（公共管理专业论文）湖南省直冶金企业政策性破产过程中的政府行为研究.pdf

公共管理硕上学位论文 摘要 湖南省对国有企业实施政策性破产的目的是为了妥善安置好国有企业职工， 在保证社会稳定的前提下，逐步建立和完善市场退出机制。然而，国有企业情况 的复杂性决定了其关闭破产操作过程中极易发生不稳定情况，这给关闭破产工作 以及社会稳定都带来严重影响。虽然国家出台了针对国有企业关闭破产的专门政 策，然而，在关闭破产的操作中，仍经常发生不稳定情况。保证国有企业关闭破 产操作平稳进行，已成为国有企业关闭破产工作的前提和要务。 本文通过对湖南省冶金直管企业破产现状与存在问题进行了深入研究，剖析 了破产过程中的政府行为，通过对破产个案操作过程的回顾，对企业破产操作中 出现的矛盾和问题进行了分类，对保证确保国有企业关闭破产操作平稳实施的一 些主要因素进行了分析，提出了这类企业关闭破产操作中应把握的政府行为要点。 鉴于国有企业破产操作经常发生不稳定问题，虽然后破产者不断地借鉴前者 的经验和教训，但不稳定情况仍时有发生。很多研究者对这一问题感到困惑，但 尚未有人对如何保证国有企业关闭破产平稳操作进行专门研究。本文通过案例分 析的方法，首次对这一问题进行了系统地阐述，提出了国有企业关闭破产中需要 把握的包括政策理解、前期准备、方案制订、职工安置、社会移交等要点，并对 以此为模式进行关闭破产操作中的政府行为进行了深度分析，同时就国有企业破 产的共性，根据现阶段破产操作中出现的问题，提出了建设性建议。 关键词：国有企业；政策性破产；政府行为 i i a b s t r a c t s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s0 1 1t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c yb a n k r u p t c yi n o r d e rt op r o p e r l ys e t t l et h es t a t e 。o w n e de n t e r p r i s e s ，g u a r a n t e eo f s o c i a ls t a b i l i t y a n d g r a d u a l l ye s t a b l i s ha n di m p r o v et h em e c h a n i s mo ft h em a r k e t h o w e v e r ，t h em i n i n g e n t e r p r i s e so ft h ec o m p l e x i t yo ft h ed e c i s i o nt oc l o s ei t s o p e r a t i o n si nb a n k r u p t c v p r o n et oi n s t a b i l i t y , w h i c hc l o s e dt ot h eb a n k r u p t c y , a sw e l la ss o c i a l8 t a b i l i t vh a v ea s e r l o u si m p a c t a l t h o u g ht h ec o u n t r yh a si n t r o d u c e da d e p l e t i o no fr e s o u r c e sf o rm i n e c l o s u r ea n d b a n k r u p t c yo fe n t e r p r i s e ss p e c i a l i z e dp o l i c i e s ，h o w e v e r ，t h ec l o s u r eo ft h e o p e r a t i o no fb a n k r u p t c y ，i ss t i l lo f t e nu n s t a b l es i t u a t i o n d e p l e t e dm i n e st oe n s u r et h e c l o s u r eo fb a n k r u p te n t e r p r i s e st oc a r r yo u tas m o o t ho p e r a t i o n ，t h ec l o s u r eo f m i n i n g e n t e r p r i s e sh a v eb e c o m eb a n k r u p ta n dh a v et ow o r ko nt h ep r e m i s ew o r k s h u n a n t a o j i a n gm a n g a n e s ei n2 0 0 6a sar e s u l to fh u g el o s s e s ，a n dh a sm o r el i a b i l i t i e st h a n a s s e t s ，t h ee n t e r p r i s e so nb e h a l fo ft h eg e n e r a la s s e m b l ya g r e e dt h a tt h er e p o r tt ot h e a p p r o v a lo ft h eo f f i c eo ft h er e f o r mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e si nh u n a np r o v i n c e 1a o j l a n ga g r e e dt om a n g a n e s em i n e sw i t he x h a u s t e d r e s o u r c e si na c c o r d a n c ew i t ht h e p o l l e ya p p r o v e db a n k r u p t c yp l a nt oi m p l e m e n tt h ep o l i c y a st h ee n t e r p r i s er e s o u r c e d e p l e t i o n ，a n dah e a v yd e b tb u r d e no fs t a f f , i ny i y a n gc i t yi n t e r m e d i a t ep e o p l e sc o u r t u n d e rt h es u p e r v i s i o na n dg u i d a n c e ，s t e pb y s t e pt oc a r r yo u tas e r i e so fl i q u i d a t i o n t o g w et h ec o u n t r yi t si m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y - b a s e dc l o s u r ea n d b a n k r u p t c v b a s e do nt h es t r a i g h t m e t a l l u r g i c a le n t e r p r i s e si nh u n a np r o v i n c eb a n l 【r u p t c y p r o b j 锄sw i t ht h es t a t u sq u oa n da ni n - d e p t h r e s e a r c h ，a n a l y s i so ft h eb a n k r u p t c v p r o c e s so ft h eg o v e r n m e n t sa c t i o n s ，t h r o u g ht h e b a n k r u p t c yc a s e so fm a n g a n e s e la o j l a n gr e v i e w p r o c e s s ，t h eo p e r a t i o no ft h e e n t e r p r i s eb a n k r u p t c yi nt h e c o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m sc l a s s i f i e d ，t oe n s u r et h ec l o s u r eo f b a n k r u p ts t a t e o w n e d e n t e r p r i s e st oe n s u r et h es m o o t ho p e r a t i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o no fs o m eo ft h ek e v f a c t o r sa r ea n a l y z e da n dp u tf o r w a r dt h ec l o s u r eo fs u c he n t e r p r i s e st oo p e r a t ei n b a n k r u p t c yo ft h eg o v e r n m e n t 。a c t i o n ss h o u l dg r a s pt h em a i np o i n t s ，a n dt h ep r o b l 锄s a tt h i ss t a g ea n dp u tf o r w a r dc o n s t r u c t i v ea d v i c e i nv i e wo ft h ed e p l e t i o no f r e s o u r c e s ，m i n i n ge n t e r p r i s e so f t e na n s t a b l eo p e r a t i o n o fb a n k r u p t c y ，a l t h o u g h b a n k r u p t ，a f t e rt h ef o r m e rc o n t i n u et ol e a mf r o mt h e e x p e n e n c ea n dl e s s o n s ，b u ti n s t a b i l i t ys t i l lo c c u rf r o mt i m et ot i m e m a n yr e s e a r c h e r s a r ec o n f u s e do nt h i si s s u e ，b u ti tw a sn o ty e to nh o wt o e n s u r et h a tt h em i n i n g l j j e n t e r p r i s e st o c l o s et h es m o o t ho p e r a t i o no f t h e b a n k r u p t h t c e y i s s s p u e e c i 。a l f i z a e d s y r s e t s 哪e a r a c t h i c t h r o u g hc a s e s t u d i e so ft h e m e 即t h 删o d , f o s e s r t h s h u t ef i r d s tt i m e ：临= j ，i n c l u 。d i n g t h e d e s c r i p t i o no fp r o p o s e dm 劬i n i n 幽g 篡茗= ，。o 衅w n 伽i no 删a n k 鸭r u p ；z a t m 锄d n e e dt og r a s pt h eu n d e r s 协出鸥耐。兰盛蒜印m 麓= 弱a m o a e 。f l e a d e r s h i p , g r a s pt h e l i m i t so ft h e p o ；l s i e e y ，一1 ：葛e 锄n l a 0 。y p s o ；s r e ) 。 o p e r a t i o no f t h ec l o s u r eo ft h ep r e m l s e o fb a n k r 叩qm l m 严 k e yw o r d s ：s t 籼w n c d 锄t 叫s e s ；p o l i c y - r e l a t m a n k r u l ；i t c y ；g o v e 伽铋t 矾。n i v 湖南省直冶金企业政策件破产过程中的政府行为研究 插图索引 图1 1技术路线图1 l v u 公共管理硕士学位论文 附表索引 表4 1湖南电梯厂清算费用拨付明细表3 6 表4 2 桃江锰矿贷款情况表3 9 表4 3 项目费用表4 2 v 1 1 1 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：协机彳 日期：0 2 叩年5 月m 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：叩年易月f e l 醐：夕肌日 公共管理硕j j 学位论文 1 1 课题研究背景及意义 第1 章绪论 2 0 0 6 年8 月2 7 日，重新制订的中华人民共和国企业破产法( 以下简称新 破产法) 颁布，并于2 0 0 7 年6 月1 日开始施行。新破产法是建立我国社会主义市 场经济体制的基础性法律。它的出台和实施，对进一步深化国有企业改革提出了 更高的要求，而且有利于促进国有资本的优化配置，有利于建立国有企业的优胜 劣汰市场竞争机制。按照国务院的有关规定，国有企业政策性破产在2 0 0 8 年底结 束，之后国有企业破产将按照新破产法的规定实施。如何在新破产法框架下实施 国有企业破产以及协调政府行为是一个很关键的问题，本论文研究的主要背景有 如下几方面。 企业破产是企业的一种特殊经济状态，是在企业不能清偿到期债务( 大多是资 不抵债) 的情况下，由法院依法对其做出破产宣告，并对其财产进行清理、变现、 分配，以使全体债权人获得公平清偿或债务双方达成和解的行为。在计划经济体 制下，国家对全民所有制企业( 国有企业) 实行统收统支、统负盈亏的政策，企业不 以赢利为目的，生产经营完全听命于国家计划，成为政府计划的执行机构，因此 不存在国有企业的破产问题，破产也被视为洪水猛兽，认为是资本主义国家所特 有的。在1 9 4 9 年至1 9 8 6 年的3 7 年中，我国并无企业破产，也没有企业破产制度， 企业生存不下去时( 实际上是财政实在无法支撑) ，就靠政府的“关、停、并、转 政策将其消灭，在这消灭过程中，企业不承担任何责任，也不承受任何压力，所 有费用及成本都由国家负担。 事实上，优胜劣汰是经济活动中企业竞争的一般规律，无论是社会主义还是 资本主义，只要实行市场经济，让企业在市场上参与竞争，作为劣势企业的退出 途径破产就必然存在，破产是保证社会经济正常发展的新陈代谢手段，通过 破产，有利于保护债权、债务双方的合法权益，维护正常的经济秩序，有利于社 会资源的优化配置和有效使用，保持社会经济的活力。 高度集中的计划经济体制以及前些年经济转型期间为片面追求g d p 而进行 的大规模重复建设，已使我国经济处于明显不合理状态，这种不合理状态在宏观 上表现为国民经济在产业结构、产品结构、组织结构上以及国有经济布局上、国 有资本分布上的不合理，需要按照有进有退，有所为有所不为的原则通过企业改 制、重组、破产等方式予以调整。在微观上表现为拥有数量 众多的长期亏损，资不抵债，扭亏无望的“等死企业，它们或工艺落后、 湖南省直冶金企业政策性破产过程中的政府行为研究 能力过剩，或浪费资源、污染严重，需要按照市场规则将其尽快淘汰。这就使得 国有企业的破产任务变得更加繁重、艰巨，加之前几年因为财政困难，破产欠帐 严重( 有的企业等候破产l o 年之久) ，破产工作更成为经济工作的一个热点和重点。 湖南省2 0 0 4 年5 月下发关于深化省属国有企业改革的指导意见，提出用3 年 左右时间，按“发展壮大一批，改制搞活一批，关闭破产一批 的思路，基本完 成省属国有企业改革任务，其中涉及关闭破产( 注销企业) 3 4 7 户，至2 0 0 6 年底尚 有1 1 3 户企业需要进行破产。 市场经济中，企业破产是一种微观经济行为，理应自动由法院依破产法 围绕“债 进行组织，政府作为社会公共事务的管理者理应远离整个过程，我国 法律也规定任何机关，社会团体和个人都无权干涉法院对案件的审理。但是，在 我国破产案的司法实践中，虽然理论界要求在国有企业破产过程中弱化政府功能 的呼声不绝于耳，但政府仍然在其中扮演一个不可或缺的角色，仍然不得不起着 不可替代的作用。这是由我国的现实情况和国有企业的特殊性决定的，国有企业 最大的特殊性是职工身份的特殊性，由于国有企业是按国家计划组建、按计划生 产经营、按计划就业和领取报酬的国家计划执行部门，所以企业职工就和国家有 一种“铁饭碗”的契约关系，这种契约关系要求国家在国有企业破产时对企业职 工进行补偿，进行安置，进行身份置换，要求政府保障破产职工的基本生活，提 供必需的住房、教育，就业养老等社会保险和福利条件。因此，在国有企业的破 产中，破产管理人( 清算组) ，不仅要依据破产法对“债权人”作个“交待 ， 更要依据国家政策法规对破产职工作个“交待”，往往后一个“交待 的重要性远 大于前一个“交待 。因为后一个“交待 涉及到职工，涉及到社会的稳定，而前 一个“交待 对象多是国有商业银行或其他国有企业。这种实际情况就不可避免 地需要政府有关部门参加。特别是在社会保障体系尚不完善，国有破产企业点多 面广，财政压力大的现实情况下，政府应非常谨慎，不能有丝毫怠慢。也许，政 府参与国有企业破产是目前现实情况下一种痛苦的选择。但是，政府该如何发挥 其职能作用? 在破产过程中如何进行角色定位? 值得我们认真地思考。 1 2 国内外文献综述 破产理论主要是依据经济学、企业学和法学的基本原理，而对债务人经济活 动失败这一客观事实经过研究分析、判断和概括，总结出的关于破产死亡的基本 原理。一般来说包括三方面的内容：第一，破产的预防理论。研究破产，目的在 于预防破产的发生，延长企业的寿命。其中最有代表性的研究成果是阿尔特曼判 别函数和比佛破产预测模型【lj 。阿氏是把财务比率分析和精确统计技术结合起来 进行破产预测的，此方法称为多元判别分析( m d a ) 。人们通过测验，认为阿氏模 公共管理硕士学位论文 型对两年内的破产企业有预测能力。比氏模型是从股票价格和股息变化率来判别 企业是否破产的。第二，企业死亡理论。主要研究企业死亡的原因，其中破产死 亡是主要的研究对象。通过这种研究探究企业死亡的经济和管理方面的原因。比 较有代表性的是日本关西大学教授神保一郎对世界上三个破产案例进行的研究。 这三个案例是：英国生产超级轿车的罗尔斯- 罗伊斯公司、美国巨大铁道公司一培 恩中心和日本的三光轮船海运公司。他认为这三个知名企业破产的教训是：固 定费用的压力。三个案例都与固定费用太大有关，而且几乎都是由于毫无顾忌的 投资才造成沉重负担；外部环境的变化。这三企业几乎对替代行业的兴起、市 场前景和经济景气都缺乏正确的估计，而导政决策的失误，使企业进入闭锁点而 破产。第三，破产的法学理论。主要是对破产事件发生后的实体法律规范和程序 法律规范的研究【2 j 。前者包括破产债权、破产财团、破产原因、取回权、别除权、 否认权、抵销权、破产责任、破产犯罪、破产救济等；后者包括破产申请与受理、 破产管辖、破产和解、破产整顿、破产宣告、破产清算、破产程序终结及复权程 序等。 1 2 1 国外关于企业破产政府行为的研究概述 1 美国企业破产研究 “破产一词来源于拉丁文，意指“其柜台被打破的商人 。柜台被打破商人 无法再继续做生意。破产制度源于罗马法上的财产委付程序制度( c e s s i ob o n o r u m ) 。 罗马法上的财产委付，经历了欧洲中世纪商事习惯法的提炼，形成了商人破产习 惯法。现代破产法起源于英格兰。最初，英格兰的破产法仅适用于商人( m e r c h a n t s ) ， 并在十六世纪获得发展。英格兰早期破产法仅允许债权人申请债务人破产，而不 允许债务人主动申请破产。那时，无力支付债务的债务人可以被投进监狱。 根据早期的破产法，满足债权人债权的唯一方法就是对债务人的资产进行清 算。破产清算具有三大作用：一、使得债权人能够从债务人处获得部分金钱；二、 使债务人失去继续经营的资格，因为清算后，债务人已一无所有：三、破产财产 的清算可使所有债权人公平受偿【3 j 。 美国在1 7 7 6 年独立前，基本上无条件地适应英国破产法。美利坚合众国成立 后，在加快吸收英国法的进程中，正式宣告以英国法为依据而采用适合美国国情 的英国法，但是，美国法仍然继续接受了英国破产法的传统术语和原则。美国宪 法将破产立法的权力授予联邦立法机关，规定由国会负责制定“适用于全美国的有 关破产事项的统一法”，保持了破产立法权的统一。根据宪法的授权，美国国会在 1 8 9 8 年前就通过了三部破产法，但是，这三部破产法的制定并未取得成功。美国 最早由国会颁布的破产法是1 8 0 0 年破产法。该法只适用于商人，却没有规定债权 人自愿申请破产的程序。由于众多的原因，这部法律无什么实用价值而在18 0 3 3 一 湖南省直冶金企业政策性破产过程中的政府行为研究 年被废除了。1 8 4 1 年，美国国会又通过了第二部破产法，该法适用于所有的债务 人，并且允许债务人自愿申请破产，确立了破产免责主义。但是该法仍未获得成 功，在1 8 4 3 年又被废止了。1 8 6 7 年，美国国会颁布了第三部破产法，该法之规 定与第二部破产法并无太大的差异，只是特别引进了破产程序中的和解制度 r c o m p o s i t i o n ) 。1 8 6 7 年破产法施行了十年，由于它的目的主要在于应付南北战争 所造成的经济困难，所以在1 8 7 8 年被再次废止。 到1 8 9 8 年，美国国会颁布了第四部破产法。该法共十四章，对破产程序的所 有方面都予以了详细的规定，特别规定了公司的重整程序，扩大破产法适用于所 有的自然人和法人。该法所适用的破产程序和使用的术语，基本上来源于英国破 产法，只在个别方面作了适合美国国情的变通。1 9 3 8 年，美国国会通过坎特勒法 ( c h a n d l e ra c t ) 对1 8 9 8 年破产法进行了全面的修正，在众多方面发展和完善了1 8 9 8 年破产法规定的制度，尤其是强化了法院监督破产程序的广泛的权力，以保证债 权人的利益和兼顾债务人的利益。 1 9 7 8 年，美国国会对其破产制度进行了革新，颁布了破产改革法( b a n k r u p t c y r e f o r ma c t ) ，废除了1 8 9 8 年破产法和1 9 3 8 年坎特勒法，并以美国联邦破产法典的 形式公布施行。该法典对美国1 9 3 8 年以来的破产法进行了全面和实质性的修正， 特别是对美国的税法、证券法和其他相关法律产生了巨大的影响；赋予联邦法院 对破产案件的专属管辖，提高了法官在破产程序中的地位；突出了破产受托人的 作用，引进了破产无溯及主义，创立了撤销权制度；丰富了抵销、待履行的合同 以及律师、破产受托人的赔偿等相关制度；强调了公司重整程序，并完善了破产 免责和财产豁免等保护债务人的制度；以及重申政府不得因破产而歧视债务人等。 该法于1 9 7 9 年1 0 月施行，又被称为1 9 7 9 年破产法典。 随着岁月的变迁，美国破产法在不断改进。现行的破产法更注重重组 ( r e o r g a n i z a t i o n ) 而非清算( 1 i q u i d a t i o n ) 。商业企业破产是如此，个人破产也是如此。 直至今天，美国国会仍在考虑如何进一步改造破产法典，以鼓励更多的债务人在 申请破产时直接向破产法院递交重组计划方案而非清算方案【4 】。 2 西欧企业破产研究 ( 1 ) 破产理论 西欧的企业破产一般应具备两个前提：一是无付款能力；二是无信用贷款来 源。如果企业出现以上两种情况即认定企业已经陷入了永久性财政困难，即可启 动破产程序【5 】。由债务人或债权人向法院提出破产申请，说明破产理由。法院 对理由充分，不能清偿到期债务的破产申请直接受理。由债务人向法院和债权 人递交破产重组方案，法院要求债务人与债权人就破产重组方案先行协商和修正。 由资产抵押债权人、无资产抵押债权人分别建立债权人委员会，对财产清查工 作和分配方案进行审议和表决。依据法律规定，抵押债权人有优先受偿权利，但 公共管理硕j 二学位论文 对抵押资产必须重新评估确认，评估工作委托中介机构进行。重组方案要求包 括还款计划。对抵押债权要用现金来偿还，不可取消，并按照新的还款计划支付 利息；对无抵押债权可以用新公司股票来偿还。一般来说，企业破产受损失最大 的是无抵押债权人，受偿率一般都在1 0 以下【6 】。由法院对债务分配方案最终 作出裁决( 即当债务人与债权人之间不能达成协议时，由法院进行裁定) j 。 在德国，债务企业进入破产程序，是由法院指定管理人接管债务人的财产管 理和经营业务的。但是，在德国有职业管理人，德国的职业管理人要经过六种专 业资格考试，并具有丰富的经营管理经验，只有职业管理人才具有担任管理人的 资格，一般的中介机构并不具有担任管理人的资格1 8 】。 ( 2 ) 英国的破产制度 英国最早的破产法是1 5 4 2 年亨利八世颁布的破产条例。该法采用一般破 产主义，凡不能清偿债务而有欺诈行为者，无论是否商人，皆适用该法p 】。1 5 7 1 年，伊利莎白颁布破产法，采用商人破产主义( 非商人破产适用其他法律) 。1 7 0 5 年破产法，仍采商人破产主义，破产申请仅得由债权人提起，创立诚实债务人( 以 商人为限) 部分财产豁免得制度。1 7 3 2 年颁布的破产法，全称防止破产人欺诈法， 与1 7 0 5 年立法相比，其篇幅更长，内容更复杂。在1 8 世纪后期以前，不能清偿 债务被看作一种犯罪行为，债务人常常被监禁( 但监禁费用由债权人负担) 。 1 8 4 9 年破产法作出一项有趣的创新：将债务人按过错分为三等( 无过错、部分 过错、完全过错，以诚实程度为准) ，颁发不同的免责证书。1 8 6 1 年改革破产法， 恢复亨利八世时代的一般破产主义。士绅阶段对他们的成员在经营失败时与商人 适用同一法律感到不满，因为过去适用于商人的破产概念被认为是一种耻辱。于 是，士绅们竭力消除破产为耻辱的观念，由此推动了破产法的进步l l 。 1 8 6 9 年修改破产法，认为破产纯属个人之事，取消官厅监督，由债权人会议 自行选举破产受托人。及至1 8 8 2 年修改破产法，又否认破产纯属私事之说，将破 产置于商务部监督之下，规定破产开始时必须由商务部委派财产接管人。 1 9 1 4 年，英国国会将亨利八世以来的破产法规整理成一部破产法，次年1 月 1 日颁布，后经多次修改。该法仅适用自然人破产，而法人破产则适用公司法的 规定。1 9 1 4 年还颁布了旨在预防破产的和解文据法。 英国的公司破产规则奠基于1 8 4 4 年公司法。该法首次确立了有限责任原则。 由于自然人不对公司承担责任，传统的破产法难以对公司适用，需要建立新的法 律制度来处理公司无力偿债问题。在1 8 5 5 年有限责任法和1 8 6 2 年公司法( 该法含 有了详细的破产清理程序) 的基础上，形成了独立的公司破产制度。 1 9 8 2 年6 月，肯尼斯科克主持下的一个委员会发表了题为无力偿债的法律 和实践的报告，提出了公司破产与个人破产统一立法的方案，并在报告中设计 了旨在实现公司复兴的管理程序。1 9 8 6 年，英国颁布无力偿债法，将破产法 湖南省直冶金企业政策性破产过程中的政府行为研究 中的自然人破产与1 9 8 5 年公司法中的法人破产合为一体，并建立了重整制度。 英国的1 9 8 6 年破产法改革，对英联邦国家的破产法改革产生了重大的影响。 新加坡在1 9 8 7 年，澳大利亚在1 9 8 8 年，新西兰在1 9 8 9 年，加拿大在1 9 9 2 年， 相继通过了破产法改革的立法【1 1 1 。 1 2 2 国内国有企业破产政府行为研究概述 我国破产理论的研究可以说理论空白较多。基本处于单一的法学研究领域， 加之传统的计划经济的影响，破产法学研究的空白点也比较多，特别是国企破产中 政府行为研究。当前，急需加强对破产预防理论和企业死亡理论的研究，建立起符 合我国市场经济发展要求的企业破产预警系统，这一系统的研究与开发，对于避免 企业破产和国有、集体资产的流失，提高经济效益和社会效益，意义十分重大。 1 中国破产法的发展概况 中国现行的破产法律制度是在计划经济体制向市场经济体制的过渡中建立起 来的。新中国统一的破产立法，是于1 9 8 6 年1 2 月2 日第六届全国人大常委会第 1 8 次会议通过的中华人民共和国企业破产法( 试行) ( 以下简称破产法) 。由 于破产法通过颁布之时，全民所有制工业企业法尚未出台，故而破产法 是从1 9 8 8 年1 1 月1 日生效实施的1 1 2 j 。 从破产法的有关内容看，有以下几方面特点：其一，适用范围限定为全 民所有制企业。其二，宣告企业破产的原因是“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务”。其三，债权人和债务人均可提出破产申请，但债务人申请破 产须经其上级主管部门同意。其四，债权人和债务人不能直接提出和解整顿的申 请，只有债权人提出破产申请的案件，在人民法院受理案件之日起3 个月内，债 务人企业的上级主管部门可以申请对债务人进行整顿，在此种情况下，债务人方 可进入和解整顿程序。其五，破产企业的法定代表人或者破产企业的上级主管部 门对企业破产负有主要责任的，对该法定代表人或者该上级主管部门的领导人， 给予一定的法律制裁。 鉴于破产法仅适用于全民所有制企业，而全民所有制企业以外的其他企 业同样需要破产法的调整，1 9 9 1 年4 月9 日，七届全国人大四次会议通过的民 事诉讼法于第二编中专设第1 9 章“企业法人破产还债程序”，适用于全民所有制 企业以外的具有法人资格的其他企业的破产案件。 破产法和民事诉讼法中的“企业法人破产还债程序”一章的有关规定 较为笼统，无论是在实体权利的处理方面还是程序规范的适用方面，都不能充分 满足司法实践的需求。因此，最高人民法院于1 9 9 1 年1 1 月7 日下发了关于贯 彻执行若干问题的意见，并于1 9 9 2 年7 月1 3 日下发了关于适用若干问题的意 见，对企业破产案件审理中可能遇到的问题作了较为详细的司法解释，以求保障 公共管理硕j ：学位论文 破产法的正确实施。 可以看出，中国目前的破产立法模式是：首先，依企业的所有制性质将企业 分为全民所有制企业与非全民所有制企业，对全民所有制企业制定破产立法调整； 其次，将非全民所有制企业又分为法人型企业和非法人型企业，仅就非全民所有 制法人型企业再进行补充破产立法。不同的破产立法之间，在法律具体规定内容 上存在一定差异。当初这种立法模式的形成具有一定的历史必然性。 2 中国的破产制度发展 随着我国经济体制改革的逐步深入进行，八十年代初期，法学界开始提出企 业的破产问题【l ”。1 9 8 5 年，国家有关部门成立了企业破产法起草小组，经过多次 修改和广泛讨论，1 9 8 6 年1 2 月2 日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十 八次会议通过了中华人民共和国企业破产法( 试行) ( 以下简称破产法) 。该 法适用于国有企业，并于1 9 8 8 年1 1 月1 日正式试行。为了保障破产法的顺 利实施，最高人民法院于1 9 9 2 年1 1 月7 日以“法( 经) 发 1 9 9 1 】3 5 号“发布了关 于贯彻执行( 中华人民共和国企业破产法( 试行) ) 若干问题的意见。这一司法解 释从法院工作的角度，对如何正确理解与执行企业破产法作出了许多详尽的规定， 对法院审理破产案件提供了更具操作性的法律根据。1 9 9 7 年3 月，最高人民法院 发布关于当前人民审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知，对破产法适 用中的一些问题作出了更为具体的规定【i 引。 1 9 9 1 年4 月9 日，第七届全国人大第四次会议通过的中华人民共和国民事 诉讼法中，在第二编第十九章中规定了企业法人破产还债程序，适用于非国有 企业的企业法人，弥补了企业破产法仅适用于国有企业，其他企业的破产无法可 依、立法调整范围过窄的不足，适应经济体制改革发展的实际需要【l 5 。 为建立现代企业制度指导并规范国有企业的破产试点工作，国务院于1 9 9 4 年 1 0 月发布了关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知( 以下简称通 知) 。( 上海、天津、齐齐哈尔、长春、沈阳、唐山、太原、青岛、淄博、常州、 蚌埠、武汉、株洲、柳州、成都、重庆、宝鸡共1 8 个城市) 通知中对试点城 市破产企业的职工安置、破产财产包括国有土地使用权的处理、银行贷款损失的 处理等破产法实施中的一些难点问题作了较为具体的规定。鉴于破产中一些 城市和地区违反通知规定的适用范围实施企业破产的情况，国务院于1 9 9 7 年 3 月发布了国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问 题的补充通知，明确规定通知中有关破产方面的政策只适用于国务院确定的 企业“优化资本结构“试点城市范围内的国有工业企业；非试点城市和地区国企 破产只能按规定实施，安置职工的费用只能通过当地政府补贴、民政救济等。 3 中国的破产制度发展的突破 2 0 0 3 年形成的中华人民共和国破产法( 草案) ( 征求意见稿) ( 以下简称( 破产 湖南省直冶金企业政策性破产过程中的政府行为研究 法( 草案) ) ) ) 共有1 0 章1 6 2 个条文【l6 1 。从草案的条文来看，现在已经成型的破产 法( 草案) 至少已经在下述几个方面较之于现行破产法实现了较大的突破： ( 1 ) 适用范围扩大到所有的企业。破产法( 草案) 第3 条规定：“本法适用于 下列民事主体：企业法人；合伙企业及其合伙人；个人独资企业及其出资 人；其他依法设立的营利性组织”。这里将新法的适用范围从现行法的法人企业 扩大到包括合伙企业和个人独资企业在内的所有企业，使该法成为了名副其实的 “企业破产法 。本来，非法人企业破产由于企业主对企业债务的无限( 连带) 责任， 既可能在破产程序中严格恪守合伙企业和个人独资企业的独立人格而不以企业主 的破产为前提，也可以在破产程序中不承认这两类自然人企业徒具外表的独立人 格，而是企业的破产连带到企业主个人破产。中国破产法采取了后一种态度，因 为该法对合伙企业的合伙人以及个人独资企业的出资人的破产免责做出了规定。 ( 2 ) 立法模式方面实现了各主体立法的统一。现行的破产法仅仅适用于具 有法人资格的全民所有制企业：民事诉讼法第1 9 章的“企业法人破产还债程序” 适用于全民企业以外的其他具有法人资格的企业。但同时，公司法对公司的破 产在破产原因和清算中的公司资不抵债时的破产处理等方面又做出了不同于破 产法和民事诉讼法的规定，国务院还颁布了一些针对国企破产尤其是区分 试点城市和非试点城市各种通知、文件，最高法院又出台了一系列司法解释，另 外商业银行法、保险法还有自己特殊的规定，深圳还有一个破产条例，破 产立法呈现出一个非常零乱和分散的格局，新的破产法的出台无疑将使中国的破 产立法走向统一1 17 1 。 ( 3 ) 设定了独立的破产清算、破产重整、破产和解程序。破产法( 草案) 在 破产程序设计方面，将现行的和解与重整交织在一起的程序设置改变为清算、重 整、和解各自相对独立的三种程序设置，并突出了重整程序以及其中蕴含的企业 拯救理念和在破产程序中的地位。破产法( 草案) 第4 条规定：“债务人不能清偿 到期债务或因资不抵债而需要清算的，依照本法规定的程序清理债务。债务人停 止支付到期债务的，推定为不能清偿。债务人出现经营困难需要进行重整的。依 据本法规定的程序进行重整。”该条规定一方面说明，新法将破产原因规定了三个 方面，即“不能清偿”、“资不抵债”、“停止支付”；另一方面说明，新法将破产清算、 破产和解的原因与破产重整的原因区别开来，突出了破产重整的积极预防作用， 同时根据第1 1 条关于“债务人有本法第4 条规定的情形的，债务人或者债权人可 以向人民法院提出重整、和解或者清算申请”的规定，破产和解与破产重整程序的 运用既可以由债务人提出申请也可以由债权人提出申请。可以断定，这无疑会在 破产程序的启动机制和当事人积极援用破产程序的概率方面起到积极作用【1 8 】。 此外，破产法( 草案) 还允许债务人企业持有注册资本总额1 3 以上的出资 人提出破产重整申请，允许债务人既可以在提出破产申请之时也可以在法院审理 公共管理硕j j 学位论文 破产申请之后作出破产宣告之前提出破产和解申请，这些规定将会增大破产预防 程序的援用机率，体现了破产法对企业的积极挽救态度。 ( 4 ) 确立了破产管理人在破产程序中的中心地位。现行破产法规定，破产 案件的处理由破产清算组负责，清算组的成员主要由政府官员组成，同时辅之以 少量专业人员，并未对清算组人员的选任资格和条件做出规定，这样，无论在理 论上还是实务中就容易出现破产清算组在法律上的地位如何，是否通晓法律事务 和破产清算事务，如何保证清算组人员能够公正、高效地处理破产事务，如何对 违法失职行为的后果承担责任等一系列问题【l9 1 。破产法( 草案) 本着破产案件处 理的市场化运作理念，在破产管理人专业化、独立性资格要求以及可问责性方面 作了较大改变，试图建立破产管理人在破产案件事务管理和破产财务处理中的中 心地位。破产法( 草案) 规定：“管理人由具有必要专业知识并取得专门执业资格 的人员或机构担任”：“管理人的任职资格及其考核办法由国务院另行规定”；同时 规定了破产管理人选任资格。破产法( 草案) 在赋予了破产管理人以广泛的管理 权限的同时，还对破产管理人的报酬和民事责任事项作了规定。 ( 5 ) 淡化甚至回避了过去困扰破产法出台的疑难因素。比如：国有企业中的特 殊问题、职工的社会保障以及相关的社会请求权问题、银行的金融风险问题等。 起草者认识到了破产法的局限性，破产法固然会使上述问题凸现出来，但未必能 通过破产法本身加以解决。此前曾有一种主张，将国有企业破产法的一些特殊问 题在破产法中列出专章加以规定，现在看来，草案已经放弃了这个做法【2 0 1 。 ( 6 ) 对涉及自然人破产的免责等问题做了初步规定。破产法( 草案) 对合伙 企业的合伙人和个人独资企业的出资人规定了有条件的许可免责主义。但对开始 免责的期限采取了与破产分配比例挂钩的办法，根据草案第1 4 8 条规定，破 产案件终结后，具备一定法定事由的，对于普通破产债权的未受清偿部分，除故 意侵犯人身权的损害赔偿外，免除破产人的清偿责任。 1 2 3 研究成果的不足之处 随着中国经济体制改革不断深入以及对市场经济体制改革目标的确立，现行 破产法中的内容已不能完全满足经济体制改革和经济发展的需要，并日渐暴 露出其诸多缺陷，影响到对破产关系的正确调整。从各方面的反映看，这些缺陷 主要包括：受计划经济观念和体制的影响，现行立法存在立法理念和目标方面 的偏差，在制度设计方面也显得不成熟；立法内容过于简单、粗糙，诸多制度 存在疏漏，使法律规范缺少可操作性；对国外已有的成功的立法经验与制度借 鉴不足；适用对象范围存在较大的局限性；与其它法律之间的相互协调不够， 与相关破产法规和行政规章包括国务院有关国有企业破产试点文件之间存在着冲 突和矛盾等。 湖南省直冶金企业政策件破产过程中的政府行为研究 法学与经济理论界把破产法的软弱归结为以下原因：一是国企难以承受 破产之重，国企之外的其他企业从一开始就没被列入破产法的调节范围；其 二，该法的条文不够细致，缺乏实际操作。这些判断掩盖了两个带根本性的问题： 第一，破产制度建立于产权制度之上，国外 破产法的调节约束对象主要针对 产权清晰的民企，一般不对国企采用破产制度。其逻辑理由在于国企姓“国”， 破来破去无非是将损失由国家的左口袋搬到右口袋，没多大意义。第二，各国建 立破产制度的本意中有一条分散承担破产损失的立法主旨。在1 9 8 6 年出台的破 产法时，计划经济、国有体制还是一统天下，民营经济尚处于萌芽状态，法律 条文事实上也不可能把破产法真正的主要适用主体非国有及其他所有制企 业列入其中，以至于后来借破产逃废债务的邪风蔓延到乡企和民企时，法律面临 缺席尴尬，凡破产总是国家倒霉的不正常格局愈演愈烈【2 。 此外，还有一个更隐蔽却带根本性的问题决定着破产法的实施效果。对 比中外破产制度实施的土壤环境不难发现，国外的破产制度建立于产权清晰、市 场经济制度总体成熟的基础之上。而我国的情况正相反，市场经济的框架都尚在 构建之中，各种产权关系有待理清，国家迄今没有刚性的产权保护法律( 物权法尚 在草拟阶段) 。此时要想规范企业破产操作，从法理上讲就不可能。我国只有通过 加快产权改革把