（行政管理专业论文）长江三角洲区域一体化的问题研究和对策分析.pdf

学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：葫。3 ：霉 日期：q g 塑皇：垫 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索：有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：豳矗蛊 日期： 鳗：堕兰b 摘要 长江三角洲是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展 潜力的经济板块，随着经济全球化进一步加速和我国加入世贸组织，经济的发展 和联系的加强，客观上要求以市场一体化为核心来推动长江三角洲经济一体化发 展。然而，目前的长三角区域合作协调机制还处于起步阶段，存在着大量的问题 和面临着制度上的困境。本质上讲，这些问题和困境来源于我国根深蒂固的“行 政区经济”现象。而试图通过调整行政区划来解决此问题的尝试也是徒劳的，区 域的界限永远都是存在的，即使调整行政区划，也会带来新的“行政区经济现 象。与其承担因行政区划调整带来的巨大成本，不如强调行政区之间的合作与协 调。以多层次制度创新为先导，形成长三角一体化与政府制度创新的良性互动的 新格局。 关键词：长江三角洲一体化行政区经济区域合作协调制度创新 a b s t r a c t c h i n a sy a n g t z er i v e rd e l t ai sc u r r e n t l yt h ef a s t e s tg r o w i n ge c o n o m y ，t h el a r g e s t t o t a le c o n o m i co u t p u t ，t h em o s td e v e l o p m e n tp o t e n t i a lo ft h ee c o n o m ys e c t i o n ，w i t h f u r t h e ra c c e l e r a t i o no fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n dc h i n a sw t oa c c e s s i o n ，e c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dt h es t r e n g t h e n i n go ft i e s ，o b j e c t i v e l yr e q u e s tt om a r k e ti n t e g r a t i o n a st h ec o r et o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h ey a n g t z er i v e r d e l t ae c o n o m i c i n t e g r a t i o n h o w e v e r ，t h ey a n g t z er i v e rd e l t ar e g i o n a lc o o p e r a t i o nc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s mi ss t i l li ni t si n i t i a ls t a g e ，t h e r ea r eal o to fp r o b l e m sa n dd i f f i c u l t i e sf a c i n g t h e s y s t e m e s s e n t i a l l y ，t h e s ep r o b l e m s a n dd i f f i c u l t i e sc o m ef r o mc h i n a s d e e p r o o t e d a d m i n i s t r a t i v ea r e ae c o n o m y ”p h e n o m e n o n w h i l et r y i n gt oa d j u s t a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o nt ot r yt or e s o l v et h i sp r o b l e mi sf u t i l e ，r e g i o n a lb o u n d a r i e sa r e a l w a y st h e r e ，e v e ni ft h ea d j u s t m e n to f a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ，w i l la l s oh a v ean e w ” a d m i n i s t r a t i v ea r e ae c o n o m y p h e n o m e n o n b e c a u s eo fa d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n sa n d i t sc o m m i t m e n tt ot h ee n o r m o u sc o s t so fa d j u s t m e n t ，a se m p h a s i z e dt h a tt h e c o o p e r a t i o nb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v ea r e a s t oam u l t i l e v e ls y s t e mo fi n n o v a t i o n a st h ep i l o t ，as y s t e mo ft h ey a n g t z er i v e rd e l t ai n t e g r a t i o nw i t ht h ei n n o v a t i v en e w p a t t e r no fp o s i t i v ei n t e r a c t i o n k e y w o rds ：t h ey a n g t z er i v e rd e l t ai n t e g r a t i o na d m i n i s t r a t i v ea r e ae c o n o m y r e g i o n a lc o o p e r a t i o nh a r m o n i z e s i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n 2 前言 一本论文提出的背景和学界主要观点 随着2 0 0 3 年4 月上海市政府推出了旨在“降低商务成本”的“1 7 3 工程 ， 6 月浙江省则构思了“环杭州湾产业带”规划，7 月江苏省也制定了“沿江开发 战略，整个长三角地区又进入了一个高速发展的新时期。 2 0 0 7 年5 月1 5 日上午，国务院总理温家宝在上海主持召开长江三角洲地区 经济社会发展座谈会上指出，要进一步解放思想，推进改革开放，充分发挥区域 优势，促进长江三角洲地区实现率先发展、科学发展，增强综合实力、创新能力、 可持续发展能力和国际竞争力。 2 0 0 7 年5 月2 7 日在上海召开复旦大学全球商业管理前沿论坛之“长三角一 一重返经济舞台中心。本次会议上出炉题为重返经济舞台中心长三角区 域经济的融合转型的报告。报告由复旦大学管理学院、香港大学经济及工商管 理学院多位教授主持和研究。该报告的研究者历时三年有余，检索了国内外几乎 有关长三角经济发展的所有有价值的文献，其中包括上世纪9 0 年代后公开发表 的5 5 8 篇论文和研究报告，描绘出了长三角二十年区域经济发展的轮廓和脉络。 复旦大学管理学院院长陆雄文认为，从长三角经济区域的划分来看，行政区 经济仍有其一定的合理性，但是其负面效应很大，成为许多矛盾与问题的深层原 因。地方保护主义就是其中之一。为了追求地方政府自身经济利益的最大化，地 方政府经常对经济进行不合理的干预，行政区划成了阻隔经济一体化进程的一堵 “看不见”的墙，行政边界构成了阻碍中国区域经济一体化的壁垒，也成为阻碍 中国城市经济区形成与快速发展的巨大障碍。 香港大学首席副校长王于渐教授认为，行政区经济是政府对经济干预的产 物，其经济运行带有强烈的地方政府导向。一个行政区的“经济 ，往往以一个 区域的“不经济作代价。比如，引发不同行政区经济上的重复建设，产业结构 趋同，经济资源配置效率低下等，甚至会阻碍全国统一市场的形成和发展。 二本论文研究的目的、成果与结论 长江三角洲是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发 展潜力的经济板块，包含“两省一市 ：江苏、浙江、上海，共有1 8 个城市在内， 是一个庞大的都市圈。随着经济全球化进步加速和我国加入世贸组织，经济的 发展和联系的加强，客观上需要有一个使经济要素自由、合理流动的统一的市场 体系存在，即要求整体区域的市场体系一体化，要求以市场一体化为核心来推动 长江三角洲一体化发展。本论文的研究目的就在于分析长三角一体化过程中的问 题，并提出相应的对策。 上世纪八十年代起，长三角地区内的各省市一直试图建立起一种协同合作 机制，所推行的一系列政府合作行为，实质性地推动了区域政府合作机制的建立， 从而加速了长江三角洲地区区域经济一体化的进程。从整体上说，这种新兴的合 作机制还处于起步阶段，存在着大量的问题和面临着制度上的困境。目前长江三 角洲一体化的路径范式属于整合式一体化，这一范式隐含着政府失灵的风险。 本质上讲，这些问题和困境来源于我国根深蒂固的“行政区经济。 行政区经济是与区域经济一体化相对应的一个概念，从理论上分析，在一 国之内，如果没有地方政治上的割据，不同行政区域之间的经济运行一般不会出 现分割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行。然而， 在我国，由于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，在地方 政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下，政府干预经济的行为十分严重，地 方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。 制度创新是现代经济增长的根本性原因，制度与经济发展之间存在着清晰 的双向关系：经济发展导致制度创新，而制度创新又决定了区域经济发展水平和 进程，促进区域经济更快更有序发展。中央政府的调控和地方政府的自我协调并 不能从根本上解决区域经济一体化与行政区划冲突的问题。行政区划的调整也不 能彻底解决“行政区经济”所带来的问题，因为区域的界限永远都是存在的。即 使调整行政区划，也会带来新的“行政区经济”现象。要真正解决这一问题，就 必须跳出“头痛医头、脚痛医脚 的传统思路，进行多层次的制度创新，即基础 制度创新和基本机制构建，实现长三角区域经济发展与政府制度创新良性互动， 促使以行政区域为界的长三角经济发展格局转为以经济协作为基础的一体化发 展格局。 4 第一章长江三角洲概况和一体化发展要求 长江三角洲是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展 潜力的经济板块，包含“两省一市”：江苏、浙江、上海，共有1 8 个城市在内， 是一个庞大的都市圈。随着经济全球化进一步加速和我国加入世贸组织，在知识 经济迅速兴起的背景下，世界正进行新一轮的产业结构调整。经济的发展和联系 的加强，客观上需要有一个使经济要素自由、合理流动的统一的市场体系存在， 即要求整体区域的市场体系一体化，要求以市场一体化为核心来推动长江三角洲 经济一体化发展。同时，长三角的一体化还应该包括公共管理层面的一体化。只 有做到了公共管理层面上的一体化，才能使经济的一体化得到保障。 第一节长江三角洲的概况和经济、战略地位 长江三角洲长江三角洲北起通扬运河，南抵杭州湾，西至南京，东到海滨， 包括上海市、江苏省南部、浙江省北部以及邻近海域。面积约为九万九千六百平 方公里，人口约7 5 0 0 万，是一片坦荡的大平原。这里岸线平直，海水黄浑，有 一条宽约几千米到几十千米的潮间带浅滩。这个都市群汇集了产业、金融、贸 易、教育、科技、文化等雄厚的实力，对于带动长江流域经济的发展，连接国内 外市场，吸引海外投资，推动产业与技术转移，参与国际竞争与区域重组具有重 要作用。 长江三角洲是我国最大的河e l - - 角洲，泛指镇江、扬州以东长江泥沙积成的 冲积平原，位于江苏省东南部、上海市及浙江省杭嘉湖地区。长江三角洲顶点在 仪征市真州镇附近，以扬州、江都、泰州、姜堰、海安、拼茶一线为其北界，镇 江、宁镇山脉、茅山东麓、天目山北麓至杭州湾北岸一线为西界和南界，东止黄 海和东海。 长三角是一个具有三重意义的概念。 地理概念：长江入海的地方，由于河水所含的泥沙不断淤积而形成的低平的 大致成三角形的陆地。万里长江由西向东奔向大海，江水滔滔直下，所携带的泥 沙在入海口不断淤积，沧海桑田，历经千万年，终于形成坦荡、宽阔的三角形的 陆地。 工业经济概念：以上海为龙头的苏中南、浙东北工业经济带。这里是我国目 前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展潜力的经济板块。 长江三角洲都市圈，是指在长江入海而形成的扇形冲积平原上，以上海为龙 头，由浙江的嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山和江苏的苏州、无锡、常州、镇江、 南京及盐城、连云港等1 8 个城市所组成的城市带。 作为中国经济版图上一道独特的风景线，“长三角 正在吸引全球越来越多 的眼光。2 0 0 1 年，在这块占全国2 2 陆地面积、1 0 4 人口的地方，创造出了 占全国2 2 1 的国内生产总值、2 4 5 的财政收入和2 8 5 的进出口总额。 正在长江三角洲快速积聚的国际资本和民间资本，不仅规模越来越大，而且 以其特有的活力强有力地推动着这一地区的经济快速发展。据统计资料，2 0 0 3 年l 至9 月，苏州、杭州、无锡、宁波四市的国内生产总值均已超过1 0 0 0 亿元， 同期增幅均超过1 2 ，上海市国内生产总值已超过3 9 0 0 亿元，同比增长1 0 以 上。而这一经济增长高速和高于全国同期增幅3 至5 个百分点的状态，在长江三 角洲地区己连续保持了多年。 在这片不到1 0 万平方公里的土地上，充满活力的大型城市群正在不断崛起： “超级巨人上海，年国内生产总值己超1 0 0 0 0 亿元，位列全国第一；“重量级 巨人 苏州、杭州、无锡、宁波、南京，年国内生产总值在2 0 0 0 5 0 0 0 亿元；“小 巨人绍兴、南通、常州、台州、嘉兴，年国内生产总值在1 0 0 0 亿元以上。为 “长三角 都市圈带来丰富性和层次感的县域经济，极具竞争力。2 0 0 5 年1 1 月 揭晓的全国百强县市竞争力排名中，有七个“长三角”的县市( 区) 进入前十位。 县域经济的崛起，使“长三角 城市连片化、都市化成为可能。 这一经济巨人群，更直接吸引了众多世界级经济巨人的目光。目前，世界 5 0 0 强企业已有4 0 0 多家在这一地区落户，其中，在上海设立地区总部和中国总 部的就有逾2 0 0 家，仅在苏州投资的有8 1 家，投资项目达1 8 8 个。据不完全统 计，这一地区合同利用外资累计已近1 5 0 0 亿美元；长江三角洲已变成一个吸引 国际资本与技术的强大磁场。 在“长三角”这个都市圈里，作为经济发展主力军的企业独领风骚。这里集 中了近半数的全国经济百强县，聚集着近1 0 0 个年工业产值超过1 0 0 亿元的产业 园区，还有包括万向集团、金山石化、扬子乙烯、大众汽车、上海贝尔、东方通 信等在内的数千家巨人型企业。这些企业大多规模大、实力强、产品市场占有率 6 在行业中名列全国前茅，并在国际市场上占有一席之地。 上海是国际经济、金融、贸易和航运中心之一，带动着“长三角地区和整 个长江流域的发展。2 0 1 0 年世博会花落上海，从各方面给上海带来了良机，上 海正努力成为“世界城市”。上海强大的辐射力及其周边“近水楼台 城市的飞 速发展，已经使苏、浙两省的所有城市都意识到了区域合作的重要性，其它城市 无不同样在努力寻找自身的城市定位，在资金、信息、人才、商品的流动中找到 城市崛起的机遇。 “长三角”一体化是入世后中国经济全球化的一个缩影。大量外企的存在， 使得“长三角”地区的经济国际化程度大幅度提升，整个“长三角正在成为“世 界工厂，“中国制造”的产品源源不断地从这里走向世界。 城市经济概念：就是江浙沪毗邻地区的1 8 个市组成的都市群。长三角城市 包括：上海市；江苏省的1 0 个市：南京、苏州、扬州、镇江、泰州、无锡、常 州、南通、盐城、连云港；浙江省的7 个市：杭州、宁波、湖州、嘉兴、舟山、 绍兴、台州。 第二节长江三角洲的一体化发展要求 长江三角洲的“一体化”不应该仅仅是经济领域的一体化，同时还应该包括 公共行政层面上的一体化。经济一体化是一体化的基础，公共行政一体化是经济 一体化能够顺利开展和可持续进行的重要保障。 一长江三角洲经济一体化的必要性 作为中国经济增长速度最快的地区，长江三角洲经济一体化发展的思路由来 已久。随着经济全球化进一步加速和我国加入世贸组织，在知识经济迅速兴起的 背景下，世界正进行新一轮的产业结构调整。经济的发展和联系的加强，客观上 需要有一个使经济要素自由、合理流动的统一的市场体系存在，即要求整休区域 的市场体系一体化，要求以市场一体化为核心来推动长江三角洲经济一体化发 展。形成区域商贸网络，加大商品交流的广度和深度。统一规划要素市场网络建 设，建立以上海为中心的要素市场体系，尤其是金融、人才、技术、产权等大市 场。各类专业市场和特色市场继续形成合理布局与分工的态势，并以壮大高科技 产品和中高档商品市场、开发新型商业形态为主攻方向。进一步繁荣农副产品市 7 场，在上海形成各城市内外贸产品的储运基地。形成长江三角洲大旅游圈，联合 开发建设环太湖旅游带、沿侮旅游带、滨江旅游带，以及推动区域内的旅游连锁 经营。形成统一的经济运行和市场监管制度体系。 1 长江三角洲经济一体化是区域内产业结构调整的需要 在今后一段时间内，长江三角洲区域产业结构调整将面临较大冲击。从国内 需求来说，小康经济的资金技术密集型产业急需发展，技术创新和知识经济在产 业发展中的作用更加明显。加人世界贸易组织也可能会使该地区一些传统优势产 业、高新技术产业和服务业在短期内受到冲击。长江三角洲地区应该由劳动密集 型产业逐步转人资金、技术密集型产业，实现经济结构升级，但外部环衡并不宽 松。由于出口产品的主导产业仍然是资源密集型和劳动密集型产业，将面临国内 外劳动密集型产品的有力挑战。此外，一些高新技术产品也大多停留在劳动密集 型的加工装配环节，竞争力不强。因此，长江三角洲资源整合，走一体化道路具 有一定的迫切性。 2 长江三角洲经济一体化是区域内优化经济结构，理顺经济关系的需要 长江三角洲地区行政上隶属两省一市，行政分割，各自为政，导致产业结构 不合理，地区发展不协调。各类产业内部和企业组织的小、散、乱现象突出，难 以形成规模经济优势；产品陈旧，一般产品相对过剩和高技术产品短缺同时并存。 主要生产工艺、技术装备落后，环境污染严重，资源利用率、劳动生产率和劳动 力素质都相对较低：地区之间产业结构严重趋同，如：苏南地区( 南京、无锡、镇 江、常州、苏州) 、苏中地区( 扬州、泰州、南通) 、浙北地区( 杭州、嘉兴、湖州) 、 浙东地区( 绍兴、宁波、舟山) 内部各城市产业结构的相似系数都在0 9 5 以上， 无锡和镇江的相似系数竟达到了0 9 9 8 。上海与江苏的产业结构相似系数为 o 8 2 ，上海与浙江的相似系数为0 7 6 ，江苏与浙江的相似系数竟高达o 9 7 。加 快区域经济一体化进程，从各个方面创造条件，通过整体性的结构调整和完价， 理顺经济关系及比例关系，减少结构性摩擦，缓解瓶颈制约，对长江三角洲地区 的科学发展至关重要。 3 长江三角洲经济一体化是提高区域综合实力，参与国际竞争的需要 长江三角洲地区作为中国最大的都市地区和城镇密集地区，历史上就己形成 王洪庆，朱荣林长江三角洲经济一体化的实现途径新探，经济纵横 j ，2 0 0 4 ( 7 ) ：1 8 - - 2 1 钱办杨，谢守样长三角大都市幽协同发展的战略思考华东经济管理【j 】，2 0 0 4 ，1 8 ( 4 ) ：4 - - 7 了难以分割的联系，这种地缘优势在全球化和信息化背景下，在参与全球竞争、 提高我国综合竞争力等方面具有重要意义。整体协调发展是国外大都市带发展经 验的核心。大都市经济发展战略强调内部的经济联系，使竞争成为大都市之间的 竞争，因此，培育大都市地区整体竞争力成为至关重要的因素。从全球的层面看， 整合长江三角洲地区整体力量的目标是使其成为具有国际竞争优势的大都市连 绵带，立足于成为代表亚洲和中国参与国际分工和国际竞争的世界性大都市连绵 带，成为2 1 世纪世界经济增长和社会、环境协调发展的引擎。 4 长江三角洲经济一体化是合理利用资源，改造生态环境的需要 长江三角洲地区以土地资源紧缺、水质性缺水为核心的限制因素与经济高速 发展的矛盾日益突出。随着大规模的开发，水土的问题会更加突出。区域资源开 发利用强度大，环境污染严重。污染源己成面状扩散，产生了区域性的影响，行 政区边界往往是污染最严重的地区，受地方利益驱使以及认识上的差异、措施上 的不同步和缺少整体协调机制，己成为改再整体环境质量的最大障碍。因此，长 江三角洲地区未来的发展必将带来资源的消耗与生活需求提高的同步增长。更大 的需求压力指向日趋短缺的资源和基础脆弱的生态环境，只有从区域整体角度出 发才能妥再处理发展与环境的关系，避免资源和环境问题的转嫁，达到资源集约 利用。 二长江三角洲公共行政一体化的必要性 党的十六大确立了今后2 0 年全面建设小康社会的目标，并且要求有条件的 地方可以发展得更快一些，率先基本实现现代化。目前长三角一体化发展己成为 国家战略。党中央要求长江三角洲地区联动发展。在经济全球化和中国加入w t o 的新形势下，面对国际产业结构调整和资本转移的新趋势，长三角要成为国内乃 至国际重要的经济增长极，成为世界第六大城市群，就必须加快区域整合与一体 化发展，构建“经济互补联动”模式。这是因为，首先在于长三角各个城市之间 各自具有自己的比较优势。譬如，上海拥有较强的综合经济实力、雄厚的现代工 业基础、完善的资本市场体系、开放的国际化平台和丰富的科教人才资源等诸多 优势。与此同时，要加快长三角区域公共行政体制整合与一体化发展，率先打造 长三角区域城市公共行政制度一体化，为长三角区域经济和社会全面、和谐、可 。刘兆德，陈素青，王慧，长江三角洲地区经济社会一体化初步研究中国软科学 j 】，2 0 0 4 ，1 5 ) 1 2 3 1 2 9 9 持续发展提供公共行政体制保障。其理由主要是： 首先，推进“长三角的经济一体化，要求城市公共行政体制必须统一、合 理、公正。长三角地区是一个典型的城市密集区，“一体化 不仅是指金融、贸 易、投资、产业布局规划、基础设施建设和生态保护等方面的一体化，还需要政 府提供健全的、开放的市场环境和发展机制的保障；需要政府提供统一、合理、 公正的公共行政管理体制。目前，长三角区域政府管理制度存在着不统一、不规 范状况，特别是与世贸组织规则不相适应的地方，而长三角经济联动发展意味着 长三角区域政府管理制度在许多方而首先要统一、合理、公正，要与国际接轨。 因此，经济联动要求长三角各个城市政府统一制定和实施现行的政策和规章，维 护长三角区域制度的统一和尊严。它要求长三角区域政府在对外经济运行方而遵 守世贸组织规则，而且在对内市场经济运行方而也要加快实现“经济一体化”和 “公共行政一体化”，为建立和完善长三角区域统一、公平竞争、规范有序的市 场体系创造良好的条件。在这种大背景下，长三角区域经济合作必须着力构建一 种“经济一体化”和“公共行政一体化 的“互补联动”的新模式。其主要涵义 是：长三角各个城市政府一方面保持自己经济的相对独立性，另一方面加快实现 “经济一体化”和“公共行政一体化 的优势互补，联动发展。这不仅是消除各 种形式的地方壁垒、协调利益关系、充分发挥各自的比较优势、共享信急资源和 营造发展环境的关键和基础，也是长三角区域政府依法行政、打造公共服务政府 的必然途径。 其次，提升长三角地区城市竞争力，需要有一揽子的现代政府体制创新安排。 城市竞争力是指一个城市在竞争和发展过程中与其他城市相比较所具有的吸引、 争夺、拥有、控制和转化资源，争夺、占领和控制市场，以创造价值，为其居民 提供福利的能力。在长三角区域经济不断走向融合的过程中，需要长三角地区的 政府着力提升长三角地区城市的综合竞争力。根据长三角的特点，长三角综合竞 争力要素有地理区位、经济实力、开放程度、科教力量、居民素质、发展环境、 政府作用与综合形象等方面，而这些方面都需要政府制度作安排。长三角竞争力 要素在国内各区域中较好，但与国际发达地区相比还远远不足，而城市综合竞争 力的提高，发展环境和综合形象的打造，又得依赖政府的作用。当全球经济化、 中国经济快速发展的时候，我们应该看到世界各国城市的竞争力越来越强了；城 1 0 市的政府体制和管理特色也越来越成为城市竞争力中一个重要的战略制高点。人 们过去在衡量一个城市的时候，主要是看g d p 、人口、人均收入，而今天必须看 到，在新一轮全球城市竞争的时候，政府管理体制和政府作用越来越具有重要的 地位。可以说，当今世界范围的城市发展环境和综合形象的竞争，实质是政府管 理体制的竞争。当我们的政府，当我们许多的高层人士都在关注着“长三角 经 济圈的同时，也应该更多地考虑到构架“长三角”的公共行政体制一体化；考虑 到加快建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为 什么长三角一体化目前还处于没有实质性推进的状态? 笔者认为，核心问题是长 三角还未有形成统一、合理、公正的公共行政管理体制。长三角地区的政府应该 进一步加强相互间的协调与合作，使长三角成为全国率先基木实现公共行政体制 一体化的“实验区”。 再次，消除政府治理分割而产生的负面竞争现象，需要长三角地区率先实现 公共行政体制一体化。改革开放二十多年来，尽管以市场为导向的经济体制改革 对我国传统的城市政府分割的治理体系形成了较大的冲击，但长江三角洲地区不 同层级的城市政府出于所处地位的不同、所代表的利益诉求的不一致，各自形成 了相对独立的封闭的社会管理和公共服务体系，所产生的不良后果是，长江三角 洲地区各行政区之间产业结构雷同、生产要素流动困难、区域贸易壁垒森严、招 商引资中的恶性竞争、生态保护上的恶意倾轧、负面竞争多于正面合作等现象比 比皆是，不仅影响了区域经济发展一体化的步伐，还阻碍了统一开放的大市场体 系的形成，而的严重地削弱了各级政府社会管理和公共服务的能力。因此，创新 长江三角洲地区不同层级的城市政府管理体制，早日实现长三角公共行政体制一 体化，对推动长江三角洲区域经济与社会发展的进程至关重要。特别是上海作为 全国最大的经济中心城市，也是长江三角洲地区的龙头，具有责无旁贷的“领军 责任。从目前的情况来看，要组织力量加大对长江三角洲地区各个城市政府公共 行政体制一体化的研究力度，包括对各个城市政府合作的内容与对象、合作组织 _ 形式的创新、非政府组织在公共行政体制体化中的地位与作用、国外都市政府 合作体制的模式与机制的研究，等等，从而为长江三角洲地区城市政府公共行政 体制一体化奠定坚实的理论基础。 第二章长三角地区区域一体化协调发展状况研究 上世纪八十年代起，长三角地区内的各省市一直试图建立起一种协同合作机 制，所推行的一系列政府合作行为，实质性地推动了区域政府合作机制的建立， 从而加速了长江三角洲地区区域经济一体化的进程。从整体上说，这种新兴的合 作机制还处于起步阶段，存在着大量的问题和面临着制度上的困境。目前长江三 角洲一体化的路径范式属于整合式一体化，这一范式隐含着政府失灵的风险。 第一节长三角地区区域协调发展历程及现状 长三角地区各城市间的协作白改革开放以来就一直在探索，区域协作的历程 大致可分为三个阶段： 12 0 世纪8 0 年代初，作为打破行政条块最早的尝试，长三角成立了“上海 经济区规划办公室 ，直接参与者包括长三角1 4 市( 后来变成1 5 个) 。但由于该 机构仅有协调职责，而无决策的权限，致使合作流于形式，规划“纸上谈兵”。 2 自1 9 9 0 年上海浦东开发区正式向世界开放后，江浙两省确立了“协同” 观念，分别把宁波和南京的发展放在了重要的位置上。尽管江浙两省谋求加强联 合，以利用浦东开发的便利，但总体上看依然是在走各地独立发展的道路。 3 第三个阶段是1 9 9 6 年国家提出要“以上海为龙头带动长三角及长江流域 的发展 后，长三角有关政府部门和企业共建并参与了四个区域性合作组织：长 江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院 及长江开发沪港促进会。这些机构就区域内涉及的经济、旅游、基础设施等重大 战略问题展开了讨论与研究，在一定程度上推进了各城市的合作。但由于这些合 作组织缺乏制度保障，并没有真正改变地方割据、区域断接的现状。 目前，长三角城市群区域内部协调机制主要包括三个层次：一是“江浙沪省 ( 市) 长座谈会”，自2 0 0 1 年起每两年由三省( 市) 省( 市) 长参加；二是由“长三角” 1 5 市的常务副市长参加的“经济协调会 ，也是每两年召开一次；三是“协作办 主任会议 ，其职责是落实前两个会议形成的决策和方针。 。连玉明主编中国城市报告【m 】北京：中国时代经济出版社2 0 0 4 p 4 6 2 - - 4 6 4 第二节长三角区域政府合作机制存在的问题 长江三角洲各地方政府在新的发展环境下，所推行的一系列政府合作行为， 实质性地推动了区域政府合作机制的建立，从而加速了长江三角洲地区区域经 济一体化的进程。但必须清醒地看到，这种新兴的合作机制还处于起步阶段， 其所存在的问题更应引起关注。 1 制度化的程度相对较低，准确地说只是一种地方政府倡导式的非制度性 合作协调机制。政府间许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来保障的，缺乏 法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性，一旦地方领导调动便容易使合作 机制架空。而且各政府间合作一般采取集体磋商的形式，而没有形成像欧盟那 样的谈判机制。这种形式容易在涉及到实质性利益的问题上，由于分歧太大而 无法达成共识。 2 区域合作的组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制， 也没有建立起一套功能性的组织机构。组织机制的缺乏大大增加了区域政府间 的合作成本。因此，应将原来长江三角洲的各种会议制度与单项合作机制和组 织，整合为整体规划性与具体工作性相结合的长江三角洲区域政府合作发展组 织。它的首要任务是培养和发展各种跨行政区的合作项目与制度机制，开拓长 江三角洲地区的统一市场，协调和规划整个区域的发展。 3 区域内各政府间合作共识已经确立，但缺乏统一的合作战略规划。近年来， 各地政府纷纷将融入大上海、共享长三角区域经济合作收益，作为自身的发展战 略。但是，这种共识是没有统一方案的共识，各地在很大程度上都是按照自身发 展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的。 4 中央政府角色缺位，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然分权改 革以来，地方政府的自主权日益增大，但我国毕竟是个单一制国家，中央与地 方之间仍然是领导与被领导的关系，地方政府倡导的区域政府合作机制要得以 真正建立，离不开相关的改革和制度保障。针对当前相对于地方政府间自发合 作机制迅速发展，中央政府的相关改革明显滞后，中央政府应当在立宪层次上 积极进行市场化导向的制度创新，打破区域合作的体制障碍，为区域政府间合 作创造良好的制度环境。只有通过这种上下( 中央与地方) 互动的构建模式， 才能真正建立起区域政府合作机制。 第三节长三角区域政府合作机制的路径依赖分析 一路径依赖理论的概念 路径依赖又译为路径依赖性，它的特定含义是指人类社会中的技术演进或制 度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径( 无论是“好 还是 “坏 ) 就可能对这种路径产生依赖。 路径依赖问题首先由保罗大卫在1 9 8 5 年提出，尔后w 马兰阿瑟在此基 础上进一步发展，形成了技术演进中的路径依赖的系统思想，后来，道格拉斯诺 斯将前人有关这方面的思想拓展到社会制度变迁领域，从而建立起制度变迁中的 路径依赖理论。 路径依赖问题是保罗大卫在解释惯常的字版文字组织是怎样变得标准化 和固定化时提出的。他认为：一些偶然事件可能导致一种技术战胜另一种技术( 即 技术演进) ，而且一旦选择某一技术路线，即使这一路线可能不比放弃的另一种 技术路线更为有效，它也会持续到最终。 阿瑟创造性地发展了保罗大卫的这个思想，并系统地阐发了技术演进过程 中自我强化机制和路径依赖性质的观点。他指出，新技术的采用往往具有报酬递 增和自我强化的机制。由于某种原因先发展起来的技术通常可以凭借先占的优 势，利用规模巨大促成的单位成本降低、普通流行导致的学习效应提高、许多行 为者采取相同技术所产生的协调效应、在市场上越是流行就越促使人们产生相信 它会进一步流行的预期等，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中战胜自己的 对手。相反，一种具有较之其他技术更优良的技术却可能由于晚人一步，没能获 得足够的追随者而陷入困境，甚至“锁定”在某种恶性循环的被动状态之下，难 以自拔。总之，细小的事件如偶然的情况常常会把技术引入特定的路径，而不同 的路径最终会导致完全不同的结果。 诺斯把阿瑟关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广n $ o 度变迁方 面来，从而建立了制度变迁的路径依赖理论，这一理论是诺斯对新制度经济学的 又一贡献，其主要内容可概括为以下几点。 1 制度变迁如同技术演进一样，也存在着报酬递增和自我强化机制。这种机 制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自强 化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择 。沿着既定的路 径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原 1 4 来的错误路径往下滑；弄得不好，它还会被锁定在某种无效率的状态之下。一旦 进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难，往往需要借助外部效应，引入 外生变量或依靠政权的变化，才能实现对原有方向的扭转。 2 制度变迁不同于技术演进的地方在于，它除了受报酬递增机制决定外，还 受市场中的交易因素影响。诺斯指出，决定制度变迁的路径有两种力量，一种是 报酬递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场，如果没有报酬递增 和不完全市场，制度是不重要的。而随着报酬递增和市场不完全性增强，制度变 得非常重要，自我强化机制仍起作用，只是某些方面呈现出不同的特点： ( 1 ) 设计一项制度需要大量的初始设置成本，而随着这项制度的推进，单位 成本和追加成本都会下降。 ( 2 ) 学习效应，适应制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利机会。 ( 3 ) 协调效应，通过适应而产生的组织与其他组织缔约，以及具有互利性的 组织的产生与对制度的进一步投资，实现协调效应。不仅如此，更为重要的是， 一项正式规则的产生将导致其它正式规则以及一系列非正式规则的产生，以补充 这项正式规则。 ( 4 ) 适应性预期，随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这项制度持久 下去的不确定性。总之，制度矩阵的相互联系网络会产生大量的递增报酬，而递 增的报酬又使特定制度的轨迹保持下去，从而决定经济长期运行的轨迹。 3 由于制度变迁比技术演进更为复杂，所以行为者的观念以及由此而形成的 主观抉择在制度变迁中起着更为关键的作用。诺斯认为，“在具有不同的历史和 结果的不完全反馈下，行为者将具有不同的主观主义模型，因而会作出不同的政 策选择，因此，制度变迁过程中，边际调整就不会完全趋同。”所以，不同历史 条件下形成的行为者的不同的主观抉择，既是各种制度模式存在差异的重要因 素，也是不良制度或经济贫困国家能够长期存在的原因之一 二目前长江三角洲一体化的路径分析 目前长江三角洲一体化的路径属于整合式一体化。 整合式路径的一个鲜明特征是外部力量在一体化进程中的作用非常突出，而 外部力量主要是指政府的行政力量，它凸现的是强势政府理念。这种路径，其整 合的首要对象是长三角各地方政府的行政权力，而权力整合的后而则隐含着更为 1 5 根本的利益整合。如果整合过程比较顺利，则一体化进程将会在短时间内跃升到 一个崭新的高度和水平。当然，这必须基于这样一种假设，即一体化的参与各方 都是有充分理性的智慧型政府，而这种智慧型政府不是通常意义上的“全能政 府 ，而是能够回应一体化加快发展、成功回应全球化挑战以及自觉顺应国际分 工转移进程的政府。毋庸讳言，这种假设目前在我国不具备成立条件，甚至今后 若干年内依然只具有理论意义，而没有现实意义。这是因为智慧型政府在我国还 远未建立起来，而且，建立智慧型政府绝不是一蹴而就的，而将是非常漫长的探 索和反复试错的过程。因此，强势政府主导下的一体化，由于行政力量过于强大， 如果整合时出现严重失误，则不但不能促进一体化进程，反而会极大地阻碍一体 化的进展，甚至一体化进程会出现某种倒退。 基于上述分析，我们不难发现，整合式路径实际上蕴藏着政府失灵的风险。 而且，即使是充分理性的智慧型政府，也不能保证在整合时不会出现目标偏 离。而目前大多数地方政府只是有限理性政府，因此，在整合式路径中政府失灵 的可能性是比较大的。同时，整合式路径还存在这样的弊端，即对共同利益之外 的特殊利益的整合同样有可能会导致不应有的利益损失。笔者认为，这一路径下 的长三角政府间关系很容易演变成“有为低治 。 1 6 第三章长三角区域经济一体化与行政区经济的冲突 本质上讲，现阶段长江三角洲区域协调机制中存在的问题和困境来源于我国 的“行政区经济现象。行政区经济是与区域经济一体化相对应的一个概念， 从理论上分析，在一国之内，如果没有地方政治上的割据，不同行政区域之间的 经济运行一般不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律 组织经济运行。然而，在我国，由于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济 功能十分突出，在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下，政府干预经 济的行为十分严重，地方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的 地方政府行为色彩。 第一节“行政区经济”是长江三角洲一体化面临的主要障碍 长三角区域内的1 8 个城市分属三省市，行政隶属关系复杂，地区之间的协 调难度很大。由于行政区经济的牵引，市场分割和地方保护阻碍了经济资源的自 由流动和跨地区的经济合作。经济一体化未形成。特别是由于行政区域的限制， 生产要素还不能自由流动，各城市之间经济要素间的流动受到严重阻碍，体现了 行政区经济的特点。 行政区经济是指在既定的行政区划范围内，由行政区划对区域经济的刚性约 束而产生的一种特殊经济现象。在中国，建立在地方经济利益基础上的行政区经 济已经是一个客观存在，而按经济区或城市经济区来调控经济发展却是一种客观 要求。由于行政区经济和经济区经济经常处在不一致的状态，两者之间的冲突也 就在所难免： 一行政分割导致各自为政 区域经济发展的战略目标和战略重点雷同，缺乏特色，经济运行带有显著的 行政区域利益特征，区域合作和磨擦始终并存。经济协调和沟通渠道不畅。缺乏 紧密的区域经济联系、没有从分工协作关系上考虑如何集合成一个整体参与国际 经济竞争。 二行为扭曲导致过度竞争 区域内各开发区陷入了招商引资的“倾销式 竞争之中，并以比照政策优惠 刘君德：中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析，理论前沿2 0 0 4 年第1 0 期p 2 0 。 1 7 的方式来吸引有限的外部资金。在外贸产品出口上又竞相压价，导致过度竞争； 人为阻挠各种商品和生要素的自由流动；对异地投资企业实行双重征税政策，严 重影响了优势企业的跨地区迁移或兼并、重组。 三重复投资导致产业结构趋同 各城市之间生产布局重复，产业构同化、特点同化、职能同化现象较为突出。 在同一省区范围内。各城市之间产业结构趋同现象也相当明显。不仅使长江三角 洲的整体联动效应的发挥受到了抑制，而且也减弱了该区域抗全国性经济波动的 能力。 之所以出现这些问题，关键是在目前的统计方法和行政系统的考核标准下， 由于没有利益共同体，两省一市的地方政府推动长期规划没有现实性。地方政府 把本地就业、税收放在重要位置来考虑，有其一定合理性，在各地财政税收利益 的争夺和失业问题都比较严峻的形势下，要搞好统一的政府协调是很难的。中国 发展区域经济碰到的最大问题就是行政界限，必须实现从行政区经济向经济区经 济的重大转折。各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动。各级政府 不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济活 动。行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有着不可或缺的功 用。然而，从现实情况看，行政区经济有着以下不容忽视的问题： ( 一) 行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政 区经济的运作条件下，区域经济呈稳态结构，而且带有强烈的地方政府行为色彩。 因此，一个行政区的“经济 ，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为代 价。由于行政区“经济 的牵引，各行政区重复建设，产业结构趋同，区域之间 在比较优势基础上的分工和协作难以寻觅，经济要素资源配置效率低下，浪费严 重。 ( 二) 行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间 的经济发展水平和人均收人水平相近，区域内的需求结构和偏好也会相似，市场 间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求与 供给关系的弱化，在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩 擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构 筑贸易壁垒，实行市场封锁阻碍经济要素资源的自由流动。 第二节“行政区经济 阻碍长江三角洲一体化的体制性原因分析 就目前来看，对于“行政区经济 问题的治理，无论是