，在这一体系中最重要的要素分别是政府部门、企 业、科研机构和高校，并通过这些要素相互作用创造、扩散和使用新的知识和技 术，促进经济社会发展。国家创新体系的概念特别强调是国家体系，而不是某一 区域或国际体系，这是由于公共政策的设计和执行仍然是一国政府部门的功能， 本国企业的创新能力在很大程度上取决于本国政府的政策。另外，国家创新体系 概念还认为，国家创新体系是与当地的政治，经济和社会环境紧密联系，受当地 政治、经济和社会环境的巨大影响，并不能独立地存在。 按照系统的观点从国家创新体系的概念出发，分析国家科技创新体统的组成 和结果，其包含的内容非常丰富，相互关系非常复杂。具体来看，国家科技创新 系统可以划分为三个子系统( 图2 1 ) 第一个子系统是科技创新系统中包含的科 技创新活动。通过开展科学研究、技术开发和创新等各类活动，创造、扩散和使 用新的知识和技术，支撑和引领经济和社会发展。 第二个子系统包含了开展科技创新活动可能的主要影响因素。一般而言，开 展科技创新活动，首先要能够获得人才、资金、科技信息等各种科技创新资源。 否则开展科技创新活动就成为无源之水、无本之木；其次，需要有良好的政治、 经济和社会环境，特别需要有良好的创新文化环境、公平的市场竞争环境、有效 的知识产权保护环境以及有效的法规和政策环境，以促进更积极地开展科技创新 活动；再次，还需要能够获得教育和培训、投融资、信息、中介以及咨询等各类 科技创新服务，不断提高科技创新的效率和水平，加快科学技术知识的产生、传 播和应用。 国家科技创新系统中的另一个子系统是各类科技创新活动的主要参与者以 及各类资源和服务等的主要供给者，也即国家科技创新系统的主要参与者，这包 括高校和科研院所、企业、科技中介服务机构和政府部门。 9 东南大学硕士学位论文 图2 1国冢科技创新系统 在国家科技创新系统中，高校和科研院所、企业、科技中介服务机构和政府 部门等均是不可或缺的重要角色，每一部分都需要发挥极其重要的作用。高校既 要担任人才培养的重任，又是科学研究和技术开发的重要力量；国家支持的科研 院所也要承担科学研究、技术开发和创新等一系列任务；企业是技术创新的主体； 科技中介服务机构必须承担技术推广、中介、信息、咨询等一系列的专业服务职 能；政府部门更是在科技创新系统中担负着艰巨的历史使命，需要支持开展多方 面的科技创新活动，需要为科技创新营造良好的环境，直接提供或支持市场提供 各种科技创新服务和资源。 按照国家创新体系概念，在国家科技创新系统中，必须充分发挥市场在科技 资源配置上的基础性作用，提高各类科技资源配置的效率。同时按照公共经济学 理论，在科技创新系统中也存在市场失灵，需要政府的干预。也就是说，为了支 持国家科技创新系统更有效地运转，既要充分发挥市场的自发调节作用，也要科 学地发挥政府的干预作用。为此，必须科学地界定政府在科技创新系统中应该、 并且能够发挥的作用，明确政府应该提供的科技公共服务。 科技公共服务的内涵及主要内容 借助公共经济学理论，我们定义：科技公共服务就是以建立更有效的国家科 l o 第二章政府提供科技公共服务的方式 技创新系统、大力提升自主创新能力、使科技能更好地支撑和引领国家经济和社 会发展为出发点，以弥补市场和私人不能做、不愿做和做不好为原则，政府在科 技创新系统中应该并且能够提供的科技产品和服务。 从弥补科技创新系统中的市场失灵和系统失灵的需要考虑，政府在科技创新 系统中应该、并且能够发挥重要的作用，需要提供多种类型的科技公共服务。政 府提供科技公共服务应该在两个方面发挥重要的作用，一是要保证各类科技创新 活动能得到有效的开展，同时还要保证开展科技创新活动能获得其需要的科技创 新资源，有良好的环境，能获得其需要的各类科技创新服务；二是要保证各类科 技活动之间及其各参与方之间、科技创新活动及与其需要的科技创新资源、环境 和科技创新服务之间能有效协调和相互配套，使得整个科技创新系统有科学的制 度安排和良好的系统结构，能够高效运行。 科技公共服务的内容主要包含以下几个方面： l 、在开展科技创新活动中的科技公共服务。 科技创新活动可以分为基础研究和应用研究、技术开发和技术创新以及公共 产品创新。 基础研究和应用研究主要产生的是知识，特别是基础研究产生的知识往往不 以任何应用为目的但其成果却总是能极大地推动应用研究，技术创新和公共产品 创新，产生巨大的社会效益。基础研究和应用研究不仅可以产生新知识，实际上 为企业提供了更多的技术机会，促进企业提升技术开发水平，帮助企业提高技术 开发的效率，增加技术开发带来的回报，同时也提供高素质的人才，产生新的科 学仪器设备和方法促进社会联系及其网络的形成等。 政府在基础研究和应用研究中应该发挥主导作用，提供充足的科技公共服 务。具体而言，首先政府应通过加大财政科技投入建立门类比较齐全、体系比较 完整的各类科研院所，支持大学开展基础研究和应用研究，保证基础研究和应用 研究活动能得到有效的开展；其次，政府应保证大学和科研院所能获得开展基础 研究和应用研究所需要的各类科技创新资源。在此基础上，政府还要为基础研究 和应用研究营造良好的环境，提供优质的服务。政府需要从更好地支持科研院所 和高校开展研究工作出发，一方面营造良好的创新文化和知识产权保护环境，激 发研究人员的积极性和创造性，提升研究工作的质量和效率；另一方面，通过提 供科技信息、技术转移和推广、创业孵化等各种服务，加快研究成果转化和应用， 东南大学硕士学位论文 使其尽快对加速经济和社会发展发挥比较大的作用。另外，政府应大力支持有志 于开展基础研究和应用研究的企业开展研究工作。 技术开发和技术创新不仅可以产生新知识和技术以及新产品和工艺，增强企 业自身的竞争力，促进全社会科技、经济和社会发展水平的提高，而且可以在其 他诸多方面发挥重要作用。技术开发的巨大溢出效应表明，虽然企业是私人技术 开发和技术创新投入的主体、活动的主体、风险承担的主体和收益获得的主体， 但是政府也应该在技术开发和技术创新中提供一系列的科技公共服务。 首先，政府应该通过营造良好的创新文化氛围和公平的市场竞争环境，激发 企业技术创新的强大动力和积极性。其次，政府应通过财政补贴、税收优惠和知 识产权保护制度等，保障企业的技术开发和技术创新能获得应有的回报和效益。 其次，系统失灵还表明政府应通过有效的制度安排，积极支持企业与高校和科研 院所之间加强联系，形成更有效的科技创新系统并建立良好的教育和培训体系， 金融服务体系等，提高企业技术创新的效率和效益。 在公共技术开发和公共产品创新过程中，政府应该发挥主导作用。首先，政 府应通过加大财政科技投入建立门类比较齐全、体系比较完整的公共技术开发和 创新机构，保证公共技术开发和创新活动能得到有效的开展。 其次，政府应保证公共技术开发和创新机构能获得其需要的各类科技创新资 源，包括人才、资金、仪器设备、科技文献、科学数据和自然科技资源等。同时， 为公共技术开发和创新营造良好的环境，提供优质的服务。 特别重要的是，通过制度建设积极支持私人企业参与公共产品创新，从而极 大地带动企业技术创新能力的提升，使得公共技术开发及其创新对加速经济和社 会发展发挥更大的作用。 2 、科技创新资源供给及环境营造中的科技公共服务 开展科技创新活动，既需要大量的科技创新资源，还需要有良好的环境。按 照分类，科技创新需要的资源包括人才、资金、科学仪器设备、科技文献、科学 数据、自然科学资源等，需要营造的环境包括良好的创新文化环境、市场环境、 知识产权保护环境、法规和政策环境等。政府在科技创新资源供给及环境营造方 面，也应该发挥多方面的作用。 在科技文献、科学数据、科学仪器设备、自然科学资源等科技创新资源供给 中，科技公共服务主要包括政府要建立起种类完整，配套齐全的资源供给体系， 1 2 第二章政府提供科技公共服务的方式 保证各类组织开展各类科技创新活动都能获得其需要的这些资源。并建设形成有 效的科技创新资源共享机制。在科技人才和资金方面，关键要提高科技创新人才 的数量和质量，要通过政府干预和市场调节的有机结合建立有效的人才教育和培 训体系，使得各个层次和各类人才都能得到有效供给并形成合理的分布。同时， 政府应在充分发挥市场调节作用的同时，支持建设形成有效的科技创新金融服务 体系。而在科技创新环境方面，政府要把培育有效率的市场摆在最核心的位置， 处理好知识产权保护与扩散之间的关系。 3 、科技创新服务提供中的科技公共服务 开展科技创新活动，需要多种科技创新服务，如教育和培训服务、金融服务、 科技信息服务、技术开发服务、技术转移服务、创业孵化服务、管理咨询服务等。 在这些科技创新服务中，充分考虑我国的国情，根据其具有的公共产品特征和溢 出效应大小，政府应该发挥不同的作用，提供不同的科技公共服务。 4 、科技创新系统建设中的科技公共服务 市场失灵和系统失灵分析结果表明，政府部门不仅要通过提供良好的科技公 共服务解决市场失灵问题，而且要在协调科技创新系统各参与方之自j 的关系、建 设更有效的科技创新系统上发挥重要作用，解决系统失灵问题，提供科技公共服 务，使得各类科技创新活动能有效开展并紧密联系和相互协调，各类科技创新活 动开展与其需要的资源和服务及环境之间相互配套，高层次人才和资金等各类重 要科技资源在企业、政府部门、高校和科研院所以及科技中介服务机构之间合理 分布。 2 2 政府必须提供科技公共服务的理论依据 在国家科技创新系统中，科技创新活动多样，参与者众多，包括企业、高校 和科研院所、科技中介服务机构和政府等。按照国家创新体系概念，政府是科技 创新系统中一个极重要的角色，发挥着极其重要的作用。这已经达成广泛的共识 【3 0 j o 2 2 1 市场失灵和公共产品 按照传统的公共经济学理论，科技创新产生的知识和技术具有公共产品特 征，存在外部性和溢出效应。想要使开展科技创新活动所需要的资源得到有效和 1 3 东南大学硕上学位论文 最优的配置是不能完全依靠市场，因为这将出现“市场失灵 也就是：通过市 场提供的资源远小于不能满足开展科技创新活动、实现社会福利最大化所需要的 资源。因此，政府应该干预科技创新系统的建设和运行，提供科技公共服务。 科技创新的公共产品特征 科技创新具有公共产品特征，主要体现在两个方面：一方面，部分科技创新 活动开展形成的成果新知识和新技术就是公共产品。例如，公共产品创新是 为政府更好地提供公共产品，满足社会公共需求服务的，其本身就属于公共产品 的一部分。 另一方面，科技创新具有消费的非竞争性特点。科技创新活动中的基础研究 和应用研究等活动产生的知识和技术的表现形式是信息，对知识和信息的消费， 具有非竞争性的特点，即对于信息的消费增加一个消费者了解和使用新知识，不 会影响已有消费者对其的消费。同时，知识和信息已经发布，很难阻止不付费者 的消费，具有受益的非排他性特点。 如此，科技创新产生的收益不能被研发者独占，如果政府不干预市场，提供 科技公共服务，只依靠市场机制促进企业的科技创新，将无法实现社会福利的最 大化，企业也不会大量投入资金开展科技创新活动。因此，政府需要干预知识的 产生，也就是要干预科技创新系统的建设和运行，提供科技公共服务。 2 2 2 科技创新的外部性和溢出效应 按照公共经济学理论，外部效应是指当一种经济交易的结果对除交易双方之 外的第三者发生了影响，而第三者又没有参与交易的任何决策时，即指存在外部 效应。外部效应的关键是相互影响但没有得到补偿。某些企业或个人的行为会对 他人和企业产生影响，却没有获得相应的报酬。 对外部效应进行分类，如果某个人或企业的行为活动使得他人或企业因此而 受益，可称为正外部效应，也称为溢出效应。反之，如果某个人或企业的行为活 动使他人或企业因此而受损，可称为负外部效应。不管是正外部效应还是负外部 效应，如果不能予以纠正或抵消，其结果就是依靠市场配置资源的失效。 大量的研究表明，科技创新活动具有很显著的正外部性，存在溢出效应，这 都是由新知识和新技术的特点所决定的。 l 、研发者不能独占新知识和新技术所带来的收益，具有溢出效应 1 4 第二章政府提供科技公共服务的方式 研究开发产生的新知识和新技术能产生很大的经济效益和社会效益，但是由 于开展科技创新活动产生新知识和技术后，包括竞争对手在内的他人或组织可以 从各种渠道很快了解、学习和应用这些新知识和新技术，具有显著的溢出效应。 这种溢出效应的存在，降低了企业开展科技创新活动的积极性。 同时，知识和技术有一个重要特点，其将多个技术和知识集合在一起所产生 的价值往往大于单一评价某一知识和技术。同时，其效用的体现往往就研发者而 言并不很大，但是扩散到行业内的其他企业或其他行业，可能会产生很大的价值。 因此，明确新技术和知识的定价也成为一个困难。 另一方面，对于新技术和知识的开发，都是建立在当前的研究工作之上，利 用现有的积累形成的知识和技术，因此科技创新活动不仅给当前社会带来效益， 而且会为未来社会带来效益产生比较长的溢出效应。但是，科技创新活动所产生 的长期效益虽然是建立在前人的知识和技术之上，却一般就此付费，这也要求政 府通过干预和调整他们之间的利益关系，调动全社会科技创新的积极性。 2 、研发产生新知识和技术的成本很高，但是学习和模仿新知识和新技术的成 本很低 虽然目前有比较完备的知识产权保护制度使得新知识和新技术得到有效的 保护，通过专利、商标和版权等来降低溢出效应，但实际上，竞争对手还是可以 从组织研究产生的新知识和新技术中受到启发，获得有用的信息，加以模仿，降 低了科技创新的经济性。 由于科技创新具有非独占性，创新的利益具有很强的外溢性，企业的创新活 动不仅对本企业有利，而且对整个国民经济和社会的发展有利。从全社会的利益 出发，政府应对企业的创新给予支持和鼓励。政府支持的力度越大，企业技术创 新就会越活跃。 2 2 3 科技创新的风险性 科技创新的最基本特点就是不确定性和风险性，这是科技创新的固有属性。 开展任何一项科技创新活动难以确定地预测出其需要的成本、时间和获得什么样 的成功，而且对于某一项目的成功与否也是难以明确。科技创新的风险性也会导 致其投入不足，需要政府提供科技公共服务。 l 、科技创新的风险性导致投入不足 1 5 东南大学硕上学位论文 私人投资者多属风险厌恶型的，对于风险大的项目，私人投资者会减少投资 以规避风险，如若风险过大，很可能无法获得足够或根本无法获得私人投资。同 时，私人投资者更倾向于追逐短期利润，科技产业往往会比投资需要很长时间才 能产生效益的活动和项目。而科技创新活动不仅风险高，而且产生效益需要的时 间长，依靠市场机制和私人投资，往往会导致投入不足。 2 、科技创新的风险性导致资本市场失灵 科技创新的风险性和复杂性还会导致只有开展科技创新活动的个人或组织 对项目成功的可能性及其带来的收益有比较多的了解，其他个人或组织很难对其 有比较多的了解。这样，如果要从资本市场获取科技创新的投入，贷方和借方之 间存在显著的信息不对称。 2 3 政府提供科技公共服务的方式及方式选择 要研究公共服务的供给方式，首先要区分消费者、生产者和提供者这