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东北失学博士学位论文摘要 高等教育行政管理体制深化改革研究 摘要 改革开放以来，中国社会发生了系统性变革。经济体制改革首丌先河，与之 相伴而生的是政治体制、行政体制的变革。教育系统作为社会系统的重要子系统， 其体制性的变革已经发生，但是，其变革步伐却相对滞后于经济体制、政治体制、 行政体制的变革。其中，作为教育最高层面的高等教育，其行政管理体制改革尤 为重要，深化改革亟待进行。 本文以公共物品理论、治理理论、重塑政府理论和行政改革理论作为微观理 论基础，从深化高等教育 做管理体制改革入手，明确高等教育行政管理体制改 革存在的现实问题，加以深刻思考：回顾中国高等教育行政管理体制的历史演变； 比较研究国外高等教育行政管理体制的改革态势；论证高等教育行政管理体制深 化改革的理论基础；分析高等教育行政管理体制深化改革的动力和阻力因素。在 此基础上，从目标和途径两个层面探讨中国高等教育行政管理体制深化改革的对 策问题。- 其中，一方面，明确高等教育行政管理体制深化改革的政策价值选择， 设定高等教育行政管理体制深化改革的目标，使深化改革有了方向性；另一方面， 建立一套具有内在逻辑关系、体现改革目标的高等教育行政机制，使深化改革具 有可行性。 本文运用的研究方法包括：理论与实践相结合的方法；历史与逻辑相统一的 方法；分析、综合、比较、归纳等逻辑思维方法。 本文的创新点有两个方面：、提出市场经济体制下政府对高等教育实旅行 政管理的崭新角色定位，特别突显了政府审计者与协调者的角色；二、提出并尝 试界定价值维度和技术维度概念的基础上，设定了高等教育行政管理体制深化改 革的目标，提出了与深化我国高等教育行政管理体制改革目标相匹配的行政机制 体系，作为深化改革的途径。 关键词：高等教育行政管理体制深化改革；价值维度；技术维度 一i i 东北大学博士学位论文 a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h ef u r t h e rr e f o r mo f h i g h e r e d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v es y s t e m a b s t r a c t s i n c eo p e n i n gt ot h ew o r l d ，c h i n e s es o c i e t yh a sb e e ns y s t e m a t i c a l l yc h a n g e d r e f o r mo fe c o n o m i cs y s t e mh a sb e e ni m p l e m e n t e d ，a sw e l la sp o l i t i c a ls y s t e ma n d a d m i n i s t r a t i v es y s t e m e d u c a t i o n ，a st h ei m p o r t a n ts u b s y s t e mo fs o c i a ls y s t e m ，i t s s y s t e m i cr e f o r l nh a sb e e nc a r r i e do u tq u i e t l y , b u ti tf e l lb e h i n dt h ea b o v et h r e e i ti s q u i t ei m p o r t a n tf o rt h eg o v e r n m e n tt o r e f o r ma d m i n i s t r a t i v e s y s t e mo fh i g h e r e d u c a t i o n ，w h i c hi st h et o pl d v e lo fe d u c a t i o n ，s of u r t h e rr e f o r mn e e d st ob ec a r r i e do u t i m m e d i a t e l y t l l i sr e s e a r c hi sc l o s e l yb a s e do nt h et h e o r i e so fp u b l i cg o o d s ，g o v e r n a n c e ， r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n ta n da d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，b e g i n sw i t hf u r t h e rr e f o r mo f h i g h e re d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，d e f i n e si t ss u b s i s t e n tp r o b l e m s ，a n dt h e n t h i n k st h e mp r o f o u n d l y a tt h es a m et i m e i tr e v i e w st h eh i s t o r i c a le v o l v e m e n to f r e f o mo fc h i n e s eh i g h e re d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v es y s t e m a n dc o m p a r e sw i t hr e f o r i l l s i t u a t i o n si nf o r e i g nc o u n t r i e s ，d e m o n s t r a t e st h e o r e t i c a lb a s i c so fr e f o r mo fh i g h e r e d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v es y s t e mi nc h i n a , a n a l y s e si t si m p e t u s e sa n dr e s i s t a n c e s b a s e do nt h ea b o v ed i s c u s s i o n s ，i ts t a t e st h ec o u n t e r m e a s u r e so nf u r t h e rr e f o r mf r o m t h ea i ma n dt h ea p p r o a c h e s o no n eh a n d ，i ta f f i r m st h ep o l i c yv a l u ec h o i c eo ff u r t h e r r e f 0 1 t no fh i g h e re d u c a t i o na d m i n i s 仃a t i v es y s t e m e n a c t st h ef u r t h e rr e f o r ma i mo f h i g h e re d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e mt om a k et h ef u r t h e rr e f o r n lt o w a r d st h er i g h t d i r e c t i o n ；o nt h eo t h e rh a n d 。i te s t a b t i s h e sas e to fh i g h e re d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v e m e c h a n i s m st om a k et h ef u r t h e rr e f o r mf e a s i b l e ，w h i c hh a sl o g i cr e l a t i o ni ni n t e m a l i t y a n dr e f l e c t st h ea i mo f r e f o r m r e s e a r c hm e t h o d si n c l u d e ：t h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ；t h eu n i t yo f h i s t o r ya n dl o g i c ；l o g i c a lt h i n k i n gm e t h o d s ，s u c ha sa n a l y s i s ，s y n t h e s i s ，c o m p a r e ，a n d i n d u c t i v em e t h o d t h e r ea r et w oi n n o v a t i o n si nt h i sr e s e a r c h ：f i r s t i tp u t sf o r w a r dt h en e wr o l e l o c a t i o no f g o v e r n m e n tt oa d m i n i s t r a t eh i g h e re d u c a t i o ni nt h em a r k e te c o n o m y s y s t e m ， e s p e c i a l l y , i ts t r e s s e st h ea u d i t o ra n dc o o r d i n a t o rr o l eo fg o v e r n m e n t ；s e c o n d ，b a s e do n t h ec o n n o t a t i o no ft l l ev a l h ea n dt e c h n o l o g i c a ld i m e n s i o n a l i t y , i td e f i n e st h ea i mo f f u r t h e rr e f o r ma n db u i l d st h ea d m i n i s t r a t i v em e c h a n i s m s ，w h i c hi ss u i t e dw i t hg o a l so f f u r t h e rr e f o r m 1 l i 东北大学博士学位论文 a b s t r a c t k e yw o r d s ：f u r t h e rr e f o r m o fh i g h e r e d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ；v a l u e d i m e n s i o n a l i t y ；t e c h n o l o g i c a ld i m e n s i o n a l i t y i v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致i 9 f 的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者虢茛弓考 砧劫绸帅 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名文易幺 签字日期：加矽。印 q 一旷扫 l 导师签名： 签字日期： 东北大学博士学位论文 第一章绪论 第一章绪论弟一早瑁了匕 1 1 我国高等教育行政管理体制深化改革问题的提出 1 1 1 我国高等教育行政管理体制深化改革的必要- 睦 改革开放二十余年来，随着我国社会主义市场经济体制的确立与完善，经济 体制改革已经取得了巨大成功。正在向解决深层次、结构性矛盾的方向发展。虽 然行政体制改革相对滞后于经济体制改革，但仍在稳步推进。然而，作为部门行 政的教育行政管理，其体制改革却滞后于行政体制改革。据专家推断，教育行政 管理体制的深化改革也会随着事业单位改革的逐步推进而很快展开。另外，“科 教兴国”作为我国的一项基本国策，日益深入人心；党的十六大又提出了“人才 兴因”战略，表明党和国家对大学的期待。与此同时，随着社会主义市场经济的 高速发展，人民生活大幅度提高，人们对高等教育的有效需求日益提高。可以说， 我国的教育发展正处于几千年来发展的最佳时期。此外，还有一个不争的事实， 即改革开放以来，经过“2 l l 工程”、“9 8 5 工程”建设，国家投入几百亿元，用 于改善大学的基础办学条件和学科建设，使得高等教育迎来了发展的春天。纵观 全国，几乎所有高校都发生了翻天覆地的变化。目前，高等教育所面临的问题是， 内涵建设如何进行，下一步的发展该向何处去? 怎样解决体制、运行机制以及深 层次、结构性的矛盾，已经成为迫在眉睫、必须解决的现实问题。为此，本文试 图从公共管理的视角切入对高等教育行政管理体制深化改革的研究，将教育定位 为公益事业。作为公益事业的教育如果被看作母体的话，其提供的产品就是公共 产品。教育投入属于公共支出，政府对教育的管理隶属公共管理范畴。高等教育 管理是政府对教育管理的重要内容。 作为公共管理重要方面的高等教育，其社会作用是巨大的，具体表现在政治 功能、经济功能、社会文化功能等诸多方面。首先，高等教育在国家政治事务中 发挥着重要作用。通过培养政治型人才来影响国家政治生活。其次，高等教育通 过培养创新型人才推动经济的进步与发展，是经济社会发展的直接动力。第三， 高等教育对社会文化具有传承、保存和创造功能。因而，改善政府对高等教育的 管理方式至关重要。正是基于高等教育在推动经济社会进步方面起着举足轻重作 用的考虑，研究高等教育行政管理体制如何深化改革，对于建设和发展我国的高 等教育具有重大理论意义和现实意义。 1 1 2 高等教育行政管理体制改革的现实及成功的经验 1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定( 以下简称决定) 中强调： 东北大学博士学位论丈第一章绪论 要转变政府职能，改变政府对高校统的过多的体制，政府要加强宏观管理，扩大 高等学校的办学自主权。1 9 9 2 年原国家教委部署开展高等教育行政管理体制改 革。1 9 9 3 年2 月1 3 日，中共中央和国务院发布的中困教育改革和发展纲要 ( 以下简称纲要) 又明确提出了高等教育体制改革的目标和主要任务：“在9 0 年代，随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综 合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建 立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。” 纲要着重指出：“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中 央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学 校面向社会自主办学的体制。”1 9 9 4 年以来，国务院先后在上海、南昌、北戴河、 扬州召开了4 次全国高等教育体制改革座谈会，旨在推动高等教育行政管理体制 改革向前发展。1 9 9 4 年1 2 月在上海召开的全国高等教育体制改革座谈会上，提 出了共建、合作办学、合并、中央部委所属院校划转地方政府管理( 简称划转) 、 企业和科研单位参与高校办学和管理( 简称协作) 。 回首我国高等教育行政管理体制改革十几年走过的道路，笔者归纳为如下几 方面的举措： 1 1 2 1 高等教育行政管理体制改革的基本政策 决定、纲要和中华人民共和国高等教育法中明确提出了我国高等教 育行政管理体制改革的基本政策，具体包括如下两个方面。 1 在政府和大学的关系上，主张转变政府职能、扩大高校的办学自主权 政府与大学的关系，是世界各国都必须面对的一个棘手的问题，因为欲解决 此问题就不可避免地涉及到一对权力关系，即政府的权力与大学的权力。妥善处 理这对关系，绝不仅仅是指政府放权还是收权这么简单的问题，而是涉及民族文 化传统、政治管理体制、经济发展水平等诸多方面的因素。在我国进行高等教育 行政管理体制深化改革的今天，探究政府职能转交与高校办学自主权之相互关系 至关重要。这一政策已经被写入中华人民共和国高等教育法，并且在初步改 革过程中尝试实现这一目标。但就行政管理体制改革而言，政府并未真正落实高 校自主权，其职能也未真正转变。为此，需要借鉴发达国家的做法。透视发达国 家政府对大学间接干预所采取的诸种方式，使我们引发如下启示与思考。 首先，政府干预大学事务具有客观必然性。这是因为任何社会的教育都受制 于该社会的社会关系，即马克思恩格斯在共产党宣言中所阐发的“社会关系 决定教育”的观点。高等教育也不例外。特别是在我国，将高等教育的发展与 社会经济的进步紧密联系起来，提高了政府对高等教育的重视程度和干预程度。 随着高等教育与社会的政治、经济生活的关系日益密切，政府对高等教育的干预 2 东北大学博士学位论文第一章绪论 也必然加强，因而，分权与放权绝不意味着政府对高校干预的减弱，只是更多地 采取了间接的干预方式而已。由于“权力是权力主体由于占有某种资源而具有的 影响、制约和控制权力客体行为的能力“，所以，任何政府都不会完全放弃对 大学的领导与干预。 其次，高等学校办学自主权的实现，不能脱离政府的经济支持。政府对高校 直接或间接的投入与资助，是高校办学自主权得以落实的先决条件及经济基础。 因而，国家的经济发展水平与大学办学自主权的扩大存在着必然联系。事实证明 我国高等教育经费的筹集、大学的发展都是国家支持的结果。 第三，理顺政府与高校的关系，转变政府职能，扩大高校办学自主权，还必 须通过立法来保证，发达国家的教育现实充分说明了这一点。我国教育法学界的 著名学者劳凯声就曾指出：“政府对高校的监控功能并不因为市场对教育的介入 而有所削弱。”要在放权的同时真正确立有效的高等教育法律调控机制，重视法 律对调整政府与学校关系的作用，从法律上保证权力、责任、利益之间，集中管 理与合理分权之间的协调一致”。 第四，转换政府职能、实现大学办学的自主权的一个必要条件是加强对高等 教育中介组织的研究，建立一批高等教育中介组织。高等教育中介组织，是指参 与政府与大学的教育决策及各层次高等教育管理的高等教育审议会、咨询会、评 议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会、学校董事会和家长委员会等高等教 育中介性机构。高等教育中介组织可以使政府对高等教育的决策趋于民主化、科 学化，同时体现高校的自主权。我国对于中介组织的研究起步较晚，对高等教育 中介组织的研究则是1 9 9 9 年以来的事情，因而更需要加强该方面的研究，以便 使高等教育中介组织起到协调政府与大学的关系的作用。 第五，应该学习一些发达国家做法，自觉地由政府对大学管理的集权状态朝 着分权与放权的方向发展。因为，政府对高等教育逐步下放权力，进而使大学办 学自主权不断扩大，是高等教育走向现代化的一个重要标志。 总之，对发达国家政府干预大学方式的考察表明，各国在探究政府如何管理 高等教育的过程中所选择的道路各有不同，但总的看来，均采取了间接干预而非 直接行政命令的方式；不同文化背景、政治体制的国家都在思考和实践着大学自 治、大学办学自主这一关乎大学生命力的问题。 自1 9 8 8 年开始，我国在对待政府和大学的关系问题上，主张转变政府职能、 扩大高校的办学自主权，并且将这一主张写进1 9 9 9 年的中华人民共和国高等 教育法。但是，真正将这一基本政策实施起来，却存在着一些问题，具体表现 为：政府间接干预大学事务的力度还不够，在许多方面还表现出直接的行政命令； 目前高等教育立法的有效性受到质疑，如何通过完善高等教育立法来加强政府对 3 东北大学博士学位论文 第一章绪论 高等教育的管理，已经成为亟待解决的问题：我国高等教育中介组织的发育还不 够良好，在某种程度上阻滞了政府对高等教育的宏观调控，不利于政府职能的转 变。 2 在中央和地方的关系上，采取政府宏观调控、地方自主办学 首先，经济学理论为政府宏观调控高等教育奠定了基础。按照经济学的观点， 把社会总产品分成私人产品、公共产品以及介于它们两者之间的混合产品。在经 济学中对这几类产品的区分主要是根据产品的排他性和竞争性来判断的。如果物 品的潜在使用者没有达到潜在供给者提出的条件，它们就可能被拒绝使用该物品 或者被排除在该物品的使用者之外，那么，这些物品就具有排他性。竞争性则指 的是如果某物品被一个消费者使用，就不能再被第二个消费者使用，即该物品每 增加一个单位的消费，其边际成本不为零。那么，这个物品就具有竞争性。当一 个产品既没有排他性也没有竞争性时是纯公共产品。相反，一个产品既有排他性 又有竞争性就是纯私人产品。基于这两者之间的具有部分排他性或部分竞争性的 产品是混合产品，也称为准公共产品。就高等教育而言，接受过高等教育的人的 确能够获得个人终身收入提高等等的私人收益，但同时，整个社会却能从每个受 过良好教育的公民身上获益。关于这一点，在发展中国家的高等教育：危机与 出路中，世界银行的专家从高等教育对宏观经济的影响、开展科学研究和促进 公民社会的形成三个方面说明了高等教育的公共利益所在。正是由于高等教育不 仅使受教育者直接受益，而且具有重大的公益性，因此，我们认为高等教育属于 准公共产品。 那么，在市场经济条件下，作为准公共产品的高等教育需不需要政府调控 呢? 回答这个问题，需要借助于经济学有关市场失灵的理论。因为“市场失灵的 存在是政府行为得以合理化的理由之一”。市场失灵是指由于现实世界的市场不 具备或不完全具备理论假设的完善的市场条件，而导致的市场机制在一系列的状 况下不能有效地配置资源。在市场经济条件下，具有准公共产品性质的高等教育 领域同样存在市场失灵现象，主要表现在以下几个方面：首先，教育是实现社会 公平的一条重要途径，而市场机制更强调效率原则，难以实现社会公平；其次， 纯粹的市场机制难以带来外部性更大的高等教育产品的有效供给；再次，纯粹的 市场机制不能避免高等教育市场垄断的发生，难以实现充分的竞争；第四，高等 教育机构的特殊性，使单纯的市场机制难以避免学校为自身的利益而降低教育资 源的配置和使用效率。第五，在现实中，教育市场信息的不完备性、滞后性使教 育市场运转的效率降低。正是由于在高等教育领域存在诸多市场失灵现象，才使 得政府调控高等教育显得尤为必要。因此，政府除了要矫正市场失灵外，还要致 力于建立和完善市场基础制度。对高等教育而言，要准确把握社会、经济发展对 4 东北大学博士学位论文第一章绪论 高等教育的需求，妥善引导人们对高等教育的需求，进行高等教育的结构调整， 提高现有教育资源的使用效益，建立完善的高等教育行政管理体制及运行机制， 使高等教育规模处于合理的发展状态。 其次，教育政治学理论为政府宏观调控高等教育提供了基石。教育的基本规 律告诉我们，教育方面受一定社会的政治、经济、文化、科技的制约，另一方 面又反作用于该社会的政治、经济、文化、科技，并为其服务。当代的高等教育 在越来越依赖于社会系统提供资源的同时，对社会的反作用也越来越突出。它通 过人才培养、科学研究以及直接为社会服务，全方位地促进社会的政治经济和科 技文化的进步。这种促进作用比历史上任何时期都更重要、更直接、更有力，它 越来越成为国际经济竞争的一项“秘密武器”。任何一个政府为了国家和自身的 安全和发展，都不会放弃对高等教育的管理和控制。诚如西方学者布鲁贝克所言 “就像战争意义特别重大，不能完全交由将军们决定一样，高等教育也相当重要， 不能完全留给教授们决定。”高等教育传授知识，培养人才，不仅要提高人的劳 动能力，还要提高人的思想文化素质。这必然涉及社会意识形态和政治方向。所 以教育是有阶级性的。任何一种社会制度都要以它的意识形态来教育和影响学 生。 第三，政府对高等教育进行宏观调控的文化学基础。从某种程度上讲，政府 与大学关系更接近于一种传统，体现着历史的内涵，呈现出生动性、丰富性和独 特性。这是政治、经济的“刚性”影响所做不到的。因此，只有结合文化和办学 传统的“柔性”影响，才能对两者的关系有更深刻的认识。与学术自由、大学自 治源于西方文化并已在漫长的历史演化中内化为西方文化的一部分一样，日本教 育与政治的紧密关系以及在这种关系之下形成的教育思想都植根于日本的历史 文化之中。日本吸取了中国的思想文化，与儒学对立而逐渐形成“国粹”的国学 ( 又称和学) ，它提倡日本民族精神“大和魂”。受这种文化传统的影响，日 本于1 8 7 9 年发布的教学大旨中突出强调，坚持灌输儒家思想为教育的中心 任务。战后，在美国资产阶级教育思想直接影响下，日本所制定的教育基本法， 其指导思想的核心是资产阶级个人主义，强调个性的发展。总之，日本教育的现 代化过程，是西方文化的影响日益增强的过程，日本吸收西方文化及其教育来改 造本国教育，使得其教育具有东西合璧的性质，这种根植于历史具有高度集权特 点的政治文化，对日本当代政府与大学关系的影响是非常深刻的。在这样的文化 传统之下，要让政府完全放权、大学完全自治，是不现实的。尤其是目前日本的 政治体制仍然呈现出集权的特点，政府依然要对大学进彳亍干预。再以美国为例， 作为一个文化熔炉，如何使来自世界各国的社会背景、宗教信仰、生活习惯、语 言文化各不相同的移民迅速有效地归化美国，成为美国的公民，既是美国的国策， 5 东北走学博士学位论文第一章绪论 也是教育历来的宗旨。因此，美国高等学校数量多、层次多、类型多、形式多。 但各类高等学校有一定规格，彼此有渗透和交融，并不一刀切，有调节的余地， 能够适应形式的变化，从而使美国高等教育总体结构比较稳定。 上述可见，政府对高等教育实麓宏观调控是必然的，无论是主张教育地方分 权的国家还是主张中央集权的国家，均认识到政府宏观调控的必要性。因此，在 我国采取政府宏观调控、地方自主办学的崭新的高等教育行政管理体制的条件 下，应该首先认识到主张地方自主办学并非放弃中央政府对高等教育的控制，而 是改变控制的方式而已。 1 1 2 2 高等教育行政管理体制改革的具体举措 在提高大学竞争力、发挥高校为地方经济服务质量方面，围绕中央与地方政 府在高等教育领域的权力和隶属关系展开了改革。具体采取了对部分教育部直属 高校采取“省部共建”的管理方式、将大量部属高校划转地方、推行大学合并、 合作、协作办学等。 i 省市部共建大学 我国高等教育行政管理体制改革的具体举措之一就是教育部、地方省政府、 市政府共同建设重点大学，地方教育行政部门对高校具有业务指导作用。这是在 投资渠道不变的情况下，实行中央教育部门与地方人民政府对高等教育双重领 导，共同建设和管理的制度。追溯起来，这种高等教育行政管理体制一方面是中 国社会发展到特定历史阶段，旨在达成高等教育资源有效配置的需要；另一方面 也是学习英国高等教育行政管理体制“共管制”的结果。在教育行政体制方面， 全世界范围内共有三种形式，即中央集权制、地方分权制、共管制( 合作伙伴关 系) 。英国就是实施中央政府与地方政府共同管理高等教育的典型。在高等教育 行政管理体制方面，英国采取中央政府与地方政府共同管理高等教育事务的历史 由来已久。既给予地方较大的高等教育管理权，中央政府又未放弃对高等教育的 管理权，其中的度把握得恰到好处。在世界各国均认识到单一的中央集权高等教 育行政管理体制会导致地方政府办学积极性丧失、大学失去办学自主权；而单一 的地方分权的高等教育行政管理体制又不利于中央政府实现对高等教育的宏观 调控，进而造成国家意志无法在高等教育领域实现等弊端时，英国的这种“共管 制”高等教育行政管理体制成为各国学习的榜样。 我国实施中央与地方政府共建大学，更主要的目的是为了形成中央政府、地 方政府的合力，集中力量建设一批我国的高水平研究型大学。经过努力，目前的 “共建”大学已经形成一定规模( 详情见表1 1 ) ，建设效果也已经初见成效。其 中，“共建”大学的典型有教育部、福建省、厦门市联合共建的厦门大学；教育 部、辽宁省、沈阳市共建的东北大学等。 6 东北大学博士学位论文第一章绪论 表1 12 0 0 0 2 0 0 4 年省部共建高校隋况表 年份 2 0 0 0 矩2 0 0 1 年2 0 0 2 证2 0 0 3 证2 0 0 4 芷 数量( 所) 2 0 2 22 7 3 3 7 6 说明：表中数据不包括北大、清华。 2 下放( 划转) 大学 所谓大学下放，就是将一些专业通用性较强、地方建设急需的中央部委所属 的高校转交地方政府领导和管理的办法。这种高等教育管理权的f 移，一方面， 可以调动地方办学的自主性、积极性，使得高等教育更好地为地方经济服务；面 对国家财力不足的现实条件，又可以减轻中央政府管理高等教育的负担。在目前 的中国经济背景下，不失为一个较具现实性的举措。然而，这种大学下放，并非 给大学简单的更换家长，而是要在保持大学已有的学科优势的基础上，调整自己 的学科专业，以扩大高校对社会的服务面。除了一些中央部委所属高校划归地方 政府管n ； i - ，也有一些各省业务厅局所属高校划给省教委管理。这一举措，对于 加强地方政府统筹管理，改变中央政府和地方政府在同一省份和地区重复办学， 避免高等教育浪费现象的再度发生，合理调整高校布局，均具有重大现实意义。 因此，在2 0 0 0 年之前我国大学下放的幅度较大，之后，表现出缓慢下放的态势。 ( 详情见表1 2 ) 表1 22 0 0 0 - 2 0 0 3 年国务院部委所属高校调整下放( 划转) 情况表 年份2 0 0 0 焦2 0 0 1 拄2 0 0 2 矩 2 0 0 3 正 数量( 所)1 6 l82 3 其中2 0 0 0 年对铁道部等4 9 个部门所属的1 6 1 所高校进行调整；2 0 0 1 年包括 国家体育总局5 所，总后勤部2 所，中国石油化工总公司1 所；2 0 0 2 年总后装备 部2 所；2 0 0 3 年国家电力总公司1 所，国家天然气总公司1 所，总后生产管理部 l 所。 3 合并大学 大学合并是高等教育国际竞争力不足的国家所采取的一个现实改革举措。不 仅中国大陆在推行大学合并政策，台湾和香港也都在研究和实施大学合校的政 策。所谓大学合并，指的是学科互补的高等学校进行联合办学，统一组织和领导， 旨在达成高等教育的资源共享，实现规模效益，进而提高大学的国际竞争力。迄 今为止，这一改革举措是当前我国高等教育行政管理体制改革的最为凸显的形 式，开展得也最为轰轰烈烈，已经形成了全国范围的大学合校的现实。尽管人们 7 东北大学博士学位论文 第一章绪论 对合校的现象看法不一，但是，合校的改革实践白1 9 9 8 年浙江大学合并以来商 从未间断过。( 详情如表1 3 所示) 表1 3 1 9 9 8 2 0 0 4 年中国高校合并情况表” 年份 参与合并的合并后的高 典型的高校合并 高校数( 所)校数( 所) 合并扁的高校 参与合并的高校 浙江人学 杭州大学 1 9 9 8 芷7 32 8 浙江大学 浙江农业大学 浙江医科大学 清华人学 清华大学 1 9 9 9 年 4 6 2 0 中央丁艺美术学院 上海交通大学 上海交通人学 上海农学院 北京大学 北京大学 2 0 0 0 篮1 9 68 2 北京医科大学 同济大学 同济人学 上海铁道大学 中山大学 中山大学 2 0 0 1 焦7 83 7 中山医科大学 沈阳师范大学 沈阳师范大学 辽宁教育学院 湖南大学 湖南大学 2 0 0 2 正4 01 8 湖南计算机高等专科学校 山东工程学院 山东理工大学 淄博学院 包头钢铁学院 内蒙古科技大学包头医学院 2 0 0 3 芷3 41 3 包头师范学院 杭州师范学院 杭州师范学院 杭州医学高等专科学校 兰 大学 兰州大学 兰州医学院 2 0 0 4 盈3 1 1 5 贵州大学 贵州大学 贵州工业大学 总之，白1 9 9 2 年起，我国开始了高等教育行政管理体制的实质性改革，探 索出了一条以“共建”、“合并”、“调整”、“合作”为主要形式的多种改革途径。 。8 东北大学博士学位论文 第一章绪论 1 - 1 3 我国高等教育行政管理体制深化改革亟待解决的问题 在明确了我国高等教育行政管理体制改革的必要性及玑实改革情况段成功 经验的基础上，针对我国现行的高等教育行政管理体制改革的基本政策及具体举 措，认为还存存如下几方面的问题，亟待在深化改革过程中加以解决。 首先，现行的高等教育行政管理体制改革的基本政策“转变政府职能，扩人 高校办学自主权”、“政府宏观调控，地方白丰办学”过于笼统且阐述不明晰，高 校办学自主权落实不理想，主张制定详细而又具有可操作性的法律，规定高等教 育办学白主权、拓宽高等教育办学自主权的内涵与外延。同时，对政府的高等教 育权力应该加以规定和限制。 其次，高等教育行政管理体制改革并未对改革的价值进行深入的考虑。具体 表现为改革的价值选择维度及改革所要达到的目标不明确。就公共政策理论而 言，任何公共政策的出台，都要事先对政策价值及政策伦理问题进行充分研究和 考虑，由此出发，才能制定与之相应的政策目标及对策。公共政策的价值观一般 j 以分为：效率至上；效率优先、兼顾公平；公平优先等价值取向。不同的政策 价值观就会导致不同的政策效果。高等教育行政管理体制改革政策是公共政策的 重要组成部分，在制定和执行过程中，不可忽视政策价值问题，否则，高等教育 行政管理体制改革就会失去目标和方向，形成自日改革、问题层出的局面，致使 改革很难收到应有的成效。 第三，由于政策价值观的缺失，致使公平与效率问题没有解决好，呈现出许 多高等教育不公平的教育现实。在计划经济条件_ f - _ ，虽然国家的高等教育资源配 置不平衡，集中在几个大区。但是，并未在很大程度上影响教育公平。因为，省 际之间的高等教育资源是可以拭享的；以地方为主即以省为主之后，尽管有利于 地方高等教育的统筹与管理，但是，也带来了一系列教育不公平问题。一方面， 高等教育资源利用不充分、不合理，呈现出了高等教育资源相对不足与相对过剩 并存的局面。以辽宁和山东两省为例，辽宁是教育大省，拥有高等院校较多，而 人口密度却不像山东那样大，考生相对较少：而山东由于人口密度大，大学的数 量相对较少，加上历史上山东就是盛产“举子”的故乡，这样，山东考生相对辽 宁考生而言r 大学难的情况就成为一个不争的教育事实，所以才出现了山东青岛 考生上告的情况。高等教育行政以省为主的体制就是以块块为主，使得省际高等 教育资源不能共享，某种程度上造成了高等教育的浪费，高等教育的不公平也就 产生了。另一方面，中央下放大学的出路也成了问题。一些部属院校下放地方后， 在全国的影响及优势逐渐丧失，教育部的阳光雨露很难再洒到下放大学的头上。 在一定程度上，这些大学被边缘化了。以辽宁为例，教育部下放大学共计近2 0 0 家，而辽宁就接受】9 家之多，其中，一些往日具备一定影响力的高校突然失去 家，而辽宁就接受1 9 家之多。其中，一屿往日具备一定影响力的高校突然失去 - 9 东北大学博士学位论文 第一章绪论 了昔日的光彩，面向全国展示自己的机会也被剥夺了。加之区域经济不景气，致 使高等教育投入不足，这些下放人学的境遇和出路就成了问题，这也是种高等 教育的不公平的现实。 第四，围绕“分权”、“放权”与“授权”展丌的这场高等教育行政管理体制 改革，并未能够建立起与市场体制相配套的高等教育行政管理体制与机制。“以 省为主”限制了考生跨省选择高校的受教育机会，不利于高等教育竞争，使得高 等教育失去活力。而 ： 界上真正分权的国家，高等教育的市场机制是较为灵活的， 以美国为例，其高中毕业生是可以跨州选择卅i 立高校的，州教育行政部门为本州 的大学跨州招生也是极为平常的教育行政行为。这为美国的高等教育注入了活 水，引入了竞争机制。因此，建立与市场经济体制相应的高等教育行政管理体制 是我国高等教育行政管理体制深化改革急需解决的关键问题。 第五，对我国高等教育行政管理体制改革的具体政策应进行深入思考，具体 而占，对“共建”大学、“下放”大学、“合并”大学等高等教育行政管理体制改 革的重大举措应进行重新审视：关于大学“下放”，笔者认为，“下放”或划转大 学，初衷是为了分权，旨在调动地方办学自主性、积极性。而事实上，“下放”大 学所面临的境遇也不尽相同。相对富裕的地区下放的大学的筹资渠道是多元的、 相对丰富的：而相对贫穷的省份，则常常呈现大学“挨饿”的状况，而在大学下 放或划转之时，事实上是经济上欠发达的省份接受的大学更多。比如，辽宁当时 就接收了1 9 家大学，位居全国之首。然而，接受大学之后的投入却是极其不足 的。因此，“下放”大学的出路问题是个值得认真研究和思考的问题。中央政府 应该慎重考虑地方的接受能力，本着对高等教育高度负责的态度，对未下放的大 学或准备下放的大学分析其未来的生存境遇再决定可否下放；对已经下放的大学 应该适时地开展调研、审计、评估，采取相应措施妥善管理。否则，将牺牲一大 批高校的前途和未来。关于“共建”大学，笔者认为，共建大学应予以法律保障。 省、市、部委共建大学，是我国经济欠发达的社会历史条件下高等教育行政管理 体制改革的重大现实举措，旨在增加高等教育的投入力度。然而，笔者认为，这 一改革举措能否收到成效，能否真正实现共建目标，取决于地方经济发展水平。 经济发达地区高等教育受益匪浅，经济与高等教育事业形成了良性互动；经济欠 发达地区或经济发展断裂带上，则很难实现既定目标，拖欠投入使“共建”成为 空头支票，经济与高等教育事业形成恶性循环。为此，对于“共建”大学应该予 以政策法规和制度上的规约，使这一改革举措具有保障机制。另外，“共建”大 学的成败取决于中央和地方政府与大学校长的执政能力和水平。“省部共建”是 我国学习世界先进高等教育管理经验的结果。没有“共建”传统的中国社会与英 国社会传统是不同的。对于我国而言，“共建”大学是高等教育行政的新尝试， 1 0 东北大学博士学位论文 第一章绪论 历史将对此项改革做出客观评价。而闷前，要想把“省部共建”大学建设好，首 要条件就是提高中央政府、地方政府官员及大学校长的执政能力。为此，要从思 想观念上充分认识现实社会条件下的“省部共建”大学的意义。笔者特别对“大 学合并”提出自己的观点。认为在国家经济尚不发达的社会条件下，为整合高等 教育资源可以采取合并大学的举措，但是，我们必须认识到，合校并未从实质上 增加中国高等教育的存量，而是在原有的教育资源基础上的整合而已。若想打造 中国高水平大学，旨在建成世界知名的一流大学，搞规模效益是必要的，也是不 得已的。而从国际高等教育发展规律看，世界著名大学并非都是大而全的综合性、 多科性大学。比如美国的麻省理工，法国的巴黎高师，英国的牛津、剑桥等名校 也并不一味地追求规模，而是追求办学特色与个性。特色是大学的立足之本。因 此，在建设高水平大学过程中，要防范中国“大而全”的文化传统因素作祟，否 则，经过大学合并欲实现高水平大学的建设目标也很难达成。因此，应该从历史 的高度充分认识，合并大学是我国高等教育发展史上关于高等教育行政管理体制 改革的一个阶段性举措，它并不是一条具有普适性的高等教育发展的客观规律。 如果这是一条教育规律的话，也仅仅是欠发达国家在特定的历史时期的举措而 已。祖国宝岛台湾，也正在实施大学“整并”，旨在整合6 4 家知名学府的高等教 育资源，实现规模效益，提高台湾高等教育的国际竞争力。事实上，在发展中国 家建设世界一流的高水平大学是极富挑战性的。因为，迄今为止，世界一流大学 尚未在发展中国家建成。中国面对这样的挑战，自1 9 9 8 年起，全国范围内进行 大学合并，已经成为国家教育主管部门的正常工作，成熟一批合并一批。笔者认 为，从高等教育经济学角度而言，大学合并是符合科学规律的，特别是在目前我 国高等教育缺乏竞争力的条件下更是必要的。但是，随着中国高等教育的发展和 经济的进步，对大学合并应理性地思考。因为最终决定我国高等教育国际竞争力 的，只能是从提高我国高等教育存量着手，而非通过整合现有资源入手。否则， 如此获得的高等教育竞争力也不会令世人信服。况且，合并后的异地办学的状况 也困扰着高校内部的管理效率。 第六，“共建”、“下放( 划转) ”、“合并”等重大的高等教育行政管理体制改 革举措的确都是围绕分权展开的高等教育行政领域的体制和制度创新，但是，其 体现的都是中央与地方对高等教育权力的重新分配、划定与转移，并非针对高等 院校的自主权展开的。也未能涵盖高等教育行政管理体制涉及的全部内容；与市 场体制相配套的高等教育行政管理体制尚未完全确立，需要重新、全面思考我国 高等教育行政管理体制框架；与高等教育行政管理体制改革的基本政策相匹配的 运行机制缺失，急需构建与高等教育行政管理新体制相匹配的高等教育行政管理 机制。 东北大学博士学位论文第一章绪论 总之，“任何成功的变革项目的背后都有一种坚定的信念，那就是走向新变 革是可能的”5 1 。因此，当我国高等教育行政管理体制的现实改革在立足于改革 基本政策的制定与实施的过程中出现问题的时候，我们应该正视这些问题，找出 问题存在的原因，有信心进一步深化改革。并且深化改革应该立足于教育行政部 门对政府的高等教育行政管理体制改革宏观政策的具体实施，为此要采取一整套 具有可操作性的改革举措。 1 2 文献综述 1 2 1 国内外研究现状 1 2 1 1 国外研究现状 关于社会政治变革，塞缪尔亨廷顿( s a m u e lph u n t i n g t o n ) 在其巨著变 革社会中的政治秩序一书中针对发展中国家的政治发展、制度变革问题，指出： 对于政治家来说，以学术形式分析和讨论促进政治秩序的途径和手段，应该也是 可能的。“经济发展在某种程度上取决于投资与消费的关系，而政治秩序则在某 种程度上取决于政治制度的发展和是否能够动员新的社会力量参与政治之间的 关系”【6 1 。说明了政治制度变革与发展的重要性。塞缪尔亨廷顿的政治发展理 论特别强调政治稳定和政治秩序的意义。他认为，在政治发展中，政治民主与政 治稳定具有同等的价值，缺少政治稳定和秩序的“