（行政管理专业论文）行政问责中的公民参与研究.pdf

t h er e s e a r c ho nt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y b y z h a n g t i n g b m ( x i a ni n s t i t u t eo f p o s ta n dt e l e c o m m u n i c a t i o n s ) 2 0 0 8 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s 仃a f i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rx i a 0z h u a n n o v e m b e r , 2 0 1 0 舢9 9啪47，09iiiiiiy 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 毒眵寺 日期：妒，口年月i o 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 彬d - 蕾游 同期： ，a 年，月，o 日 同期：p 幻年l ，月，1 日 行政问责中的公民参j 研究 摘要 公民参与是现代国家政府治理的一部分，是民主制度的核心内容。随着我国 改革开放的不断深入和政治民主化进程的逐步推进，我国公民参与的范围扩大到 越来越多的社会事务中，行政问责制度的完善同样离不开公民参与。公民有效参 与行政问责，一方面，可以实现公民参政议政的权利，激发公民参与的热情，提 高参与水平；另一方面，可以增强政府的回应能力，提高政府资源的使用效率， 体现服务型政府对公民价值的认同。 但是在我国现阶段，公民参与行政问责的情况并不乐观，主要表现在：受传 统政治文化及政治决策方式的制约，公民参与行政问责的意识不强；制度化程度 低下对公民参与行政问责合法性的削弱；问责信息不对称对公民参与行政问责有 效性的影响以及政府回应性低下对公民参与行政问责的积极性的挫伤。由于这些 方面导致的行政问责中公民主体地位的缺失，使得政府在具体问责事件发生后的 公信力和权威性遭受质疑，不能得到公民的高度认同。另外，国内关于行政问责 的研究虽然越来越多，但在专门针对公民这一参与主体的研究却很少，只能散见 于部分文章中，没有形成专门的学术成果。据此，笔者在充分借鉴相关学者已有 研究成果的基础上，从公民参与行政问责的理论依据和现实依据两个方面对其合 法性进行论证，体现行政问责中公民参与的价值和功能意义。通过分析现阶段我 国公民在行政问责中参与的概况，包括改革开放以来取得的进步和目前面临的困 境，分别从物质基础、公民意识、制度建设、政府回应性几个方面具体阐述，明 确了目前完善公民有效参与行政问责应该解决的问题。通过梳理美国公民参与行 政问责的经验，提出对我国制度建设的借鉴意义。最后，着力构建我国公民参与 行政问责的有效途径，既有从内因方面提出的培养公民问责文化、提高公民问责 意识和问责参与水平的具体方式，也有从外因方面提出的问责制度的系统化、信 息的公开透明化建设。本文突出了公民参与行政问责的制度化，强调只有制度化 的公民参与，才能真正实现公民对行政问责的有效参与。希望本文的写作能为我 国公民有效参与行政问责提供建设性的意见。 关键词：公民参与；行政问责；政府回应性；公民组织 硕l ：学位论文 a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sap a r to fm o d e r ns t a t eg o v e r n a n c e ，i ti sa l s ot h ec o r eo f d e m o c r a c y w i t ht h ed e e p e n i n go fc h i n a 。sr e f o r ma n do p e n i n gu pa n dt h ed e v e l o p i n g o fp o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n ，t h es c o p eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni se x p a n d e dt om o r e s o c i a la f f a i r s a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mn e e d sc i t i z e np a r t i c i p a t i o n c i t i z e n st op a r t i c i p a t ei na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ye f f e c t i v e l y , o nt h eo n eh a n d ， c i v i lr i g h t so fp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o nc a nb er e a l i z e dt h e yw i l lb em o r ee n t h u s i a s t i c p a r t i c i p a t i o ni nt h ep o l i t i c a l o nt h eo t h e rh a n d ，g o v e r n m e n t sr e s p o n s ec a p a b i l i t i e s c a nb ee n h a n c e d ，s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tc a nr e c o g n i z et h ev a l u eo fc i t i z e n i nt h ep r e s e n ts t a g e ，t h es i t u a t i o no fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yi sn o to p t i m i s t i ci no u rc o u n t r y i n c l u d i n g ：a w a r e n e s so fc i t i z e n si sn o t s t r o n gt op a r t i c i p a t ei na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yb e c a u s et h et r a d i t i o n a lp o l i t i c a l c u l t u r ea n dp o l i t i c a ld e c i s i o n m a k i n gc o n s t r a i n t s ，l o wl e v e lo fi n s t i t u t i o n a l i z a t i o n w e a k e n st h el e g i t i m a c yo fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni na d m i n is t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y , a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o na f f e c t se f f e c t i v e n e s so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ya n dt h el o wl e v e lo fg o v e r n m e n t 。sa n s w e r a b i l i t ya f f e c t st h ee n t h u s i a s m o fc i t i z e n s t h e yc a u s et h ea b s e n c eo ft h ed o m i n a n tp o s i t i o no fc i t i z e n sa n dm a d e g o v e r n m e n t 。sc r e d i b i l i t yb e e nq u e s t i o n e d i na d d i t i o n ，a l t h o u g ht h en u m b e ro fs t u d i e s o nt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi si n c r e a s i n g ，t h er e s e a r c ho nc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i s r a r e l y , t h e s es t u d i e sa r es c a t t e r e di nm i n o r i t yw o r k sa n dc a n tf o r ms p e c i f i c a c a d e m i ca c h i e v e m e n t s a c c o r d i n g l y , i f u l l yl e a r nt h er e s e a r c hr e s u l t sr e l a t e dt o a c a d e m i c s ，d e m o n s t r a t e dt h el e g i t i m a c yo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y , t h ev a l u eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o na n df u n c t i o n a ls i g n i f i c a n c e b y a n a l y z i n gt h es i t u a t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ya tt h i s s t a g e ，i n c l u d i n gt h ep r o g r e s sa n dt h ec u r r e n td i f f i c u l t i e ss i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u p ，f r o mt h em a t e r i a lb a s i s ，c i t i z e n s h i p ，i n s t i t u t i o nb u i l d i n g ，a n dt h eg o v e r n m e n t a n s w e r a b i l i t ya n ds oo n ，id e f i n e dt h ep r o b l e m st ob es o l v e di nt h i sp a p e r a n dt h e n ， s p e c i f i c a l l yd i s c u s s e st h ee x p e r i e n c eo fu s c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，s u m m a r i z et h e s i g n i f i c a n c eo fo u ra c c o u n t a b i l i t ys y s t e m f i n a l l y , f o c u s e do nb u i l d i n ga d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yw h i c hc i t i z e nc a nb ep a r t i c i p a t ei ne f f e c t i v e l y ，w eb e l i e v et h a tt r a i n i n g c i v i ct h ec u l t u r eo f a c c o u n t a b i l i t y , r a i s i n ga w a r e n e s s a n dt h el e v e lo fc i v i c a c c o u n t a b i l i t y , m a k i n gs y s t e m a t i ca c c o u n t a b i l i t y ，c o n s t r u c t i n gt h e o p e n a n d 行政问责中的公民参j 研究 t r a n s p a r e n ti n f o r m a t i o ns y s t e ma r eb o t ht h eu s e f u lw a yt oi m p r o v et h es y s t e mo f c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y t h i s a r t i c l eh i g h l i g h t st h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ，s t r e s s i n g t h a to n l yi n s t i t u t i o n a l i z e dc i t i z e np a r t i c i p a t i o nc a nm a k et h ee f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ya n di m p r o v et h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y k e yw o r d s ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y ，g o v e r n m e n t s a n s w e r a b i l i t y ，c i v i lo r g a n i z a t i o n i v 硕j j 学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 研究背景及意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 国内外文献综述3 1 2 1 国外行政问责与公民参与的研究综述3 1 2 2 国内行政问责与公民参与的研究综述5 1 3 研究内容与方法9 l - 3 1 研究内容：9 1 3 2 研究方法1 0 第2 章公民参与行政问责的理论基础和现实依据1 2 2 1 公民参与行政问责的一般概念解析1 2 2 1 1 公民参与12 2 1 2 行政问责1 2 2 1 3 公民参与行政问责1 4 2 2 公民参与行政问责的一般理论依据1 4 2 2 1 人民主权理论1 4 2 2 2 委托一代理理论1 5 2 2 3 治理理论1 6 2 2 4 新公共服务理论1 7 2 3 我国公民参与行政问责的现实依据1 8 2 3 1 公民政治权利的必然要求1 8 2 3 2 同体问责局限性的有益补充1 8 2 3 3 提高政府资源使用效率的现实需要1 9 2 3 4 建立服务型政府的现实抉择一2 0 第3 章我国公民参与行政问责的现状及困境分析2 l 3 1 公民参与行政问责的现状2 1 3 2 公民参与行政问责面临的困境分析2 2 v 行政问责中的公民参。j 研究 3 2 1 传统文化及政治决策方式制约公民参与的主动性2 2 3 2 2 制度化程度低削弱公民参与行政问责的合法性2 3 3 2 3 问责信息不对称影响公民参与行政问责的有效性2 4 3 2 4 政府回应性低挫伤公民参与行政问责的积极性2 5 第4 章 美国公民参与行政问责的经验借鉴2 6 4 1 设立多种途径培养公民问责文化2 6 4 2 健全各种制度保障公民合法参与行政问责2 7 4 3 设计多种途径促进公民有效参与行政问责2 7 4 4 信息公开立法保证公民对问责的知情权2 8 第5 章促进我国公民有效参与行政问责的对策建议2 9 5 1 公民问责文化的培养2 9 5 1 1 基础文化的培养2 9 5 1 2 专业文化的培养3 0 5 1 3 引导公民组织的发展3 0 5 2 公民参与行政问责的制度保障3 l 5 2 1 公民作为异体问责主体的制度3 2 5 2 2 对公民的有效回应制度3 2 5 2 3 损害公民参与权利的责任追究制度3 3 5 2 4 保障公民知情权的信息公开制度3 4 5 1 3 公民有效参与行政问责的途径设计3 5 5 3 1 公民参与行政问责的信访制度3 5 5 3 2 行政问责听证制度3 6 5 3 ，3 民意调查机制3 7 结论3 9 参考文献4 1 致 谢4 4 v i 硕 j 学位论丈 1 1 研究背景及意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 从具体实践方面看，行政问责在我国的首次实施是在2 0 0 3 年4 月2 0 日，政府 在应对“非典”的危机中，加大了对失职官员的问责，免去原卫生部部长张文康和 原北京市市长孟学农等高官的职位。这是新中国历史上首次在突发事件中，短时 间内就同一问题连续大范围地追究行政领导人的责任。紧接着，密云灯会踩踏事 件、阜阳劣质奶粉事件、嘉禾非法拆迁等事件，引发了一系列的官员撤职、引咎 辞职。“审计风暴”和江苏省“食品安全问责制”更是将行政问责扩展到了对政府的 财政监督与公众的日常生活领域。四川宜宾市高县县委书记和县长双双引咎辞职 则说明我国行政问责制己经开始尝试从行政一把手向党政一把手的扩展。2 0 0 8 年 9 月以来，我国再次掀起问责风暴：山西省临汾市发生特大溃坝事故，在首次问 责事件中被免职的高官孟学农再次引咎辞去山西省省长职务、免去张建民的山西 省副省长职务。继襄汾重大溃坝事故后，三鹿奶粉事件爆发，由含三聚氰胺奶粉 所致患儿一共有6 2 4 4 例，随后中央对在此次事件中负有重要责任的质检总局、农 业部、卫生部、工商总局和食品药品监管局的有关人员作出处理。这些只是典型 的充分被社会知晓的重大问责事件，实际中，还有许多不被广泛报道的官员和政 府机构工作人员被问责。 伴随问责事件的实践过程，我国行政问责从个案走向了制度化的建构，并取 得了若干进展。一方面，问责规定从地方到中央陆续颁布。自从2 0 0 3 年8 月，以 长沙市人民政府行政问责制暂行办法这部地方规定的出台为首例，各地问责 办法相继出台，天津市人民政府行政责任问责制暂行办法( 2 0 0 4 年) 、重庆市 政府部门行政首长问责暂行办法( 2 0 0 4 年) 、海南省行政首长问责暂行规定 ( 2 0 0 5 年) 、成都市行政首长问责暂行办法( 2 0 0 5 年) 、浙江省影响机关工作 效能行为责任追究办法( 试行) ( 2 0 0 5 年) 、深圳市党政领导干部问责暂行规定 ( 2 0 0 9 年) 、河北省机关工作人员违反“十个严禁”问责暂行办法( 2 0 0 9 年) 等， 广西、甘肃等多个地方政府也出台了问责规定，更有地方多个具体职能部门出台 了规范性的问责办法。2 0 0 9 年7 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于 实行党政领导干部问责的暂行规定( 以下简称暂行规定) 。作为中央出台的 首部问责规定，它是我国行政问责实践的一个标志性文件。另一方面，伴随着问 责规定的出台，与行政问责相关的制度也渐次出台，2 0 0 5 年4 月中华人民共和 行政问责中的公民参j 研究 国公务员法公布、2 0 0 7 年4 月国务院颁布了中华人民共和国政府信息公开条 例、2 0 0 9 年1 0 月包括地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法、党 政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法、党政领导班子和领导干部 年度考核办法三部“办法”在内的党政领导干部绩效考核评价的一整套办法出台， 这些制度对于新形势下更好的完善我国问责制有非常重要的意义。 在我国提出要建立责任政府、服务型政府的大背景下，在问责实践和理论都 掀起一轮又一轮高潮并取得很大成绩的现状下，公民参与不仅是体现和实现政府 这两个目标的题中之义，也是更好的实施行政问责的关键所在。但是我们却注意 到：公民参与在问责制的研究和实践中却鲜有提及，即使被提及，也是用短短几 句概要说明，没有专门的条例进行规范性指导，尤其缺乏具体操作上的规定。因 此，本文试图以公民参与为视角，为完善行政问责制在我国理论研究和实践操作 中添砖加瓦。 1 1 2 研究意义 公民参与是体现人民当家作主权利、实现人民民主的必经之道。改革开放以 来，我国的社会生产力不断发展，人民生活水平稳步提高、政府由大包大揽走向 适度放权、公民自身素质普遍提高，这些条件都为我国公民参与政治生活提供了 良好的前提和基础，公民参与已经成为现代政府治理过程和政策制定和执行的重 要组成部分。行政问责作为一项具体的政治事务，与公民自身的利益息息相关。 在问责事件不断涌现、处理逐渐常态化的今天，对于我国来说，建立能够适应形 势、解决问题、提高政府执行能力和政府公信力的行政问责制已经势在必行，公 民参与的作用在其中不可小觑。 通过各种途径保障公民参与到行政问责中，将公民参与纳为行政问责的主 体，一方面可以使政府真正实现对民意的考虑，在问责决策中考虑公民的利益诉 求和要求建议，从而从系统外部实现对政府及其工作人员的监督，改进政府的治 理方式，提高政府效能，体现民主的含义。另一方面，公民参与行政问责可以实 现公民的价值诉求，促进公民意识的觉醒，提升公民参政议政的能力、激发公民 参与的热情、促进公民社会的发展。通过公民参与在行政问责中的作用，实现政 府与公民间的良性互动。 但是目前我国关于公民参与在行政问责中的研究少之又少，理论研究的不 足，使得公民在参与具体行政问责实践中缺乏有效的指导。加之具体实践中公民 参与的主体性地位缺失，也导致政府的问责事件没有充分考虑到利益相关公民的 诉求，政策执行结果缺乏公民认同感和公信力。 鉴于公民参与在行政问责中的重要作用及理论探讨的不足，本文从近年来提 出的公民参与这一视角切入，试图从这个具体的方面对行政问责制度的构建提出 2 硕 j 学位论文 一些建设性的意见，希望能够对于政府促进公民有效参与行政问责提供一点思 路。 、 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外行政问责与公民参与的研究综述 问责制是西方政党政治的产物，建立在责任政府的研究基础上，国外学者早 就对责任政府和问责制度作过理论研究，提出了一系列学说和理论模型。例如， f r a n kj g o o d n o w 提出了责任政府理念和构建责任体制的设想；c h a r l e sg i l b e r t 提出 了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型；r o s e 和h u g h e s 等人则从代议制 角度揭示了问责制度的内在逻辑。美国学者j a ym s h a f r i t z 提出了行政问责的概念， “行政问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方( 个人或机 构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答问责常常与公共行政联 系在一起，被视为一种行政结构和治理方式。”行政问责在经历了长期的发展后， 已经形成了一整套完善的运行机制和法律体系，对行政主体的行政行为进行着有 效地监督和制约，在一定程度上推动了向市民社会的发展进程。 在实践过程中，上述学者关于政府责任和问责的理论渗透到了各国制定的专 门的政府责任法、公务员行为准则等规范中，许多国家在其宪法和主要法 律中设有关于政府责任的明确条款，从而将政府责任和公共官员责任及问责制以 法律的形式加以确立。其中，最典型的要数美国。首先，美国宪法明确规定：“总 统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息，并且要对为什么否决国会所提出的 议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中。”宪法还要求，政 府“必须对所有公共资金的收据和开支进行定期的陈述和说明。”更重要的是，宪 法规定，“若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞 职。”除了宪法之外，许多联邦、州法令和地方条例也对促成政府与官员责任作了 直接规定，如赋予公民检查公共记录的权利，要求公共官员公开其收入来源，要 求公职候选人公开其助选人的姓名，要求立法会议向公众开放等。其次，美国政 治的分权制衡体制及联邦分权原则使得政府责任受到来自其他部门的持续审查。 司法审查程序作为判断政府责任的重要工具，从另一个方面强化了政府的责任意 识。此外，信息自由法、政府阳光法、政府伦理法、联邦咨询委员会法、 揭发者保护法以及政府绩效与结果法等法律的颁布，为媒体和公民理解、 评估与监督公共官员确立了法律依据，也提供了多种渠道。此外，联合国反腐 败公约在肯定公共事务和公共财产妥善管理、公平、尽责和法律面前平等各项 原则以及维护廉正和提倡拒腐风气的必要性的同时提出了缔约国均应当根据本 国法律制度的基本原则，制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政 3 行政问责中的公民参j 研究 策应当促进社会参与，并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明 度和问责制的原则。其范围直接指向无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、 行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无 论该人的资历如何的公共官员；该公约还指出，“滥用职权或者地位，即公职人员 在履行职务时违反法律、实施或者不实施一项行为，以为其本人或者其他人员或 实体获得不正当好处”，将这种行为定义为一种犯罪。 西方发达国家通过建立问责法规，明确问责范围，规范问责行为，健全问责 机构，促使官员对国家和民众负责，接受各方面的监督，使政府官员从政兢兢业 业、严肃认真，加强了官员的服务理念和责任意识。这些对于中国完善行政问责 理论制度建构以及提高党和政府的执政能力皆有积极的借鉴意义。相对来说，西 方国家对行政问责的研究起步较早，研究较为成熟。西方民主政治一般采用代议 制民主政体，在官员问责方面形成了适合自身政治文化和传统的规则。政府向议 会负责，在议会通过质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权、举行听证会、否 决权来行使问责。在西方国家官员问责不仅仅是基于某项规章制度，还有着其政 治惯例和深厚的政治文化底蕴做基础。政府官员要为自己的不当言行、不作为和 违法行为受到社会舆论和公众的谴责，甚至被迫辞职。目前，西方国家在问责制 研究主要集中在如何完善问责制，如何提高其效率和公开性等方面。 具体到公民参与方面，从2 0 世纪5 0 年代开始，“公民参与”的概念被大量引入 政治学和公共管理领域，西方学者主要从以下几个方面进行研究：一、从公民参 与的权利的应然角度，j o h nr a w l s 在其正义论( 1 9 8 8 ) 的著述中指出：“所以公 民都应当有平等的权利参与制度公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结 果。”心1 二、从公民参与的途径和方式的方面来看，j o h nc l a y t o nt h o m a s 在现代 公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新战略一书中，将公民参与按 其以获取信息的目的方面概括出四种技术：( 1 ) 关键公众接触法；( 2 ) 公民发起 的接触法( 3 ) 公民调查；( 4 ) 新沟通技术，从公民参与政策可接受的程度概括 为三种技术：( 1 ) 公民会议；( 2 ) 咨询委员会；( 3 ) 斡旋调解。口1 三、从公民参 与的意义上来看，作为新公共服务理论的先驱，r o b e r tb d e n h a r d t 与j a n e t v d e n h a r d t 认为新公共服务主张政府以公民为导向，以服务代替导航，应主张公 民积极参与并且真正参与公共政策的制定，强调了公民参与的重要性。h 1s h e r r y r a r n s t e i n 认为公民参与增进了公民在参与决策程序时的权利。p a t e m a n 在参与 和民主理论一书中强调了公民直接参与民主的价值和意义，认为公民参与有助 于改善民主的质量、强化政治效率感、培养参与型公民等。晦1 国外学者对公民参与进行了不同角度的深入研究，其理论和实践都为我国 的公民参与的研究和实践提供了良好的参考。 4 硕 j 学位论文 1 2 2 国内行政问责与公民参与的研究综述 行政问责制作为我国政治体制改革的制度创新，是推动我国政治文明进程的 一个显著标志。近年来，我国学术界对问责制的主体、对象、范围、运作程序、 内在逻辑等展开了全面的探讨，提出了许多建议和设想。但是关于行政问责制的 研究还没有形成一个较为完备和系统的理论框架，大多数研究只是涉及到行政问 责制的一个或几个方面。比如：有的学者对行政问责制的概念和内涵进行了界定； 有的学者从哲学，制度主义，新制度经济学，社会资本等视角剖析了行政问责制 的理论基石；有的学者则专门探讨了行政问责制中异体问责缺位的问题；还有学 者分析了我国行政问责制面临的现实困境及出路，等等。 一、在对行政问责概念的界定中，国内许多学者提出了自己的观点。对于问 责制的称谓，有“问责制”，“行政问责制”，“政府问责制”，“民主问责制”等。有 的学者认为，“行政问责制”指在行政管理系统内部，上级追究下级官员在重大问 题上的行政责任制度。多数人认为此种说法值得商榷，这种观点把行政问责制中 的“行政”一词理解为狭义的行政管理系统，由此把行政问责制界定为“上级追究下 级”责任的制度，把行政问责的主体和客体都局限于行政管理系统内部，他们认为 除了行政问责，还应该包括其他一系列问责制。周仲秋在论行政问责制一文 中，提出行政问责制是“政府实现其行政责任而建立的与我国国情相适应的一种行 政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制，其实质 在于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为”哺1 。顾亮、冯加严在 后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究中认为，“行政问责”是指 “公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制 度化的问质询、弹劫、罢免等方方面面，是一个系统化的吏治规范；它不 仅是指犯了错、违了法要追究，它所涉及的范围还包括能力不足、推委扯皮等看 似有损官体的小节；还包括公众对政府行为以及政府本身的合理怀疑等方 面。，7 1 。 二、在对行政问责的主体、客体的界定中，杜钢建在走向政治问责制一 文中对问责主体进行了具体的划分，认为问责包括同体问责和异体问责。同体问 责是指执政党系统或者行政系统内部的问责，异体问责主要是五大涉宪主体之间 的问责，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派 对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党组织和政府的问 责。周亚越在行政问责制的内涵及其意义一文中指出，在我国，“问责主体不 仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、 中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。”疆。 三、问责制的实施在政治活动中的意义的研究方面，中国人民大学行政管理 行政问责中的公民参j 研究 学研究所所长毛寿龙认为高官必须承担责任有四个层面：一是承担道义上的责任， 向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三 是承担民主责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律责任，要向 相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。旧1 以川东特大井喷事故为例，作 为中石油负责人和部级高官，马富才理应对川东特大井喷事故负责，他承担的应 当是道义和政治上的责任。实施问责制对高官切实履行责任具有重要意义。四川 省人大代表，西南交大博士生导师张世昌认为：问责制的实施有利于促进依法行 政，建立廉洁，勤政，务实，高效的公务员队伍。省人大代表，省政府参事熊衍 认为问责制的实施是民主政治的一大进步。问责制是建立在责任政府的基础之上 的，问责制的实施表明“可问责政府”的理念正在形成。国家行政学院教授杜钢建 认为：“可问责政府”的理念将在中国的行政改革中得到全面的推广。“问责”正成为 中国新一轮政治改革的亮点。他认为，引咎辞职是责任人承担政治和社会责任的 一种举动，能够有效填补承担法律责任与不负责之间的空白，有利于建立严格的 责任追究制度。n 叫中国新一届领导层一直致力于建立以人为本的服务型政府，因 此出现高层责任人引咎辞职绝非偶然，这与之前政府严惩事故责任人的措施一脉 相承。 四、对目前我国实施行政问责的困境及如何消除困境、路径构建的研究方面， 王学军在论我国政府问责制之现实困境以及出路一文中，认为实施政府问责 的目的是规约官员行为、改善公域与私域的关系。提出政府问责制在实施中面临 着困境，主要包括：政府责任界分的模糊、问责主体权力的冲突、政府信息公开的 有限、政府绩效评估机制的缺失、公民参与问责的匮乏以及公共行政文化变迁的 滞后因素。克服政府问责制面临的困境主要是进行制度创新。n 妇中国人民大学毛 寿龙教授指出，目前我国问责制基本还停留在行政性操作上，推动行政性问责走 向程序性问责，必须在制度上加以重视。毛寿龙教授在分析问责制的同时，还进 一步分析了问责制对于推进我国政府治道变革的意义。南京大学教授黄健荣认为： 人大监督不到位。虽然人民代表大会制度经过5 0 年的发展得到了极大的丰富和完 善，宪法和法律也赋予各级人大及其常委会多项监督权力，调查、视察、执法检 查，还有特定问题调查、质询、罢免等等权力，但是在一些地方，人大及其常委 会对特定问题调查、质询、罢免等刚性监督手段从未使用过，人大监督的作用和 效果不能让人满意。h 2 1 汪玉凯在建立官员问责制要消除三大障碍中，提出必 须消除的三大障碍分别是：“重新审视权与法的关系，消除权大于法的障碍；重新 审视权与民的关系，消除权力只对上级负责的障碍；重新审视权与责的关系，消 除只热衷于权力而漠视责任的障碍。”n 3 1 刘军宁在中国如何建立真正的问责制 中一文中，提出从严格的职责划分、政务公开、新的官场文化三个方面来实施 问责制度。n 4 1 而顾亮、严家亮在后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策 6 硕f ：学位论文 研究中也提出了建立和完善引咎辞职制度、政务信息公开、完善个人申诉渠道、 实现新闻监督的法律化、构建行政机关及其工作人员的道德评判机制、切实推进 行政诉讼法和国家赔偿法等措施。学者们在关注我国问责制实施的同时， 还十分注意借鉴国外及我国香港地区在问责制方面的成功经验和做法，以期对我 国的行政问责寻求完善之道。如陈瑞莲，邹勇兵香港高官问责制：成效、问题及 对策，汪永成香港“高官问责制”审视中对香港特别行政区推行的“高官问责 制”推行的动因、主要内容、成效、存在的问题和进一步的发展路向作了介绍和分 析。这些经验和做法对于完善我国行政问责起到借鉴作用。 此外，对于行政问责制的论述，还散见于吴敬琏的论著当中。近年来，张定 淮、涂春光、对行政问责制进行了较为集中的研究，涉及到行政问责制的定义、 实质、以及运行机制等。可以说，有关行政问责制方面的研究，在学界已经兴起， 并已取得了可喜的研究成果。新颖的观点和建设性的设想不断涌现，行政问责制 理论得到不断地发展和完善。 与学术界的理论研究相比，我国问责制度的实践似乎更为鲜活丰富。早在 2 0 0 2 年7 月1 日，香港特别行政区立法并实施了“高官问责制”。通过以合约形式聘 用一批主要官员，他们直接对行政长官负责。这些主要官员各自负责行政长官指 定的政策范畴，统领所辖部门的工作，制定、解释、推行政策，争取政策获得立 法会和市民大众的支持，并对政策的成败直接向行政长官负责。行政长官有需要 时，可以终止他们的合约。2 0 0 3 年3 月伊始，中央果断启动“问责风暴”，查处了一 大批隐瞒疫情或防治不力的官员，从某种意义上说，问责制的启动，成为中国战 胜非典危机的转折点。此后，自从2 0 0 3 年8 月，首个政府行政问责办法长沙 市人民政府行政问责制暂行办法出台之后，天津、重庆、海南、成都等地先后 出台了行政问责制暂行办法，并全面实施。紧接着，2 月1 8 日，中国共产党中央 委员会颁布实施了中国共产党党内监督条例( 试行) ，这个我党执政5 4 年来第一 个全面、系统推行自我约束与促进自我发展的党内制度规范，明确写入了“询问和 质询”，并赫然作为一节( 第九节) 单列。之后，国务院印发了全面推进依法行政 实施纲要，提出在未来1 0 年内基本实现建设法治政府，并提出了一系列具体措 施和要求，建立健全决策责任追究制度，建设一个透明的、可问责的政府是其核 心内容之一。此外，与问责制度紧密相关的我国行政问责制监督法、公务员 法也己出台。与行政问责相关的一系列配套制度也渐次出台，2 0 0 7 年4 月国务 院颁布了中华人民共和国政府信息公开条例，对政府各级机构政务公开作出 了规范，极大改善了行政问责的信息环境。2 0 0 9 年7 月中共中央办公厅、国务院 办公厅印发了