（行政管理专业论文）面向职责管理的县域领导干部考评体系研究.pdf

西南交通大学硕士研究生论文第1 页 摘要 近年来，从中央到地方，均对干部考核评价进行了深度的理论研究和 广泛的探索实践，中组部在2 0 0 6 年省市地方集中换届前，出台了符合科 学发展观的地方党政领导干部考核评价试行办法，各省市也分别结合地方 实际，进行了创新实践。从整体上看，办法的试行使得各级党委、组织 部门考核评价干部有章可循，干部群众认为较以往更加规范全面，但也普 遍感觉程序太多又繁琐、且针对性实效性较差，显得耗时费力。因此，作 为地方党委如何突出凭实绩论英雄、凭实绩用干部，面向职责管理建立和 完善行之有效的开放、民主、科学的基层官员考核评价体系显得尤为必要 和十分迫切，这也是本文写作的目的。 本文首先从县域基层领导干部的考评体系的现状出发，归纳整理了导 致目前县域基层领导干部考评结果不准确、不科学的相关问题，主要包括 两个方面，县域领导干部考评指标设计存在缺陷和当下行政领导体制等因 素对考评结果客观性的影响等。 其次，对指导县域基层领导干部考评的管理思想进行了分析与思考。 从县域行政管理的现状出发，指导县域领导干部考评的管理思想既不能因 循守旧，也不能脱离现实盲目超前。本文认为，面向干部职责的管理理念 贯穿于县域领导干部考评是现实的选择。 县域领导干部考评指标体系的设计是本文的重点。本文结合考评的现 实状况总结提炼出考评遵循的原则，借鉴运用3 6 0 度的考核方法，对领导 干部进行分类考评，构建科学、合理更为客观的考评指标体系。这个考评 体系不同于以往考评体系，主要表现在，第一，考评指标更多以干部的职 责引导设计，同时还要考虑行政能力、社会评价等因素。即指标设计是多 层面的，形成多层面的指标考评体系，从而得到的考评结果是对干部全视 西南交通大学硕士研究生论文第1 i 页 角考评的结果。包括以考核工作职责为主的目标量评指标体系，以考核行 政能力及素质的民主测评指标体系和反映社会评价的社会参评指标体系以 考核行政能力及素质的民主测评指标体系和反映公众评价的社会参评指标 体系。考评结果通过组织部门对三个考评指标结果的综合评定形成，即组 织考评。第二，为使考评更客观合理，在考评指标中通过设定不同的系数 权重来体现不同领导职位承担职责的不同和消除不同乡镇由于历史条件和 地域差异所导致的领导干部努力程度与实测政绩的不一致。 最后，对目前干部考评程序进行了改进，改变了单向、封闭的仅在本 单位进行考评的程序。将考评范围适当扩大，不仅包括自评、还包括下评 上、上评下以及社会相关人事的评价，使考评结果更真实可靠。同时，更 重视考评结果的应用，不仅将考评结果反馈本人，作为自身工作修正和提 高的参照，而且作为干部管理、监督、调整和提拔的依据和参考。 关键词：面向职责管理；县域领导干部分类；3 6 0 度考核方法；“四评 干 部考评指标体系；干部考评程序再造 西南交通大学硕士研究生论文第1 li 页 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，c e n t r a la n dl o c a la u t h o r i t i e s ，b o t hc a d r e st oc a r r yo u t i n - d e p t ha p p r a i s a lo ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n daw i d er a n g eo fe x p l o r a t i o n a n dp r a c t i c e 1 】，t h ec e n t r a lo r g a n i z a t i o nd e p a r t m e n t ，t h el o c a lp r o v i n c e sa n d c i t i e si n2 0 0 6f o c u s e do nt h eg e n e r a lb e f o r et h ei n t r o d u c t i o no ft h e ”s c i e n t i f i c c o n c e p to fd e v e l o p m e n tc o n s i s t e n tw i t hl o c a lp a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d e r st o e v a l u a t et h ep i l o ts c h e m e ，”t h el o c a lm u n i c i p a l i t i e sw e r ea l s oc o m b i n e dw i t h p r a c t i c a l ，i n n o v a t i v ep r a c t i c e sc a r r i e do u t o v e r a l l ，t h e ”m e a s u r e s ”t h ep i l o t m a d ea ta l ll e v e l so f p a r t yc o m m i t t e e sa n do r g a n i z a t i o nd e p a r t m e n t st oe v a l u a t e t h er u l e - b a s e dc a d r e s ，c a d r e sa n dt h em a s s e sm o r et h a ne v e rb e f o r et h a tt h ef u l l s p e c i f i c a t i o n ，b u ta l s ot h eg e n e r a ls e n s eo ft o om a n yc u m b e r s o m ep r o c e d u r e s ， a n dm o r es p e c i f i ca n de f f e c t i v et h a np o o r ，i ti st i m e - c o n s u m i n ga n dl a b o r i o u s t h e r e f o r e ，a sh i g h l i g h t e db yh o wt h el o c a lp a r t yc o m m i t t e e sp e r f o r m a n c e ， w i t hp e r f o r m a n c eb yc a d r e s r e s p o n s i b i l i t yf o re f f e c t i v em a n a g e m e n to ft h e e s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h eo p e n ，d e m o c r a t i c ，s c i e n t i f i ce v a l u a t i o n s y s t e mf o rt h eg r a s s r o o t so f f i c i a l se x a m i n a t i o ni sp a r t i c u l a r l yn e c e s s a r ya n d v e r yu r g e n t ，w h i c hi sw r i t i n gt h i sa r t i c l ep u r p o s e s i nt h i s p a p e r , f i r s to fa l ll e a d i n g c a d r e sf r o mt h eg r a s s - r o o t s c o u n t y a p p r a i s a ls y s t e mo ft h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，c o l l a t ea n da n a l y z et h el e a d e r s h i po f t h ec u r r e n t g r a s s r o o t s c a d r e so fc o u n t ya p p r a i s a lr e s u l t sa r ei n a c c u r a t e ， u n s c i e n t i f i ca n dr e l a t e di s s u e s ，m a i n l yi n c l u d i n gt w oa s p e c t so fe v a l u a t i o n i n d i c a t o r so ft h el e a d i n gc a d r e so fc o u n t yd e s i g nf l a w sa n dt h ec u r r e n te x e c u t i v e l e a d e r s h i ps t r u c t u r ea n do t h e rf a c t o r so nt h er e s u l t so fo b je c t i v ee v a l u a t i o na n d s 00 n 西南交通大学硕士研究生论文第1v 页 s e c o n d ，t h eg r a s s - r o o t sl e a d e r s h i pi ng u i d i n gt h ec o u n t ya p p r a i s a lo ft h e m a n a g e m e n to fc a d r e st oc a r r yo u ta na n a l y s i so ft h i n k i n ga n dt h i n k i n g t h e s t a t u sq u of r o mt h ec o u n t ya d m i n i s t r a t i o n ，t h eg u i d a n c eo ft h ec o u n t ya p p r a i s a l o ft h em a n a g e m e n to fl e a d i n gc a d r e sc a nn o t t h i n k i n go ff o l l o w i n gt h eb e a t e n t r a c ka n dc a nn o tb ed i v o r c e df r o mt h er e a l i t ya h e a db l i n d l y t h i sa r t i c l eh o l d s t h a tr e s p o n s i b i l i t yf o rt h em a n a g e m e n to fc a d r e sa n dt h ec o n c e p to fl e a d e r s h i p t h r o u g h o u tt h ec o u n t yi n t ot h ed e p a r t m e n to fa p p r a i s a li sar e a l i s t i co p t i o n l e a d i n gc a d r e sa tc o u n t yl e v e le v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi sd e s i g n e dt ob et h e f o c u so ft h i sa r t i c l e i nt h i sp a p e r , t h e r e a l i t yo fa p p r a i s a ls u m m a r ye v a l u a t i o nt o e x t r a c tt h ep r i n c i p l e s ，f r o mt h eu s eo f3 6 0 一d e g r e ea s s e s s m e n tm e t h o d st o c l a s s i f yo nt h ee v a l u a t i o no fl e a d i n gc a d r e st ob u i l das c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l e v a l u a t i o no fm o r eo b je c t i v ei n d i c a t o r s t h ea p p r a i s a ls y s t e mi sd i f f e r e n tf r o m t h ep r e v i o u se v a l u a t i o ns y s t e m ，m a i n l ym a n i f e s t e di nt h ef i r s t ，m o r ee v a l u a t i o n i n d i c a t o r st og u i d et h ed e s i g no ft h ed u t i e so ft h ec a d r e ，b u ta l s oc o n s i d e rt h e a d m i n i s t r a t i v ec a p a c i t y , s o c i a lf a c t o r ss u c ha se v a l u a t i o n t h a ti s ，t h ed e s i g ni sa m u l t i - l e v e li n d i c a t o r sa n dt h ei n d i c a t o r sf o r mam u l t i - l e v e la p p r a i s a ls y s t e m ，a n d t h u st h er e s u l t so fs u c he v a l u a t i o nt ob ec a d r e so f - w i d ep e r s p e c t i v eo nt h e e v a l u a t i o nr e s u l t s r e s p o n s i b i l i t i e si n c l u d ea s s e s s i n gt h ev o l u m eo ft h em a i n o b je c t i v e so ft h ea s s e s s m e n ti n d e xs y s t e mt oa s s e s st h eq u a l i t yo fa d m i n i s t r a t i v e c a p a c i t ya n dd e m o c r a t i ce v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dr e f l e c tt h ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mp a r t i c i p a t i n gi nt h ec o m m u n i t y e v a l u a t i o nr e s u l t s t h r o u g ht h e o r g a n i z a t i o no fd e p a r t m e n t si nt h eo u t c o m eo ft h et h r e ee v a l u a t i o ni n d i c a t o r st o f o r ma ni n t e g r a t e da s s e s s m e n t ，n a m e l y , a p p r a i s a lo r g a n i z a t i o n s s e c o n d l y , i n o r d e rt om a k eam o r eo b j e c t i v ee v a l u a t i o no fr e a s o n a b l ei n d i c a t o r si nt h e e v a l u a t i o no ft h ec o e f f i c i e n t sb ys e t t i n gd i f f e r e n tw e i g h t st or e f l e c tt h ed i f f e r e n t r e s p o n s i b i l i t i e s t oa s s u m el e a d e r s h i p p o s i t i o n sa n dt h ee l i m i n a t i o no ft h e 西南交通大学硕士研究生论文第v 页 d i f f e r e n tt o w n s h i p sa sar e s u l to fd i f f e r e n th i s t o r i c a lc o n d i t i o n sa n dg e o g r a p h i c a l d i f f e r e n c e sc a u s e db yt h ee f f o r t so fl e a d i n gc a d r e sa n dm e a s u r e dt h ed e g r e eo f i n c o n s i s t e n tp e r f o r m a n c e f i n a l l y , t h ec a d r e so ft h ec u r r e n te v a l u a t i o np r o c e s sh a sb e e ni m p r o v e da n d c h a n g e dt h eo n e w a y , c l o s e dt h eo n l yu n i t si nt h ea p p r a i s a lp r o c e s s a p p r o p r i a t e t oe x p a n dt h es c o p eo ft h ea p p r a i s a l ，i n c l u d i n gn o to n l ys e l f - a s s e s s m e n t ，b u ta l s o u n d e rt h ec o m m e n t a r yo nt h ec o m m e n t a r ya sw e l la sr e l a t e dp e r s o n n e lo ft h e e v a l u a t i o n ，s ot h a tm o r er e a l i s t i ca n dr e l i a b l ee v a l u a t i o nr e s u l t s a tt h es a m e t i m e ，m o r ee m p h a s i so nt h ea p p l i c a t i o no fe v a l u a t i o nr e s u l t s ，e v a l u a t i o nr e s u l t s w i l ln o to n l yf e e d b a c ki ，a sa m e n d e da n dt h ea d v a n c e m e n to ft h e i ro w nw o r ko f r e f e r e n c e ，a n da sac a d r em a n a g e m e n t ，m o n i t o r i n g ，a d j u s t m e n ta n dp r o m o t i o no f t h eb a s i sa n dr e f e r e n c e k e yw o r d ：f a c i n gt ot h er e s p o n s i b i l i t i e sf o rt h em a n a g e m e n t ；c l a s s i f i c a t i o no fo f t h el e a d i n gc a d r e sa tc o u n t y ；3 6 0 - d e g r e ea s s e s s m e n tm e t h o d s ；f o u r a s s e s s m e n t c a d r ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ；c a d r ea p p r a i s a lp r o c e s s r e c y c l i n g 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密囹，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ) 学位论文作者签名：弓勘蔷 日期：沙口7 i 文i 沙 指导老师签名：渤乏 日期力一7 一 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工 作所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由 本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 在对大邑县实地跟踪调研的基础上，认为我国的县域领导干部的年度 考评应面向职责管理，在领导干部分类管理的基础上，参考并运用了3 6 0 度的人力资源考核方法，构建了县域基层领导干部“四评 的考评指标体 系。其创新之处在于： 第一，考评指标更多以干部的职责引导设计，同时还要考虑行政能力、 社会评价等因素。即指标设计是多层面的，形成多层面的指标考评体系， 从而得到的考评结果是对干部全视角考评的结果。 第二，为使考评更客观合理，在考评指标中通过设定不同的系数权重 来体现不同领导职位承担职责的不同和消除不同乡镇由于历史条件和地域 差异所导致的领导干部努力程度与实测政绩的不一致。 第三，由于干部考评是人为设计指标对人的评价，本身不可避免地带 有主观性，同时考评结果不能做到绝对的准确性，故考评的最终结果不能 表现为一堆精确的数字，本文考评过程中本着“分类定量，综合定性；过 程定量，结果定性 对领导干部进行评价。 第四，依托县域基层领导干部“四评”的考评指标体设计的重新建立 了考评结果信息反馈机制，构建了重视考评结果运用的、开放的、民主的、 多渠道的县域领导干部考评程序。 棚苫、舢舢一 | 西南交通大学硕士研究生论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 近年来，从中央到地方，均对干部考核评价进行了深度的理论研究和 广泛的探索实践n 1 ，中组部在2 0 0 6 年省市地方集中换届前，出台了符合 科学发展观的地方党政领导干部考核评价试行办法，各省市也分别结合地 方实际，进行了创新实践。从整体上看，办法的试行使得各级党委、组 织部门考核评价干部有章可循，干部群众认为较以往更加规范全面，但也 普遍感觉程序太多又繁琐、针对性实效性较差，考核结果难以运用，且耗 时费力。因此，作为地方党委如何突出凭实绩论英雄、凭实绩用干部，面 向职责管理建立和完善行之有效的开放、民主、科学的基层领导干部考核 评价体系显得尤为必要和十分迫切晗1 。健全完善干部考评体系，发挥干部 考核评价的识别功能、校正功能、反馈功能、激励功能和监督功能口3 ，就有 可能防止“庸才 、“歪才 和“坏才 被提拔重用，也有助于防范选人用 人过程中腐败行为的滋生，同时为干部选拔任用机制遴选德才兼备的干部 创造条件。 1 2 国内外研究现状 1 。2 1 我国历代官员考核评价选拔制度的考察 历史是一面镜子。研究和考察我国历代官员的选拔，有利于从历史的、 发展的角度去分析和对待当下官员的选拔。黑格尔说“存在即是合理的 。 这些制度的出现和在一定时期的存在，都有其合理性和必然性，都是由当 时的生产力所决定的，而且均为推动人类社会的发展进步做出了不同程度 的贡献。我们完全可以从中汲取精华，古为今用，不仅是方法上得以丰富， 西南交通大学硕士研究生论文第2 页 而且思想上也是一次升华。本文主要从禅让制、世袭制、察举制、科举制 进行考察和分析。 据尚书、史记记载，我国上古时期的原始社会，氏族、部落首 领的产生主要实行“禅让制 ，这是我国最早出现的民主荐官，选官方式， 其核心是用人唯贤，具体方法是由各大臣和部落根据日常掌握的情况和民 间的反映进行推选，汇总后进行比选，并以多数认可决定。“禅让制”具有 重要的历史地位和作用，首先其严格的民主、公开选拔程序，以及注重民 间反响和平常一贯表现，体现了早时的民主与公平精神；其次部落首领在 生在位进行选拔接班人并且让位于贤，体现了执政者的远见与胸怀，有利 于权力的平稳交替和连续，有利于社会的稳定与安宁。“禅让制”可谓是我 国古代官吏评价与选拔制度的成功范例，倍受历代群贤推崇和称颂，但它 受限于生产力的发展与阶级社会的出现。 随着我国第一个奴隶制国家一夏朝的诞生，中国进入阶级社会，部落 联盟任人唯贤的“禅让制 正式被废除，变成了父死子承的“世袭制 ，这 是中国奴隶社会乃至封建社会王位及爵位世代相传的制度。与“天下为公” 选贤与能的禅让制相比，世袭任制的核心是“天下为家 ，实行的是任人为 亲的官吏选拔制度。其选官用人评价的标准是以父系血缘关系为准绳，而 非德行与能力，特点是王权与族权高度统一。“世袭制 盛行于夏、商、周 时代，通行于周朝，春秋战国时代诸侯争霸，人才争夺十分激烈，选官用 人采取了世袭制与推荐、自荐或者招收门客并举的方式，其积极性体现在 选人用人的广泛性与平民性，不在是青一色的家族成员。秦始皇统一中国 后，首创了帝王世袭制，使“世袭制”这一制度走向了极端，秦朝的速亡， 除其实行暴政外，平民精英缺乏平等竞争的政治参与机会和权利是另一重 要原因。“世袭制 是历史发展的必然趋势，它顺应生产力的发展，是阶 级对立的产物，其特点是任人为亲，无论是选官的标准还是用人的前提， 主要是以血统论英雄以血统定官阶，它主要是为统治阶级服务，使贵族阶 西南交通大学硕士研究生论文第3 页 级拥有政治与经济上的特权，使其坐享其成，严重阻碍了社会阶层和人才 的合理流动，迟滞了社会经济政治的发展和进步。 刘邦建立汉朝后，十分重视人才的选拔，采取“察举制”选用官员， 要求地方官员必须察举人才，并把举荐人才作为考核和衡量地方官吏政绩 的重要依据。察举制分为两类，把有特殊才能或专长足以定国安邦之人称 为“贤良 ；把品行端正足以为世人榜样的孝子廉吏称为“孝廉 。察举制 注重人的品德才能，不重出身，突破了先秦贵族血缘世袭制的藩篱，这使 得贫民精英能够脱颖而出，其最重要的贡献是营造了平等、平民的思想与 理念，形成了崇尚学习的社会风气，对推动历史进步具有不可或缺的作用。 但由于察举制一直缺乏规范的选拔评价标准，使其难以形成全社会统一和 硬性的评价标准和考察任用程序，其最大的弊端或致命的根源在于不注重 社会公众的评价，民意性差。以致后来逐步演变为地方官吏结党私营的一 项特权，进入了少数人选人和在少数人中选人的怪圈，特别是东汉后期， 选拔官吏中钻营请托、结党私营，察举不实和弄虚作假之风盛行。 科举制是隋朝以后通过考试选拔官员的一种基本制度。起源于汉朝， 兴盛于明清两朝，历经隋、唐、宋、元、明、清六个朝代，于清朝光绪三 十一年( 1 9 0 5 年) 正式废除，绵延了1 3 0 0 年。西方人甚至将科举制与我国 四大发明相提并论，称之为“中国的第五大发明”。科举制度的创设是一次 官员考核评价选拔的重大改革，它打破了传统的官员选拔制度，坚持考试 面前人人平等，形成了学而优则仕的浓厚社会氛围，使得社会从上至下都 积极鼓励读书，造成了对儒家文化推崇至极的社会导向，也使中华民族成 为世界历史上最崇尚学习的民族。科举制度使官员的评价选拔逐步走向规 范化、制度化、公平公正化。它既注重选才方式与选才原则的规范，更重 视考试程序与考试后任用的规范。科举制体现了公平的精神，拓宽了人才 选拔的渠道，使天下读书人有了一条读书、考试、做官的仕进之路，另外 其规范严格的考试程序和用人标准，减少了人为影响，营造了公平公正的 西南交通大学硕士研究生论文第4 页 社会环境。但科举制的局限性和弊端也是在所难免的，主要是其僵死的八 股文考试方式与僵化的“四书五经 考试内容，严重禁锢了人们的思想， 它在很大程度上影响和阻碍了中国科学技术和经济社会的发展。 1 2 2 国内外研究现状 纵览世界各国，尽管其国体政体还是意识形态干差万别，但都非常重 视官员的选拔、考核与评价。以英美为代表的西方国家公务制度目前最为 典型，也最值得学习与借鉴。尤其是其对公务员的分类管理与绩效考核的 方法以及考核所遵循的职责一致、奖惩结合和公平对待的原则具有参考价 值副。 从理论层面，国内的许多学者对此进行了研究。从管理思想角度出发， 刘尚娴，刘爱莲阳1 ( 2 0 0 7 ) 主张将绩效管理用于公务员考核领域，对公务员 绩效进行考核，促进公务员效率的提高从而带动政府效率的提高。从管理 机制、方式、方法对领导干部的管理和考评的探索来看口1 。李烈满阴1 ( 2 0 0 4 ) 综合运用理论联系实际、调查研究、比较分析等方法，从机制视角就构建 干部选拔任用机制相关问题进行了深入的探讨。认为必须以合理的干部分 类为基础；以干部管理体制为依托，从宏观、中观、微观三个层次对干部 进行分类与管理；必须以建立健全干部考察评价机制和干部选拔任用的保 障机制为内在要求和保证。吴江( 2 0 0 7 ) 认为领导绩效考评从考评内容上 既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评；既包括了对 履行经济发展和社会管理职能的绩效考评，也包括了对党政机关内部管理 的绩效考评。在考评的原则上应考虑干部职能的差异和社会公众的需求。 王小琴阳1 ( 2 0 0 5 ) 认为实行党政干部分类考核制度是建立健全科学的党政领 导干部绩效考核机制的重要内容，并以天水市麦积区为调研对象，制定了 天水市麦积区干部分类考核办法，对干部分类考核进行了探索。从考评的 方法上看，魏明n 们( 2 0 0 6 ) 认为应从基层政府财政支出绩效审计、基层班 西南交通大学硕士研究生论文第5 页 子战略规划制定及实施效果等方面设计绩考体系，并采用三百六十度评估 和科学排名方法确保考评的公平公正。郭秋平3 ( 2 0 0 4 ) 提出了设立“上 级考评、同级互评、下级测评、本人自评四大板块，对干部进行前后、上 下、左右立体考核评价，以最大限度地考实评价干部的考核评价体系的建 议。从考评指标的设计上，吴江n 2 1 ( 2 0 0 7 ) 认为领导绩效考评指标设计应 以通用性指标为基础，以管理职能为依据，以服务社会和服务群众为导向。 结合欧盟公共部门中绩效考评的通用评价模型，把考评指标分为领导作用 指标与领导结果指标两大类十个指标。 一些基层政府和机构也对干部考评方式、指标体系进行了有益的探索， 反映在一些调研文献上。2 0 0 4 n 3 1 年北京市深化人事干部制度改革，干部管 理方式从职务管理走向职责管理，取得初步成效。2 0 0 5 年，东海县在2 4 个 乡镇大胆尝试了领导班子成员实绩听证考核制度，在考核中引入群众听证、 质询、评议等方法，建立了组织评价与群众听证有机结合的考评新机制n 劓。 沅陵县对八个经济重镇设定了总体绩效指标，包括经济总体指标、工业化 指标、农业产业化和农村工作指标、农村城镇化指标、开放带动指标、财 税工作指标、党的建没指标、社会进步指标、社会稳定指标等几项内容， 每项指标内容结合各镇的实际情况，分解到了工作岗位和干部个人n 5 1 6 1 7 1 。 1 3 本文研究的主要内容、目标和方法 本文研究的主要内容围绕县域基层干部考评体系的构建，主要包括：1 、 当前县域基层干部考核评价中存在问题的分析；2 、构建较为科学的县域基层 干部领导干部考评体系的基础从职务管理走向职责管理的探讨：3 、以大 邑县为例，构建县域领导干部考评指标：4 、县域基层领导干部“四评 考评 程序设计与考评结果的运用。 本文的研究目标是通过对成都市大邑县的实地调研，以职责管理为导 向，采用试验研究、实证分析和规范分析、理论联系实际的研究方法，构 西南交通大学硕士研究生论文第6 页 建起一套符合当地实际情况，能较为科学、公平、公正完善的领导干部考 评体系，实现干部人才的合理配置和流动。 本论文采用的研究方法主要分为三个方面。 实证分析方法：本课题的研究主要对大邑县进行实地调研( 包括文献调 研、访谈调研、问卷调研等方法) ，从而分析大邑县在领导干部考评中存在 的问题。 规范分析方法：通过实验研究提出适合于大邑县领导干部考评评价体系 和相应的评价办法，完善相关考核制度的措施和建议。二是在论据采用上， 采取文献和案例相结合的方法。 理论联系实际的研究方法：本课题采用了文献调研与案例相结合的方 法，总结和制定出适合于大邑县的领导干部考评体系。 1 4 本文的创新点 在我国，对政府部门干部考核评价的研究和实践已在本章的第二节做 了综述。借鉴前人在管理思想、考评方法等方面的研究成果，在对大邑县 实地跟踪调研的基础上，认为我国的县域领导干部的年度考评应面向职责 管理，在领导干部分类管理的基础上，参考并运用了3 6 0 度的人力资源考 核方法，构建了县域基层领导干部“四评”的考评指标体系。本文作为应 用性的论文，解决了前人研究中的应用性、针对性尤其是考评指标设计的 应用性、针对性不强的问题，从对干部考评的管理思想出发，系统性地分 析和构建了县域基层领导干部“四评”的考评体系。以下所述的创新思想 和观点均来源于本人，我所就职的大邑组织部的同事和下属在考评指标的 实验和应用上给予了我大量的帮助。本论文的其创新之处在于： 第一，考评指标更多以干部的职责引导设计，同时还要考虑行政能力、 社会评价等因素。即指标设计是多层面的，形成多层面的指标考评体系， 从而得到的考评结果是对干部全视角考评的结果。 第二，为使考评更客观合理，在考评指标中通过设定不同的系数权重 西南交通大学硕士研究生论文第7 页 来体现不同领导职位承担职责的不同和消除不同乡镇由于历史条件和地域 差异所导致的领导干部努力程度与实测政绩的不一致。 第三，由于干部考评是人为设计指标对人的评价，本身不可避免地带 有主观性，同时考评结果不能做到绝对的准确性，故考评的最终结果不能 表现为一堆精确的数字，本文考评过程中本着“分类定量，综合定性；过 程定量，结果定性”对领导干部进行评价。 第四，依托县域基层领导干部“四评”的考评指标体设计的重新建立 了考评结果信息反馈机制，构建了重视考评结果运用的、开放的、民主的、 多渠道的县域领导干部考评程序。 西南交通大学硕士研究生论文第8 页 第2 章县域基层领导干部考评体系的背景分析 2 1 县域基层领导干部考评体系内容构成的理解 干部考评也称干部考核，是指考评机关根据干部管理权限，按照一定 的程序和方法，对领导班子和领导干部的思想政治业务素质和履行职责的 情况所进行的考察、了解、评价，并以此作为加强领导班子管理和对干部 任用、奖惩等的依据n8 1 。干部考评不同于干部考察，干部考察主要是对干 部拟任某一领导职位前，对其现职岗位上工作情况及发展潜力所进行的调 查了解。对实行任期制的干部在任职期满时进行的调查了解工作，也称为 “考察”。而干部考评主要是对干部在现任职务一定时期内各方面素质及履 行职责情况的阶段性考核评价。本文研究的范畴属于县域领导干部的定期 考评，主要是年度考评。本文中的县域领导干部是指县级部门正副局级( 科 级) 干部，各乡镇党委政府班子成员，以及退出领导岗位的正副局级干部。 领导干部考评体系是为了实现领导干部考评功能而运用的具有价值导 向的管理思想、程序与方法、考评指标体系的构成等内容的总和。在工作 实践中，笔者认为县域基层领导干部考评体系的构成大体包括三部分。1 一是县域基层领导干部考评的管理理念及方法。基层领导干部考评中 的管理理念，即以什么样的管理思想或理念来指导考评过程，也就是在干 部考评过程中体现出来的管理思想；领导干部考评的方法即是将管理思想 贯穿于工作实践中，与实践相结合，把管理思想在干部考评中具体化，形 成干部考评的方法与原则，即考评指标体系建立与考评过程中应运用的考 评方式方法和指导方针。 二是县域基层领导干部考评的指标体系。在确立考评的管理思想与基 本原则基础上，为了达到考评的目标而构建的指标体系，考评指标确定了 1 根据对大邑县的调研考察总结而来。 西南交通大学硕士研究生论文第9 页 从哪些方面对干部进行考评，形成干部考评的内容。通过对考评指标体系 所反映的考评信息进行加工处理，最终得到干部考评结果。它具有很强的 工作导向性，是干部考评体系的最重要的组成部分。 三是县域基层领导干部考评的程序。是指如何通过特定方法和途径获 取通过指标反映的考评信息的过程以及指标结果的反馈与运用，亦能体现 管理思想与方法。 从县域领导干部的考评体系的内容来看，干部考评的管理理念与方法 是干部考评的基础与主线；领导干部考评的指标体系是构成领导干部考评 体系的最主要的内容；干部考评的程序反映了考评所需信息的获取、) j d - r 处理以及运用的步骤，它把考评涉及的方方面面的内容联结成一个完整的 体系。 2 2 县域基层领导干部考评体系的现状 近段时期，县域组织部门在管理理念不断更新的基础上应上级部门的 要求和本身工作的需要对县管干部考评体系的改进和创新进行了不断的探 索，取得了一定的成效，主要表现在四个方面，一是考评理念逐步从“人 治”走向“法治”，干部考评逐步规范化。二是考评操作逐步由“封闭”走 向“透明”，考评工作向公开化、民主化方向发展。三是考评标准逐步由“主 观 走向“客观，不断完善指标体系，使干部考评走向科学化。在取得成 效的同时，在主客观方面仍有一些问题和因素影响了县域干部考评的效果， 主要表现在： 一、目前县域基层领导干部考评体系设计存在的缺陷 l 、没有对基层领导干部进行明确的分类管理与考评。第一，现实中县 域基层领导干部涉及到党群干部、行政干部以及乡镇干部等，不同职位使 其应履行的职能呈现出较大的差异性。过去的考评方式是对所有的不同职 位领导者使用同一套考评指标体系和同样的考评程序，即相同的考评标准 西南交通大学硕士研究生论文第1 0 页 应用于职责差异较大的人，考评的针对性差，考评结果不能客观地反映不 同职位的领导干部履行职责的真实状况，导致考评结果缺乏公正性和科学 性。第二，考评指标的设计没有区分干部履行职责工作环境等因素，完全 使用同一套指标对干部进行考评。干部考评指标的设计，没有正确区分干 部在履行职责过程中主观与客观的因素。如对于不同乡镇的乡镇领导，其 工作环境中自然条件差距较大，其工作基础和难易程度也不尽相同。一些 乡镇自然条件优越，工作起点较高，而一些乡镇工作起点低，历史基础差。 不考虑这些因素使用同一指标体系对乡镇干部进行考评也会使考评结果缺 乏公正性和准确性。 2 、考评指标的设计不科学，仍然沿袭传统的人事职务管理的思想。首 先，考评指标的设计主要从得、能、勤、绩、廉五方面来进行分类。此分 类标准倾向于对人的管理，即对领导的基本素质进行评价，而没有从职责 管理入手，从应履行的职责的角度进行归类评价，与评价的最终目标出现 了偏差。其次，从考评的具体指标来看，指标设计过于定性、笼统，在实 际操作中容易造成考评结果分值的随意性，使考评结果的鉴别程度差。 3 、考评的流程单向、封闭。县域基层领导干部的考评基本上在组织内 部进行，考评方式以上评下、自评为主。对基层领导干部的考评，由领导 认定的痕迹仍然十分明显。政府机关内部考评的权力过大，就有可能让一 部分作风不实之人有可乘之机，形式主义根源也在于此。没有把民众的满 意度作为评价干部的因素，把对上负责与对下负责结合起来，这样的考评 缺乏社会监督，公开性和透明性差，有悖于考评的最终目标。 4 、考评的结果运用性差，缺乏在考评基础上的反馈机制和有效的激励 机制。对被考评者来说，考评结果如何，往往掌握在组织内部或一定范围， 其结果没有被告知，或者没有完全被告知，同时考评者也较大程度上没有 将考评结果运用于干部的物质、精神方面的激励和干部升迁流动等管理， 事实形成了就考评而考评的现状。在考评中重过程和形式，轻结果和运用。 西南交通大学硕士研究生论文第1 1 页 二、影响干部考评体系的因素分析 1 、现行的领导体制影响了针对领导干部个人考评结果的准确性。比如， 我国地方党委和政府的领导体制，即地方党委和政府对地方经济等社会发 展共同负责的领导体制以及领导班子集体领导体制。该体制决定了党政领 导干部的职责分工具有包容和交叉关系。一项工作至少与单位一把手、分 管领导、主管领导和责任人四个层次的干部有关。由于体制原因决定的领 导干部职能边界模糊和交叉出现一人参与多项工作和多人负责一项工作的 格局，使得目前的领导干部考评制度难以区分考评对象在创造实绩中所处 的地位和和发挥的作用，难免出现“一人包众绩”或“一绩众人分的结 果。 2 、考评环境的复杂性影响了考评结果的真实性。领导干部处在一个复 杂的人际关系中。工作中的人际关系，生活中的人际关系。工作的人际关 系中包括与上级的关系、与同事的关系以及与下级的关系等。复杂的人际 关系决定了考评环境的复杂性。考评程序的规范性和缺乏灵活性难以从复 杂的环境中了解到被考评领导干部的真实情况。 3 、考评信息的传递和加工的失真使考察工作难以做到客观真实。这是 由于考评者对考评对象相关信息的掌握未必是全面的和完全的。同时，考 评者的评价或是由于自身水平限制或是由于自己的好恶亲疏等其他因素而 影响评价结果的真实和客观性。 综上所述，干部考评机制设计存在的缺陷和各种因素对考评机制的影 响使考评结果难以客观、真实和科学，达不到干部考评的目标。由此，通 过对考评体系的改进、变革，并在改进和变革中尽可能消除相关因素对考 评结果的影响进而构建新的考评体系十分必要。 西南交通大学硕士研究生论文第12 页 第3 章构建县域