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经济欠发达地区农村公路建设融资机制及对策分析 内容摘要 农村公路是我国公路网的重要组成部分，是具有全国性特征的地方性公共产 品。 本文针对我国农村公路建设的现状，总结得出了农村公路建设的体制外融资 的结论，并对资金短缺问题及其深层次的根源进行了探究，分析了经济欠发达地区 农村公路建设融资的特点及当前融资过程中存在的问题，并对存在的问题进行了成 因分析和机制分析，归纳了农村公路建设融资困难的根源在于二元经济社会结构及 农村公共财政体制的缺失。 本文提出应完善我国经济欠发达地区的农村公路建设融资机制，认为应改革城 乡二元经济结构体制，给农民以国民待遇；提出农村公路建设应建立政府投资为主、 农村社区为辅，社会共同参与的现代公路建设融资机制。本文分析了经济欠发达地 区农村公路建设融资的可行性途径，认为中央政府应当而且能够投资农村公路建 设，省市政府应给予足够支持，县乡政府在目前形势下是有心无力投资农村公路； 可以从民问筹集部分建设资金，实行一定程度的市场融资。针对理论界提出的b o t 方式及贷款融资等方式，本文认为在经济欠发达地区及目前的农村公路建设等级普 遍较低的现实下，可行性不强，但是随着农村公路的发展，它们的可行性会逐步增 强。 本文提出了农村公路建设融资的几点建议，以期对未来的农村公路建设作些有 益的努力。 关键词：农村公路公共产品融资机制国民待遇公共财政 t h e 行n a n c i n gm e c h a n i s m a n dc o u n t e m e a s u r ea n a i y s i so nt h e c o u n t r y s i d er o a d - c o n s t r u c t i o ni nd e v e l o p i n gd i s t r i c t a b s t r a c t 1 1 1 ec o u n t r y s i d er o a di sa ni m p o n a n tc o m p o s i n gp a no ft h er o a dn e ti nc h i n a a n d t h ec o u n t r y s i d er o a dw i t hn a t i o n a ic h a r a c t e r i s t i c sb e l o n 笋i nt h el o c a lp u b l i cg o o d s t h i sa n i c l ea i m sa tt h ec o n s t n l c t i o na c t u a l i t yo fc o u n t 巧s i d er o a di n0 u rc o u n t r y s u m m a r i z i n ga n dh a v i n gt h ec o n c l u s i o nw h i c hi sd b o u tt h ef i n a n c i n go u to ft h es y s t e m o fc 0 u n t r y s i d er o a d c o n s t m c t i o n a m di th a sr e s e a r c h e di n t ot h ep r o b l e m si nl a c k i n go f c a p i t a la sw e l la sd e e p - s e a t e dr o o t s t _ l l e ni th a s 粕a l y z e dt h ef i n 柚c i n gc h a r a c t e r i s t i c so f t h er o a d c o n s t n l c t i o ni nd e v e l 叩i n gd i s t r i c ta sw e n 弱t h ee x i s t e n tp r o b l e m si nt h e p r o c e s so fc u r r e n tf i n 柚c i n gm e c h a n i s m a tl a s ti th a sc o n c l u d e dt h ed i f f i c l l l t i e so f c o u n t r y s i d er o a d - c o n s t m c t i o na n dt h eo r j 舀n a t i o nr e s tw i t hd u a l i s t i cs t m c t u r ea n dl a c k i n g o ft h es y s t e mo fp u b l i cf i n a n c ei nc o u n t r y t _ l l i sa r t i c l e p u t s f b n a r dt h a tw es h o u l dc o n s u m m a t eo u rc o u n 时s i d e r o a d - c 0 n s t m c t i o n ，e s p e c i a l l yw es h o u l di m p r 0 v et h ef i n a n c i n gm e c h a n i s mo fc o u n t r y r o a d c o n s t n l c t i o ni nd e v e l o p i n gd i s t r i c t ，i tf i g l l r e so u tt h a tw es h o u l dr e f o n i lt h ed u a l i s t i c e c o n o m i c a lm e c h 柚i s m ，锄do 骶rc i v i c 仃e a t m e n tt of 椭e r s ；na l s op u t sf b 刑a f dt h a t o u rg o v e m m e n ts h o u l db et h ep r i m a r ) ra c t i o nt oi i e s to u rc o u n t r y s i d er o a d - c o n s t m c t i o n ， t h ec o u n t r i e ss h o u l db et h ea s s i s t 锄ta c t i o n ，t h e nc o m i n gi n t ob e i n gm o d e mf i n 卸c i n g m e c h a n i s mo fc o u n t r yr o a d - c o n s t n l c t i o nw i t ht h ep a n i c i p a t i o nh d mt h ew h o l es o c i e t y t h i sa n i c l e a n a l y s e s t h ef e a s i b l e a p p r o a c h e s 0 ft h e f i n a n c i n g o f c o u n t r y r o a d - c o n s t m c t i o ni nd e v e l 叩i n gd i s t r i c t ，i tc o n s i d e r st h a to u rn a t i o n a lg o v e m m e n th a s t h er e s p o n s i b i l i t yt oi n v e s tc 0 u n 仃y s i d er o a d - c o n s t n l c t i 彻，锄dt h el o c a lg o v e m m e n ts h o u l d o 虢rs u p p o n ss u f ! f i c i e n t l y i ft h el o c a la i l ds u b o r d i n a t eg o v e m m e n th a s n tt h ea b i l i t yt o i n v e s t ，t h ea v a i l a b l ew a yi st o0 b t a i nf u n d r a i s i n g 舶ms o c i e t y 柚dr e a l i z em a r k e t i n g f i n a n c i n g 1 na l l u s i o nt ot h ew a y so fb o t l o a n f i n a n c i n ga n ds oo n ，w h i c hh a v eb e e n i i b r o u g h tf o r w a r dt h e o r e t i c a l l y , t h i sa r t i c l ec o n s i d e r st h a tt h e s ew a y sh a v el i t t l ef e a s i b i l i t y a c c o r d i n gt oo u rr e a l i t y , b u tw eb e l i e v et h ef e a s i b i l i t yo ft h e s ew a y sw i l lb ee n h a n c e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yh i g h w a y i no r d e rt oo f f e rs o m eb e n e f i c i a le f f o r t st oo u rc o u n t r y s i d er o a d c o n s t r u c t i o ni nf u t u r e ， t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sa n da d v i c e sa b o u tt h ef i n a n c i n gm e c h a n i s mo f c o u n t r y s i d er o a d - c o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：c o u n t r y s i d er o a d p u b l i cg o o d s f i n a n c i n g m e c h a n i s m n a t i o n a lt r e a t m e n t p u b l i cf i n a n c e i i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：丝蔓丝指导教师签名： 舯歹月力日弦r 年月o 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：强参厥 卅年月，口日 1 引言 1 1 研究背景 改革开放近3 0 年来，我国农村经济得到飞速发展，广大农民切实尝到了改革 开放的实惠，但是从国家整体发展上说，我国的广大农村仍然是贫困落后的( 我国 东部部分农村经济发展形势较好) 。近年来越来越大的城乡差距及农民收入徘徊不 前的现实从客观上证明了这一点。我国广大农村贫穷落后的一个重要原因就是交通 不畅。发展经济，要交通先行，“要想富，先修路 是广大农民渴望改变农村面貌 而发出的致富呼声。农村公路是广大农民生产生活最主要、甚至是唯一的运输方式， 对于贫困的农村来说，农村公路就是迈向文明、走向繁荣、改变命运的基石。农村 公路对于广大农村和农民具有极度的重要性。 农村公路建设投资的主体不明确甚至扭曲，可以说其大部分的责任和义务都分 摊到基层、分摊到农民百姓身上，导致农村公路建设的投入一直没有稳定的资金来 源，资金总量与农村公路建设需求极不相适应。农村公路基础十分薄弱，历史欠帐 多，数量不足，等级低，质量不高，通行能力差，管理落后等问题较为突出，广大 农村特别是中西部地区的广大农民对农村公路产品的需求与政府公共服务的提供 能力存在着较大的矛盾。 农村公路是农村经济社会发展的重要基础，是农业现代化、农村工业化和城市 化的重要条件。因此，加强农业基础地位、发展农村社会经济、缩小贫富差距、促 使农民过上全面小康生活，迫切要求加速农村公路的发展。但是，在不断高涨的农 村公路建设浪潮中出现的问题，特别是融资困难问题，必须正视。本文正是根据这 一社会现实需要而提出的。 1 2 研究的意义 本文认为，对经济欠发达地区的农村公路建设融资机制进行研究具有一定的理 论意义。其理论意义在于： 农村公路在农村经济社会发展中起着纽带作用，它对于农业生产布局和小城镇 化有着重要影响。通过分析农村公路的属性和特征，进一步明确农村公路的供给主 体，可以进一步深入对农村公路供给方式的理论研究。在农村公路建设中，最突出 的问题是资金不足问题，通过本文的分析，提出在多元化的投资主体中，政府应当 而且必须承担主要责任，从政府公共服务理论、公共财政理论方面对加强农村公路 建设做出初步的探索，并试图找到一条稳定的农村公路建设资金筹措渠道，为农村 公路的进一步发展提供理论支持。 对经济欠发达地区的农村公路建设融资机制进行研究也具有很强的现实意义。 其实践意义在于： 对农村公路建设的研究，能使我们更加明确农村公路的属性及其供给主体，明 确如何使农村公路建设能有一个数量充足、来源稳定、科学合理的资金总量，拓宽 农村公路建设融资渠道，切实减轻农民负担，如何使有限的农村公路建设资金科学 合理的投放和使用，发挥最大的效率，进而使农村公路建设更加趋于科学化、系统 化和规范化，保证农村公路的全面、协调、可持续发展，使公路交通基础设施特别 是农村公路更好地为社会经济发展服务、为最广大的农民群众致富奔小康服务。 1 3 研究内容及思路 农村公路建设是农村经济、社会发展的重要基础，是全面建设小康社会和新农 村建设的至关重要条件，基于这种认识和对我国农村公路建设的关注，观察到我国 农村公路建设过程中存在着一些不容忽视的问题( 主要是融资主体不明确、融资机 制不完善) 。通过对问题的考察和分析，进而提出农村公路建设的融资制度设计： 改革城乡二元分割体制，变农村公路制度外融资为制度内融资，实现投融资主体的 多元化，建立科学合理的官员政绩评价机制，并对今后农村公路建设提出一些建议。 具体而言： 第一部分，引言。阐述本文进行农村公路建设融资机制研究的背景、意义，指 出本文研究的内容：归纳了当前国内有关农村公路建设研究的现状，整理了农村公 路建设过程中存在的问题以及各研究者对农村公路建设融资的观点和建议；提出了 欠发达的涵义及其在我国所涵盖的范围，分析了经济欠发达地区的经济特征和社会 特征。 第二部分，我国农村公路建设的融资现状及存在的问题。总结了当前农村公路 融资的特点，分析农村公路融资的现状及资金来源，找出融资过程中存在的问题， 并进行了成因分析和机制分析；存在问题的根源在于：二元公共产品供给体制和农 村公共财政体制的缺失。 第三部分，经济欠发达地区农村公路建设融资对策分析。本文提出改革城乡分 2 割的二元经济体制，变农村公路主要由制度外融资为制度内融资，给农民以国民待 遇；提出政府要在农村公路建设融资中发挥主导作用。文章分析了欠发达地区农村 公路建设的可行性融资途径，提出财政投资为主、民间筹资与市场融资为辅的融资 机制，并提出了几点政策建议。 第四部分，对经济欠发达地区农村公路建设融资的几点建议。 第五部分，结论。 本文的分析重点是第二部分及第三部分。 1 4 研究方法 本文运用公共行政、公共财政等理论，采用定性分析与定量分析相结合的方法， 分析研究农村公路的属性、功能定位、供给主体、等级划分、资金筹措等相关问题。 由于研究经费和时间的限制，本文着重从收集到的二手资料入手，进行比较分析和 统计分析，并根据本人的工作经历就农村公路建设状况进行调查和分析。 另外，辩证唯物主义的辩证、联系、矛盾和动态的方法，贯穿于本文始终。 1 5 国内农村公路建设研究文献综述 1 5 1 农村公路的范围界定 我国公路法规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道， 并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。2 0 0 6 年1 月2 6 同交通部颁布的农村公路建设管理办法指出，农村公路包括县道、 乡道和村道。从2 0 0 6 年起，村道正式纳入我国公路里程统计。 按照现行的公路法的规定，根据在公路路网中的地位，县道是具有全县( 县 级行政区) 政治、经济意义，连接县城和县内主要乡( 镇) 、主要商品生产和集散地 的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路。乡道是主要为乡( 镇) 村经济、文 化、生活服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公 路。村道通俗上称指连接行政村与行政村之间的乡村道路，在整个公路网中起着“毛 细血管 的作用。 戚学林( 2 0 0 2 ) 、何耀金( 2 0 0 5 ) 认为，农村公路主要指县道和乡道，刘丽梅 ( 2 0 0 3 ) 、赖怀福、付光琼( 2 0 0 4 ) 、凌勇( 2 0 0 5 ) 认为，农村公路不仅包括县道和 乡道，还包括村道( 乡道中主要为村域内经济服务的公路) 。 因此，本文所指的农村公路是包括县乡公路和大量村道在内的广义的农村公 3 路。口 1 5 2 农村公路的公共产品属性 在公共经济学的研究领域，人们将社会产品分为私人产品、公共产品和混合产 品( 准公共产品) 。萨缪尔森认为，公共产品是指“这样一类商品：将商品的效用 扩展于他人的成本为零无法排除他人参与共享。 也就是说每个人对这种产品的消 费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。相对而言，私人产品是指“如果一种 产品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他 人没有产生外部效果。 农村公路作为农村基础设施之一部分，属于公共产品的范围。对此，刘丽梅 ( 2 0 0 3 ) 从效用的不可分割性、非竞争性和非排他性对农村公路的属性作了分析论 证，并从农村道路的功能定位和服务范围分析，指出农村道路是同时具有全国性公 共产品特点的地方性公共产品或社区性公共产品( 主要指村道) ；缪之湘、钟锋雨 ( 2 0 0 6 ) 分析了农村公路的社会性、公益性、共享性特征，认为农村公路的经济学 属性就是一种公共产品。 1 农村公路的消费特性 一般的高等级公路或干线公路具有收费的可能性和可行性，但是农村公路则存 在收费上的困难，表现在它的非竞争性和非排他性等特性上。第一，农村公路的非 竞争性。某人对农村公路的使用不排斥和妨碍他人同时使用，也不会因此减少他人 使用该农村公路的数量和质量。即在一定的农村公路水平上，消费者的增加所引起 的边际成本为零。第二，农村公路的非排他性。农村公路的使用上，在技术上基本 不可能将“免费搭车者”排除在外，在经济上也不具有可行性。农村公路区别手干 线公路的最特殊之处，就是农村公路具有较强的非排它性特征。正因如此，农村公 路是近乎纯的公共产品。 2 农村公路的商品属性 农村公路大多是低等级公路，具有强烈的公共产品特性。世界银行曾对各类公 。根据我国当前农村公路发展的实际状况，从建设融资角度束说，存在重大问题的主要足乡村公路，东中部县 道发腱已经具备一定的规模和一定的技术标准，除两部非常贫困县外，县道建敬问题已经基本解决( 2 0 0 1 年 国家开始实施两部通县计划，2 0 0 5 年已经基本完成) 。冈此，根据本文研究分析的需要，重点指乡村道路。另 外，本文在村道的涵义i ：，侧重于将连接行政村j 行政村之问的道路归为乡道，村道仅指村内的道路，即村道 是指连接行政村j 自然村之间、自然村j 自然村之问及自然村内的道路。 o ( 荚) 保罗萨缪尔森，威廉诺德豪斯箸，萧琛等译：( 中译本) 经济学( 第卜七版) ，人民邮电出版 社，2 0 0 4 ，第2 9 页。 4 共设施的商品属性做过研究。该研究采用竞争潜力、属性特征、成本回收、公益性 义务以及外延效应等五项指标评价各类公共服务及设施的商品性( 可销售性) ，并 以商品性指数作为综合评价值进行了量化评价，最低值为1 ，最高值为3 。根据世 界银行研究结论( 表卜1 ) ，干线公路的商品指数为2 4 ，具有较强的商品属性； 而农村公路的商品指数为1 ，商品属性最低，近乎为纯公共产品。 表1 - 1 ：公共设施的商品属性 。：。芝 竞争 属性 成本公益性环境商品性 公共设施潜力特征回收潜力义务外部指数指数 电市内电话中私人高中低 2 6 信长途电话同私人高极少低 3 0 电力热电 同私人 高极少 同2 6 天) 输电低会员 高极少 低2 4 然气配电中私人高 很多 低 2 4 天然气生产与输送 高私人高极少低 3 0 路基和车站低会员问 中中2 0 交 铁路运输和客运高私人尚 中中2 6 通 城市公共汽车局 私人 高很多 中2 4 还 城市有轨交通呙私人中中中 2 4 输 农村公路低公共低 很多 高 1 o 干线和支线道路中会员中极少高 2 4 城市道路低公有中极少低 1 8 港口与机场设施低会员局极少商 2 0 港口与机场服务高私人问 极少 局 2 6 资料米源：( 1 9 9 4 年世界银行发展报告。 3 农村公路的地方性特性 公共产品根据其层次特别是受益范围可分为全国性公共产品和地方性公共产 转引白：刘丽梅：构筑公共财政框架下的农村公路供给新体制，载 2 0 0 3 年公路学会规划分会学术交 流论文，第4 7 页。 5 品。高等级公路和干线公路，其覆盖、受益范围广泛，固然是全国性公共产品。一 般的县道、乡道和村道，可总体定位为地方性公共产品，村道主要为村内居民的生 活和生产服务，其受益范围主要限于本村内部及附近，又属于社区性公共产品。 公共经济学认为，地方公共产品有三个显著特征：受益上的地方性，即公共产 品在消费上具有空间限制性；存在着溢出效应，即公共产品的受益与行政上的地理 范围不一致，一般受益范围大于行政界限，从而向相邻区域扩散效益；提供的层次 性，公共产品按照其需要对象，由不同层次的政府提供。 4 农村公路的全国性特性 完整的国家公路网既包括国道也包括省道，更要包括县道、乡道和村道。国家 公路网作为全国性的公共产品，若要发挥应有的效率、实现其为全国政治、经济、 文化服务的功能，地方公路和农村公路是不可或缺的，没有地方公路网和农村公路 网，国家公路网就无法实现其网络的完整性；没有地方公路和农村公路，国家干线 公路就会因失去集散的配套设施而无法发挥其主骨架的所有功能；同时，地方经济、 农村经济的发展也将为全社会的经济发展做出贡献。因此，农村公路又具有全国性 公共产品的特点。 1 5 3 我国农村公路建设存在的问题 中国是农业大国，随着国民经济的发展，重视农业、关心农民、发展农村经济 已经成为广泛的社会共识。国家制定了一系列发展农村经济的政策，其中农村公路 建设占据重要的地位，“十一五 期间国家将拿出千亿元支持农村公路建设。目前， 我国农村公路已经具有相当的规模，农村公路网络已经基本形成。据统计，截止到 2 0 0 6 年底，全国公路总罩程达3 4 5 7 0 万公里，全国农村公路里程达到3 0 2 6 1 万 公里，其中，县道5 0 6 5 万公里，乡道9 8 7 6 万公里，村道1 5 3 2 0 力公里，分别 占公路总里程的1 4 7 、2 8 6 和4 4 3 。 虽然我国农村公路建设取得的成就有目共睹，但其中存在的问题也不容忽视。 1 农村公路技术等级低、路面质量差 我国农村公路中，主要是三、四级路和等外路，许多地区的农村公路弯急坡陡， 车辆通行很不安全。农村公路以中低等级路及无路面公路占绝大多数，加之管理不 。本文认为这足各级政府的职责，更是各级政府存在的依据。 留刘呵梅：构筑公共财政框架下的农村公路供给新体制，载2 0 0 3 年公路学会规划分会学术交流论文， 第4 8 页。 6 善，路面坑洼不平，全天候通行能力比较差，“晴天一身土，雨天一身泥”是许多 地区农村公路路况的真实写照( 戚学林，2 0 0 2 ；凌勇、2 0 0 5 ) 。 2 建设资金严重匮乏 农村公路建设资金来源除政府补助部分外，主要靠农民集资，取消农业说后， 县乡财政在上级政府转移支付不能及时到位的情况下，陷入更加困难的境地。县乡 政府面对逐年扩大的农村公路建设需求及其规模，是心有余而力不足，资金的严重 不足将成为制约农村公路发展的主要问题( 刘伟成，2 0 0 5 ) 。当前，中央政府提出 “五年千亿元 计划支持农村公路建设，而据测算，“十一五期间，农村公路建 设资金需求量将达3 8 5 2 亿元( 赖怀福、付光琼，2 0 0 4 ) ，将有大量建设资金缺口由 地方政府及农民筹集和弥补。 3 “一事一议 制度仍不完善 “一事一议 制度的设计是为弥补取消农业税后农村公共产品供给上的真空而 出台的政策，法律规定，农村公路建设中，乡村道路的建设资金采取“一事一议 的方式筹集。但是，“一事一议 制度有很多的缺点：第一，上限1 5 元数额过小， 不能保证乡村公路建设所需的大额开支；第二，“两工”取消并不尽合理，在农村 公路建设上，义务工和劳动积累工仍是必要的，包括农民对此也是表示理解和支持， 因为这样可以大大降低农村公路的建设成本，实际上部分地减轻了农民的负担；第 三，召开村民大会来议事的交易成本太高，不是议不起来，就是议而不决，靠“一 事一议解决农村公路建设问题，效率并不高。( 杨卫军、王永莲，2 0 0 5 ) 4 重建轻养 我国公路发展中长期存在着重建轻养的局面，在养护资金不充足的情况下，资 金大量倾斜使用在高等级公路养护中。根据公路法规定，公路实行分级管理， 县道县管，乡道乡管，村道村管，各负其责，形成农村公路养管体系。事实上，农 村公路中只有县道能得到正常养护，且养护经费和管理费用极少。因此，农村公路 一般处于无人养护或养护不善状态，使农村公路状况达不到其使用要求。 在我国农村公路建设中，存在的问题不仅仅是上面所分析到的，比较严重的还 有：不断出现的“形象工程”、“政绩工程 等问题，导致农村公路质量低下，建好 之日也是始坏之时，“年初建、年术坏”，百姓怨声载道。 总之，对我国农村公路建设中存在的问题，可以概括为“主体错位、责任不清、 7 资金匮乏、管养不足、质量低下，建设主体的错位与扭曲及各级政府责任不明确， 形成农村公路建设资金体制外筹集，进一步加剧资金的匮乏，而资金不足在一定程 度上应当为“质量低下 负责。 1 5 4 探索农村公路建设的对策分析 1 在农村公路建设中，政府( 中央政府、地方政府) 应是农村公路的主要融资 主体 ( 1 ) 农村公路具有一般农村公共产品的三个典型特征：效用的不可分割性、 消费的非竞争性和非排他性，另外，它还具有基础性、效益的外溢性特征，这决定 了政府在农村公路供给中应发挥主导作用。 ( 2 ) 从政府的基本职能看，政府也应当为农村居民提供农村公路等基础性的 农村公共产品。农村公路作为公益性最强的公共基础设施，是农村生产生活、农村 经济社会发展的基础，作为典型的公共产品，其投资回报率几乎为零，政府应该承 担农村公路供给的责任( 陈胜利，2 0 0 5 ) 。弥补市场失灵是政府基本职能之一，农 村公路若由市场供给，将会出现严重不足的状况。 ( 3 ) 政府供给农村公路是市场经济机会均等、公民权利平等等有关市场经济 理论和法学理论的客观要求。同一属性的公共产品应该在供给上采取相同的政策， 农民跟市民一样有发展权和生存权，政府应该承担起最起码的公共产品的供给，公 共财政要把公共产品真正地、公平地分摊于城市和农村。农村公路的供给由依靠农 民自身向依靠国家为主的政策目标转变，是让农民能享受到最基本的国民待遇的体 现( 马晓河，2 0 0 4 ) 。 ( 4 ) 从根本上减轻农民负担的需要。我国农民负担过重的根本原因在于没有 建立适应的农村公共产品供给机制，现行紊乱的农村公共产品供给机制是农民负担 过重的制度性根源。在农村公路建设中，必须矫正政府作为供给主体的错位，将传 统的由农民供给为主、政府供给为辅的供给机制转变为以政府供给为主、农民供给 为辅的新型供给机制。 因此，应明确界定不同层级政府的职能范围，明确划分各层级政府对农村公路 供给的责任，相应地扩大地方政府的财政自主权。政府公共职能必须以实现农民公 正与平等为目标，以构建现代公共服务体系为改革取向，向农民提供更多的农村公 路等基础设施，这也是保障农民公民权的题中应有之义。 8 分析问题的简便，本文权且以中西部代表欠发达地区，以东部代表发达地区，来分 析经济欠发达地区的经济特征。 1 经济发展落后，生产力水平低，缺乏经济活力 ( 1 ) 经济总量规模 地区国内生产总值是衡量一个地区经济总量规模的最基本指标，它反映了一个 地区综合经济实力的大小。2 0 0 5 年西部1 2 省( 市、区) 实现国内生产总值占全国 各地区总额的1 6 9 3 ，中部8 省占全国各地区总额的2 3 4 4 ，而同期东部11 省市 占全国各地区总额的5 x 表1 - 3 ：2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年国内三大地区g d p 平均增长率比较( ) 地区 2 0 0 1 年 2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年 东部1 1 省市 1 0 0 31 0 9 21 2 8 71 2 9 32 3 7 4 中部8 省 9 1 68 5 31 0 3 71 2 8 31 4 9 0 西部1 2 省市区 8 8 49 0 41 1 2 51 5 0 52 1 4 2 资料来源：根据2 0 0 2 年2 0 0 6 年中国统计年鉴有关数据整理编制 ( 3 ) 人均g d p 水平 从中西部与各地区平均水平的比较来看，中西部地区人均g d p 均低于全国平均 水平。2 0 0 5 年中部8 省人均g d p 比各地区平均水平低2 8 9 5 7 元，西部1 2 省市区 比各地区平均水平低4 7 0 1 8 元。从中西部与东部地区的比较来看，中西部地区人 均g d p 明显低于东部地区。2 0 0 5 年东部地区是中部地区的2 1 0 倍，是西部地区的 2 5 0 倍( 详见表卜4 ) 。由以上分析可以看出，我国中西部地区人均g d p 水平明显 低于全国平均水平和东部地区，而且随着时间的推移，差距呈明显扩大的趋势。 表1 - 4 ：2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年各地区人均g d p 水平( 元) 地区2 0 0 0 1 年2 0 0 2 年 2 0 0 3 年 2 0 0 4 年 2 0 0 5 年 东部1 1 省市 1 2 8 1 1 1 1 4 1 7 0 71 6 3 3 4 9 1 9 5 4 6 8 2 3 3 6 7 5 中部8 省 6 3 9 5 26 9 5 4 87 8 1 0 77 5 4 8 0111 4 4 3 西部1 2 省市区 5 0 0 6 85 4 6 2 06 2 5 3 67 0 4 6 39 3 3 8 2 各地区平均 8 4 2 1 29 2 5 0 71 0 1 3 3 11 1 3 8 0 41 4 0 4 0 0 资料来源：根据2 0 0 1 年一2 0 0 6 年中国统计年鉴有关数据整理编制 ( 4 ) 人均收入水平 人均收入是衡量居民生活水平的一个重要指标。从城镇居民人均可支配收入来 看，2 0 0 5 年，东部地区比中部地区高3 4 3 4 元，比西部地区高3 4 4 3 元。从农村居 民人均纯收入来看，2 0 0 5 年东部地区比中部地区高1 6 1 3 元，比西部地区高2 2 4 2 元( 详见表卜5 ) 。 o 根据统计年鉴整理h 束的2 0 0 5 年数据偏高。但根据2 0 0 8 年3 月5i j 的政府工作报告，中央政府承认过去几 年的g d p 实际增长率高于曾经公布的g d p 增长率。 1 2 表卜5 ：各地区城镇居民与农村居民收入水平( 元) 地区 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 东部城镇居民人均可支配收入 8 6 6 09 4 0 01 0 2 1 21 1 5 2 31 2 2 2 6 1 1 省市农村居民人均可支配收入 3 3 0 7 3 4 7 8 4 1 6 1 4 8 3 1 4 6 2 1 中部城镇居民人均可支配收入 5 6 9 1 6 4 0 3 7 1 0 l7 8 8 78 7 9 2 8 省农村居民人均可支配收入 2 1 7 02 2 7 72 3 6 92 7 2 23 0 0 8 西部1 2城镇居民人均可支配收入 6 1 4 76 6 6 07 1 8 07 9 2 l8 7 8 3 省区市农村居民人均可支配收入 1 7 4 81 8 4 71 9 3 02 1 4 72 3 7 9 资料来源：根据2 0 0 2 年2 0 0 6 年中国统计年鉴有关数据整理编制 2 二元经济结构鲜明 经济结构的二元性是由刘易斯首次体出的。刘易斯提出，发展中国家一般存在 着性质完全不同的两种经济部门，即以农业为主的传统部门和以工业为主的现代部 门。传统部门落后，但比重庞大；现代部门先进，但比重较小。二元经济结构在我 国欠发达地区表现较为明显，如现代工业与传统农业、手工业并存，现代化的城市 与封闭落后的农村并存，现代生活方式与传统文化并存等。经济结构的二元性使我 国欠发达地区长期处于封闭、落后、自我循环的发展状态中，经济发展缺乏后续性 和延展性。 3 商品经济不发达，市场发展程度低下 欠发达地区的市场关系特征集中表现为市场发育迟缓，市场体系不健全，市场 机制不完善。我国欠发达地区历史上市场发育程度就较低，在由计划经济向市场经 济转变过程中，又较多地受传统观念的束缚，原始的生活方式和低下的创业意识限 制了市场发展。计划经济在多方面仍有较强的影响，市场机制难以发挥出调节经济 的作用，资源配置效率较为低下。市场体系存在的问题主要表现为：商品市场、要 素市场发展滞后，市场体系残缺不全；自我封闭发展，缺乏与外界的交流与合作； 市场集中度和产业进入壁垒较高；市场组织管理松散，法律法规不健全，市场秩序 混乱。 o 我国的二元经济与刘易斯所阐述的二元经济有萤人区别，刘易斯所阐述的足市场主导型的二元经济，是动 态的二元经济；而我国的二元经济则足行政主导型的二元经济，足僵化了的_ 二元经济。 1 3 2 2 农村公路建设融资的特点 2 2 1 资金需求量大 根据“十一五”规划要求，我国农村公路建设发展的规划目标是：到2 0 1 0 年， 全国农村公路罩程达到3 1 0 万公里。( 1 ) 东部地区：实现所有具备条件的建制村通 沥青( 水泥) 路。( 2 ) 中部地区：基本实现所有具备条件的建制村通沥青( 水泥) 路。( 3 ) 西部地区：基本实现所有具备条件的乡( 镇) 通沥青( 水泥) 路、具备条 件的建制村通公路( 西藏自治区视建设条件确定) 。 虽然农村公路每公里的建设资金需求不如干线公路那么多，但是农村公路具有 点多、涉及面广、战线长等特点，据测算，“十一五 期间，农村公路建设资金需 求量将达3 8 5 2 亿元圆。 2 2 2 筹资困难多 农村公路建设的等级标准决定了它不可能像高等级公路那样进行收费，而且农 村公路的性质也不可能允许它对所有的农村公路进行收费，所以农村公路建设一般 都带有公益性，投资回报率较低，这就决定了农村公路资金筹集的风险性较大，因 此民营资本和国外资本进入农村公路建设时难免会有所顾忌，增加了农村公路的筹 资难度，造成了农村公路投资主体单一、筹资渠道狭窄的局面，严重制约了农村公 路的发展。 虽然当前中央政府提出“五年千亿元计划支持农村公路建设，但仍将有巨大 资金缺口由地方政府及农民筹集和弥补。这对于财力不足的广大欠发达地区政府及 较为贫困的农民来说，筹足巨资投入农村公路建设，困难重重。 2 2 3 资金来源不稳定 根据公路法的规定，我国农村公路建设主要实行“民办公助、民工建勤 的政策，“以工代赈”更是贫困落后地区农村公路建设的主要资金渠道。县、乡两 级政府承担农村农村公路建设、维护的主要任务，致使长期以来我国农村公路建设 一直都没有固定的资金来源。 农村公路中，县道、乡道、村道建设资金来源又有所不同。( 1 ) 县道建设资 金来源相对较多，车购税是县道资金比较稳定的资金渠道，但是数额不大；省交通 。农村公路建墁规划简介，国家发改委网站：h t t p ：w w w s d p c g o v c n f z g h z h d t t 2 0 0 5 0 7 1 ”7 5 8 9 h t m 雪赖怀福，付光琼：中国农村公路建设资金结构现状，载交通世界，2 0 0 4 年第8 期。 1 7 建设管理办法第四条规定农村公路建设应当由地方人民政府负责；第十五条规定 农村公路建设资金应当按照国家有关规定，列入地方人民政府的财政预算；第十六 条规定农村公路建设逐步实行政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的 多渠道筹资机制。 因此，我国农村公路建设资金来源主要有：国家投资、地方政府投资、银行贷 款、农民投资、社会捐助等。 表2 1 ：2 0 0 3 年- 2 0 0 5 年农村公路建设资金及构成表单位：亿元 完成投 本年资上年本年资 国家企事 年份金来源结余金到位 预算车购国内利用地方业单其他 资内资税贷款外资白筹位资资金 总计资金合计 金金 2 0 0 38 1 7 47 2 8 45 77 2 2 76 7 26 0 87 7 51 64 8 5 84 o2 5 8 构成1 0 0 9 3 8 4 1 0 7 o 2 6 7 2 0 6 3 6 2 0 0 4 1 2 4 2 21 0 6 8 2 1 2 2 1 0 5 6 08 4 6 1 0 3 6 9 9 57 2 9 01 4 72 4 7 构成 1 0 0 8 0 9 69 8 9 4 6 9 0 1 4 2 4 2 0 0 51 3 9 9 01 1 3 4 82 3 91 1 1 0 96 6 51 1 5 61 0 5 67 6 2 32 0 14 0 8 构成 1 0 0 6 0 1 0 4 9 5 6 8 6 1 8 3 7 ( 注：“地方自筹资金”含地方财政、县( 市) 交通部门、社会集资等投资。) 资料来源：赖怀福，付光琼：中国农村公路建设资金结构现状，载交通世界2 0 0 4 年第8 期 2 4 我国农村公路建设资金来源分析 2 4 1 国家投资 国家投资主要包括中央财政资金和公路建设专项资金。 1 中央财政资金 中央财政投入资金主要是( 除车购税) 国家财政预算内资金、中央财政专项资 金以及用于扶贫的以工代赈资金。 ( 1 ) 国家财政预算内资金，是国家财政资金，列入国家财政预算。这部分资 金多是以中央补助的形式扶持农村公路建设。实行农村税费改革后特别是废除农业 1 9 村公路建设的地方财政资金中县( 市) 、乡财政资金占主要份额。 ( 2 ) 地方财政专项资金。地方财政专项资金是中央国债安排由地方财政使用 并负责偿还的资金( 根据中国法律地方财政不能发行债券) ，属国债资金。与中央 财政专项资金同一性质，始于1 9 9 8 年。 2 地方交通部门资金 地方交通部门又分省( 自治区、直辖市) 交通部门与地市、县( 市) 交通部门 两块。 ( 1 ) 省交通部门投入的资金主要是汽车养路费、客货运附加费等由省级交通 部门征收和管理的交通规费。各省交通部门对投入农村公路建设的资金数量并无明 确的规定，一般是根据全省每年公路建设和养护的实际情况，全盘考虑后再来决定 对农村公路的投资数量，具有较大的不确定性和不稳定性。省交通部门的资金投入 主要是用于县乡公路的建设补助。 ( 2 ) 市、县交通部门投入的资金主要是对地方拖拉机、摩托车和农用运输汽 车征收的养路费收入，也称拖拉机养路费或小机养路费。由于拖拉机养路费的征收 标准较低，且车辆分散在农村各个角落，征收难度较大，因此每年被征缴的车辆数 量并不多，征费收入较少。但拖拉机养路费的使用范围，主要是用于农村公路，因 此它是农村公路建设较为稳定的资金渠道。 2 4 3 银行贷款 银行贷款包括国内银行贷款及利用外资两部分。 1 国内银行贷款。是向国内银行借用的贷款资金，主要是用于交通量较大、能 够实现“贷款修路，收费还贷 的高等级公路建设。有的国内银行贷款是由地方交 通部门统借统还，投入农村公路建设的贷款，用交通规费( 包括过路过桥费) 收入 来统一偿还。 2 外资。主要是借国际金融组织，如世界银行、亚洲开发银行的贷款。使用这 些贷款资金主要有两种借贷形式，一种是援助性贷款，用于我国贫困地区的扶贫开 发；另一种是“一搅子贷款，把用于农村公路的贷款项目与其他高等级公路收费 还贷项目捆绑在一起借贷，由借款人统借统还。 2 4 4 农民投资 农民投入资金的主要形式是民工建勤、以资代工以及集资等筹集的资金。 2 1 民工建勤是公路沿线有劳动能力的农村居民以及车辆( 拖拉机或汽车) 有义务