（公共管理专业论文）试论包头市公共危机管理体系的构建.pdf

嬲煳 体系，为公共危机管理提供制度保障；二是完善公共危机管理机制包 。 括事前的预防和预警、事中的决策、事后的善后处理；三是完善贯穿 公共危机管理始终的监督机制，包括建立公共危机管理问责制度、信 息披露制度和公共危机管理评估机制。 关键词包头市，公共危机管理，构建 a b s t r a c t i nt h en e wc e n t u r y , f r e q u e n tp u b l i cc r i s i sm a k eu sr e c o g n i z et h e p u b l i cc r i s i sa c c o m p a n i e db ym o d e r nl i f eh a sb e c o m eas e r i o u st h r e a tt o b a s i cs o c i a lv a l u e sa n db e h a v i o r a ln o r m sp o s e ，a n da l s oi tc h a n g e df r o m n o n o r m a l i z a t i o nt on o r m a l i z a t i o n g o v e r n m e n ti sap r o v i d e ro fp u b l i c s e r v i c e s ，am a k e ro fp u b l i cp o l i c ya n dae x e c u t a n t so fp u b l i cp o w e r , t h e r e f o r ei ti st h e i r r e s p o n s i b i l i t y t o p r o v i d e e f f e c t i v ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n t h o w t oe s t a b l i s ham o r e s c i e n t i f i c ，s t a n d a r d i z e d ， c o m p r e h e n s i v ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m ，t oh a n d l ep u b l i cc r i s i s t i m e l ya n de f f e c t i v e l y , a n dt om i n i m i z et h ei m p a c to fp u b l i cc r i s i s i s c h a l l e n g i n gb a o t o um u n i c i p a lg o v e r n m e n t b e c a u s ei tr e l a t e st ot h ev i t a l i n t e r e s t so fp e o p l ei nb a o t o u ，r e l a t e st ot h e d e v e l o p m e n to fv a r i o u s u n d e r t a k i n g si nb a o t o u ，a l s or e l a t e s t ot h ec r e d i b i l i t ya n da u t h o r i t yo f b a o t o um u n i c i p a lg o v e r n m e n ta m o n gt h ep e o p l e i nt h i sp a p e r , w es t u d yb a o t o uc i t yp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t s y s t e ma n di t sr e l a t e di s s u e s f i r s to fa l l ，w ee x p l a i n e dt h ec h a r a c t e r i s t i c s o ft h ep u b l i cm e a n i n go fc r i s i sa n dc r i s i sm a n a g e m e n ta n do t h e rb a s i c c o n c e p t s ，i n t r o d u c e dt h em o r em a t u r ed o m e s t i cp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t s y s t e mi ns o m ec i t i e s ，p r o v i d e dr e f e r e n c ef o rt h eb a o t o uc i t yc r i s i s m a n a g e m e n ts y s t e m t r i e dt oa n a l y z et h ec i t y s ”1 1 2 1 c r a s ha n dh o a g i e w a t e rl e a k a g eu s i n gt h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tt h e o r y , s u m m a r i z e d a d v a n c e m e n t sa n dp r o b l e m so ft h ec i t y sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，a n d a n a l y z e d i t sc a u s e s t h ec u r r e n t m a j o rp r o b l e m o f p u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n ts y s t e mi n t h ec i t yi st h es y s t e mi sn o tc o m p l e t e ，l a c k i n g e f f e c t i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mo fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ， l a c k i n g i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e m e c h a n i s m ，t h el o wl e v e lo fs o c i a l p a r t i c i p a t i o n ，a n ds e n s eo fs e l f - h e l pi sn o ts t r o n g ，t h es e n s eo ft h ep u b l i c 3 c r i s i si si n d i f f e r e n c ea n ds oo n t h i sa r t i c l et r i e dt og i v ea d v i c ef r o ma b o v e p a r t s ，f i r s tc l e a rt h ep r i n c i p l et h a tp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l d f o l l o w ，i m p r o v e t h el o c a ll a w sa n d r e g u l a t i o n sf o rt h ep r o t e c t i o no fp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m ； s e c o n d ，i m p r o v et h ep u b l i cm a n a g e m e n t s y s t e m ，i n c l u d i n g a d v a n c e p r e v e n t i o n a n d e a r l yw a r n i n g ，t h e d e c i s i o n - m a k i n g ，a n dt h er e h a b i l i t a t i o nt r e a t m e n t ；t h i r d ，t oi m p r o v e m o n i t o r i n g m e c h a n i s mt h r o u g h o u tc r i s i s m a n a g e m e n t ，i n c l u d i n gt h e e s t a b l i s h m e n to fp u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n ta c c o u n t a b i l i t y , o p e na n d t r a n s p a r e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ta s s e s s m e n tm e c h a n i s m k e yw o r d s b a o t o u ，p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，c o n s t r u c t 4 目录 绪论7 一、选题意义7 二、国内外研究动态8 第一章公共危机和公共危机管理基本概述9 一、公共危机的定义9 二、公共危机的特性1 1 三、公共危机的分类1 2 四、公共危机的成因1 3 五、公共危机的周期1 5 六、公共危机管理内涵1 5 七、公共危机管理发展的趋势1 6 第二章国内外公共危机管理特点1 7 第一节国外公共危机管理特点1 7 一、国外公共危机管理的特点1 7 二、国外公共危机管理共同点2 0 第二节国内公共危机管理特点2 2 一、国内公共危机管理的特点2 2 二、国内部分城市公共危机管理对包头市的启示2 4 第三章包头市公共危机管理的现状与存在问题2 6 第一节包头市近年来重大公共危机事件回顾2 6 一、1 1 2 1 空难处理回放2 6 二、1 1 7 壕赖沟铁矿透水事故处理回放2 7 三、两件突发事件看包头市公共危机管理的得与失2 9 第二节包头市公共危机管理取得的成效3 0 一、管理体制初步形成3 0 二、应急网络初步形成3 5 5 三、应急管理机制运行顺畅3 7 四、应急管理和应急预案宣传到位3 7 第三节包头市公共危机管理存在的问题及成因3 9 一、公共危机管理体制不完善3 9 二、社会参与程度低3 9 三、危机意识淡漠公众自救能力不强3 9 四、缺乏有效的公共危机管理绩效评估体系4 0 第四章构建包头市公共危机管理体系的建议4 2 第一节构建包头市公共危机管理体系制度保障4 2 一、构建包头市公共危机管理体系应遵循的原则4 2 二、完善地方公共危机管理法规体系4 4 第二节完善公共危机管理的处理机制4 4 一、建立有效的公共危机预防体系和预警机制4 4 二、建立公共危机决策系统4 6 三、建立良好的信息系统和联动体系4 8 四、建立完善的善后处理体系5 1 第三节建立公共危机管理的监督机制5 2 一、建立公共危机管理问责制度5 2 二、建立公共危机管理信息披露制度5 3 三、建立公共危机管理评估机制5 4 结论i 5 5 参考文献5 6 致谢5 9 中央民族大学研究生学位论文作者声明6 0 6 绪论 一、选题意义 进入新世纪后，各种危机向世人提出了挑战，从美国“9 1 1 ”事件到印度洋 海啸灾难；从2 0 0 3 年“非典 疫情在我国的大范围传播再到2 0 0 8 年“5 1 2 汶 川大地震的发生，使我们意识到公共危机已伴随着现代生活日益对社会基本价值 和行为准则构成严重威胁，公共危机也由非常态化转变为常态化，成为国际社会 共同面临的不可回避的重大挑战。目前，我国正处于经济转轨和社会转型期，在 政治、经济、社会、文化方面都存在诸多不稳定因素，会出现各种冲突，容易导 致危机发生。面对这样的形势可以说，适应新环境的变化，建立有效的危机管理 体系已经成为我国各级政府的当务之急。近年来公共危机管理逐步引起了我国政 府的重视，自2 0 0 3 年起，我国分时期分步骤对危机管理作出了决策部署，到2 0 0 7 年已经基本完成了对危机管理工作在各个层面的安排。与此同时不少学者也纷纷 着手于公共危机管理的研究，公共危机管理迅速成为新的研究热点。 本文以包头市做为研究对象，探讨包头市公共危机管理体系的构建问题。包 头市地处祖国边疆，是内蒙古自治区最大的工业城市，是国家重要的基础工 业基地，战略地位极为重要。改革丌放以来，包头市的经济建设进入了持续、 快速、健康的发展时期，产业结构不断调整、基本产业得到加强，国民经济 快速增长，人民安居乐业。但是，由于历史地理等多种因素的制约，与东部 发达地区相比，包头市的经济社会发展水平仍相对落后；作为一个老工业基 地，包头市还面临着产业结构调整，这必然会触及很大一部分人的利益；从地 理位置上来讲包头市位于“华北地震带”上，是未来发生强烈地震( 大于7 级甚 至超过8 级) 的最町能地段；此外，包头市与蒙古国接壤，民族成份复杂，出现危 机的隐患也相对较多。因此，包头市的公共危机管理工作有不同于我国其他城市 的复杂性和特殊性。从对1 9 9 6 年5 月3 日发生的6 4 级地震、2 0 0 4 年发生的 “1 1 21 ”空难和2 0 0 8 年发生的壕赖沟铁矿透水事故处理来看，包头市的公共危 机管理体系还不健全，这将直接影响到经济的发展和社会的稳定。因此，构建包 7 常的生活秩序、维持社会稳定和促进 对自然灾害的研究上，2 0 世纪6 卜8 0 成了公共危机管理理论研究的第一次 科。涌现出的主要代表人物有：格尔、 赫尔曼、h 艾斯克斯坦、c 蒂利、e 齐摩门、科泽尔等。研究领域开始比较齐全， 理论研究、国际危机研究、灾难研究、冲突研究等领域都涌现出了大量的专著。 代表性的著作有：赫尔曼的国际危机、科泽尔的社会冲突的功能等。美国 “9 1 l 恐怖袭击事件后，国际学术界对于危机管理的研究又掀起一个高潮，学 者们从不同的角度对危机管理进行研究，形成了不同的研究重点。近年来比较著 名的研究成果j 三要有： 美 罗伯特希斯著：危机管理、 美 诺曼r 奥古斯 丁等著：危机管理。总体来看国外公共危机管理研究呈现如下特征：第一，研 究内容涉及公共管理的各个领域。第二，研究目的为建立完整的公共危机管理体 系，有效应对危机，确保经济的发展和社会的稳定；第三，研究重点为危机的全 过程，特别是危机预警研究。第四，研究方法趋向跨学科、多元融合。 相对于国外而言，我国公共危机管理研究的相对较少。1 9 9 8 许文惠和张成福 教授出版的危机状态下的政府管理是我国公共危机管理的第一部专著。我国 开始真正的现代公共危机管理研究是近几年在美国“9 “ 事件，特别是2 0 0 3 年“非典 疫情以后丌始的。薛澜、张强、钟开斌著的危机管理一转型期中国 面临的挑战、徐伟新主编的国家与政府的危机管理、李经中编著的政府危 机管理、龚维斌著的公共危机管理、冯惠玲主编的公共危机启示录一对s a r s 的多维审视、郭济主编的政府应急管理实务等著作先后问世。圆总体来看， 呈现出如下特征：第一，重点是讨论怎样建立我公共危机管理体制、机制，提高国 家和社会的应对能力；第二，主要以城市危机为研究财象，以政府公共危机管理为 核心；第三，以定性研究为主要方法。 中国现代凼际火系研究所危机管理与对策研究中心国际危机管理概论 m 北京：时事 出版社，2 0 0 3 1 8 龚维斌公共危机管理 m 北京：新华出版社，2 0 0 4 2 2 , - - 2 8 8 第一章公共危机和公共危机管理基本概述 从“天有不测风云，人有旦夕祸福”便可以看出，危机始终与人类社会的发 展相生相伴。从人类社会诞生之日起，人类就面临着自然灾害带来的威胁。现代 社会的科学技术水平虽然有的质的提升，但是近年来的美国“9 “”事件、印度 洋海啸、甲型h 1 n 1 流感世界范围内的流行以及我国的s a r s 这一系列的公共危机 事件告诉我们，公共危机就潜藏人类的周围，而且随着社会的发展公共危机事件 发生的频率也越来越高。尤其是当代的中国，正处于社会转型期，传统因素、现 代因素和后现代因素并存，各种不稳定因素异常活跃，能够诱发公共危机事件的 诱因也越来越多。可以说，公共危机事件正在成为社会生活中的常态，也成为政 府更好履行职责的一个必须面对的课题。 一、公共危机的定义 正确认识公共危机是构建包头市公共危机管理体系的第一步。 在公共危机管理的实际工作中，危机与公共危机经常被等同为一个概念，为 了便于理解，我们首先明确危机和公共危机的概念。 危机一词来源于希腊语中的k r i n ，原始含义是指人将近死亡、游离于生ein 死之间的状态。而现代汉语词典将危机解释为：一是指危险的根由，危机四 伏；二是严重因难的关头，如经济危机。学术界对于危机概念的界定可谓“仁者 见仁，智者见智”。下面我们就对学者们对于危机的概念做一简单的回顾：。 赫尔曼( h e r m a n n ) 认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到 威胁，改变决策前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。 1 9 7 5 1 9 7 6 年在耶路撒冷举行的危机问题研讨会提出的定义是：危机是和平 进程的断点，它必须具备以下四个条件；( 1 ) 国家内部或外界环境发生变化，( 2 ) 形成了对基本价值的威胁，( 3 ) 卷入军事敌对行动的可能性极大：( 4 ) 对威胁做出 反应的时问有限。m 中国现代国际天系研究所国际危机管理概论 m 北京：时事出版社，2 0 0 3 1 现代汉语词典 m 北京：商务印书馆，2 0 0 5 ( 1 ) 1 4 1 2 美 罗伯特希斯危机管理 m 北京：中信出版社，2 0 0 1 1 9 薛澜，张强，钟开斌危机管理一转型期中国面临的挑战 m 北京：清华大学出版 9 罗森塔尔( r o s e n t h a l ) 等人认为；危机就是对一个社会系统的基本价值和行为 准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做 出关键决策的事件。 巴顿( b a r t o n ) 认为：危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大 事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨 大的损害 。这里值得注意的是危机影响的范畴已经扩大到了人和组织的名声，由 此凸现公共沟通的重要性 桑德里尔斯( s u n d e li u s ) 、斯特恩( s t e r n ) 和拜楠德尔( b y n a n d e r ) 认为，作为 一个国家所面对的危机就是指中央决策者面对这样一种场景：重要的价值受到威 胁，而且可以采取处理行动的时间十分有限，同时环境的变化具有高度的不可确 定性。 我国学者薛澜，张强，钟开斌提出把危机界定为一种决策情势，在此情境中， 作为决策者的组织( 核心单元为政府) 所认定的社会基本价值和行为准则架构面临 严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在 危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限 的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。 综合以上观点，可以得出危机的定义，即危机是使社会秩序处于非常态，给 大众的生命、财产带来极大损害的事件，( 诸如特大自然灾害、公共卫生事件、社 会群体性事件，恐怖袭击以及其他极端行为引发的事件) 由于其极具危害性，需要 政府和社会在短时间内采取措施加以应对。 关于公共危机概念，国内学术界尚未形成统一观点，对危机公共危机的区分并 不明显，但是国内大多数学者将公共危机等同为政府危机。李燕凌等认为，公共 危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险( 危害或风险) 的事件；龚维宾认 为，公共危机就是一个事件突然发生并对一定范围大众的正常生活、工作、生命 社，2 0 0 3 2 5 美 罗伯特希斯危机管理 m 北京：中信出版社，2 0 0 1 1 9 圆 美 罗伯特希斯危机管理 m 北京：中信出版社，2 0 0 1 1 8 1 9 回薛澜，张强，钟开斌危机管理一转型期中国面临的挑战 m 北京：清华人学出版 社，2 0 0 3 2 5 薛澜，张强，钟开斌危机管理一转型期中国面临的挑战 m 北京：清华人学出版 社，2 0 0 3 2 6 李燕凌，陈冬林，周长青农村公共危机的经济研究及管理机制建设 j 江西农业大 学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 ，( 1 ) ：2 9 1 0 财产以及正常的社会秩序构成威胁的状态。李方认为，公共危机是指社会偏离正 常轨道的过程与非均衡状态。圆王茂涛认为，公共危机是由于内部或外部的高度不 确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状 态。 肖鹏军认为，公共危机简单地说就是一个事件突然发生并对公众正常的生活、 工作以至生命财产构成威胁的状态。回 本文认为公共危机是指对社会的正常生产、生活秩序的造成严重影响，对社 会大众的生命、财产、环境等带来严重威胁的紧急状态或突发事件，它的出现需 要政府和社会采取非常措施加以应对。 二、公共危机的特性 公共危机的定义中可以看出公共危机具有以下几个特征： 公共性。公共性是公共危机区别于其他危机的最为突出的特点，公共危机事 件一般都涉及公共领域，损害公众利益，破坏正常的社会秩序，对公众的生命、 财产造成威胁；公共危机发生后会迅速传播引起公众的注意，从而成为社会关注 的焦点；公共危机的应对需要形成以政府为主导的应对体系，动用大量的社会资 源才能予以解决。 突发性。虽然公共危机的发生有其必然性，但是它通常是在公众没有任何思 想、物质准备时突然爆发的，它发生的时间、形式、后果往往都出乎意料。特别 是人为因素造成的公共危机，突发性更为明显，美国的“9 1 l 事件，中国的“非 典 事件以及席卷全球甲型h 1 n 1 流感事件都充分说明了这点。 危害性。危机“一定是对过去的稳定状态构成了一定的威胁，这种威胁既可 能针对群众的重大的利益，也有可能针对社会的基本结构，还有可能针对社会的 某些核心价值观念 。“危机具有公共危险度，生活秩序被破坏，社会秩序被打 乱，人身和财产安全受到威胁，人民群众无法安居乐业。” 可见的危害性主要表 现在：公众生命安全受到威胁；公众财产蒙受巨大损失；j 下常的社会秩序遭到破 坏，影响社会稳定，出现局部的动荡和混乱；社会公众的心理产生了普遍的恐慌， 龚维宾公共危机管理 m 北京：新华山版社，2 0 0 4 4 圆 美 r j 斯蒂尔曼公共行政学 m ，李方潘世强等译北京：中国社会科学山版 社，1 9 8 8 1 4 4 王茂涛政府危机管理 m 合肥：合肥人学出版社，2 0 0 5 3 固肖鹏军公共危机管理导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 3 固阎梁、翟昆社会危机事件处理的理论与实践 m 北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 4 睁许文惠，张成福危机状态卜的政府管理 m 北京：中国人民人学出版社，1 9 9 8 2 危机管理专家诺曼奥古斯丁认为“一次危机既包含了导致危机的根源，又蕴藏 着成功的种子。所以如果决策者善于总结反思，正视问题，公共危机也会转化 为变革的动力，为人类提供更大的补偿。 三、公共危机的分类 对公共危机进行分类并不是最终的目的，关键是为了更好的应对危机。目前， 对于公共危机的分类可以众说纷纭，不同的学者根据不同的标准，总结出了不同 的分类，具体情况如下： 按照危机发生的本质分类：自然危机和人为危机。自然危机是指一种人类不可 预期的、无法控制的外力造成的危机，如火山爆发、海啸、洪水、地震等自然灾 害；人为危机则是由于人为因素或管理不善而造成的恶性事件导致的危机，如恐 怖活动、战争冲突、金融危机等。 按照影响范围分类：全球性和区域性危机、国内危机、组织内部危机等。全球 性和区域性危机是指由于环境、难民等引发的涉及若干个国家的危机，如全球气 候变暖、国际恐怖主义活动、区域性金融危机等；国内危机是指发生在一国范围 之内威胁一国政权和社会稳定的危机，如最近几年发生的印度尼西亚的国家危机、 马来西亚的国家危机、阿根廷的国家危机等；组织内部危机是指发生在某一组织 内部的危机。 按照危机的性质分类：政治危机( 如政府更迭、恐怖活动、暴乱等) 、经济危机 ( 如1 9 2 9 年美国的经济大衰退、东南亚金融危机和2 0 0 8 年底全球金融危机等) 、 民族宗教危机( 如印度教派冲突、1 9 6 5 年和1 9 9 1 年美国洛杉矾的黑人骚乱等) 、 生态危机( 如沙漠化、核泄露、“疯牛病”等) 。 按照危机威胁的对象分类：威胁公民人身安全的危机，威胁社会基本价值观的 美 诺曼奥古斯丁等著危机管理 m ，北京新华信商业风险管理有限责任公司北京： 中国人民大学出版社，2 0 0 1 5 1 2 危机，威胁经济繁荣的危机等。 按照危机产生的因素分类：自然灾害导致的危机、政治法律因素导致的危机、 社会因素引发的危机、技术环境的变化导致的危机、生产过程中的危机、对人员 和资源管理不当造成的危机、财务管理不当导致的危机，竞争导致的危机等。 根据公共危机事件的发生过程、性质和机理，我国目前将公共危机大致分为 自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。各类公共危机事件 往往相互联系和影响，有时还可能引发次生、衍生事件，或者几种公共危机事件 同时发生。 各类公共危机事件按照可控性、严重程度和影响范围，原则上分为i 级( 特别 重大) 、i i 级( 重大) 、1 1 1 级( 较大) 和v i 级( 一般) 四级。公共危机事件的实际级 别与预警级别密切相关，但可能有所不同。在公共危机事件发生后，应根据实际 情况及时进行确认和调整。 在现实生活中的发生的公共危机往往不是单一的危机而是复杂的危机。对于 政府来讲，尽管公共危机会给社会带来巨大的威胁和损失，但它带来的经济影响 和政治压力也会成为变革的动力，使政府重新审视评估原有的政策，从而制定更 为合理的政策，提升管理能力。 四、公共危机的成因 古往今来，尤其是现代社会公共危机频发，带来影响巨大，促使学者们对公 共危机的根源进行追寻和思考。这些观点角度各不相同。我国的学者也在这方面 做了大量有益的探索。薛澜等从社会与组织、个人层面对转型期中国危机的诱因 做了深入分析，认为在社会及组织层面，经济发展的不均衡性、政治体制改革的 滞后性以及传统道德文化体系的失衡为危机产生的主要原因；在个人行为层面， 认为近年来由于农民负担过重、腐败、官僚主义、贫富悬殊、社会风气败坏、失 业下岗人员增加、就业形势严峻等凶素，造成我国大量人员对社会、政府严重不 满，这些充满不满情绪的个体会变成破坏中国社会稳定的“燃烧物质”，在一定突 发事件的“导火索”作用下，就可能形成具有破坏性的危机事件。张成福认为， 从当代的现实情况来看，以下几个方面因素的存在以及相互的作用使得各种灾害 和危机发生的可能性大大增加：( 1 ) 人e 1 增长和人口密度增加：( 2 ) 全球气候的变 吴江主编公共危机管理能力 m 北京：国家行政学院出版社，2 0 0 5 4 5 1 3 化；( 3 ) 环境的破坏和恶化；( 4 ) 科技发展所带来的负面作用和影响；( 5 ) 恐怖主义； ( 6 ) 社会压力和冲突的增加。李燕凌等通过对我国农村公共危机的深入分析，认为 “从本质上讲，产生公共危机的根本原因是公共产品的失衡；而中国农村公共危 机产生的根本原因是农村公共投入太少、投资结构不合理”。本文试从灾害成因 和社会冲突两个方面来对公共危机的成因加以解释。 灾害成因方面：从宏观上对灾害的成因做一般性的探讨，可以认为灾害发生 的根本原因在于自然界和人类社会两大系统内部的失衡，以及两者之间相互作用 的不协调，这是灾害成因理论对于灾害成因的总体认识。引发灾害的具体原因， 一般有以下几个方面：自然界本身运动规律、人类活动对自然环境的破坏、人类认 识的局限性、人类的生理极限。 社会冲突成因方面：上世纪6 0 年代以来，西方社会学家越来越多的关注社会 冲突理论，并以此作为他们分析社会变迁和进步的主要论据。在制度变迁中，我 们从政治、经济、文化、心理四个角度进行分析。 政治和社会发展失衡导致社会冲突。政治一旦出现失衡，就会使在社会中不 断生成或游离出来的异己力量，在无法用正常渠道宣泄的情况下，产生高度的政 治不稳定乃至危机。锄 经济全球化大背景下区域发展不平衡导致社会冲突。全球化所导致的两极化 现象是当前国际公共危机事件的重要根源。发展中国家通常面临的是经济急速发 展后的不平等加剧以及经济秩序和大众价值观的混乱，致使国家主权出现淡化。 文化一体化、多元化导致社会冲突。在社会整合过程中，防止社会冲突的一 个重要因素就是社会文化的一体化。在制度变迁中，传统价值观念的丧失和现代 价值体系的扭曲或不完备，使文化体系失去了稳定社会的作用，使社会失去了冲 突减少的最后屏障，由此引发了危机的高频率发生，并且这种危机比其他原因引 起的危机影响更为深远。例如：引起中东地区战火和恐怖活动的一个重要原因就是 宗教信仰的分歧。 心理上的期望和挫折导致社会冲突。从个体心理和社会心理两个方面解释社 会冲突的原因。从个体心理上层面上讲，许多心理学家和生物学家认为冲突的起 杨安华近年来我国公共危机管理研究综述 j 江海学刊，2 0 0 5 ，( 1 ) ：7 7 瘩薛澜，张强，钟开斌危机管理转犁；l j 中国面临的挑战 m 北京：清华大学出版社， 2 0 0 3 3 9 1 4 要满足产生差距感，这种差距称为相对剥夺。地位不协调理论则认为在高速发展 的年代，大多数人都会有地位不协调感。“许多人原来既没有财富，也没有政治权 力，当他们获得经济资源后发现自己的政治地位没有任何改变，从而造成挫折感， 导致社会冲突。 五、公共危机的周期 公共危机从爆发到结束，一般来讲，都是有规律可循的，一般都会经历：潜 伏期、暴发期、减缓和消失期、解除期。 潜伏期。这一时期是公共危机酝酿与形成时期，是诱发公共危机因素相互作 用和矛盾由质变到量变的过程。这个时期的征兆并不明显，但是会有警告信号。 爆发期。爆发期是公共危机由隐性转为显性并对社会和公众带来损害的时期， 在这一时期如果采取有效措施加以应对，就可以将公共的影响控制在可以掌控的 范围内，避免造成难以收拾的局面。 减缓期。减缓期是公共危机的矛盾不断减弱、危机形势逐渐趋缓的时期。 解除期。解除期是公共危机发生的最后阶段，是引起公共危机的因素已经解 除，系统开始恢复原有或正常状态。 从对公共危机演进过程的角度来说，在一般情况下，潜伏期和暴发期是最为 困难的。在潜伏期，众多因素交织在一起，相互作用会产生怎样一种态势，与各 因素的性质与力量密切相关。一般情况下，会产生怎样的公共危机是很难断定的。 不过，在一般情况下，从潜伏期转入暴发期，公共危机都会经历一个突变过程。 可以说，突变是公共危机生成的必经之路。明确这一点，对于早期识别可能到来 的公共危机具有重大现实意义，因为很多事情在突变之前是有征兆的。因此，掌 握突变的一般规律，对于掌握公共危机的生成并积极预防有着重大的意义。 六、公共危机管理内涵 在明确公共危机管理之前，我们首先明确危机管理的概念。危机管理( c r i s i s 许文惠，张成福主编危机状态下的政府管理 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 4 0 1 5 m a n a g e m e n t ，c m ) 的概念最早由2 0 世纪6 0 年代美国学者提出。危机专家罗伯特希 斯认为，“危机管理 包括转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管 理的地位，改进对危机冲击的反应管理，完善修复管理以迅速有效地减轻危机造 成的损害。叫我国学者张成福认为：“所谓危机管理是一种有组织、有计划、持续 动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取 一系列的控制行动，以期有效地预防、处理、消弭危机。危机管理的重点在于： 危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复 和重建；持续不断的学习和创新”。罾 综上，“公共危机管理”，就是公共管理机构通过建立应对机制和应对体系， 以应对现已存在或可能出现的潜在危机，使社会和公众的损失最小化，恢复正常 的社会秩序，维护社会稳定的行为。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式。 公共危机管理的主体是政府，同时需要其他公共机构的( 非政府组织或是第三部 门) ，和广大公民的参与，只有这样才能提高公共危机管理的效率。政府公共危机 管理的最高目标就是最大限度地降低悲剧的发生。有效的公共危机管理也是政府 公信力的基础。 七、公共危机管理发展的趋势 传统的公共危机管理的指导思想倾向于、着重于直接救灾；而当前国际上前 沿的理论创新己转为全方位的，着重于危机管理与社会的全面发展。全面危机管 理( t o t a ld i s a s t e rr i s km a n a g e m e n t ) ，要求应用系统的视角应对危机，其有效 运作需要四大机制即政策支持、体制设计、能力提升、资源供给。周期理论，认 为公共危机管理也可以遵循周期，形成“预防一筹备一应对一修复 的循环。可 持续发展论，从整体分析政府公共危机管理，认为应该将救灾项目纳入到经济发 展战略中，在可持续发展的进程中培养公民的自救和互助能力，规划好各项援助 工作，提高各地区、各层级的公民对于灾难的承受能力，最终形成全民防御的文 化。 。 美 罗伯特希斯危机管理 m 北京：中信出版社，2 0 0 1 2 1 - 2 2 夸张成福公共危机管理：全面整合的模式与中( q 的战略选择 j 中国行政管理，2 0 0 3 ， ( 7 ) ：6 1 1 毫庸钧公共危机管理国际趋势与前沿动态 j 学术综述与动态，2 0 0 3 ，( 6 ) ：3 1 6 第二章国内外公共危机管理特点 第一节国外公共危机管理特点 在现代社会如何应对危机事件是各国政府必须面临的挑战，尤其是西方发达 国家，在长期的工业化进程中，遇到了多次公共危机事件，通过不断的积累，逐 步形成了应对危机的方法，并且建立了相应的公共危机管理体系，达到了挽救生 命、减少损失，维护社会稳定的作用，取得了良好的效果一，一些方式方法对于包 头乃至中国都具有一定的借鉴意义。 一、国外公共危机管理的特点 ( 一) 纽约一规范的危机管理体系 纽约市危机管理体系以强有力的指挥协调机构为中枢，以相关的政府机构及 其职能为依托。纽约市危机管理最高的协调机构是危机管理办公室。主要负责与 公安、消防和医疗服务等机构合作，共同设计、组织实施应对各种危机事件的应 急方案；与州和联邦一级的政府机构建立有日常的合作关系，互通消息、协调规 划方案、一同进行培训、演习活动等；与私营部门、非营利机构合作，从而保证 纽约的商业活动在各种危机中尽快复苏。日常的工作内容有危机监控、危机处理 和与公众进行信息沟通。众多相关机构的支持是纽约市的危机管理体系的基础， 包括消防局、警察局、交通局、环境保护局信息技术和通讯局、卫生防疫局、健 康与心理卫生局、健康和医院联盟等。纽约市危机管理体系明确界定这些机构在 危机事态处理中的职责，及其与专门的危机管理机构之间的关系。在2 0 0 4 年5 月币式运作的纽约市城市危机管理系统( c i t y w i d e i n e i d e n t m a n a g e m e n t s y s t e m ， c i m s ) ，以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，将各个政府机构在危机处理中 的责任模式化，明确规定各种不同类型的危机的负责机构，并建立了一整套进行 危机反应和处理的程序。 酋先翔达现场的机构对危轨情 蚤避行大致浮信，开始生命救 援工作，井对现场进行管理 危机指挥酃 】接受承担整体危 机处理工馆建忘危鼠链理 诩队 调童工捧和生命技援工伟 同时进行。但生命救援工作 优先于调蠢工作 证 簪负责进纤 滑夜的机j 鸯同意，危枫恢复 琥馐短工作可以匀溯禽工作 同科进行 舞 覆场 皤理 l ：俸 危机处理翻队建立j椿 ； 爵 备税构展舞生命 教援的上捧 如果 l 锝委 1 l 歼始 各枧构晨jf 弭套工作 ( 在现场】 结泉 l 开始 结束 备考擒展歼 危粤i 恢复或 照：瞽【作 l 螭柬 危机处理圃飘解教 i 图2 1 纽约市危机处理程序图o 赵成根固外人城市危机管理模式研究 m 北京：北京人学出版社，2 0 0 6 5 1 1 8 同时将危机应对看作是一项系统工程，包括危机前准备、危机中应对、危机 后复苏。危机准备项目包括：针对社区的危机准备项目，最重要的是“市民梯队” 和“邮件警示”项目；针对商业界的危机准备项目，组织丌展“公私合作应对危 机项目”；同时注重训练和演习。危机反应项目内容包括：城市危机管理系统、9 1 l 危机呼救和反应系统、移动数据中心、城市应急资源管理体系以及城市搜索和救 援。危机恢复项目包括：针对公共机构的危机恢复项目如公共协助项目。针对商业 界的危机恢复项目，包括危机指挥中心项目和经济复苏贷款等。 ( 二) 俄罗斯一大总统大安全的危机管理体系 苏联解体后，恐怖事件成为俄罗斯安全的重要威胁。从上世纪末开始，俄罗 斯就把反恐作为危机管理体系的一项重要任务。在反恐方面俄罗斯的经验做法值 得借鉴。 在总统的领导下的俄罗斯联邦政府是危机管理体系的核心，在核心中发挥决 定性作用的是总统，根据法律法规联邦权力执行机关在职权范围内参加。俄联邦 安全局、保卫局、内务部、对外情报局、国防部和边防局等是直接参与反恐的执 行权力机关。 俄联邦总统或俄联邦政府有权决定成立联邦或地方级的反恐小组，以方便协 调各反恐机构活动，主要负责：制定国家在反恐领域的其他政策；分析研究俄境内 恐怖主义的发展状况；协调执行权力机关的反恐行动，从而达到预防、调查和打 击恐怖活动，查清并消除促进恐怖活动产生的原因；参与起草在反恐领域的国际 条约；提出完善反恐领域立法建议。 同时，为直接管理反恐行动，俄联邦政