（行政管理专业论文）非政府组织在治理地方保护中的作用研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 伴随着全球化浪潮，公共管理的理念和实践在我国逐步兴起，非政府组织 在社会参与、社会治理等方面发挥了不可替代的的作用，将非政府组织作为治 理主体发挥其作用参与社会治理是社会发展的必然趋势。地方保护问题在我国 由来已久，随着我国的发展，由于经济转型时期国家政治经济体制的不完善， 各项制度法规的不健全以及实际应用过程中各种政策措施与实际发展阶段的不 匹配等原因，地方保护的问题在我国愈演愈烈，波及范围越来越广，危害越来 越大，治理地方保护迫在眉睫。鉴于我国政府作为唯一主体治理地方保护问题 的实际，本文尝试将非政府组织作为治理主体之一参与到地方保护的治理中来， 探求地方保护问题治理的新路径。 本文主要结合国内外治理理论、公共选择理论、现代公民社会理论，借鉴 国内外发展的经验和教训，通过分析我国目前地方保护问题的研究现状、治理 过程中出现的问题和经验、非政府组织发展的理论与实践等问题，从我国实际 出发，探求地方保护治理的新路径。全文分为四个部分： 第一部分：地方保护主义和非政府组织的相关问题分析。本部分主要是对 我国地方保护主义和非政府组织的概念内涵进行相应的分析介绍，并对我国的 地方保护主义和非政府组织的存在现状做简要的分析，为后文的展开做铺垫。 第二部分：非政府组织在治理地方保护主义中的作用。这一部分主要是从 非政府组织自身的作用出发，从理论上分析理想情况下非政府在治理地方保护 主义问题上应该发挥怎样的作用。 第三部分：当前我国非政府组织在治理地方保护问题上的缺失。本部分主 要是从我国发展的实际角度说明：我国非政府组织发展的滞后和力量发挥不足 是我国地方保护主义长期存在并不断蔓延的重要原因，治理地方保护主义应该 并需要发挥非政府组织的作用。 第四部分：非政府组织治理地方保护主义的路径选择。这一部分分别从非 政府组织同政府、企业、公众及其他非政府组织合作的角度分析研究非政府组 织治理地方保护主义的方法措施以及可能会出现的问题。注重从实际操作的角 度分析非政府组织如何参与到地方保护的治理中去并发挥作用，以期达到治理 山东大学硕士学位论文 地方保护的目的。 非政府组织作为治理地方保护的主体之一，只是本文理论上的一种尝试， 是在以前各位专家学者研究地方保护主义问题的基础上作出的进一步的探讨。 非政府组织的存在可以弥补“政府失灵和“市场失灵 产生的不利影响，因 此发挥非政府组织的作用治理地方保护主义从理论上以及我国的治理实践上来 看是可行的。但是，我国非政府组织发展尚不成熟，在具体操作过程中必然会 面临各种各样的问题。具体到非政府组织在地方保护问题上的研究，可借鉴的 资料较少，受笔者能力限制，本文对问题的研究尚浅，谨希望能为我国地方保 护治理问题提供一丝借鉴。 2 关键词：地方政府；地方保护主义；治理：非政府组织 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t f o l l o w i n gt h eg l o b a l i z e dt i d e ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n si d e ae m e r g eg r a d u a l l y i no u rc o u n t r y , t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sh a v ep l a y e dt h eu n r e p l a c e a b l e r o l ei nt h es o c i a lp a r t i c i p a t i o na n dg o v e r n m e n t i ti st h es o c i a ld e v e l o p m e n t i n e v i t a b l et r e n d a sar e s u l to ft h ee c o n o m i c a lr e f o r m i n gt i m et h el a w sa n d r e g u l a t i o n sn o tp e r f e c t 雒w e l l 弱t h ea c t u a ld e v e l o p m e n tp h a s e t h er e g i o n a l p r o t e c t i o nq u e s t i o nh a sl o n g s t a n d e d ，a n di t sh a r mi sg e t t i n gb i g g e ra n db i g g e r , w e m u s tg o v e r n si ti m m i n e n t l y t h i sa r t i c l em a i n l yu n i f i e st h ed o m e s t i ca n df o r e i g ng o v e r n m e n tt h e o r y , t h e p u b l i cc h o i c et h e o r y , t h em o d e r nc i v i ls o c i e t yt h e o r y , p r o f i t sf r o mt h ee x p e d e n c eo f t h ed o m e s t i ca n df o r e i g nd e v e l o p m e n t ，a n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n t r y , r e s e a c hp r e c t i c eo ft h eg o v e r n m e n ta n dt h ec o n d a t i o no ft h en o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sd e v e l o p s ，e m b a r k sa c t u a l l yf r o mo u rc o u n t r y , s e e k st h en e ww a y o v e r c o n et h er e g i o n a lp r o t e c t i o n t h ef u l lt e x td i v i d e si n t of o u rp a n s t h ef i r s tp a r t ：a n a l y z er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s ma n dn o n g o v e r n m e n m l t h i sp a r t o fp r i n c i p l e sa r ea n a l y s i st h e c o n c e p t o ft h e r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m a n d n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dm a k e sab r i e fa n a l y s i st oo u rc o u n t r y sr e g i o n a l p r o t e c t i o n i s ma n dn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s sp r e s e n ts i t u a t i o n ，l a u n c h e sf o r t h es e c o n dp a r t ：t h ef u n c t i o nw h i c ht h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n g o v e r n s t h e r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m t h i sp a r t i s m a i n l y i n t r o d u c tt h e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s f u n c t i o n s ，a n a l y z e st h en o n g o v e r n m e n ts h o u l d p l a yw h a tk i n do f r o l et og o v e r nt h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m t h et h i r dp a r t ：t h es h o r t c o m i n go ft h e n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n g o v e r n st h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s mq u e s t i o ni no u rc o u n t r y t h i sp a r tm a i n l y i n t r o d u c tt h ea c t u a ls i t u a t i o nt h a tt h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sd e v e l o p si n o u rc o u n t r ye x p l a i nt h a t ：t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sd e v e l o p ss l o w l ya n d t h es t r e n g t hi sw e a k i ti st h es u b s t a n t i a lc l a u s ew h i c ht h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m 3 山东大学硕士学位论文 l o n g 。s t a n d i n ga n ds p r e a d su n c e a s i n g l yi no u rc o u n t r y , s og o v e r n st h er e g i o n a l p r o t e c t i o n i s mn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ss h o u l dt op l a yai m p o r t a n tr o l e t h ef o u r t hp a r t ：t h ew a yc h o i c et h a tt h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s g o v e r n st h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m t h i sp a r tm a i n l ye l a b o r a t et h em e t h o dm e a s u r e a n dt h e p r o b l e mp o s s i b l ya p p e a r e dw h e nt h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s g o v e r n st h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ss h o u l do o p e r a t e s w i t ht h e g o v e r n m e n t ，t h ee n t e r p r i s e ，t h ep u b l i ca n do t h e rn o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sa n dm a k et h ed i f f e r e n tc o u n t e r m e a s u r e sw h i c hw i l lo v e r c o m et h e r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m m a k et h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa so n el e a d e ri nt h ep e o c e s so ft h e r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s mg o v e r n m e n t ，o n l yi sa na t t e m p ti nt h e o r e t i c a l l y i ti sf o l l o wt h e f u r t h e rd i s c u s s i o nw h i c he l a b o r a t et h e r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s mq u e s t i o nb e f o r e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s se x i s t e n c em a ym a k eu pt h ea d v e r s ee f f e c tw h i c h t h eg o v e r n m e n tm a l f u n c t i o n a n d t h em a r k e tm a l f u n c t i o n p r o d u c e sa c c o r d i n gt o t h i st h e o r e t i c a la sw e l la so u rc o u n t r y s g o v e m m e n tp r a c t i c e s ，m a k e t h e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sp l a yr o l e i ng o v e r nt h er e g i o n a lp r o t e c t i o n i s mi s f e a s i b l e m o r e o v e ri sa l s om u s t b u t ，i no u rc o u n t r yn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s d e v e l o p e di sn o tm a t u r en o w , d e f i n i t e l yw i l lf a c ev a r i o u sq u e s t i o n si nt h eo p e r a t i o n s p r o c e s s ih o p e s i n c e r e l yt h i sa r t i c l ec o u l dp r o v i d eo n er e f e r e n c ef o rt h eg o v e r n m e n t o ft h er e g i n a lp r o t e c t i o nq u e s t i o n k e yw o r d ：l o c a la u t h o r i t y ；r e g i o n a lp r o t e c t i o n i s m ；g o v e r n ；n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：障日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：通乙丛半导师签名：乏阻日 期：趔些盖垃幽 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景及意义 伴随着全球化浪潮，公共管理的理念和实践在我国逐步兴起，非政府组织 的概念也逐步在社会经济生活中出现，非政府组织参与社会治理是社会发展的 必然。我国的慈善组织、民间团体自古就有，但是真正的类似于西方意义上的 非政府组织无论是在话语还是在作用上都是地地道道的“舶来品 。9 0 年代以后， 我国的非政府组织在理论和实践方面得到了迅速的发展，但总体来说还存在众 多的问题和缺陷。目前，跨进我国“双重管理 门槛的非政府组织大多以“二 政府 的身份存在，公益性不强；与之相对的是数量巨大的草根非政府组织， 与正式的非政府组织相比这类组织普遍存在资源缺乏、规模有限、能力不足、 专业化程度低等问题，尚不能构成一个整体，象一盘散沙，支离破碎地散落在 转型时期的中国社会中，因此我国的非政府组织没能发挥与西方非政府组织相 同的作用，社会参与、社会监督和社会治理功能普遍不强，因其作用缺失而引 起的社会问题也相对较多。 在地方政府收入依赖于地方行业税收来源的情况下，任何政府( 无论是经 济发达国家亦或是发展中国家的) 都存在地方保护的动机。在我国计划经济体 制下，国家财政实行统收统支，地方政府实质上是中央政府的附属机构，是作 为中央政策、任务的执行机构而存在。在这种情况下，全国一盘棋，所有的政 策、法规、资源都由中央统一调配，各个地方不存在过多相对独立的经济利益， 所谓地方保护的问题也不是很突出。随着我国中央向地方的放权让利行为，我 国各地方的独立利益意识逐步增强，地方保护也随之不断发展。我国严重的地 方保护发生在1 9 7 8 年改革开放以后，随着计划经济体制向市场经济体制转变和 分权化改革的不断推进，各地方的独立经济意识空前高涨，加之我国实行“财 政包干一政策的同时没有颁布禁止地区间贸易壁垒的相关法规条例，这就使得 地方政府不受约束的在保护各地税收基础的强烈动机下纷纷采取地方保护的措 施使当地经济免受跨地区经济的“威胁一。 我国经济转型时期国家政治经济体制的不完善，各项制度法规的不健全以 及实际应用过程中各种政策措施与实际发展阶段的不匹配是我国地方保护主义 山东大学硕士学位论文 产生的根本原因。对比分析西方发达国家的政府、市场和社会三者关系可以发 现我国社会力量的不足特别是非政府组织的缺失是我国地方保护主义产生并长 期盛行的重要原因。 在两千年的专制统治时期和几十年的计划经济体制下，我国长期处于“无 社会力状态。民众普遍政治冷漠，民主意识淡薄，以“官( 政府) 为瞻的观念 在人们的思想中根深蒂固。随着经济、社会的发展，人们的民主意识有所增强， 但由于我国非政府组织发展缓慢，其本身尚未发展为一个统一的整体，组织、 领导、宣传作用发挥有限，不能充分调动广大民众社会参与和社会监督的积极 性，因此我国的非政府组织未能发展为真正的社会参与和社会监督主体，这就 使得以下几种状况难以避免：一、我国政府职能改革缺乏非政府组织支撑，许 多社会职能转移后没有承载主体，致使国家与社会不能彻底分权，以此为基础 建立的各项体制制度必然难以抑制地方保护的产生和蔓延；二、我国中央政府 与地方政府之间是监督与被监督的关系，由于我国非政府组织力量的不足，中 央与地方之间缺乏公正有效的信息支持，因此中央对地方以“德勤智绩 为内 容的绩效考核只能以“绩”为标准来决定“转移支付”和地方官员的升降奖惩， 信息的不对称使得中央不能对转移支付的申请及使用进行有效监督，再加上社 会监督的不力，激励机制扭曲在所难免，出于官员自身利益动机的地方保护主 义也就无法抑制；三、我国地方的司法执法部门，由于在财政上依赖于地方政 府，因此，在缺乏非政府组织监督条件下，其监督往往流于形式，我国制定的 限制地方保护主义的法律法规也就得不到有效的执行。四、我国向市场经济体 制的转变是在政府的主导下进行的，我国的市场并没经历西方社会的自由竞争， 各项法规政策还不完善。我国的经济组织、经济实体相对来说规模、实力都比 较弱小，加上我国地方政府实际控制地方金融这一特殊体制环境，在缺乏非政 府组织力量支持的条件下，我国企业更有可能主动寻求地方政府的保护或是不 得不与政府妥协，服务或服从地方政府利益以避免自身更多的损失。 地方保护主义是我国经济、社会发展的严重障碍，我国政府、司法执法部 门进行了一系列的努力对之进行治理：我国先后实行“分税制 的财政政策、 国有企业改革、政企关系改革等，并制定和修改了相关的制度法规，调整中央 和地方的利益关系，但总体来说并没有明显的效果，目前我国地方保护的形式 更加多样、方法更加隐蔽、存在的领域更加宽泛，是一种非常普遍的社会存在， 2 山东大学硕士学位论文 甚至已发展为我国的一种非正式制度，在一定程度上获得了某些社会权威、社 会组织的支持。地方保护主义的存在对我国中央权威、经济发展、社会进步产 生了极为不利的影响，因此，有效的治理地方保护主义，使我国经济、政治、 社会协调稳步发展是我国当前亟待解决的重要问题之一。参照国际发展的规律 并结合我国地方保护治理的实际，虽然我国的非政府组织在理论及应用方面尚 不成熟，但充分发挥非政府组织这一新的治理主体的作用，将是我国地方保护 治理寻求新突破的关键所在。 1 2 研究现状 随着我国地方保护主义的愈演愈烈，其影响日益严重，人们对其关注程度 也越来越高。自刘国光所领导的形势分析小组1 9 9 0 年3 月在 财政经济上的 研究报告首次提出中国经济中的地方保护以来，我国开始出现地方保护主义问 题的研究热潮，研究成果也大量涌现，关于地方保护主义的概念内涵、表现形 式、发展阶段、产生原因、危害及其治理，我国学者分别从经济、行政、司法 执法等几个方面作了详细的分析介绍。 关于地方保护主义的概念。程德文，夏锦文在他们的文章中分别从行 政和法律角度给出了地方保护主义的定义。行政角度：地方保护主义是指地方 政府( 狭义的政府仅指的是行政部门) 不顾国家的法律、法规、法令或政策， 擅用立法权，制定倾斜性的地方法规政策，以保护本地利益而损害外地利益或 国家利益。 另外他们还从法律角度对地方保护主义进行界定：认为地方保护主义是指 在司法执法活动中，不顾国家的法律法规、法令、政策和客观事实，作出偏向 或是利于本地利益或本地当事人而损害国家利益或外地、外地当事人利益的行 为。 也有学者如王延龙在其文章 地方保护主义及其治理： 中，综合从两方面 对地方保护主义进行了界定：他认为地方保护主义是指社会经济发展过程中由 扭曲了的地方政府行为、司法行为及其它权力行为造成的被扭曲了的经济现象 和社会现象。还有一些其他的论述在此就不一一赘述了。 地方保护主义发展阶段及其表现。地方保护的问题在我国改革开放之 程德文、夏锦文，地方保护主义，市场经济、中国法制现代化 ，南京社会科学， 1 9 9 5 2 3 山东大学硕士学位论文 前就已经存在，一般表现为地方行政割据，“条块经济 等问题。8 0 年代以后， 随着地方独立利益意识的增强，地区间的原料大战、市场争夺战、招商引资大 战更是层出不穷。9 0 年代也就是1 9 9 0 年3 月刘国光领导的形势分析小组在财 政经济的研究报告中首次提出中国经济的地方保护以后，地方保护主义的问 题也更加严峻，其在行政、司法等方面的影响越来越大，并逐步渗透到文化、 教育科学、旅游、医疗、居民生活等各个方面。地方保护的手段也由“硬”( 强 行限制) 到“软”( 制定各种技术壁垒，经济歧视、司法袒护措施等) ，行事更 为隐蔽，影响越来越大，危害也越来越深。 关于地方保护主义的产生原因。各专家学者从不同角度进行了大量的 分析： 从行政区经济的角度，刘君德等认为由于行政区与经济区不相重合，行政 中的权力分割，造成了经济中的市场分割，从而形成地方保护主义的“诸侯经 济 。 从集权与分权的角度看，陆铭等认为，过度分权刺激了地方保护主义的产 生。胡鞍钢则认为，权力下放使中央调控能力下降，出现了地方经济的割据， 由此产生了“诸侯经济 。谢志岿的文章协调中央与地方关系需要两次分权， 对分权进行了更深一步的研究，他通过对发达国家中央与地方关系的研究认为， 完整的分权过程应该包括政府与社会分权和中央与地方分权两个阶段，我国不 完全的分权体制是导致地方保护主义产生的根本原因。 从财政经济角度，韩朝华的文章( 明晰产权与规范政府2 0 0 3 ) 中认为， 地方政府的行政性垄断地位和国企对地方政府的财政依赖导致了地方保护主义 的产生。沈立人、戴园晨( 1 9 9 0 ) 认为行政性分权和财政包干对中国“诸侯经济 的形成影响巨大。白重恩的文章地方保护主义及产业地区集中度的决定因素 和变动趋势中认为：我国严重的地方保护主义来源于我国改革开放后财政体 制改革的缺陷及各种经济政策的不匹配。 从政治竞争角度，周黎安则从我国官员竞争的两重性出发，分析了其政治 竞争的零和性质，即一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，一人所 得为另一人所失，从而得出我国地方政府官员推行地方保护主义的内在动力。 不少学者从我国政府官员考核和晋升机制方面揭示了地方保护主义产生的原 因。 4 山东大学硕士学位论文 对于地方保护主义的产生，王敬云在其总结性文章( ，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ，l 1 5 。 9 山东大学硕士学位论文 1 0 本篇论文涵括了五大部分，具体框架如下： 山东大学硕士学位论文 第二章地方保护主义与非政府组织若干基本问题分析 21 地方保护主义 2 1 1 地方保护主义的概念 随着地方独立利益意识的加强和权力、资源等地方化程度的加深，我国地 方保护的问题也越来越突出。地方保护主义是指地方政府( 本文中的政府是指 狭义上的行政部门) 、地方司法机关从狭隘的局部利益出发，为追求地方利益的 最大化，滥用地方立法权，置国家集体利益于不顾，擅自制定倾斜性的地方法 规、政策；或是利用行政权的垄断地位，借助环境、质量、商检等政府重要职 能，人为的制造障碍，以保护本地利益损害国家或他地利益。 2 1 2 地方保护主义的发展 我国的地方保护主义在经济领域中最早出现，最初被归结为“条块经济” 问题和“区域间贸易壁垒问题。主要表现为市场经济开始阶段对当地生产原 料的保护，即禁止生产原料的流出；及买方市场出现后，对当地市场的保护， 即禁止外地商品的流入两个阶段。 到2 0 世纪9 0 年代地方保护主义的问题被正式提出时，地方保护主义已迅 速蔓延，在行政、司法方面的表现越来越明显，“包括对经济诈骗、假冒伪劣、 偷税漏税、走私贩私等经济犯罪行为的默许和对当地当事人的偏袒、对外地受 害人控诉的故意拖延等 。 伴随着经济、社会的发展进步，我国地方保护主义存在的领域越来越广泛， 形式也越来越多样，且表现的更为隐蔽。目前地方保护主义已经渗透到了我国 的经济、法制、文化、教育科学、旅游、医疗、居民生活等各个方面，如以户 口为依托的工作歧视、社保歧视、教育歧视等就是我国当今地方保护主义新的 热点。 2 1 3 地方保护主义的危害 在我国的计划经济体制下，我国建立了从中央到地方的“条条 管理的各 个工业部门，搿条条一高度发达，而地方政府即所谓的。块块一缺乏独立的经济 利益，作为中央政府的附属机构而存在。随着中央向地方的放权，“块块 的力 回王延龙，地方保护主义及其治理 ， 经济工作月刊，1 9 9 5 ，z _ 3 山东大学硕士学位论文 量逐渐强大，在带动经济发展的同时，其危害也逐步显现。块块经济条件下， 地方政府在本地利益的促使下，进行地区封锁，阻止外地产品流入，同时阻止 本地资源特别是稀缺资源的外流，以保护本地工业，从而形成从省到市到县， 再到乡、镇一个个关卡林立的“经济特区。从而导致，一方面，每个地区都企 图利用自己有限的资源不问本地基础建立一个完整的产业体系，各地的产业结 构雷同化严重，因此地区间经济竞争性强，而经济互补性差；另一方面，地方 保护使得地区内缺乏竞争，必然导致地方政府与企业的短期利益行为的强化， 使其违背市场经济规律，简单、低水平重复已有或是已过时的产品，而置基础 建设和产业技术改革于不顾。 地方保护主义的存在损害政府权威并影响我国综合国力的提升。地方保护 主义的盛行使得中央财权严重下降，地方对中央的依赖性减小，导致中央对地 方的约束力减小，地方政府往往在本地利益的驱使下，置全局利益于不顾，或 是钻中央政策法规的空子“打擦边球，或者是采取“上有政策，下有对策 的 做法。中央既不能“令行禁止，更不能保证其制定的符合最大多数人利益的政 策法规得到实施，从而使中央的意愿与行动力之间差距巨大，大大损害中央政 府的权威。 在地方保护主义下，地方政府利用行政权力的垄断地位广泛干预经济、社 会事务，从而加大了地方政府利用权力寻租的空间。例如：在地方保护存在的 经济行为中，企业或各种经济实体为了寻求政府的保护会主动求助政府，通常 情况下，会与政府分享利益，或是与政府主要领导人利益分成，导致个人腐败 或是“集体腐败 ，最终会大大损害地方政府的社会权威和社会形象； 总之，地方保护主义的存在使得地方政府之间关卡林立，为了保护各自的 利益，相互之间交流的渠道狭窄，资源、产品等的交换更是障碍重重，使国内 市场分崩离析，破坏可我国统一市场的形成：影响国家政策、法规的统一，并 加大了地方政府利用权力寻租的空间，滋生腐败，最终会损害政府的社会权威 和社会形象；地方保护主义的长期存在，必然使经济失衡，进而导致政治离心， 并增加社会不稳定因素。地方保护主义的存在已成为我国社会政治经济发展的 严重障碍，必须严肃对待，谨慎治理，以保障我国社会政治经济的健康，快速 发展。 1 2 山东大学硕士学位论文 2 2 非政府组织 2 2 1 非政府组织的涵义 非政府组织( n g o ：n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) 的产生与发展在西方 社会由来已久，但真正兴起并大规模发展却是在2 0 世纪7 0 年代末以后。对我 国来说，非政府组织这一话语更是地地道道的“舶来品”。随着我国政治经济体 制的改革发展，以群众组织形式参与社会政治经济活动的传统形式不再能适应 发展的需要，“非政府组织 开始进入我们的视野，但对于我国民众来说，真正 开始认识非政府组织则是以1 9 9 5 年第四届世界妇女大会组织的“非政府组织国 际论坛 为起始点的。 非政府组织，一般指的是政府以外的非企业性质的社会组织。这类组织无 论是从我国还是从世界其他发达国家来说不是一个新事物，但其真正产生和发 展的历史并不久，因此，其理论和实践方面的研究还不太成熟、完善。严格说 来，对其尚无一个明确定论的概念界定，目前，给非政府组织定义主要采取以 下几种方法：一是法律法规定义，如我国法律法规规定的此类组织为社会团体、 民办非企业单位、民间组织和基金会；二是根据组织的资金来源定义，如慈善 组织：三是以组织的目的或功能来定义，如公益组织；四是组织的“结构一运 作一定义，美国约翰一一霍布金斯大学非营利组织比较研究中心萨拉蒙教授在 1 9 9 9 年提出了一个“结构一运作 性定义，该定义强调了此类组织的六大特征， 即：民间性，即独立于政府；非营利性，组织的利润不用于分配，而是用于完 成组织使命；组织性，是正式组织；志愿性，不强制要求参与组织活动；公益 性，组织以利于公众为目的；自治性，组织进行自我管理。 根据不同的定义方法以及所要表达的主体、背景、场合及侧重点的不同， 此类组织有许多不同的表达形式，如“非营利组织、“志愿者组织一、“公益组 织一、“第三部门一、“民间组织 等。综上所述，结合我国实际，本文对非政府 组织的定义为，政府以外的领域中，非企业性质的，具有不同程度的志愿性、 公益性或是互益性的社会组织。另外，本文之所以使用非政府组织这一概念， 主要是依据文章所要表达的侧重点而选择的：非政府组织其初始形成的意义就 在于对国家政府力量的制衡，就我国社会发展来看，长期以来政府是唯一的治 理主体，为与之进行区分，突显新的治理主体的作用，非政府组织无论从实质 上还是字面上都更符合文章的要求。 1 3 山东大学硕士学位论文 2 2 2 我国非政府组织的产生背景 全球化浪潮下，新公共管理思潮不断冲击着各国现有的行政体制，政府公 共管理事务民营化、社区主义和非政府组织是几乎每一个西方国家致力实现的 目标，虽然我国社会发展存在自己的特殊性，但是“有限政府 仍是我国行政 改革的目标所在，非政府组织参与社会治理是社会发展的必然。 西方发达国家非政府组织大量涌现并广泛受到重视是在其市场经济体制基 本成熟和政府管理模式基本成型以后，是为弥补政府与市场机制的缺陷而产生 的。不同于西方发达国家的社会自然演变过程，我国作为后发展国家，市场与 非政府组织是国家在借鉴国外发达国家经验并总结我国发展实际基础上行政、 制度推动下的产物。我国的政府管理体制正处在发展转型时期，我国的市场机 制及非政府组织发展迅速，但总的来说发展还不完善，相对于发达国家政府的 “制度过剩 ，我国政府治理中存在的问题更多的源自于“制度不足 ；市场还 不能完全自我管理，行政直接干预经济的现象时有发生；我国非政府组织同样 具有自身发展的特殊性，现阶段，我国非政府组织作用发挥不足及“志愿失灵 现象，主要是由于其发展不成熟，同时也是与我国政府的异常强大、市场力量 薄弱及我国的公民社会文化影响分不开的。 2 2 3 我国非政府组织的类型及发展现状 总体来说，我国的非政府组织包括三种类型，自上而下的非政府组织、自 下而上的非政府组织即通常所说的草根组织、民间和政府合作型的非政府组织， 其中无论从发展规模、实力还是组织层面上，占主导地位的都是自上而下型的 非政府组织。自上而下的非政府组织多数是有着深厚的党政背景或是由党政系 统成立的，人事编制、组织管理方式等与政府几乎一模一样，这类非政府组织 在宗旨定位上兼具服务政府和服务社会双重目标导向，但由于其在资金方面对 政府依赖性极强，组织自治运作能力欠缺，在自身定位上更多体现了政府的意 志，行政化现象严重，而协调行动功能不足，而且我国政府也并没有真正将其 视为一个独立主体，更大程度上是将其作为政府分流的“蓄水池；对其管理也 是一种控制型管理，基本是以行政指令方式使其行使一定的政府职能，因此这 一类型的非政府组织大多以“二政府 的身份出现。 与之相对应的是草根型的非政府组织，由于目前我国的法律体系对非政府 组织实行审批制，且是由民政部门和业务主管部门分别审批，双重管理，从而 1 4 山东大学硕士学位论文 形成非政府组织在登记注册方面几乎高不可攀的门槛，只有少数背景雄厚的能 够获得登记许可。具官方提供的较为可靠的数据，我国到2 0 0 5 年3 月共有非政 府组织2 8 万余家，大量获得现实的社会合法性( 有着民众和社会基础) 、比较 活跃的非政府组织以其他各种形式存在，并不在这一合法框架之内，它们或者 以工商注册的组织、城市社区基层组织、单位挂靠社团、农村社区发展组织、 农民经济合作组织、农村社区的其他公益或互助组织、海外在华资助组织、海 外在华项目组织、海外在华商会和行业协会、宗教社团等形式绕开非政府组织 的登记条例，或者根本没有登记注册，这些官办色彩较少，民间性较强的组织 不以非政府组织之名法外获得现实的社会合法性，在社会生活中扮演非政府组 织的角色，而我国法外存在的非政府组织估计大约有2 0 0 - - - 2 7 0 万家，这些数量 巨大的非政府组织在我国行政体系条块分割的缝隙中生存，虽然他们能够以各 种各样的方式获得组织生存和发展所必要的合法性支持，但他们不能以非政府 组织的身份获得相应的财政和税收等优惠待遇；另一方面由于这些组织分属不 同的部门，也造成国家组织和监管的困难。我国目前存在着数量巨大的法外草 根非政府组织，象一盘散沙，支离破碎地散落在转型时期中国社会的各个角落， 这些组织单体普遍存在资源缺乏、规模有限、能力不足、专业化程度低等问题， 而组织单体彼此间又缺乏交流、互动机制，因此不能以一个整体的形式调动大 量的社会资源，在社会生活中发挥的作用有限，社会公益性不强，因而难以从 整体上获得社会的成员的普遍认同，合法性和公信度自然不高。 针对我国政府、市场和社会力量发展的特殊性，最后一种民间与政府合作 型的非政府组织是我国非政府组织的发展方向，这类组织既要求政府积极管理， 又要合理放权，其发展关键就在于：必须建立健全相关的法规原则，政府必须 在支持的同时坚持保持非政府组织运作的独立性；非政府组织坚持以宗旨为导 向，在运作过程中坚持自主管理，加强“自律一，在公益资源的使用过程中坚持 公开性、透明性原则，接受政府和社会的监督。总的来说，对于这种组织模式 我们可以借鉴英国c o m p a c t o 的模式，学习他们政府与非政府组织问合作的原则 即：政府对非政府组织提供资金支持原则，支持其发展并确保其独立性；与政 府建立合作伙伴关系，在制定公共政策、提供公共服务方面协商协作；非政府 。贾西津，第三次改革一中国非营利部门战略研究) ，清华大学出版社2 0 0 5 ，绪论 毒c o m p a c t 的全称为。政府与击愿及社区组织合作框架协议 1 5 山东大学硕士学位论文 组织在使用资源方面必须诚信、透明、有效；广泛伙伴关系，健全公益评估和 社会监督体系。目前这类组织数量极少，发挥作用有限，同时由于政府与民间 力量参与的度不好把握，极易使其成为政府的附属品，需要我们在实践中迸一 步探索。 自非政府组织大规模兴起和发展以来，在世界不同国家、不同时期发挥了 不同的作用，2 0 世纪下半叶以后，非政府组织所扮演的角色和其作用的发挥越 来越为国际社会所重视，但一般都认为非政府组织在社会参与、社会动员、促 进民主自治、社会监督和权力的制衡方面作用最为显著。我国自9 0 年代以后， 非政府组织在理论和实践方面都得到了迅