（行政管理专业论文）论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归——管理主义的局限与服务主义对公共行政的改善.pdf

论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归 管理主义的局限与服务主义对公共行政的改善 摘要 中国模式的发展道路对公共政策创新具有很强的依赖。中国的社 会转型正进入公共需求快速增长的新阶段。公共政镱公共性的回归是 社会转型进入新阶段的迫切要求。政府必须克服管理主义的局限，采 借服务主义的思想和观念，不断改善中国的公共行政体系。 公共政策公共性的内涵包括：公共政策制定主体是公共权威，公 共政策客体是公共领域的闯题，公共政策的目的在于改善和增进国民 的生活质量与生命质量，公共政策参与主体的多元化与参与的全程 化，公平：公共政策的根本价值取向，效率：由内部效率到外部效率。 公共政策公共性偏离的表现多样。一方面政府应该作为，但是由于诸 多条件的限制，政府迟迟不作为或者作为不到位；另一方面是从公共 政策的实践角度看，主要有地方保护主义、公共政策的部门利益倾向 和社会利益群体的寻租行为。导致公共政策公共性偏离的原因众多。 理论方面，政府管制俘获理论和隐蔽议程理论对公共政策公共性偏离 作出了理论分析。现实原因有政府角色错位，社会转型期法制的软约 束，公共政策供求关系失衡，公共政策议程确定、制定、执行、评估 中的公共性偏离。走出公共政策公共性偏离的措施有进行行政文化的 创新；推进政府信息公开，建设透明政府；完善行政责任追究机制， 建设责任政府；完善公共财政体制，为公共政策公共性提供物质保障。 公共政策公共性回归的根本路径是政府转型与第三部门的兴起。 关键词：公共政策公共性，偏离，回归 i i i d e v i a t i o na n dr e t u r no fp u b l i cp o l i c y sp u b l i c n e s si nt h ep r o c e s so f s o c i a lt r a n s i t i o n t h er o a do fd e v e l o p m e n tp a t t e r no fc h i n ah a sv e r ys t r o n gd e p e n d e n c eo i l i n n o v a t i o no fp u b l i cp o l i c y c h i n ai se n t e r i n gi n t ot h en e ws t a g et h a tt h ep u b l i c d e m a n di si n c r e a s i n gq u i c k l y t h ep u b l i c n e s so ft h ep o l i c y sr e t u r ni sa l lu r g e n te v e n t w h e ns o c i e t yt r a n s f o r m a t i o ne n t e r st h en e ws t a g e g o v e r n m e n tm u s to v e r o o m et h e m a n a g e m e n t sl i m i t a t i o na n dt a k ea d v a n t a g eo ft h o u g h ta n dc o n c e p t i o no ft h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mt oi m p r o v ec h i n ag o v e r n m e n tb yu s es e r v i n gd o c t r i n e t h ep u b l i c n e s so fp o l i c y sc o n n o t a t i o ni n c l u d e s ：p u b l i cp o l i c y sm a i np a r to f m a k i n gi st h ea u t h o r i t y ，t h ep u b l i cp o l i c y so b j e c tp a r ti st h ep r o b l e m si np u b l i cf i e l d , p u b l i cp o l i c y sp u r p o s el i e so ni m p r o v i n ga n de n h a n c i n gt h el i f eq u a l i t yo fc i t i z e n s ， m a i nb o d y sd i v e r s i f i c a t i o n t h ep a r t i c i p a t i n gi np u b l i cp o l i c ym u s tb ef a j r p u b l i c p o l i c y sb a s i cv a l u e a n da l s oe f f i c i e n c y ：f r o mi n s i d et oo u t s i d e t h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cp o l i c yp u b l i c sd e v i a t i o ni sv a r i o u s o no n eh a n d , t h e g o v e r n m e n to u g h t t o a c c o m p l i s hi t , b u tt h e c o n d i t i o n a l r e s t r i c t i n g m a k et h e g o v e r n m e n td o n e i tl a t e r o nt h eo t h e rh a n d ，b a s i n go np r a c t i c ee x p e r i e n c e ，s e a r c h i n g t h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m ，b r a n c hb e n e f i t s ，r e n ts e e k i n gb e h a v i o r t h e 坞a s o nl e a d i n gt op u b l i cp o l i c y sp u b l i c n e s sd e v i a t i o ni sv a r i o u s t h e o r y a s p e c t , t h eg o v e r n m e n tp o l i c yc a p t u r e dt h e o r ya n dc o n c e a l i n ga g e n d at h e o r yh a v e m a d et h e o r e t i c a la n a l y s i st op u b l i cp o l i c y sp u b l i c n e s sd e v i a t i o n t h er e a l i t yr 既l s o n i n c l u d e st h eg o v e r n m e n tr o l e sm a l - p o s i t i o n , s o f tr e s t r a i n i n go fl a w sa n ds y s t e m s , p u b l i cp o l i c y su n b a l a n c eo fs u p p l ya n dd e m a n d ，p u b l i cp o l i c y sp u b l i c n e s sd e v i a t i o n i na g e n d aa s c e r t a i n i n g , m a k i n g , d r a w i n ga n de s t i m a t i n g t h em e a s u r e st oo v e r c o m ep u b l i cp o l i c y s p u b l i c d e v i a t i o ni n c l u d e st h e a d m i n i s t r a t i o n sc u l t u r ei n n o v a t i o n ；t h ep u b l i c n e s so fi n f o r m a t i o n ，b u i l dt h et r a n s p a r e n t g o v e r n m e n t ；a n dp e r f e c ta d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t yi n v e s t i g a t e dm e c h a n i s m ，b u i l d t h e r a s p o n s i b i l i t ) ，g o v e r n m e n t ；p e r f e c tp u b l i cp r o p e r t ys y s t e m ，p r o v i d e m a t e r i a l g u a r a n t e et op u b l i cp o l i c yp u b l i c n e s s t h ee s s e n t i a lw a y o fp u b l i cp o l i c y sp u b l i c n e s s r e t u r ai st h eg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o na n dt h eg r o w t ho f t h i r db r a n c h 。 k e y w o r d a ：p u b l i cp o l i c y sp u b l i c n e s s ，d e v i a t i o n ，r e t u r n i v 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 ， 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究 成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 作撇玲厦魄纱7 川 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作一司骺燧名铷期：加”倍 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归 管理主义的局限与服务主义对公共行政的改善 前言：问题的提出、研究思路及研究意义 公共政策是国家公共权力运行的具体体现，是政府实施公共管理的重要途 径，是政府维护公共利益的主要手段。在社会转型期，中国模式的发展道路对公 共政策的创新具有很强的依赖。在社会转型期法制还不完备的情况下，中国公共 政策创新为中国模式的发展提供了强大的助力。改革开放初期，我国公共政策的 价值取向是效率，即以经济建设为中心。目前，我国的社会转型已经处于矛盾凸 显期。比如，贫富差距拉大、地区差距扩大、城乡差距明显、环境问题越来越突 出等等。这些问题日益对公共政策的公共性提出了现实诉求。另外，政府在教育、 医疗等改革中的滞后考问政府的公共精神。 国内对公共政策公共性的研究大多集中在把公共性作为公共政策本质属性 的研究，对公共政策非公共性的研究不多。笔者认为公共性是公共政策的本质属 性，是公共政策的应然状态。但是由于诸多因素的影响，公共政策公共性一定程 度的偏离是公共政策的实然状态，是公共政策的“常态”所以，本文力图从实 现公共政策的最终目标，即公共政策公共性的回归出发，探讨公共政策公共性偏 离在我国社会转型期的主要表现，找出公共政策公共性偏离的理论与现实原因， 并且在研究公共政策公共性偏离的表现和理论原因、现实原因的基础上提出克服 我国公共政策公共性偏离的具体措施。笔者认为公共政策公共性的回归要放在政 府转型的背景下去考察，政府转型的价值归宿是公共政策公共性的回归，政府转 型不仅仅是政府职能转变，还包括公共政策公共性的回归电子政府是政府技术 形态的转型，电子政府的建设和发展为官民互动提供“技术平台”。随着政府转 型，市场经济体制将日益完善，法制逐步完备，民主政治将不断向前推进，第三 部门将获得很好的发展空间。第三部门作用的发挥将对公共政策公共性的增强产 生积极影响。 本文的研究会充实对公共政策非公共性的研究，也为政府公共政策公共性的 提升提供参考，也能为政府转型提供新的视角，即政府转型不仅仅是职能转变， 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 政府转型也包括政府公共政策公共性的回归。笔者认为对公共政策公共性偏离的 研究是公共政策研究的新视角。对公共政策公共性偏离的研究是为了纠正公共政 策的失灵，增强公共政策的公共性，使公共政策在中国模式的发展中发挥更好的 作用。进一步推进社会和谐，实现科学发展。提升公共政策水平，增强党和政府 的执政与施政能力。 一、国内外相关研究述评 ( 一) 对社会转型的研究 1 、西方学者对社会转型的看法 社会转型理论源自西方社会学，特另h 是“结构功能学派”的现代化理论。 随着改革开放的推进，“社会转型”已经成为当前中国社会最基本、最重要的历 史事实之一。许多社会问题实际上根源于社会转型这一复杂的历史进程。社会转 型期公共政策公共性的偏离也根源于社会转型期我国具体的特殊的社会历 史文化条件。 ，在西方的现代化理论看来，社会转型的过程实际上就是现代化的过程。2 0 世纪6 0 年代美国现代化理论专家c e 布莱克认为，现代化过程可以划分为四个 主要阶段：一是现代性的挑战，即现代性因素的出现使社会中出现了传统与现代 的最初对抗；二是现代化领导的稳固，即社会的权力从传统领袖向现代领袖手中 转移；三是经济和社会的转移，即社会从农村和以农业为主的生活方式转向城市 和工业为主的生活方式；四是社会整合，即经济和社会转型导致了整个社会结构 的重组。o 布莱克在现代化的动力：一个比较史的研究一书中指出了社会转 型的特征，“一般来说，这些变化的范围在下列转交中反映出来：社会半数以上 的劳动力从农业转向制造业、运输业、商业和服务业，更多的人口从农业迁向城 市”o 。布莱克把社会转型与现代化看成是由观念、制度、权力、政治、经济、 生活方式等各方面、各层次的要素、结构相继或共同变迁的过程。 2 0 世纪9 0 年代德国学者沃尔夫冈查普夫指出：“转型和过渡是现代化进 。转引自雷龙乾：中嗣牡会转型的哲学阕释，人民出版社，2 0 0 4 年，第2 ，2 4 页 o 美 c e 布莱克z 现代化的动力。一个比较史的研究，景跃进，张静译，浙江人民出版社，1 9 8 9 年。 第页 2 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 程，其特点在于现代化的目标是明确的：接受、建立、吸收现代的民主、市场经 济和法制制度。”o 2 、中国学者对社会转型的看法 李培林认为，中国已进入一个新的社会转型时期。转型的主体是社会结构 转型的标志是：中国社会正在从自给、半自给的产品经济社会向有计划的商品经 济社会转型，从农业社会向工业社会转型，从乡村社会向城镇社会转型，从封闭、 半封闭社会向开放社会转型，等等。o 刘祖云认为，社会转型“一般表现为社会从以自然经济为基础的社会向以商 品经济乃至市场经济为基础的社会的转化，从农业社会向工业社会的转化，从农 村社会向城市社会的转化，从同质单一性社会向异质多样性社会的转化，从伦理 社会向法理社会的转化，从封闭社会向开放社会的转化等等。”o 陈晏清认为，“中国社会主义市场经济的建立，不仅是经济体制或经济发展 模式的转变，且由于经济的基础性地位，它必将引起整个社会生活即人们的社会 活动方式的巨变。在这种巨变之中，中国的社会结构也将得到根本性的改造，这 就是社会转型”o 。“社会转型意味着社会的经济、政治、文化各个领域的深刻变 化，意味着人与自然的关系、人与人的关系以及人的存在方式和生活方式的深刻 变化，对于这急剧变化中的诸多方面及其相互关系的全面把握，也只有通过对于 社会结构的剖析才有可能”o ( 二) 对公共政策的研究 l 、国外对公共政策内涵的研究 w 威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 认为，公共政策是具有立法权的政治家制定 出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。 h 拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 和卡普兰( k a p l a n ) 认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。 o 【德 沃尔夫冈查蕾夫；现代化与社会转型 ，陆宏成等译，社会科学文献出版社。1 9 9 8 年，第 页 o 袁方等：中国社会结构转型 ，中国社会出版社，1 9 9 8 年，第，o _ - 3 1 页 o 刘祖云：社会转型：一种特定的社会发展过程 ，华中师范大学学报哲学社会科学版 1 9 9 7 年第6 期 o 陈晏清主编：当代中国社会转型论 ，山西教育出版社，1 9 9 8 年，第1 页 o 陈晏清主编：当代中国社会转型论 。山西教育出版杜，1 9 9 8 年。第9 1 0 页 。转引自伍启元：公共政策( 上) 。台湾商务印书馆，1 9 8 5 年，第4 页 3 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 。d 伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 认为，公共政策是对全社会的价值所作的权威性分 配。唧戴伊( t r d y e ) 认为，凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策。 西c 弗雷德里奇( c a r lj f r i e d r i c h ) 把公共政策看成是“在某一特定的环境下， 个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍， 以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”。j 安德森( j e a n d e r s o n ) 认为：“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者， 为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的 政策。”o 2 、国内对公共政策内涵、过程及其实践存在的问题的研究 ( 1 ) 公共政策的内涵。国内学者比较集中的观点认为公共政策是政府制定 的社会行为准则。张金马认为政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个 人行动的准则或指南。 陈振明等认为政策是国家机关、政党及其他特定政治团 体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的 行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。伍启 元认为公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。o 刘进才认为公共政策是 统治阶级运用执掌的国家政权，通过国家行政机构政府制定和实施的社会行 为准则。 周树志认为公共政策是政府为管理社会公共事务实现公共利益而制定 和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。 比较中西方学者对公共政策内涵的探讨过程，我们可以发现：相对于西方学 者对公共政策内涵探索的多角度、多元化表述，我国学者表现出了探索的集中化 和表述的相似性。国内学者几乎一致地突出了公共政策的制定和提供主体是政府 ( 中央和地方各级党委和政府) ，而西方学者在公共政策内涵表述中相对模糊了公 共政策的制定和提供主体。 ( 2 ) 公共政策的过程。陈庆云在公共政策十大理论问题再思考一文中 oh d l m w e l la n d k a p l a n p o w e ra n ds o c i e t y 。n y ：m cc u 3 目n h i l lb o o kc o ，1 9 6 3 , p 7 0 d e 趣t o a , t h cp o l i t i c a ls y s t e m , n y ：& 唧1 9 5 3 , p 1 2 9 t r v y c ，u n d e r s t a l l d i n g p u b l i c p o l i c y ，e n o e w 0 0 d a 谧，n j ：p r e t i c - h a l l ，l n c 1 9 8 7 , p 3 oc a r lj f r i e d r i c h m a l la n dh i sg o v 盯n 蚴t ，n c w y o r k ：m cc r a w - h i l lb o o kc o ，1 9 6 3 , p 7 9 o 美 詹姆斯e 安德森：公共决策) ，唐亮译，华夏出版社，1 9 9 0 年，第4 页 o 张金马：政策科学导论 ，中国人民大学出版社，1 9 9 2 年，第1 9 2 0 页 o 陈振明等：政策科学原理，厦门大学出版社。1 9 9 3 年。第1 9 页 o 伍启元：公共政策商务印书馆( 香港) 有限公司，1 9 8 9 年，第1 页 o 刘进才；公共政策评估的模糊数学方法 ，中共中央党校学报) 2 0 0 1 年第1 期 周树志：公共行政、公共政策、公共管理 ，中国行政管理) 2 0 0 1 年第2 期。 4 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 将公共政策全过程大致分为四个步骤：公共政策问题构建、公共政策方案的制定 与通过、公共政策内容的实施以及公共政策效果的评价。并进一步指出，从我国 目前实际情况分析，除了政镱制定与通过的研究有一定的困难之外，其它环节都 可以进行深入探索，其中特别有意义的是政策执行。o 李静芳在我国地方公共 政策评估现状与对策一文中将这一动态过程概括为政策制定、政策执行和政策 评估三个阶段。o 张小明认为政策过程应粗略地划分为三大阶段：政策输入、政 策输出、政策反馈。o 。 国内对公共政策过程各阶段的具体研究包括：第一，在公共政策制定方面： 公共政策的价值取向和利益规避原则，公共政策制定过程的程序性和合法性探 讨，公共政策主体权威性和公正性研究，公共政策决策方式和决策模式选择等。 第二，在公共政策执行方面：公共政策执行主体及应具备的素质，公共政策执行 主体的教育培养，公共政策执行中的规范性和程序性研究，执行中的公共政策偏 差及修订闯题，公共政策执行监督机制建设闯题，公共政策执行者责任界定闯题 等。第三，在公共政策评估方面：公共政策评估原则，公共政策绩效评定标准， 公共政策评估方法及运用，公共政策失灵及其防范，公共政策评估专业人员的培 养等。 ( 3 ) 公共政策实践存在的问题。张小明比较了中西方政策输入方式的不同， 并指出，基于群众路线的决镶规范，党组织和政府在政策问题提出和政策议程建 立过程中的权威地位和主导作用，使得很多问题常常不经过公众议程而直接进入 政策议程，使中国政策闯题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少 使用外在提出模型；亦使中国公共政策制定过程中的决策更多地呈现出“单方案 决策”的特征，而不是多方案的择优。毋王学杰在改善我国公共政策参与方式 的思考一文中，概括了我国公共政策参与方式存在的主要问题( 特点) ；公共 政策主体的非完备性，公共政策参与非平衡性，公共政策过程非封闭性和公共政 策参与渠道非广泛性。固钱再见在 影响公共政策执行主体的深层机制探究一 文中指出，在我国的公共政策执行实践中，由于政策执行主体的成本收益预 m 陈庆云： o 李静芳； o 张小明： o 张小明： o 王学杰； 公共政策十大理论问题再思考 。中国行政管理 1 9 9 9 年第1 2 期 我国地方公共政篇评估现状与对镱 ，行政论坛2 0 0 1 年1 1 月总第4 8 期 内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制 ，宁夏社会科学2 0 0 0 年第5 期。 内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制 ，宁夏社会科学) 2 0 0 0 年第5 期 改善我国公共政策参与方式的思考，中国行政管理 2 0 0 1 年第2 期 5 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 期较低，或者比较利益的相对剥夺，往往造成一系列的政策执行问题。一些政策 执行主体根据自己的理解和需要，附加上一些原政策目标中所没有的内容，搞“土 政策”，为谋取自身利益、小群体利益或地方利益而另立一套、自行其是。特 别是当公共政策本身与政策执行者的利益有所矛盾和冲突的时候，一些政策执行 者就会寻找政策替代。他们或者钻政策的空子，“上有政策，下有对策”；或者 灵活变通，“用足用活”，“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”。更有一些政 策执行主体为了自身的利益，对原政策内容的有意曲解、肆意变通，甚至“软拖 硬抗”、“阳奉阴违”，拒不执行政策，导致政策执行受阻，政令不畅，直到造 成政策目标无法实现和公共政策执行的失败。文章进一步指出，我国现行的公共 政策执行体制缺乏责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任追究制度。一是 政策执行过程缺乏正常的监督，二是政策执行的效果缺乏明确的考核，三是政策 执行考核结果缺乏必要的赏罚措施。李静芳认为，我国在中央一级所制定的基 本政策方面，政策的制定、执行、评估已经基本上比较规范。但地方政府却往往 只注重政策执行，而很少关心政策制定，更不用说政策评估了。这种现象尤其发 生在经济落后、层级较低的政府中。文章迸一步概括了我国地方公共政策评估存 在的四个方面的问题：一是缺乏正式的公共政策评估组织，二是缺乏正确的政策 评估机制，三是缺少正确的评价标准和评价方法，四是忽视了公众对公共政策评 估的重要作用。o 国内学术界对我国公共政策实践中存在的问题的研究，其实也指出了公共政 策公共性偏离的表现和原因。因此，也就为笔者找到克服公共政策公共性偏离的 具体措施提供了思路 ( 三) 对公共性、公共政策( 政府) 公共性的研究 l 、国外对公共性、公共政策( 政府) 公共性的研究 “公共性”( p u b l i c n e s s ) 起源于古希腊词汇“p u b e s ”或“m a t u r i t y ”，强 调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意 识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。 柏拉图的国家起源说带有明显的公共色彩，他说：“在我看来，之所以要建 立一个城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要许多东西。” 。钱再见：影响公共政策执行主体的深层机制探究) ，理论与改革 2 0 0 1 年第5 期。 o 李静芳：我屋地方公共政策评估现状与对策，行政论坛 2 0 0 1 年1 1 月总第4 8 期 6 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 “我们每个人为了各种需要，招来各种各样的人。由于需要许多东西，我们邀集 许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它作城邦。”o 亚里士多德的国家观也具有公共性与“全民性”( 等级基础上的) 的色彩。 亚里士多德认为城邦是。一个裁决有利于公众的要务并听断私事的团体。”o “凡 照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的 利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态( 偏离) 。”回亚里士多德在政 治学中再一次谈到城邦正义精神，亚里士多德认为：“政治学上的善就是正 义，正义以公共利益为依归。”o 社会契约论者以政府代表的公共契约精神为理论基础阐发政府的“公共性”。 卢梭在社会契约论中指出：“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结 合在一起，并使它按照公意的指示而活动；他可以充当国家与主权者之间的联系， 他对公共人格所起的作用很有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用那 样。这就是国家之中所以要有政府的理由；政府和主权者往往被人混淆，其实政 府只不过是主权者的执行人。那么，什么是政府呢? 政府就是在臣民与主权者之 间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的 以及政治的自由。”o 卢梭由社会契约论推演出人民主权论从理论上讲，人民 主权论是政府公共性的理论前提。人民主权论的出现，使政府公共性建立在科学 的基础之上。在这个意义上，也可以说从启蒙运动开始，政府公共性才成为一个 科学的理论。 马克思和恩格斯从阶级的视角分析了政府的“公共性”。一方面他们强调国 家是阶级镇压与统治的机器，另一方面又指出国家是社会的管理机构，这就赋予 国家阶级性与社会性的双重属性。恩格斯在分析了雅典国家产生的过程之后说； “国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”o 乔治弗雷德里克森( h g e o r g ef r e d e r i c k s o n ) 在公共行政的精神( t h e s p i r i to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 一书中提出，“公共行政”之所以称为公 共行政而不是“政府行政”，乃是因为它“应该更广泛地界定、显示所有集体公 吉希腊 柏拉图： 理想国 ，郭斌和、张竹明译，北京商务印书馆，1 9 8 6 年，第5 8 页 古希腊 亚里士多德： 政泊学 ，吴寿彭译。北京商务印书馆，1 9 6 5 年，第3 6 5 页 古希腊 亚里士多德：政治学，吴寿彭译，北京商务印书馆。1 9 6 5 年，第1 3 2 页 古希腊 亚里士多德： 政治学 ，吴寿彭译，北京商务印书馆1 9 6 5 年。第1 4 8 页 法 卢梭：社会契约论 ，何兆武译北京商务印书馆，2 0 0 3 年，第7 2 页 德 恩格斯；家庭，私有制和国家的起源) ，人民出版社1 9 7 2 年。第1 1 6 页 7 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 共行政的形式或方向，应该以加强变迁、回应和公民参与的观点来管理公共组织 与机关”。“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府， 我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的 人们，为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为 一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信 息的能力。在许多情况下，这样的行动都是通过政府而进行的，但并不是所有的 行动都要通过政府的。志愿者协会、非营利组织、公司等都是公共的表现形式。” o 戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 从政治系统理论的角度阐释公共性，把公共 政策看作是政治系统的输出，它是根据政治系统的需求与支持( 输入) 作出价值 财富再分配的方案。而需求与支持则是公民或团体满足自身的愿望和利益而表现 为“共同性”的主张、行为和反映。戴维伊斯顿在政治生活的系统分析一 书中指出：。被不断加强的输出无疑可以反映或主要用以满足一个有限的政治团 体结合体的愿望和要求。然而，共同利益的意识形态的确是促使成员用它来代替 自己私人或特定愿望的一个社会制裁手段或规范，这是一个新的或不同以往的意 识形态，是高度统一的实体的或可称作共同利益的理想。它可以帮助系统成员认 清系统其他人的愿望和超越特定要求的输出的必要性。只要成员能承认输出是为 了满足共同利益的，那么，不符合成员特定要求的输出就能更为容易或情愿地被 接受。我们可以将之评定或解释成个人愿望对普遍利益的一种必要的服从。”o 罗伯特a 达尔在现代政治分析一书中指出：“体制为公民提供分享 由政府实施的决策过程的机会。政府制定政策的过程是异常复杂的。政府的决策 似乎是公民、活动分子、精英人士通过说服、威胁，许诺、直接操纵、适应、哄 骗和强制等方法直接或间接参与的结果。”国达尔认为公共性是在民主政治过程 中，个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调公共政策过程的互动性是维持 与获取公共利益的必要条件。在多元社会中，公共性或公共利益往往通过公民或 社群的共享利益或社会的共同利益来具体体现。 。h g e o r g ef r e d c r i c k s o n , t h es p i r i to f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y - b a s sp u b l i s h e m , 1 9 9 7 , p 8 0 。 美 乔治弗雷德里克舞：公共行政的精神 ，张成福等译，中国人民大学出版社。2 0 0 3 年第4 6 - - 4 7 页。 。 美 戴维伊斯顿：政治生活的系统分析 ，壬浦劬等译，华夏出版社1 9 8 9 年第3 4 6 页 田 美 罗伯特a 达尔：现代政治分析) ，王沪宁、陈峰译，上海译文出版社，1 9 8 7 年，第1 0 3 页 8 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 公共选择学派认为公共性主要是通过某种集体选择机制，将个人偏好转化为 社会决策的机制或程序的选择。“集体选择是指各有关者依据某种协商规则，通 过相互协商而确定集体行动方案的过程。在民主制度下，协商规则便是通常所说 的投票规则。集体选择与个人选择是不同的两种选择机制，个人选择适用于私人 物品，表现了个人在商品市场中用货币选票进行的购买；集体选择适用于公 共物品，表现为公众在政治活动中用选票进行的表决。”o 该学派强调的是， 公共选择机制即非市场的集体行动决定公共物品的供给，公共决策或共同利益的 结果并不完全取决于某一选民个体，而是取决于作为集体的所有选民行为的统计 倾向公共决策表现为集体性、规则性和非市场性，是公共政策“公共性”的最 集中体现。因此，公共性之于公共政策，是公众在公共领域的政策表达，是有意 识的、合理的政策序列设计与安排。 总之，“公共性”是用于描述现代政府活动的基本性质和行为归宿的一个重 要的分析工具，通常指政府作为公民权力的委托执行者，应按照社会的公共利益 和公民的意志，从保证公民利益和公共利益的根本点出发，制定和实施公共政策。 正如美国管理学家华莱士塞尔( w a l l a n c es a y r e ) 指出：“公共事业与私人企 业管理在所有不重要的地方都是相同的。”o 明确指出了公共管理与私人企业管 理的不同之处在于政府公共管理的公共性。 2 ，国内公共政策研究中对公共利益、公共性的研究 刘秋银、孙远太在论新时期我国公共政策价值取向一文中指出，所谓公 共利益，指在特定社会条件下，能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和 条件的总和。即具有共享性的社会整体共同利益。对于该定义，需要解释的几点 是：( 1 ) 公共利益是具有社会共享性的社会共同利益。公共利益具有非排他性 的特征，任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有，而私人 利益和共同利益则具有排他性。( 2 ) 公共利益的客观内容具有动态发展的特点。 公共利益是全社会整体的共同利益，这种利益是与特定社会的生产力发展水平相 联系的，它随着社会的经济、政治、文化条件的发展而变化。( 3 ) 公共利益并 非单个私人利益的简单相加。公共利益是一个社会整体的共同利益，它是社会所 有成员共享的普遍利益，公共利益与私人利益之间难免发生冲突。( 4 ) 政府是 。蒋自强，史晋川等：当代西方经济学流派 ，复旦大学出版社，2 0 0 1 年，第2 3 7 页 。彭和平、竹立家等：国外公共行政理论精选) ，中共中央党校出版社，1 9 9 7 年，第3 3 1 页 9 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归 2 0 0 4 级硕士学位论文 公共利益的最高代表者。私人利益的主体是个人，共同利益的最高代表者是组织， 而公共利益只能由国家来代表。回 王洛忠在 试论公共政策的公共利益取向一文中认为，所谓公共利益，指 在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展等公共需要 的各种资源和条件的总称。即具有社会共享性的全社会的整体共同利益，就是公 共利益。o， 陈潭在公共性：公共政策分析的一般范式一文中指出，公正性、公平性、 公开性是公共政策公共性的三个基本维度。公正性指公共政策的合理性、合法性。 公平性指公共政策所体现的平等观。公开性指公共政策在公共领域中的开放性和 透明度。o 黄维民在 浅析公共政策的本质属性公共性的涵义一文中指出，公共 政策的全部价值和目的就在于能否在实际行动中，按照社会公众的意愿和利益， 向社会公众提供优质的公共物品和公共服务，完全满足社会公众的基本需求和实 现他们的根本利益，从而塑造井然有序的公共秩序，规范公平的公共交易，解决 所有的公共问题。公共政策的这种基本属性和内涵，强调了公共政策目标的公共 性，规定了政府及其工作人员在制定和执行公共政策的时候，必须要以公共利益 的维护和实现为其根本目的。也就是说，无论是公共政策的制定与执行，还是公 共政策的评估，都必须应该从公共利益的角度出发，在整个公共政策活动中都应 该将社会公众的基本需求和公共利益贯彻始终。锄 刘海涛在 走向公共性的决策时代一文中指出，公共决策的公共性有着权 力、市场和社会不同意义上的内涵。对于权力的公共性，意味着决策的权力是一 个有边界的权力，即它只是针对公共领域的决策，只有在这个范围内，决策才是 正当的并且也才能具有权威性，从而得到公众的服从。公共性的决策在市场意义 上有着越来越丰富的内涵。在“市场化”的方式越来越多地被用来解决我们原有 制度的难题时，我们必须清醒地知道，市场化和计划一样都不是万能的，并不是 什么都可以市场化，特别是公共产品的提供。我们需要强调的是公共的责任与市 m 刘秋银、孙远太：论新时期我国公共政策价值取向 ，科技创业月刊) 2 0 0 6 年第2 期 o 王洛忠；试论公共政簸的公共利益取向，理论探讨 2 0 0 3 年第2 期 o 陈潭：公共性：公共政策分析的一般范式) 。湖南师范大学社会科学学报 2 0 0 2 年7 月第4 期 o 黄维民：浅析公共政策的本质属性公共性的涵义 ，西北大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年1 1 月第3 5 卷第6 期 1 0 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 场化改革一样重要，对于决策者来说，公共的责任重于市场化改革。公共性决策 在社会意义上的内涵是正义性、公众参与和公开性。当一个所谓的决策是以明显 损害一个群体公民权利为代价而制定的时候，即使再科学的论证，也因缺乏正义 性而不能合法地成为公共决策。回 欧阳惠结在试论公共政策公共性提升之道一文中指出，公共政策公共性 的涵义至少包括三个方面的内容，也就是公共政策的公有性、公治性和公享性。 公有性指的是公共政策属于全体公民所有，而不是某个人或某个集团所有；公治 性是指公共政策的施行需要的是公共治理，也就是说除了公共权力机关以外，每 个公民都是公共政策过程的参与主体，对公共事务负有不可推卸的责任；公享性 是相对于公共政策的结果而言的，公共政策的结果为社会公众所共享，惠及所有 的社会成员。o ( 四) 对公共政策非公共性的研究 l 、国外对公共政策非公共性的研究 在公共政策制定和执行的过程中，公共权力的非公共运用，公共利益被偏离 的现象时有发生。主要有客观的原因，有主观的原因，有源自公共行政理论界主 流导向的价值扭曲。 ( 1 ) 公众的冷漠。作为理性经济人，公民政治参与的积极性是与其收益紧 密相连的。奥尔森在集体行动的逻辑一书中指出，“除非一个集团中的人数 很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行 事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利 益。换句话说，即使一个大集团中所有的个人都是有理性的和寻求自身利益的， 而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益和目标后都能获益，他们 仍然不会自愿地采取行动来实现共同的或集团的利益。”o 公共利益的非排他性 带来的“搭便车”( f r e e r i d e r ) 现象在很大程度上抑制了公民政治参与的积极 性。 ( 2 ) 投票悖论( t h ep a r a d o xo fv o t i n g ) 。肯尼思阿罗( k a r r o w ) 在 社会选择与个人价值一书中提出了“阿罗不可能性定理”。即试图找出一套 。刘海涛；走向公共性的决策时代 ，决策2 0 0 60 1 。欧阳惠结；试论公共政策公共性提升之道) ，云南行政学院学报) 2 0 0 4 年第2 期 o 美 奥尔森：集体行动的逻辑，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版杜，1 9 9 5 年，第2 页 论社会转型期公共政策公共性的偏离与回归2 0 0 4 级硕士学位论文 规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件 的社会选择顺序，一般是办不到的。简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致 的共同次序，这些个人偏好本身也是根据不同的标准而分类的。“选举投票并不 是个人表达出自己利益的机制，而是个人给出他对一般意志的意见的机制。”o 这 一定理进一步表明将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难，社会实 际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓的公共利益。 ( 3 ) “委托代理”机制的天然缺陷。“委托代理”是_ 种假借他 人实现自己利益诉求的机制。而客观上信息传递过程中的信息失真是难免的，公 民的利益表达很可能被政府无意中变形，所以，间接的代议民主制很难保证公共 政策完全符合“公意”。更重要的是代理人有意识的“道德风险”问题。所谓“道 德风险”，即从事经济活动的在最大限度地增进自身效用时，做出不利于他人的 行动。由于政府官员与公民的目标函数不同，以及政府官员自身“理性经济人” 和“代理人”的角色冲突，身为代理人的政府和官员常常在最大限度增加自身效 用的同时会做出损害公共利益的行为。委托人和代理人对代理人行为的信息不对 称，又使得处于信息劣势的公民对政府行为的监督成为一件难事。 ( 4 ) 公共