（行政管理专业论文）论新时期政府职能转变.pdf

内容摘要 政府职能是国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权 力的过程中所承担的职责和功能。转变政府职能是以行政权力为基础的政府职 责、功能的变化、转换与发展，它意味着政府行政权力的变化，行政管理方式 的转变以及政府行政能力和行政效率的提高。转变政府职能是机构改革的重 点，其宗旨是使政府的经济管理职能从过去直接管理企业，真正转变到制订和 执行宏观调控政策，搞好基础设施，创造良好的经济发展环境上来，以适应社 会主义市场经济的要求与发展。 政府作为中国市场化改革的发起者和实施者，其管理体制在整个国内体制 中居中心地位，而政府管理体制中的关键因素是政府职能问题，这一问题在入 世之后而更加突出。加入w t o 已经有几年，全球经济给政府职能带来越来越深 的影响。政府职能将如何转变是亟需回答的重大问题。随着我国政府机构改革 的不断深入发展，在政府职能转变过程中，我国已经逐步解决了一批部门之间 职能交叉、重复问题，政府职能转变有了良好的开端，但政府职能仍然有诸多 方面不能适应和满足新时期社会主义市场经济发展的客观要求。 本文运用马克思主义管理学、行政学、经济学、法学等学科的基本原理对 新时期政府职能转变的相关理论进行了阐释。提出了新时期政府职能转变过程 当中所面临的诸多突出问题，并根据相关理论及新时期的特殊历史背景确立了 政府职能转变的目标及原则，给出了政府职能的最终定位，最后尝试着提出了 政府职能转变的途径和措施。希望通过分析这些问题，明确人们的思想意识、 推进当前政府机构改革、真正实现新时期政府职能的有效转变。 关键词：新时期；政府；政府职能 a b s t r a c t g o v e r n m e n tf i m c f i o ni st h en e e d st h a tn a i l o n a le x e c u t i v ea u t h o r i t yd e v e l o p s a c c o r d i n gt oe c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n ds o c i e t y , i se x e r c i s i n ga d m i n i s t r a t i v er i g h t n e d u t yt h a tu n d e r t a k e ni nc o u r s ea n df u n c t i o n c h a n g eg o v e r n m e n t f u n c t i o ni ss o a sa d m i n i s t r a t i v er i g h ti sb a s i cg o v e r n m e n t d u t y , d e v e l o p m e n t ，c o n v e r s i o na n d t h e c h a n g eo ff i m c f i o n ，i ts i g n i f i e st h ec h a n g eo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v er i g h ta n d t h e c h a n g e o fa d m i n i s t r a t i o n w a y ，a s w e l la st h e r a i s i n g o f g o v e m m e n t a d m i n i s t r a t i v ea b i l i t ya n da d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y c h a n g eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni s t h e k e y , i t sp u r p o s e o fs t r u c t u r a l r e o r g a n i z a t i o n i t i st om a k et h ee c o n o m i c m a n a g e m e n t f u n c t i o no f g o v e r n m e n tc h a n g er e a l l y f r o mt h e p a s t d i r e c t m a n a g e m e n te n t e r p r i s eo f ”g r a n d m o t h e r ”w h e ne n t e r p r i s ew o r ko u ta n dc a r r yo u t m a c r o c o n t r o l p o l i c y ，b e t t e ri n f r a s t r u c t u r e ，c r e a t e t h e g o o de n v i r o n m e n to f e c o n o m i c g r o w t h t oc o m eu p ，s oa si ss u i t a b l es h o u l d d e v e l o p m e n t a n dt h e r e q u i r e m e n t o f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y g o v e r n m e n ti sc h i n e s em a r k e tm e l tr e f o r mi n i t i a t ew i t he n f o r c e f i a e n t i t s m a n a g e m e ms y s t e mi si ne n t i r ed o m e s t i cs y s t e m t h ep o s i t i o no fm o r a ln a t u r e a n d t h ec r u c i a lf a c t o ri n g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m i s g o v e r n m e n t f u n c t i o n p r o b l e m ，t h i sp r o b l e mi ne n t e rl i f e t i m e i ti sr e a ra n dm o r eo u t s t a n d i n g h a v eh a d f e wy e a r sb ya d d i t i o no fw t o ，i sg l o b a la n de c o n o m i ct ob r i n gm o r ea n dm o r e d e e ps h a d o wt og o v e r n m e n tf u n c t i o n g o v e r n m e n tf u n c t i o nw i l lh o w t oc h a n g ei s t h e s i g n i f i c a n tp r o b l e mt h a t n e e dt o r e p l y a l o n g w i t l lt h eg o v e r n m e n to fo u r c o u n t r y s t r u c t u r a l r e o r g a n i z a t i o nt m c e a s i n g ，t h o r o u g hd e v e l o p m e n t i si n g o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g ec o u r s e ，o u rc o u n t r yh a v ea l r e a d ys o l v e dab a t c ho f d e p a r t m e n ts t e pb ys t e pb e t w e e nf u n c t i o nd e l i v e rj u s t i c e ，r e p e t i t i v ep r o b l e ma n d g o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g e t oh a v eg o tg o o d b e g i n n i n g ：b u tg o v e r n m e n tf u n c t i o n s t i l lh a sm a n ya s p e c tt h a tc a r ln o ts u i tw i t hs a t i s f yn e w p e r i o dt h eo b j e c t i v e r e q u i r e m e n t o f t h e d e v e l o p m e n to f s o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y t h i sp a p e ru t i l i z e sp o l i t i c s ，m a n a g e m e n t ，e c o n o m i c sa n di a w st o s t u d y ，t h e s u b j c o t s s u c ha s e c o n o m y a n d l a wl e a s o nf a l l k n o w l e d g e f o rn e wp e d o d g o v e r n m e n t r e l a t e dt h e o r yo ff u n c t i o nc h a n g ei se x p l a i n e d ，h a v es u g g e s t e dt h a t n e w p e r i o di sb e e nf a c e dw i t ha m o n gg o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g ec o u r s e i sm a n y t i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s t os i t e s sp r o b l e m ，a n dh a v ee s t a b l i s h e dg o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g ea c c o r d i n g t o t h es p e c i a lh i s t o r i c a lb a c k g r o u n do f r e l a t e dt h e o r e t i c a la n dn e w p e r i o d g o a la n d p n n c i p l eh a v eg w e ng o v e r n m e n tt h e1 a s tl o c a t i o no f f u n c t i o n ，t r yf i n a l l ya n dh a y e p u tt o r w a r dg o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g e c h a r m e l d e v e l o pt r a i no ft h o u g h t h o p e t o a n a l y s i st h e s ep r o b l e m s ，t h ei d e o l o g yo fd e f m i t ep e o p l ec a r r i e s g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o nf o r w a r d r e f o r mr e a l i z en e w p e r i o dr e a l l yt h ee f f e c t i v ec h a n g eo f g o v e r n m e n tf u n c t i o n k e y w o r d s ：n e w p e r i o d ；g o v e r n m e n t ；g o v e n m l e n t 矗m c t i o n 1 1 1 引言 新华网北京1 0 月3 0 日( 记者徐松) 中共中央财经领导办公室副主任任 利鹤3 0 日表示，中国将针对现实的体制性保障和突出矛盾，加快政府职能的 转变过程，打破行政性垄断、减少直接干预，完善宏观调控并加强社会管理 和公共服务。加入世界贸易组织后，我们将直接成为经济全球化的一个重要 组成部分，国际竞争将更加激烈，但其背后是政府管理方式、机制、职能与 效率的竞争。加快政府职能转变是目前中国深化经济体制改革的一项重要和 紧迫任务，政府管理体制只有与企业制度、市场机制协调发展才能提高整个 社会主义市场经济的质量和效率，瑞士国际管理学院每年公布的国家竞争力 评估，将以政府作为决定国经济竞争力的基本因素之一，这一观点被各国 政府所认同。显然，我们必须正视入世对政府管理体制的重大影响，政府管 理体制改革和职能转变需要加快。政府管理体制改革，政府职能转变，也是 履行加入世贸的承诺，协议的需要。加快政府体制改革，转变职能，做好政 府先入世的准备工作才有助于减缓加入世贸组织后的各种冲击，减少与世贸 组织规则的冲突。要确保高效率的现代行政管理制度才能适应入世的_ 形势需 要，确保国内相关法律法规与世贸组织规则和相关义务一致，建设与国际接 轨的外经贸体制。政府有必要研究并利用世贸组织为发展中国家提供的某些 保护措施，支持企业发展，在不违反世贸组织规则基础上，从中国国情出发， 制定一些有助于本国经济发展的政策，关注并参与贸易争端的解决，对企业 进行入世辅导和帮助。这些都是新时期加入w t o 后，在其规则下所做的政 府职能转变所需的调整。 一、政府职能转变相关理论阐释 ( 一) 政府职能 政府是与国家立法机关、司法机关相区别的国家行政机关，是最主要的 行政组织或公共行政组织。政府职能是指国家行政机关根据经济建设和社会 发展的需要，在行使行政权利的过程中所承担的职责和功能。政府职能并不 完全等同于公共行政职能。因为，一方面公共行政的职能并不是完全由政府 履行的，甚至不是完全由国家公共组织来履行，现代的发达国家越来越多地 将一部分社会公共事务由私人管理，而且所占比重越来越大，像铁路、交通 运输、民航、银行、医院等等明显地关系到国计民生的行业或领域都是由私 人管理经营的；另一方面，政府是构成国家政权的政治实体，它还具有重要 的政府职能，甚至在某些情况下，还具有一定程度的立法职能或司法职能。 政府部门或机构划分与其得到授权的行政职能有着极为密切的联系，摆 正并且处理好政府与国家立法机关，执政党及企事业单位的关系是调整和转 变政府职能的基本途径，任何时代、任何国家的政府都具有两种属性：阶级 性和社会性，政府职能的特性与政府活动的特殊性联系在一起的，归纳起来， 政府职能的特性有以下几点： 一是执行性。在我国政府机关在法律地位上从属于立法机关。政府在国 家政治生活中的地位和作用，决定了政府的职能主要是执行性的职能。 二是层次性。政府职能从纵向上看，具有明显的层次性。不同层次的政 府，承担的职能的性质和强弱都有所不同。 三是部门性。从横向上看，不同层级的政府都设有相对独立的部门。要 部门树立，自成体系，因而政府职能又具有部门性。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 四是临时性。各国政府一般都设有众多的临时机构，配置临时性的职能， 以应付突发事变，处理综合性问题。 五是变异性。这是指政府职能随国家性质、历史时期和形势任务的变化 而变化。 一般来说，政府的属性规定了政府的基本职能，政府职能的特性规定了 政府具体职能。依据政府的阶级性和社会性，政府具有阶级统治和社会管理 两种基本职能。这是与国家职能、国家公共组织职能直接联系在一起的。在 现代社会，这两种基本职能互相渗透，政府的阶级统治职能已经包含某些社 会管理职能，社会管理职能中也包含了某些阶级统治职能的内容。不仅如此， 政府这两种基本职能是发展变化的是有主次之分的，社会发展的总趋势应该 是；社会管理职能占有越重要，越来越突出的地位。 政府职能包括对外和对内职能 一 对外职能的总体要求是维护国家主权、领土的完整和统一，抵御、反对 外来侵略干涉，加强各国间友好关系和交流。政府的对外职能具体可分为下 列两种：( 1j 防卫职能。也即是国家安全和国际事务管理，保卫国家安全， 巩固国防是政府对外职能的主要方面。它的重要职责之一是维护国家的独立、 主权和领土完整、采取各种具体措施和具体行动，加强国防科技研究和国防 建设事业的发展及全国武装力量的领导和建设，维护国家的机密和安全，反 对外来的侵略和颠覆，巩固国防、守卫边疆，保证国家利益不受侵犯。( 2 ) 外交职能。也即是外交事务管理，正确对外职能的另一项主要事务是具体处 理国际关系，国际交流及履行国际义务等方面的工作。 政府的对内职能大体可分为下列五种：( 1 ) 军事职能。即军事事务和管 理的职能，它包括与全国武装力量的建立，维持管理、布防、调动、指挥等 活动有关的一切事务。( 2 ) 治安职能。即监察和公安事务管理的职能，包括 3 司法行政、公安、监察等方面的工作，它们的作用和影响和涉及公共事务管 理的所有领域。( 3 ) 经济职能。即经济事务管理的职能，涉及与生产、流通、 交通等社会生产过程中的各个环节有关的经济活动和管理活动。( 4 ) 文教职 能。文教事务管理的职能，涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播、电 视、出版等各个方面，经济事务的管理和文教事务管理是人类社会和人类文 明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及 精神文明的进步和发展，两者是相辅相成的，互相促进的。( 5 ) 保障职能。 即社会保障和社会福利事务管理的职能。建立一定的社会保障和社会福利制 度是政府的重要职责之一。社会保障和福利制度一般包括退休、失业、职业 伤害等各种社会保险制度、工作时间和休假制度、就业和劳动条件、环保制 度、退休制度、社会救助制度、社会优抚制度、劳动报酬和社会福利制度等 等。 ( 二) 政府职能转变 从传统农业社会向现代工业社会和后工业( 信息) 社会的社会转型过程 中，世界各国政府职能内部或早或迟，或快或慢地发生着一个十分有趣的共 同现象：职能结构重心的位移现象，政府职能内部所发生的这种结构重心的 位移现象，我们称之为“政府职能的转变”。 一 任何政府，其行为和基本任务涵盖阶级统治、社会管理、社会事务和社 会平衡等四大方面，他们构成了政府职能这一整体的四个有机组成部分。因 此，政府职能的转变只是意味着： 首先，随着时空的转变，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职 能，一般说来，传统社会政府职能结构的重心在于阶级统治职能，以后逐步 转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能，但在政府 4 职能结构重心从一个职能向另一个职能发生位移现象时，其他职能同时并存， 并不消失，也不产生另外相同层次的新职能。可见，说政府职能从传统社会 向现代社会和后工业社会转变，并不意味着政府的阶级统治、社会的管理职 能可以不要了，而是说其内容、方式和方法发生了变化。 其次，在政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构内部各个结构的 内涵会发生或多或少的变动，这是为适应不同的时期社会环境系统对政府行 为方向和基本任务重心的不同要求而作出的结构调整。 。 ( 1 ) 职能内涵的收缩和扩张。如在传统社会里，社会管理职能的内涵较 为简单，主要限于维护法律秩序和征收赋税等，到了现代社会，社会管理的 内涵日益严重，出现了传统社会中没有的或较为不重要的许多社会管理事务， 特别是经济管理事物方面。但无论如何，这些都是社会管理职能内部内涵的 扩张，并不是在社会管理职能外的“新职能”，也就是有的学者所说的，是社 会职能内部的结构化，与第一层次的四大职能结构相比，属第三层次的职能 结构。 ( 2 ) 职能行使方式、方法等手段的变化。例如传统社会政府管理社会事 务的方式是政治性、行政性、直接性的，而现代政府管理社会事务的方式是 政治性、法律性、间接性的、政府职能转变过程中职能行使方式、方法的转 变是达到政府职能所转变这一目的支持手段，而不是政府职能本身。 ( 三) 政府职能转变的必要性 改革开放以来，虽然政府职能转变取得了一定成效，但从总体上看，在 计划经济体制下形成的全能型政府职能在社会经济生活中发挥着主导作用。 政府职能转变相对滞后，已引发了一系列负面效应。一是金融型政府难以适 应市场经济的要求。政府管理太多不该管，管不了，也管不好的事，承担了 5 太多本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力诸如宏观调控、 维护公民基本权利、提供良好的公共产品等受到削弱。造成应当由政府完成 的基础设施，社会保障，公用服务等，“公共物品”的短缺，不能满足企业和 法人的需要，政府不能充分履行建立和维护市场秩序的职责。二是职能过多 引发行政效率低下。由于政府管理经济的基本手段是审批，政府职胄过多， 过度干预经济，使企业到政府部门办事手续复杂，消耗大量时间和精力，付 出许多不必要的虚耗成本。加上审批中存在的内容随意，程序不清，时限不 明，多头审批等，极大地阻碍了经济的高速运转与发展，压抑了企业等经济 主体的创造性与活力。 政府职能转变滞后的深层原因在于我国历次组织机构改革的缺陷、政府 机构改革的动力不足和社会自身组织能力的缺乏等三个方面。 首先，政府职能始终处于“体内循环”状态。政府职能问题是机构改革 的核心问题，它决定着机构的设置和人员的偏制。中国政府之所以不断地进 行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。 其次，政府职能转变作为“外源性”改革，缺乏社会基础，政府机构改 革从本质上看，是社会经济发展的需要。是我国经济体制改革的迫切要求， 它的动力源自正在形成了以市场机制为主导因素的社会力量，是一种“外源 性”改革。这就决定了加强机构改革动力的重要一环，是增强改革的社会动 力，培植各种非政府的社会性组织；在这种社会动力达到一定程度之前，政 府自身改革特别是政府职能转变缺乏现实社会基础。 第三，社会自身组织能力的缺乏，政府职能转变重要目标之一是建立小 政府，这目标与“大社会”是一个问题的两个方面。二者存在相辅相成的 互动关系。只有培育社会中介组织，调整政府与社会的关系，发展和壮大社 会自我管理与自我组织能力，才能顺应“小政府、大社会”的改革趋向。让 6 社会中介组织很好地吸纳和承接从政府分离出来的部分职能，与政府一道共同 对社会生活各个领域进行管理我国社会中介组织近些年来发展迅猛，取得了 很大成绩，正日益发挥着积极的作用。但也要实事求是地承认，我国目前在 培育和发展行业协会等社会组织方面还存在着这样那样一些问题，有的问题 还相当严重，如果不引起足够重视并大力纠正，将对中介组织的建设和发展 造成严重危害。一些协会是政府的一些部门派生出来的，协会的领导不是行 业推选出来的，而是部门领导退居二线或者退休后再干若干年的场所，带有 明显的行政色彩，并且由财政供养，工作方式仍然是政府行为，工作重点不 是为同行业服务。有的协会既得不到部门的财力支持，又没有融合于行业之 中，得不到行业会员的支持，成为维持协会，一年开一次会，旅游一下，或 者因为经费问题，不进行任何活动。有的协会依附部门的权力，经常开会、 办班、卖书、摊派报刊等等，进行协会创收，或者将部门的一部分收费权力 下放，向企业收费，但是没有给企业和会员提供应有的服务，成为企业的负 担。不少由民间内生的协会发育不畅，还受到社团登记等方面的限制。一些 赢利性的会计、律师事务所等中介组织造假成风，中介组织的监管有待于加 强。一些社区管理组织带有明显的上级委派特点，而不是一级社区内居民自 己选举的组织。如此种种问题，需要从积极发展民间组织的取向上，对其进 行改革和建设的框架性设想和安排。 二、新时期政府职能转变面临的问题 ( ) 缺乏有效率的市场环境 由于我们仍然是发展中国家，虽经过2 0 年的努力，己初步形成社会主义 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 市场经济体系，但与成熟市场经济国家相比，仍缺乏有效率的市场环境，主 要体现在部门行业垄断和地区封锁仍未打破。我国目前存在几种类型的垄断： 行政垄断、行业垄断和经济垄断。其共同特点是运用手中权力或特有地位搞 强制交易，限制竞争。有些自然垄断行业如电力行业对某些能够引进市场竞 争的领域限制其竞争。另外存在地方封锁，一些商品不能很好地参与公平的 市场竞争，形成商品和要素自由流动的障碍。在这种条件下，这些垄断行业 一般是政府一家投资，垄断经营、投资主体单一化，无法形成公平竞争的环 境。我国加入w t 0 后，对外贸易取消配额、许可证等非关税壁垒，允许外国 商品在缴纳关税后在国内自由流通。因此用行政手段搞地方封锁和垄断不利 于企业参与国际市场竞争。 ( 二) 法制建设相对滞后 这几年来，我国政府职能发生了多方面的积极变化，但政府法制建设和 法制环境建设仍存在较多的问题，入世后的法律瓶颈给我国政府提出了严峻 的考验。 1 现行法律与w t 0 规则冲突和摩擦的现象比较突出 在国内不同所有制的企业有不同的行业准入标准：不同所有制企业在税 收、产品出口等方面也有不同的待遇。行政性垄断仍然存在，如电信、电力、 金融等行业。许多鼓励产品出口的政策和措施与w t o 补贴与反补贴措施协议 的要求相违背。按照内部文件办事之风还没有完全杜绝，朝令夕改、政策多 变现象仍然存在。地方性法规、规章及行政管理规定不统一的现象比较突出。 2 法制体系不健全，立法任务繁重 ( 1 ) 行政法。从实体方面看，一些行政措施不符合i r l 0 协议所规定的基本 义务与具体义务要求，如对国内税的征收、物价管理等方面；从程序方面看， r 与行政机关应遵守w t o 公开、透明、通知以及其他国内行政程序义务规定的要 求还有较大差距。在司法审查方面，我国现有法律中关于行政机关对行政复议 事项终局裁决的规定，与w t o 关于司法审查的要求还有出入，并缺少完善的普 遍为行政决定设立的司法救济的程序。 ( 2 ) 商事法。公司法中，有关公司的产权、资本制度、开业自由、治理结 构以及经营人员的职责方面的规定还不够完善；金融市场相关法规也必须修改 和完善；监管方面的法律法规很不规范：没有统一的有关企业重整和破产方面 的法律法规，缺乏规范的市场退出法律机制；缺少规范的信托法。 ( 3 ) 经济法。我国已经出台的相关法律如反不正当竞争法、消费者权益保 护法、产品质量法、广告法等还有很多漏洞，反垄断法还没有出台。 ( 4 ) 外商投资法。急需出台一部统一完善的0 t , 商投资法。 ( 5 ) 对外贸易法。一是反倾销、反补贴方面的法律急需完善。二是缺少保 障措施法。 3 法律意识淡薄 职能部门和公务人员的法律意识不强；企业从业人员对法律尤其是涉外 经贸法律的了解和掌握亟待加强。 ( 三) 政府宏观调控体系不完善 首先，重要调节工具的有效性还存在一系列新问题。( 1 ) 货币市场还不能 有效运作，利率、汇率和货币等名义变量不能真实反映金融交易状况：投融资 体制、消费信贷、企业和居民信用制度还很不完善：财政支出、税收和转移支 付体系法制化和规范化程度不高等。( 2 ) 国外优质价廉的食品种类进入国内市 场是不可避免的。因此，运用粮食进出口手段调控市场的主动权就会受到制约。 其次，宏观政策体系面临重大调整。入世后，应对外来压力的根本是提 升中国的综合国际竞争力和企业竞争力。做到这一点，就需要减少对市场的 直接管制和干预，实施宏观激励机制，降低企业税负和各种负担，为企业的 创新活动制定更宽松的政策环境。 第三，应对全球冲击的能力面临严峻考验。( 1 ) 国内产业保护。我国目前 的反倾销条例有许多缺陷，急需出台一反倾销法。产品技术标准的制定一直 比较落后，这对保护本国相关产业极为不利。( 2 ) 风险防范。国内银行外部营 业环境面临的不确定性因素增多，国内金融市场的运作趋复杂。中央银行监 管难度加大，对货币政策的制定和执行带来了困难。( 3 ) 争端的解决。该机制 是一把双刃剑，利用得好就受其惠，利用得不好则受其损。 ( 四) 政府对微观经济干预过多 随着我国市场经济的市场机制的逐步完善，企业的市场主体地位已经确 立，企业在生产、经营方面的自主权也逐步落实。但至今，一些国有企业的 自主权仍受到一些政府管理部门的限制，在企业投资决策、企业兼并与联合、 人事安排、用工等方面，仍然存在大量的行政干预，甚至一些部门和地方政 府出于部门利益、地方利益，对企业进行不适当的行政干预。这种状况与经 济全球化的要求是不符合的，也不利于企业自身积极性和创造性的发挥。另 外，政府对非公有经济的限制仍然过多，如在国家投资、贷款、技改项目的 瞒定上，国有企业理所当然地成了财政、金融、工商、税务等部门支持的重 点，如对外商投资种种优惠政策，涉及到进出口商品减免税、企业所得税减 免、土地使用费减免、进出经营权获得等。到目前为止，民营企业在迸i s l 权 上受到极大限制，而实现各类所有制企业之间的公平竞争，是市场经济发展 拘客观要求，也是世贸组织基本规则的要求。因此，政府部门如何彻底从微 l 见管理领域退出而将主要精力用于强化宏观综合调控和提供全方位的服务， 1 0 已成为深化国有企业改革所亟待解决的问题。 三、新时期政府职能的界定 ( 一) 政府职能转变的目标及原则 1 我国政府职能转变的最终目标 我国政府职能转变的最终目标，是建立适应社会主义市场经济的政府职 能体系。这一职能体系应体现精简、统一、效能的要求。结合我国政府职能 转变的特殊性与复杂性，我国政府职能转变目标具体表现在三个方面：第一， 就政府职能的内容及转变方向而言，由于人民不仅是权力归属主体，而且将 逐渐扮演起权力行使主体的角色，因此政府的主导性职能不再是控制和管制， 而是转向服务和为服务创设条件，社会中的组织和个人也就不再是单纯的被 管理对象，而成为具有主体资格和独立行为能力的服务对象，成为政府管理 的积极参与者，成为政府运行的中心。所以，便利人民，为人民服务将是政 府职能转变的基本准则。第二，就政府权力的存在与运行而言，其职能的存 在必须基于法律的授予，其职权的行使必须依据法律，而且，既不能违犯行 政实体性规范，也不能违犯行政程序规范。第三，就政府职能的实现方式而 言必须强调合理和适度。要求政府职能的实现不仅要形式上和实质上都合乎 法律，还要求合乎理性和正当性：要求政府的干预度要“松”、紧”适当，既 非表现为消极行政之孱弱，也非出现积极行政之僭越。政府的管理职能将更 加依赖于政策法律的合理性，从而引导社会组织和公民朝着理性方向发展。 2 实现政府职能转变应坚持的基本原则 第一，管住原则。即政府管住应管和能管的社会和经济事务。这一原则 i l 体现了政府管理的民主性与责任性。可以分解为四个分原则：( 1 ) 自控原则。 凡属社会组织与经济组织并证明其能够自我管理和自我调控原则的领域，各 级各类政府组织不必“越俎代庖”：( 2 ) 代控原则。原本应由其他经济和社会 主体自主管理的事项，但由于某些原因( 如社会中介组织的不健全、市场发育 不足) 暂时不能自管理的，可由政府组织暂时代控：( 3 ) 共控原则。对介于社 会组织与政府之间的而各自能力都不能单独管理好的社会公共领域，则应实 行政府与社会组织的共同管理如社会保障、公共住房；( 4 ) 受控原则，政府组 织作为对社会公共事务管理的主体，也应接受其他社会和经济组织的监控， 限制政府的“越轨”干预行为。 第二。管好原则。即政府管好应管的事项。这一原则体现了政府组织管 理的科学性。具体来说，这一原则可分解为以下三个分原则：( 1 ) 效益原则。 政府干预应达到比市场( 成熟或不成熟) 配置资源的结果更有成效且成本更 低。否则政府的干预是不成功的：( 2 ) 阈限原则。一般来讲，政府行为的极限， 应以不损害市场对资源的基础性作用为上限，不放任市场负效应为下限；( 3 ) 动态原则。政府积极行为的范围和程度应具有动态性。在市场机制、市民社 会、社会组织发育成熟的过程中，政府直接干预的范围和力度应随之减少或 减弱，政府功能主要变为克服成熟市场经济条件下市场的一般缺陷，提供市 场和社会有效运行的宏观环境。、 ( - - ) 新时期政府职能的定位 加入w t o 为政府职能转变注入新的动力。政府职能，简言之就是政府的 职责与功能。在政治体制中最先触及经济体制改革部分的是行政管理体制， 即政府管理体制，它成为经济体制改革和政治体制改革的结合部和交汇点， 从而也是启动政府体制改革的切入点。丽要使政府管理体制改革有序地进行 1 2 下去，就必须界定行政体制改革的关键因素。在行政管理体制改革的整个链 条之中，政府职能是第一位的，因为只有对职能合理界定，才能对如何决策 和执行进行研究，才能在界定的职能内，研究如何合理配置职能，设置机构， 核定编制，理顺上下左右的关系，以促进行政体制改革的全面展开。从改革 的全局看，正如党的十四大报告中所提出的：加快政府职能的转变是上层建 筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。不在这方面取得实质性进展，改 革就难以深化，社会主义市场经济也难以建立。经过多年的机构改革和政府 职能转变，取得了一定成绩，促进了经济体制改革的深入开展，然而从整个 进程看，政府职能的转变明显滞后于经济体制改革。随着经济体制改革走入 攻坚阶段，自觉改革的动力正在逐渐减弱，政府职能的转变也难有重大突破。 此时，突破需要一股新的动力。 经济全球化下政府职能的定位。经济全球化是当今世界经济发展的趋势。 随着商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过 国际分工，提高整个世界范畴内资源配置的效率，使各国经济相互依赖程度 日益加深。而世贸组织所遵循的非歧视的、更自由的、可预见的、更具竞争 的和更有利于欠发达国家等原则，为经济全球化的发展规定了方向，使经济 全球化成为一种难以逆转的潮流。我国已经不可避免地融入了国际分工体系， 而入世必将加快我国参与经济全球化的进程。在过去的2 0 多年间，我国实行 对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广度和深度，成为 经济全球化的主动参与者。中国之所以在经济全球化中赢得主动，是因为中 国政府从本国的比较优势出发，制定了正确的对外开放战略，并一以贯之地 加以实施。但从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨进程，政 府职能转变力度也小于机构改革的力度。在某些部门、某些领域还摆脱不了 计划经济的束缚，政府职能定位不准确。在政府与企业、政府与市场、政府 与社会自主治理的关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。所以，我们应该 以入世为契机，对经济全球化下的政府职能给予准确定位，才能转变其传统 的行为方式，推进政府职能转变。在经济全球化发展过程中，国际经济格局 和国家发展战略发生重要转变。越来越多的国家政府意识到，创造与维护一 个有效率的市场比产业政策更重要。政府对市场的过度干预，将对市场机制 造成扭曲和损害，降低资源配制的效率，有时可能收到一时之效，但在中长 期将降低本国的经济竞争力。所以，政府发挥作用的基点，应当从对资源配 置的直接干预，转向使市场起作用，通过市场力量提高资源配置的效率，增 强本国经济的竞争力。在市场机制的作用过程中，政府的基本职能，简单地 说，就是组织“公共物品”的供给。“公共物品”是与“私人物品”相对的概 念，其特点是对它们的消费是“不排它的”，一旦出现在社会上，大家都可以 从中受益。从这个角度说，所谓政府职能的转变，就是要从过去作为所有者、 计划者而直接管理私人物品生产活动的职能中退出来，加强公共物品的供给 和管理。这也是在经济全球化进程中我国政府进一步改革的方向。依据管好、 管住原则，政府应相应履行以下四种职能： 1 保护产权 产权是对各种权利的一种总称，泛指一切依据各种生产要素获取收入的 权利。产权是一种重要的公共物品。保护产权，其手段就是实行“法制”，通 过立法和执法，来建立和稳定社会秩序，协调各利益集团之间以及个人之间 的利益关系。产权界定得越清楚，市场上每一行为主体的权、责、利就越明 确。人们对经济中各种行为主体的行为方式预期越稳定，市场运行越有序， 经济效率就越高。所以，如何界定产权，保护产权，使经济行为主体的合法 权益得到保障就成为政府的首要职能。 2 稳定宏观 政府要有宏观调控经济的能力。宏观调控是指通过政府支出与货币供给政 策，对经济运行的总量进行调节。从我国目前的状况看，由于在向地方政府和 国营企业放权的同时，在经济中起主导作用的国营企业的预算约束仍然很软， 导致旧的直接调控性机制失效，而新的市场机制下宏观调节的各种手段如利 率、储备率等还不能起到应有的作用。加上政府财政收入相对减少，支出的刚 性加大，因此政府的宏观调控能力有所减弱，宏观经济的不稳定性也在加大。 在市场化改革过程中，政府在这方面的职能不仅不能削弱，反而需要逐步强大 起来。要灵活运用市场经济的新方法、新手段( 如利率、储备率) 等进行宏观调 控。 3 组织协调经济基础设施建设 经济基础设施主要指基础科学研究、市政基础设施和公共交通系统等等。 基础科学研究由于可以增加全社会的知识存量，使各种生产活动共同受益，因 而不易用保护技术专利的措施加以对待，而是应按照公共物品的方式，由政府 负责组织生产。市政基础设施和公共交通系统可以由民营建造，并向使用者收 费。但由于其生产过程本身涉及面较广，一旦建成又可以服务于全社会，因此 至少应由政府加以组织与规划，以节约社会成本，减少资源浪费。 4 提供信息服务 政府应利用它所处的特殊地位，及时地收集、分析、整理各方面的信息， 并及时地把它们传递到各个方面去，从而提高全社会的信息分享程度，降低因 信息不完全造成的效率损失。例如，可以建立全球性的信息网络和在国际市场 内进行全面的促销活动。在我国全球性、综合性的国际企业尚未成为国际贸易 的重要力量之前，单个企业要有效地从事这类活动比较困难，需要政府机构或 半政府性质的贸易促进机构协助，如国际贸易促进会、国际贸易商会、出口商 协会等等。这些非盈利性机构在世界主要城市设立分支机构，收集各种信息， 向国内众多企业提供商情服务。 四、新时期政府职能转变的途径和措施 政府职能转变的路径选择。恩格斯曾深刻地指出：“国家权力对于经济发 展的反作用可以有三种：它可能沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发 展得比较快：它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个民族 的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着 既定的方向走，而给它规定另外的方向这种情况归根到底还是归结为前 两种情况的一种。但是很明显j 在第二和第三种情况下，政治权力会给经济 发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”这一论断为我们选择 转变之路明确了基本方向，就是要与经济发展的方向和趋势相一致。为此， 在宏观上，由于w t o 的规则与市场经济规则是相通的，所以政府职能转变首 先要符合市场经济的运行规律。在现代市场经济条件下，政府干预的理论依 据是“市场失灵”。具体表现为：市场势力对竞争的削弱、公共物品的供给缺 失、外部性的存在、信息与市场的不完全、总量失衡及收入再分配等。“市场 失灵”也规定了政府干预的边界，政府要做市场做不了的事，应定位在经济 调节、公共事务管理和提供公共服务上，要向“公共领域”倾斜。同时政府 要加快推进市场化改革的进程，及早建立起完善的社会主义市场经济体制。 所以，在w t o 背景下，政府职能转变表面上是政策调整，但深层是体制改革。 在微观上，首先要明确政府按w t o 规则行事是无庸置疑的，但规则只是有限 的要求，它是留有余地的。政府不仅要遵守规则，还要利用规则保护自己。 政府职能转变的思路大致为以下几点： ( 一) 逐步完善市场经济管理体制 社会主义市场经济管理体制，是社会主义经济体制的重要组成部分。社 1 6 会主义政府经济管理体制，也称社会主义国家对国民经济的管理体制，它是 指国家对整个社会经济实行的管理制度和管理方法。包括国民经济各部门的 组织管理形式、管理权限划分、管理机构设置等，它涉及划分国家与企业、 中央与地方的权限和职责，处理它们之间的经济利益关系、计划与市场的关 系、经济手段和行政手段的关系：也涉及国家对各种非社会主义经济成份的 管理( 社会主义国家对非社会主义经济成份的管理，就国家对它们的经济活 动的管理来说，也可以看作是社会主义政府管理经济的体制，因此，这种关 系中的二方是社会主义政府，而且这一方面是主要的) 社会主义经济体制是社会主义的基本经济制度的具体形式，它既有联系 也有区别。社会主义基本经济制度是指它区别于其他社会经济制度( 资本主 义经济制度、未来的共产主义经济制度) 的基本特征而言的。列宁对社会主 义概括了两条：一条是生产资料的公有制；一是按劳分配。这是所有社会主 义国家都存在的共性。至于社会主义经济体制，则是社会主义基本经济制度 的各种具体形式。在共同的社会主义生产关系的条件下，可以有不同类型的 经济体制，在所有制结构、经济决策权力结构、经济调节体系、经济管理组 织以及劳动群众参加管理的方式和程度上都可以各不相同。 政府管理经济的体制作为国家对其社会经济活动的宏观管理方式，就其 体制模式而言，包括组织、决策、控制和调节方式：一个国家采取何种经济 体制模式，是由该国的经济制度和生产力两方面的因素决定的。经济制度是 在国家中属统治地位的生产关系，它决定着经济体制的内容和运转机制的性 质；生产力的发展水平和社会形态，则决定经济体制的内容和运转方式及其 机制。一个国家机构管理经济的体制，只有符合经济制度的性质，才能成立 并得到运转：同时它只有符合生产力发展的要求，才能有效地运转，发挥其 最优功能，促进社会经济的发展。经济体制改革偏离了哪个方面的要求，都 1 7 会造成社会经济活动的动荡。在经济制度、经济体制、生产力三者关系上， 生产力是最根本的决定因素，衡量一种经济体制是否优越、合理、是否具有 生机和活力，其标志就是看它能否有效地适应和促进生产力的发展，保证社 会经济持续稳定增长，以及社会的物质和精神生活水平的不断提高。因此， 党的十三大和十四大报告提出以是否有利于发展生产力作为检验一切改革得 失成败的标准，也是衡量合理的政府管理经济体制的标准。 ( 二) 建立与w t o 规则相适应的法律体系 目前正处于转轨时期，市场运行机制尚不健全，政府经济管理中无法可 依、有法不依