（行政管理专业论文）深圳市流动人口居住管理问题研究.pdf

摘要 随着我国改革开放的逐步深入，经济活力的不断增强，工业化、城市化的进程日 益加快，大规模的人口从农村向城市、从不发达地区向发达地区、从内地向沿海进行流 动、迁徙。史无前例的人口大规模流动在极大激发我国经济活力的同时，也同时给流入 地、特别是大中城市的承载能力提出了严峻的挑战。在我国构建和谐社会的阶段，顺应 人口大流动的历史潮流，创新服务和管理机制，实现人口的有序流动，保障“新居民 的合法权益，成为各级党委政府执政中迫切需要解决的重大课题。深圳市正在推进实施 的居住证制度，对这一课题作出了积极有益的探索。 笔者结合深圳市推行居住证制度的契机，就如何改革和重新构建流动人口管理制 度，实现人口的合理、有序流动，保护流动人口的合法权益，促进社会和谐稳定，作以 下思考和研究。 关键词：居住证制度；有序管理；强化服务；和谐共生 a b s t r a c t w i t ht h eg r a d u a ld e e p e n i n go ft h eo p e n i n ga n dr e f o r m i n gp o l i c yo fc h i n a ，a n dw i t ht h e c o n t i n u o u ss t r e n g t h e n i n go fo u re c o n o m y , w i t ht h e s p e e d i n go ft h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o np r o g r e s s ，al a r g es c a l eo fp o p u l m i o nm i g r a t ef r o mc o u n t r y s i d et o c i t y , f r o m u n d e r d e v e l o p e da r e at od e v e l o p e da r e a , f r o mi n l a n dt oc o s t a la r e a t h eu n p r e c e d e n t e d m i g r a t i o no fp o p u l a t i o nn o to n l ys t i m u l a t e de c o n o m yo fo u rc o u n t r yb u ta l s o s e v e r e l y c h a l l e n g e dt h eb e a r i n gc a p a c i t yo fa r r i v i n gc i t y , e s p e c i a l l yl a r g ea n dm i d d l ec i t i e s i nt h e p h a s eo fc o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y , i tb e c o m e st h em a i nt o p i co ft ob es o l v e d u r g e n t l yo fg o v e r n m e n ta n dp a r t yo fd i f f e r e n tl e v e l st oa c c l i m a t et h em i g r a t i o nt e n d e n c y ，t o c r e a t en e ws e r v i c ea n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t or e a l i z eo r d e r l y m i g r a t i o no ft h ep o p u l a t i o n , a n dt os a f e g u a r dt h ei m m i g r a n t sb e n e f i t s t h es h e n z h e ng o v e m m e n th a sb e e nc a r r y i n go u t t h ep o l i c yo f r e s i d e n tp e r m i t w h i c hi s s u ear e s i d e n tp e r m i tf o rt h o s ew h ow a n t st ow o r k o r l i v ei ns h e n z h e na n d d o i n g a na c t i v ea n du s e f u lr e s e a r c ht ot h j st o p i c i nc o m b i n a t i o nw i t ht h et i m i n go fp r o m o t i n gt h e r e s i d e n tp e r m i t ，a n di nc o n j u n c t i o n w i t ht h e s y s t e mo fr e f o r m i n ga n dr e c o n s t r u c t i o no fm i g r a t i o np o p u l a t i o n ，a n dt or e a l i z e r e a s o n a b l ea n do r d e r l ym o v e m e n to fp o p u l a t i o n ，t op r o t e c tr i g h t e o u sb e n e f i t so fi m m i g r a n t s ， a n dt op r o m o t es t a b i l i z a t i o na n dh a r m o n i z a t i o no f s o c i e t y , t h ea u t h o rs t u d i e sa sf o l l o w i n g k e yw o r d s ：s y s t e mo fr e s i d e n tp e r m i t ；a d m i n i s t r a t i o no r d e r l y ；s t r e n g t h e n i n gs e r v i c e ； h a r m o n ya n dm u t u a le x i s t e n c e i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取 得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：鱼塑丕 日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编本学位 论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：弛觚 日 期：毕 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：邋 日 期：吐坐年tf 心 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 人口管理历来是社会管理的基本内容和主要手段之一，事关构建和谐社会大局。胡 锦涛总书记在2 0 0 4 年中央人口资源环境工作座谈会上强调指出：“做好人口资源环境工 作，是树立和落实科学发展观的必然要求和重要内容。 n3 近年来，随着我国经济文明、 政治文明和法制文明建设的不断深入，公民的生存权、发展权得到了极大的保障，其中 流动人口服务和管理问题引起了从中央到地方各级党委政府的高度重视，“十七大”报 告从保障社会公平正义、不断促进社会和谐出发，将“加强流动人口服务和管理 纳入 改善民生的重点建设内容口1 。在深圳建特区的2 8 年间，来自全国各地数以千万计的建设 者，在这片改革创业的热土上挥洒青春和汗水，贡献智慧和力量。深圳历届市委市政府 充分肯定外来人口对深圳经济社会建设作出的突出贡献，秉承善待来深建设者、保障民 生的理念，不断推出流动人口服务和管理的新举措，努力营造安定和谐的社会环境。为 了应对人口高速增长对深圳带来的新挑战，2 0 0 7 年，深圳推出了全新的流动人口服务和 管理重大举措居住证制度，目前已经取得了阶段性成果。本文结合深圳推行居住证 制度的实践，对改革传统人口管理机制，提升新时期城市流动人口服务与管理水平问题 进行探讨。 东北师范大学硕士学位论文 一、中国人口管理基本问题概述 ( 一) 人口管理及人口管理制度 人口管理制度即传统意义上的户籍制度，是随着国家的产生而逐渐形成的一种社会 基本管理制度，指各级权力机构通过对其所辖地域内的人口情况进行调查、登记、申报， 并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。 ( 二) 人口管理的意义 综观古今中外，在不同的历史时期、不同的社会形态里和不同的国家制度下，人口 管理制度各不相同，但其上层建筑的属性始终不变，必然反映经济基础的需求，必须适 应经济基础变革的方向：其价值取向都是为了维护统治阶级的地位，促进经济发展和社 会稳定，制度的具体安排也必然打上鲜明的时代烙印，与社会的发展阶段和发展状况密 切相关。传统的户籍制度包括登记制度和管理制度两个方面，在历史上是统治阶级征调 赋役、行权施政、执行法律的基本依据和对民众实施管治的重要工具。 ( 三) 中国人口管理发展的历史沿革 在我国，户籍制度源远流长。封建社会时期，户籍管理政策的实质是实行“人口合 法居住地管理”：统治阶级通过编制户口册簿的办法将人们确定为某一具体地域的正式 居民，这些居民在承担国家赋役的同时享受子女参加科考等权利。商王朝最早开始实行 人口登记制度，设立了掌握户籍的官职“司民”；西周时创建了人口登记的具体办法， 对“生齿 以上的人按照不同性别“书于版登记在册；春秋战国时期各诸侯国为了扩 大兵源、增加赋役、维持秩序，实行了严厉的“书社制度”和“上计制度 ，采用“编 户、“定籍 的做法，强化了户籍制度的专政工具属性。户籍管理在秦朝时已经比较完 备并且非常严格，实行了“连坐制度”，规定“民无得擅徙，迁居时必须“更籍”。随 后，户籍制度随着封建制度的发展而逐渐成熟。汉代时期“三年一造 对户口进行登记 查验，萧何编制九章律，首次将户籍管理上升为法律规范；隋唐时期国家每年核对 人口资料，在此基础上汇总造册；明朝设立“户部 掌管全国户口，实行自下而上逐级 编报制度；清朝通过严格的“岁计 ，及时了解全国户口增减情况；民国时期于1 9 3 1 年 出台户籍法，在全国推行国民身份证管理制度。此外值得一提的是，历代封建王朝 都十分重视户籍制度所具有的“管理”属性，秦汉实行“乡里制 、唐朝实行“乡保制”、 宋朝实行“都保制”、明朝实行“里甲制 、明朝延续前朝制度维持“保甲制9 9 9 到了民 国年间全国仍然在建立保甲组织，实行“连保连坐制度。 2 东北师范大学硕士学位论文 新中国成立以后，党和政府废除了旧的户籍制度，人口管理工作产生了巨大变革， 与社会形态紧密相连的轨迹十分清晰。建国之初，新生政权不断受到来自境内外敌对势 力的严重威胁；与此相适应，当时的人口管理处于相对“封闭”、“高压”的状态，更强 调“政治 功能；其主要目的是甄别身份，以有助于尽快肃清境内的地、匪、特等残余 分子，并严防境外敌对势力渗透；其主要特点是人口依“籍”而居，流动受到严格限制， 尤其个体的流动受到严密监控。1 9 5 5 年以后，国家政治局势趋于稳定，为增强国力，集 中资源夯实工业基础，搞好社会主义建设，中央政府制定了“农业哺育工业、农村哺育 城市 的战略，随之而逐渐产生的就是城乡分类、服务于农业经济需要、防止农村人口 盲目向城市迁移的“二元制”户籍管理制度。人口管理政策在这一时期开始逐步向强调 经济功能转变，人口的流动不再被严格限制，但基本上仍处于有组织、有控制和短期流 动的状态。这一状况即使在文革期间“大串联 、“文攻武斗 的极端情形下也基本上保 持不变，一直延续到上世纪7 0 年代末。1 9 7 8 年实行改革开放政策后，经济逐渐转轨， 社会开始转型，经济建设日益成为主旋律，社会形态从封闭走向开放，从静态转为动态， 个人身份越来越多地由“单位人向“社会人 转变，人口管理政策也随之出现了较大 调整，更加强调其服从、服务于经济发展的功能；其中，为适应人口流入地管理需要而 实行的暂住证管理制度的出现，成为一个具有代表性的措施。尽管这期间仍然保留着二 元制户籍制度，但国家对人口流动的限制明显放松，以此来适应建设社会主义市场经济 体制的需要口1 。 综上所述可以得出3 个基本结论：其一，拥有一定数量和质量的人口，是一个国家、 城市乃至整个社会存在的必要前提。社会管理首先是人口管理。制定、执行一定的人口 政策，是统治阶级的“源头性 执政职能。其二，经济基础决定上层建筑，社会经济发 展决定人口管理政策的理念、模式、手段等，一定时期的人口管理政策必须适应当时的 经济发展需要和社会形态变革。其三，永远没有一成不变的人口管理制度，只有改革才 是永恒的主题；当人口管理制度明显滞后于经济发展、制约着社会进步时，改革就成为 必然。这是历史发展的客观规律，不以人的主观意志为转移。 ( 四) 中国人口管理现状分析 从普遍规律上讲，经济发展速度越快，人员和资源的流动量就越大、越频繁，经济 大发展必然导致人口大流动。西方发达国家也经历了工业化、城市化的过程，曾经承受 了人口大迁移、大流动导致的考验和冲击，这与我国现在面临的情况有一定的共性特征。 1 经济的发展必然导致人口的大流动，当前的人口流动在一定程度上呈现出无序状 态 经济大发展必然导致人口大流动，这是事物发展的客观规律决定的。在新中国建立 以后的前3 0 年时间里，我国是一个典型意义上的农业国家，国民经济总量的8 3 来自于 农业或于农业紧密相关的产业。这期间，我国的人口总量增加了一倍，从4 亿5 千万迅 3 东北师范大学硕士学位论文 速扩大到9 亿2 千万，而其中的城镇人口只占大约五份之一；到1 9 7 8 年，全国的农业 人口仍然占当时总人口的7 8 。实行改革开放政策之后，3 0 年来的时间里我国的国民生 产总值达到1 8 2 3 2 1 亿，增长了4 9 倍多，而人口总量只增加了3 7 ，达到1 3 亿6 千万。 其中值得注意的是，到2 0 0 5 年底，我国的城镇人口达到5 亿1 千万，已经占总人口的 3 8 。尤其是经济发展起步较早的地区，在自身城镇人口迅速增加的同时，吸引、安置、 容留了庞大的外来人口。比如，珠三角地区的常住人口由1 9 8 2 的1 3 0 2 万人，增加到现 在的2 3 6 6 万人，增幅达到8 1 7 ；暂住人口由1 9 8 8 年的2 1 3 万人，增加到现在的2 4 0 8 万人，增长了1 0 倍多，而且暂住人口已经超过了常住人口。近几年，长江三角洲经济 发展提速，这一地区大中城市常住人口中外来人口的比例，也由过去的不到7 ，普遍增 加一倍以上。其中，杭州市9 0 0 万人口中，外来人口已经超过2 3 0 万，占2 5 ；上海市 1 9 9 1 万常住人口中，5 5 3 万是外来人口，达到2 8 。再从深圳看，改革开放3 0 年来，深 圳在全国人民的支持下，从一个边陲小镇发展为一个初具规模的现代化城市，经济总量 达到4 9 2 6 9 0 亿元，位居全国第四；人口从3 5 万增加到1 2 1 7 万；其中户籍人口1 8 2 万， 外来人口超过1 0 0 0 万，户籍人口仅占人口总数的1 5 。 可见，人口大流动在经济高速发展时代具有不可逆转性。生产力的发展、生产方式 的变革和经济结构的改变，使农业生产效率大大提高，农村人口明显过剩，我国单一农 业国的特性已经出现根本性变化；同时，经济发达地区通过内引外联聚集了庞大资金流， 形成了庞大的制造业，出现了巨大的就业市场，因而需要庞大的劳动力人群。随着我国 改革的不断深入，开放的逐步扩大，经济的持续发展，工业化、城市化的日益加快，人 口的大流动、大迁徙已成为历史潮流，这也是世界各国在现代化进程中难以避免的历史 阶段。我国人口总量居于世界第一，流动需求一经释放，其规模、速度、持续时间必然 十分惊人，于是，在中华大地上展开了人类历史上最大规模的人口迁徙。在迁徙路线上， 以广大的经济不发达地区、尤其是农村为起点，以大中城市特别是沿海城市为终点。正 是在这种情况下，西部人口向东部地区的流动成为我国经济社会发展的必然趋势。 从某种意义上讲，人口流动保持了社会经济发展的鲜活性和可持续性，是不可或缺 的支撑和保障。尤其对人口流入地来讲，庞大的外来务工者是经济建设的主力军，是城 市的主人翁和政府部门的服务对象。但与此同时，要看到人口流动大潮中存在着为数不 少的盲目“随众 ，我们在管理上不能一味地“顺其自然”或者“放任自流 ，否则就会 形成庞大的冗余人口。众所周知，城市的总体承载能力不是无限止的，人口总量的增长 必然受制于城市动态容量的扩大。在一定时期里，一个城市或许能够承载人口总量的不 断扩大甚至急剧扩大，但是，人口膨胀的同时城市的土地和资源并没有膨胀，城市不可 能无限止地承受人口总量的持续增加。人口的大规模流动，实现了人力资源的重新配置， 为经济发展注入了强大的活力，但与此同时，过于盲目的无序流动也带来一系列沉重的 社会问题。 2 从深圳“样本刀看当前我国人口无序流动引发的严重社会问题。 由于我国人口流动规模过大，政府无法进行有效引导调控，与经济发展密切相关 4 东北师范大学硕士学位论文 的人力资源配置严重失衡，人口净流出地区呈现人口空心化的倾向，城市之间出现了劳 力资源过剩与“民工荒 同时存在的奇特现象，大中城市特别是沿海城市的承载能力接 近甚至超过正常负荷，交通、能源、环保等问题日益突出，城市中出现较大规模的无业 或从事“灰色行业的边缘群体，社会管理秩序受到不同程度挑战，社会治安普遍出现 较大波动，群体性事件明显增加，有的地区治安甚至有阶段性、区域性恶化之势。 作为国内第一个经济特区，改革开放的“窗口，深圳这座移民城市无疑是这个课 题中的典型“样本 。 1 9 8 0 年深圳原住民仅有3 5 8 8 万人，2 8 年间来自全国各地数以 千万的创业者参与了城市的建设，高速膨胀的人口在成就深圳辉煌的同时，不可否认也 令深圳背负了沉重的“包袱。在人口方面，深圳创下五个“全国之最 ：一是人口增长 速度全国最快，1 9 7 9 年深圳总人口为3 1 4 1 万人，至2 0 0 7 年底实有人口达到1 2 6 5 万人， 增长3 9 倍；二是流动人口总量全国最多，2 0 0 7 年统计在册的达1 0 3 7 万人，约占广东全 省2 3 0 0 万流动人口的一半，全国1 4 亿流动人口的十分之一：三是户籍人口与流动人 口比例为l ：4 8 ，人口结构倒挂全国最严重；2 0 0 8 年l 一7 月全市新采集流动人口信息 4 8 0 6 万人，注销4 6 1 9 万人，人口信息变更率达6 0 以上；四是人口密度全国最大， 每平方公里6 4 7 8 人；五是适龄劳动人口平均文化程度在全国大中城市中最低，高中及 高中以下文化程度的流动人口占8 0 ，这部分人员大多数月收入在千元左右。人口的无 序流入和非理性暴发式增长造就了深圳独特的人口结构，给城市公共管理和服务带来巨 大的困扰，成为制约深圳经济建设和城市发展的突出“瓶颈”。具体表现在： ( 1 ) 公共资源难以为继，城市发展受到严重制约。在不同经济发展阶段，选择何 种经济模式取决于客观条件，而在一种经济模式发展到顶峰时，必须选择更加高端的经 济模式，才能实现经济的持续增长。改革开放之前，深圳的经济主体为农业和渔业；建 市初期，鉴于国内经济模式落后、人力成本低廉的特点，我市首先选择发展劳动密集型 的加工类企业拉动经济增长，但是由于深圳土地面积总量少，仅有1 9 5 2 8 平方公里， 各类资源也比较匮乏，必须不断推进经济增长模式转型、产业结构升级置换才能实现经 济持续快速增长，否则城市发展将陷入停滞。上世纪9 0 年代，我市开始实施产业结构 升级战略，重点扶持发展附加值高、能耗低的产业，以高科技业、金融业、房地产业、 服务业为代表的资本及技术密集型产业逐渐成为深圳经济实现持续增长的核心支柱。在 经济发展模式和产业结构转型过渡期，大量低学历、低技能的廉价劳动力仍源源不断流 入我市，劳动密集型产业比重依然较大，占用了大量的土地资源，造成我市可开发用地 临近枯竭，水、电、燃油等生产生活资源供应紧张，环境、资源承载力趋于饱和，城市 发展面临无地可用、资源不足、难以为继的严峻局面。 ( 2 ) 公共管理难度巨大，政府不堪重负。深圳人口结构倒挂严重，流动频率高， 年均流入、流出本市及市内迁徙住所率达到6 0 以上，造成各项政府管理难度都非常之 大。以治安为例，不仅深圳，在其他经济发达地区，人口流动带来的犯罪问题也都十分 突出。目前，上海有7 2 以上的犯罪为非本地户籍人口所为，杭州已经突破了9 0 ，而 深圳近1 0 年来抓获的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的对象中，非深圳户籍的分别占到9 8 、 9 5 以上，作案人员和受害对象“两头在外的特点非常突出h 1 。近几年，深圳形成众多 5 东北师范大学硕士学位论文 以内地一些地区“老乡”为纽带的聚居地，有的地方甚至整个村的大部分人口都移居到 了深圳，形成深圳城市的“二元结构”。据2 0 0 5 年的统计，全市聚居1 0 0 0 人以上暂住 人口的自然村有2 9 0 个，暂住人口达6 4 0 多万人，属于“同乡村”概念的群体有6 4 3 个 近2 0 0 万人。“同乡村 往往处于城郊结合部，处于城市管理的灰色地带，甚至是空白 地带，经常会产生一些与政府管理目标相左的社会问题，如违章建筑、影响环境卫生、 违法犯罪等，是游离于控制之外的异质性社区。与城市社会的隔阂使流动人口难以形成 城市居民应有的基本规范和法制观念，城市社会对流动人口事实上的歧视和排斥触动着 他们敏感的神经，他们对政府依法进行的社会管理行为形成惯性反感和抵触，误以为是 对其利益的侵犯。大量的流动人口聚居在一起，按照其自有的生活方式、文化习惯、行 为规范和价值判断“抱团 ，形成了相对稳固的“亚文化圈”，他们往往一呼百应。从产 生背景、构成机理和社会特质来看，“同乡村 等流动人口聚居区在未来较长的时期内 仍然存在，成为城市管理和社会控制必须面对的课题瞄 。 ( 3 ) 社会公共服务资源超量承载，城市凝聚力不足。受思想认识和技术条件所限， 公共服务的发展只能遵循渐进式提高的客观规律。在流动人口暴发式增长的形势面前， 深圳的劳动就业、社会保障、教育、医疗、交通、环保及其它公共服务能力难以跟上形 势发展的需要。从就业统计看，深圳能够提供的工作岗位不到8 0 0 万，外来人口中有2 0 0 万人左右没有合法就业机会。这些盲目流入并沉淀在城市里的冗余人口，给社会管理和 城市发展带来了巨大隐患，产生了极大的压力。这些压力既包括劳动就业、社会福利保 障和公共服务的压力，也包括资源、治安、交通、环保的压力等等。以社会保障为例， 2 0 0 7 年在深圳购买社保的流动人口近5 0 0 万人，居全国之首，但与庞大实有人口相比， 这个比例依然偏低。公共服务能力的不足一方面导致城市投资、创业和居住环境不能得 到优化，制约了城市的发展速度；另一方面也减弱了改革成果的分享能力，造成广大来 深建设者对深圳感情淡漠，物质欲望强烈而理性不足，社会风气长期处于躁动当中，严 重影响了社会的安定和构建和谐深圳战略的实施。 3 流动人口引发诸多严重社会问题的原因分析。 作为基本生产要素之一，人力资源的流动完全符合市场经济下资源配置的特征， 但市场的调节经常会引发大量的并生性问题，其原因来自多方面。 ( 1 ) 流动人口结构决定其流动具有盲目性和无序性。当前我国j 下处于加快推进工业 化、城市化的进程中，流动人口的绝大多数来自农村，受教育程度低，往往难以理性选 择流动方向和确定流动预期，流出地政府又缺乏必要的引导，从而不可避免地使流动带 有较大盲目性、无序性，流向过于集中在较发达地区。 ( 2 ) 流动人口的相对固滞性导致城市沉淀了大量低素质人口。流动人员个体仍然有 渴望稳定的内心需求，一旦在某地立足后，大多会在此长期居住。虽然大中城市的生活 成本高，但同样获取高额收益的几率也大，即便是缺乏从事正当职业基本技能的流动人 口，无论是乞讨、捡废品、乱摆卖，还是偷、抢、拐、骗，都比欠发达地区的机会更多。 所以城市中的边缘人和“寄生群体 不断膨胀，一定时期内城市的净流入人口不断增 6 东北师范大学硕士学位论文 加，纽约、巴黎、里约热内卢等国外大城市的贫民区就是有力的佐证。 ( 3 ) 人口流入地管理能力滞后造成对人口无序流动的放任。在人口大流动的浪潮面 前，传统的静态人口管理体制模式愈来愈力不从心，各地尽管针对人口大流动的现实对 管理制度进行了一定程度上的改良，增加了一定的服务功能和动态特征，但从总体上看， 政策上对人口流动的导向不清，管理上技术含量不高、手段单一、效率低下，服务上则 基本缺失，远远滞后于当前社会形态和经济发展的要求，导致政府一方面服务失位，流 动人口的合法利益被剥夺、侵害，另一方面管理失灵，放任了流动人口无序涌入和非法 生存。当这种状态积累到一定程度后，越是突出的社会问题形势就会越恶化，这正符合 社会学中的“马太效应m a t t h e we f f e c t 理论。 4 建立动态高效的流动人口服务管理机制是顺应社会发展进步的时代要求 人口流动是建设社会主义市场经济的必然要求，但流动必须是有序的、适度的和 可控的。否则，其负面效应将削弱甚至最终抵消其促进经济发展的正面效应。当前，人 口与资源、环境之间的矛盾，已经成为制约经济建设和城市发展的突出“瓶颈”问题之 一。2 0 0 5 年5 月1 6 日，时任深圳市委书记李鸿忠在中共深圳市第四次党代会上的报告 中指出：。“深圳的发展面临着四个难以为继：一是土地和空间难以为继；二是能源和 水源难以为继；三是在人口重负之下万亿0 d p 劳动力的投入能力难以为继；四是环境承 载能力难以为继。 四个“难以为继”，归根结底还是一个“难以为继”，即人口不堪重 负难以为继，才造成其它三个“难以为继”嗍。 人口流动是建设社会主义市场经济的必然要求，但流动必须是有序的、适度的和 可控的。否则，其负面效应将削弱甚至最终抵消其促进经济发展的正面效应。调整乃至 大力改革人口管理政策，符合中央提出的科学发展观的指导思想。从决策迫切性上看， 由于城乡二元结构已经并且正在发生深刻变化，以此为基础的二元户籍制度不可能长期 保持下去，人们必须尽快找出新的管理机制和办法，探索一条具有中国特色的管理“社 会人 的新路子。从社会正义性上看，外来劳务工参与流入地的城市经济建设但没有充 分享受到改革开放的成果，甚至一些合法利益也被剥夺、侵害，这在很多地方成为引发 矛盾冲突甚至演变成群体性事件的重要因素。即便对“社会人 而言，政府也既有管理 的责任，又有服务的义务。而这都需要以人口管理政策为切入口取得突破。从操作可行 性上看，整个社会特别是人口流入地区，已经基本实现了“静态 社会向“动态社会 的转型，国家和地区的立法水平有了长足进步，政府部门的行政管理能力有了明显提高， 多年实施暂住证管理使我们积累了丰富的经验；特别是包括外来务工者在内的广大人民 群众对改善城市管理呼声很高，对建立和谐社会容易达成广泛共识，这使人口管理政策 改革具有了良好的群众基础。 1 马太效应( m a t t h e we f f e c t ) ，是指好的愈好，坏的愈坏，多的愈多，少的愈少的一种现象。l9 68 年， 美国科学史研究者罗们特莫顿( r o b e r tk m e r t o n ) 提出这个术语用以概括一种社会心理现象：。相对于那 些不知名的研究者，声名镀赫的科学家通常得到更多的声望即使他们的成就是相似的，i 司样地，在间一个 项目上，声誉通常给予那些已经1 名的研究者” 【6 】 7 东北师范大学硕士学位论文 纵观古今，人口管理制度总是随着经济社会的发展而变迁。现行的暂住证管理办法， 曾经对我国流动人口管理发挥过重要作用。但是，随着经济社会的快速发展和国家有关 政策的不断调整，暂住证管理办法已经逐渐暴露出在管理理念和管理手段上的滞后性。 突出表现在3 个方面：是从人口管理层面看，目前实行的暂住证管理制度存在信息量 少、功能单一、个人记录缺乏连续性、资料变动不及时等问题，已经不能准确、及时地 反映非户籍人口在人口流入地的基本情况。二是从城市和人口管理导向看，暂住证办理 门槛过低，外来人员基本上都可以办证，未能起到对居民身份证的扩展及补充作用；由 于缺乏对来深人员的合理引导和限制作用，暂住证客观上无法形成对人口盲目流动的制 约。三是从实用角度看，暂住证本身的信息不够全面、准确，相关用人单位、出租屋业 主和教育、医疗、社保等部门并没有将暂住证作为办理相关事宜的必要凭证，导致其使 用功能和实用价值不断弱化，非户籍在深人口的办证意识逐渐削弱，办证率急剧萎缩。 2 0 0 3 年，深圳市登记的暂住人口为7 7 4 万，办理暂住证6 5 0 万份，办证率为8 4 ；2 0 0 4 年，登记的暂住人口达到1 0 1 6 万，但暂住证仅办理了2 6 3 万份，办证率为2 6 ；2 0 0 5 年，登记的暂住人口为1 0 3 5 万，通过有关部f - j ) j n 大办证宣传和服务工作，办证数量虽 有回升，但比例仍然很低。 2 0 0 4 年9 月，以胡锦涛为总书记的党中央提出构建社会主义和谐社会的重要执政理 念。2 0 0 5 年2 月，胡锦涛总书记指出，建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，必须提高管理社会事务的本领、协 调利益关系的本领、处理人民内部矛盾的本领和维护社会稳定的本领。实行居住身份管 理，实现系统集约效应，是新时期改革人口管理政策的必由之路，是建立社会主义和谐 社会的重要途径。近年来，为适应社会主义市场经济发展的需要，国家加快了流动人口 管理改革步伐。公安部于2 0 0 5 年初明确提出：“探索建立暂住人口居住登记簿制度，逐 步取代暂住证制度 。因此，探索非户籍人口管理的新机制、新办法，符合我国流动人 口管理“由户籍所在地管理向现居住地管理转变、由暂住证管理向居住证管理转变”的 改革发展方向，符合新时期流动人口管理的现实需要。人口无序流动造成城市发展困局， 改革现行人口管理制度已成为构建和谐社会新阶段的当务之急。 8 东北师范大学硕士学位论文 二、深圳人口管理改革的主要内容与措施 具体事物要具体分析。只有抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，困难才能迎刃而解 。也就是说，要把握重点、认清问题的基本属性。从人口流动的方向性上看，包括了 流入地管理、流出地管理和流动渠道管理：重点是加强流入地的管理。从人口流动的 属性上看，包括了迁移性流动、务工性流动、差旅性流动、盲目性流动；主要是服务 好务工性流动人口，限制住盲目性流动人口。从人口流动的时间性上看，包括短时性 流动，阶段性流动、季节性流动和长期性流动；关键是抓好季节性流动，减少对社会 秩序的冲击和影响。 思路决定出路。在经济发展的过程中，社会管理领域里“两难”甚至“多难 的 问题会不断出现，“人口流动需求大 与“流动人口管理难 就是其中之一。发展中 的问题只能通过促进发展的办法加以解决，管理上的难题只能从制度创新的角度加以 思考。笔者认为，人口管理制度改革的基本思路应该是：在全新的意义上实行“居民 身份管理，推行“居住证管理”制度。在这里，“全新的意义 主要是指：居住证 管理制度是身份证制度的重要补充，而不是暂住证管理制度的简单替换和延续；它不 仅赋予所有在特定区域合法工作和生活的人同等于本地户籍人口的市民身份，而且， 由于其具有多种附加功能，使用价值得到极大提高，服务用途十分广泛，比其他身份 证件具有更强的实用性和生命力。从改革的理念来讲，主要是强化“居民 意识，淡 化“户籍”概念，摈弃传统户籍制度的“地域限制性、等级差别性、世袭延续性等 特征，赋予广大外来务工者与户籍人口同等的“居民身份 ，使他们享受“市民待遇 ，增加他们对所在城市的认同感。从改革的目的来讲，主要有三：一是整合社会管 理手段，形成综合管理平台，优化对包括外来务工者在内的全体城市居民的服务；二 是强化管理手段，提高管理效能，控制人口的无序流入，压缩高危群体在城市里的生 存空间，优化投资营商环境，提升城市综合竞争力：三是增进包括广大外来务工者在 内的全体市民之间的融合，促进社会主义和谐社会建设。从改革的原则来讲，主要有 四：一是以人为本，充分体现对全体城市居民的服务精神。二是崇尚法治，认真贯彻 依法行政、严格管理的治市理念。三是务实高效，切实解决技术设计和操作层面的难 题。四是循序渐进，通过实行“半步策略”，分阶段、分层次解决政策配套的问题。 总之，通过疏堵结合、宽严相济，优化服务与强化管理并重，创新理念与务实操作融 合，实现人口管理政策改革的实质性突破。 鉴于人口的无序流动是当前大量突出性社会问题的根本诱因，已经成为关乎深圳 发展命运的“瓶颈 ，如何以打造“服务型政府 为发展契机，在人口管理体制上突 破创新，为实现深圳新一轮大跨越、大发展注入内生性的活力，成为深圳当前迫切需 要解决的重大课题。在市公安局的积极倡议下，深圳市委市政府经过充分调研论证， 9 东北师范大学硕士学位论文 决定更新观念、创新手段，通过施行具有特区特色的居住证制度重大改革，实现系统 集约效应，构建制度化的高效服务管理体系，从根本上解决深圳面临的发展困局。 深圳居住证制度是以我国公民在深圳的“居住”状态为依据，以实际就业状态为条 件，以居住证为身份证明，通过法律制度明确流动人口的相应权利和义务，以及政府 开展行政管理和公共服务的理念和手段的体制性改革措施。具体来讲，深圳居住证制 度主要在以下四个方面做出了重大的突破创新： ( 一) 深圳居住证制度革命性地重新界定了“居民 的概念，进一步 明确了城市服务、管理的对象和策略 “静态”社会下的传统二元人口户籍制度实际上具备了“地域限制性、等级差别性、 世袭延续性”等特征，在人口流动空前剧烈的现代社会，尤其是发达城市中，简单地 通过户籍状况判断个体身份已不适宜。而且，很多建设者已经在流入地定居多年，实 际上与常住人口没有区别，因此，我们通常称呼的“暂住人口”、“外来人员 或者 “打工者 在定义上并不准确，也隐含了或多或少的排斥、歧视意味，造成了这部分 外来建设者对居住地没有归属感。近几年来，国内一些城市如浙江嘉兴、广东东莞等 ，分别把外来务工人员定义为“嘉兴新居民 和“新莞人”，试图从概念到措施上来 提升外来建设者对居住地的认同感和归属感。 与此相呼应，深圳的居住证制度突破了传统人口管理的定式思维，弱化了“户籍 概念，强化了“居住 概念，以实际的居住、就业状态来判定个人身份。具体来讲 ，就是对流动人口进行细分，凡是在深圳合法就业的、或者拥有合法房产的，户籍不 在本市的我国公民，就属于“来深建设者 ，认同为我市 居民 范畴，给予发放“ 深圳市居住证 ，享有与本市户籍人口基本相当的“市民待遇”；凡是不符合以上条 件居住超过7 天的，则作为短期流入的人口，进行居住登记，但不能申领“深圳市居住 证”，也不能享受市民待遇。这样区分的意义在于，前者属于对城市发展作出贡献的 来深建设者，是城市应当认同、保护的对象，理应公平公正地享受改革发展的成果； 后者属于城市的“过客 ，由于其没有正当的职业，并未对城市作出实质性的贡献， 在消耗城市大量资源的同时，还对城市管理造成极大的困扰，其中相当一部分人群还 是破坏社会安定、实施违法犯罪的高危群体。对待前者，政府应当消除其身份差异和 心理隔阂，积极引导其融入当地社会，并提供与其贡献相符的公共服务和社会保障； 对待后者，政府则应当从严管理，加大其生存成本，挤压其生存空间，使其无法立足 0 ( 二) 深圳居住证制度创造性地推出了多部门联动的流动人口管理段， 形成了对流动人口结构的正向引导和调整 1 9 8 5 年开始实行的暂住证管理办法，曾经对我国流动人管理发挥过重要作用。但随着 i o 东北9 币范大学硕士学位论文 人口流动、迁徙的频率和规模加剧，暂住证管理办法暴露出管理手段单一、不能调动 各部门积极有效地参与流动人口管理的弊端，客观上放纵了大量低素质人口在城市中 长期积累、沉淀，引发城市人口质量大幅降低、社会管理难度迅速加大，治安环境急 剧恶化等不良后果。如果任由此情况继续发展，城市将无法吸引投资者、创业者，更 遑论在此安居生活，城市也必将成为低素质人口的“安乐窝”，高端人才的“畏土 ，这与经济学中的“劣币驱逐良币同出一理。因此，要破解这个困局，就必须调动 各个部门参与流动人口的管理，依靠健全的法律、制度对人口流动进行正确引导，实 现人口素质结构的根本扭转。 深圳的居住证制度积极倡导政府各职能部门共同参与流动人口管理，按照“以证 管人 、“以房管人、“以业控人 三结合的管理思路，把握流动人口的“落脚点 来开展“一条龙”联动管理，实现了真正意义上的流动人口“落地化管理，大大 提高了综合管理水平。具体的管理方式和预期目标效果如下： 1 基本管理方式 主要分为三个层次推进：一是把好居住证申办的“准入关 。在对全市所有房屋 进行统一编码的基础上，对符合办理居住证的流动人口，要求其在来深3 0 天之内办理 居住证，有房产的凭房产证明填表申办，已就业的由用人单位负责同时录入劳动用工 信息和居住证申办信息，填报的信息包括“静态 的身份证户籍信息和“动态”的就 业单位及所属行业信息、现住址房屋编码等信息共4 1 项，信息的真实性由用人单位和 申办人负责，身份证信息资料由公安机关审核，通过后在1 5 个工作日之内发放居住证 。无合法就业和房产的不予办理居住证，1 6 岁以下、6 0 岁以上的按本人意愿决定是否 申办。未办理居住证的流动人口不允许在出租类房屋居住，由业主负责审核，出租屋 综管部门负责监督。二是抓好证件动态信息的实时更新。由于我市人口流动性极强， 初次采集的信息短期内就会有大量变动，因此，信息的动态维护更新必须及时跟上。 举例来讲，居住证分为长期证( 有效期l o 年) 和临时证( 有效期6 个月) 两类，办证“ 门槛不同，但这个期限并不是固定不动的，而是根据持证人的就业状态实时自动转 化。已就业的人员初次申领时即为长期居住证，如果其“跳槽，原用人单位要立即 注销用工状态，现用人单位要立即登记其用工情况：如果其失业，则证件自动转化为 临时证；失业6 个月后证件自动“休眠 ，所有功能停用，一旦再就业，证件立即“激 活转为长期证。房屋租住也与此相类，由业主和出租屋综管部门负责租住信息的及 时变更。三是强化同常执法管理工作。劳动部门按照劳动合同法和居住证制度的 有关规定开展劳动监察工作，对虚报、瞒报劳动用工信息，及不依法签订劳动合同、 购买社保的单位和责任人给予行政处罚；出租屋综管部门依法对房屋业主的出租行为 进行巡查，发现违法出租的，除立即责令终止出租行为外，还可以采取数倍罚金、取 消房屋出租资格等处罚手段；公安机关结合社区警务工作，通过居住证动态信息，对 1 经济学一i ：的。格勒善法则。：如果市场一卜有两种货币良币和劣币，只要二者所起的流通作用等间，冈为劣币成本 低，人们自：使用中往往会选择劣币，储存良币，久而久之良币就会退j i 市场，这就足劣币驱逐良币原理。 l l 东北师范大学硕士学位论文 辖区人口进行分类、分层次的精细化管理，有针对性的开展打击犯罪和社会治安综合 治理工作。 2 管理的目标效果 居住证制度的管理措施中，硬性的“准入门槛 拒绝了给无正当职业和生活来源 者办证，意味着其无法在深圳租住价格低廉的出租屋，生存空问被大大挤压，不得不 流出本市；强制性的就业登记提高了劳动合同的签订率和社保的购买率，既保障了来 深建设者的合法权益，也将造成附加值低的企业因成本上长升而不得不主动进行产业 转移，客观上既促进了不发达地区的经济建设，也大大减轻了深圳的人口重负；动态 化的信息更新实现了对人口流动状态的跟踪管理，甄别了每个人在城市中的身份状态 ，及时为各政府职能部门的管理提供了科学、真实的依据；精细化的治安管理大大增 强了公安机关对动态人口信息的跟踪掌握能力，能够实现对重点人口和吸毒人员等高 危人群进行有效管控，对违法犯罪分子予以精度定位、快速打击。以上主体管理措施 环环相扣，紧密结合，再辅以计生、工商、税务、城管等其它政府职能部门的配套管 理手段，将极大地促进我市人口结构不断优化，加快社会治安的根本好转，来深建设 者的权益将得到更加有力的保障，城市的可持续发展能力将得到全面增强。 ( 三) 深圳居住证制度开拓性地丰富了政府对流动人口服务的内涵和 外延，进一步增强了实现社会和谐、可持续发展的动力 在暂住证体制下，对待流动人口只有刚性的“管理思路，“服务 理念长期处于 缺失状态。即使有部分城市推出了若干具有服务流动人口意味的措施，但总体来讲内涵 不深，系统性不强，惠及面也不广，仅具有模糊的服务意识，不具备理论性的高度和较 强的现实操作性。 如上海模式：2 0 0 2 年，上海在全国率先推出“居住证制度。这项制度的特点是 就留住高素质人才，但是即使有居住证，持证人也不能在上海办理护照，尤其社会保障 方面与有上海户口的人差了许多。而且办证门槛太高，受理对象过于狭窄，普通群众难 以办理，很难真正实现普惠于民；我市在设计居住证制度之初，就认为在构建“服务型 政府 的新阶段，该制度的终极目标是促进公平正义，实现社会和谐，必须以维护流动 人口的合法权益为出发点开展服务工作。【7 1 嘉兴模式：从2 0 0 7 年1 2 月开始，浙江省嘉兴、慈溪两市开展居住证试点工作， 并成立了“新居民事务局”，这是全国首个归口管理新居民的机构。嘉兴居住证制度特 点是绕过了户口来设计附着在户籍上的福利制度，这是户籍管理制度的延伸。但因为政 策敏感、财政制约，真正涉及户籍制度中最核心的部分，比如教育、医疗、社保等方面 仍有诸多限制，“外来居民 与“本地市民 相比仍有较大差距。隅1 目前全国各大城市为打破原有城乡二元户籍体制对经济发展的困