（公共管理专业论文）山东省县乡财政困难及其体制性原因研究.pdf

中文摘要 分税制财政体制运行以来取得了一定成效，但与此同时也在很多地方带来了 县乡财政困难问题。近年来的农村税费改革和农业税的取消进一步减少了县乡可 用财力，加剧了县乡财政困难。如何解决县乡财政困难成为摆在各级政府和财政 工作者面前的重要任务。 本文是对山东省县乡财政困难的体制性原因的研究。以山东省县乡财政的大 量实证材料为依据，本文分析了现行分税制财政体制存在的弊端，并通过与世界 各国和部分省财政体制的比较分析，指出不完善的分税制财政体制是造成山东省 县乡财政困难的体制性根源，在此基础上提出了解决山东省县乡财政困难的一些 政策性建议。 全文共分五章。第一章是问题的提出，介绍县乡财政问题研究的理论和现实 意义，以及研究框架。第二章介绍我国分税制财政体制的主要内容，以及山东省 县乡财政困难的现状。第三章对分税制财政体制进行相关理论分析，并就国际上 主要国家的财政体制进行比较，提炼国际经验的借鉴和启示。第四章对山东省县 乡财政困难进行体制性分析，认为不完善的分税制财政体制是造成县乡财政困难 的重要原因，主要表现在财政层级划分、事权划分、税收划分以及转移支付制度 等方面。第五章针对造成县乡财政困难的体制性原因提出了解决问题的具体建 议，如减少财政层级，合理划分事权和分配地方税权，完善政府间转移支付制度 等。 关键词：山东省县乡财政困难财政体制 a b s t r a c t f i s c a ls y s t e mo fd i v i s i o n t a xh a sm a d ep o s i t i v ea c h i e v e m e n t ss i n c ee x e c u t i o n , b u ti ta l s ob r i n g sa b o u tr u r a lf i s c a ld i f f i c u l t i e si nm a n yp l a c e s i nr e c e n ty e a r st h e t a x f e er e f o r mi nr u r a la r e a sa n dc a n c e l l a t i o no f a g r i c u l t u r a lt a xa b a t e sr u r a la c c e s s i b l e f i n a n c e sa n da g g r a v a t e sr u r a lf i s c a ld i f f i c u l t i e s h o wt os e t t l et h i sp r e d i c a m e n ti sa s e r i o u st a s kf o rg o v e r n m e n t sa n df i s c a ls t a f f t h i st h e s i si sas t u d yo ns y s t e m a t i cr e a s o n so fs h a n d o n gp r o v i n c e sr u r a lf i s c a l d i f f i c u l t i e s b a s e do na b u n d a n tp o s i t i v em a t e r i a l so fs h a n d o n gp r o v i n c e sr u r a l f i n a n c e ，t h i st h e s i sa n a l y z e st h ed e f e c t so fc u r r e n td i v i s i o n t a xf i s c a ls y s t e m ，p o i n t s o u tt h a ta ni n c o m p l e t ed i v i s i o n t a xf i s c a ls y s t e mi st h es y s t e m a t i cr e a s o n sf o rr u r a l f i s c a ld i f f i c u l t i e s ，a n dg i v e ss o m ep o l i c ys u g g e s t i o n sf o rs o l v i n gt h ep r o b l e m s t h i st h e s i sc o n t a i n sf i v ec h a p t e r s t h ec h a p t e ro n ee x p o u n d st h ep r o b l e m so f r u r a lf i s c a ld i f f i c u l t i e s t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lm e a n i n gt os t u d yr u r a lf i n a n c ea n d f r a m e w o r ko ft h i sa r t i c l e t h ec h a p t e rt w od e s c r i b e sc e n t r a lc o n t e n t so fo u rc o u n t r y s d i v i s i o n - t a xs y s t e m ，s i t u a t i o na n dd i f f i c u l t i e so fs h a n d o n gp r o v i n c e sr u r a lf i n a n c e t h ec h a p t e rt h r e ea n a l y z e sd i v i s i o n t a xf i s c a ls y s t e mf r o mr e l e v a n tt h e o r i e ss u c ha s p u b l i cf i n a n c et h e o r y , t a xd i s t r i b u t i o nt h e o r y , t r a n s f e rp a y m e n tt h e o r y ，a n ds oo n ， a f t e r w a r d si ta b s t r a c t ss o m eu s e f u le x p e r i e n c e sa n dr e v e l a t i o n sb a s e do nc o m p a r i n g f i s c a ls y s t e m so fo v e r s e a s t h ec h a p t e rf o u rr e s e a r c h e ss y s t e m a t i cr e a s o n sf o r s h a n d o n g p r o v i n c e sr u r a lf i s c a l d i f f i c u l t i e s ，i t c o n s i d e r st h a ta l l i n c o m p l e t e d i v i s i o n - t a xf i s c a ls y s t e mi st h ec r u c i a lr e a s o nc a u s i n gt h e s ed i f f i c u l t i e s ，p r i n c i p a l l y s h o w i n gi ns u c ha s p e c t s ，f o re x a m p l e ，f i s c a ll a y e rd i v i s i o n ，g o v e r n m e n t sr o u t i n e p o w e rd i v i s i o n ，t a xd i v i s i o n ，t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma t e c o n s e q u e n t l yt h ec h a p t e r f i v e p u t s f o r w a r d sc o n c r e t e p r o p o s a l st o s o l v er u r a lf i s c a l d i f f i c u l t i e s ，m a i n l y i n c l u d i n gr e d u c i n gf i s c a ll a y e r s ，r a t i o n a l l ya l l o c a t i n gl o c a lt a xp o w e r , c o m p l e t i n g i n t e r - g o v e r r m m n tt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：s h a n d o n gp r o v i n c e ，r u r a lf i n a n c e ，d i f f i c u l t y , f i s c a ls y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：易右冷 签字日期：肘年7 月，占日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫洼盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丞凄盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：参老硷导师签名 签字日期：砂r 年歹月7 同签字日期_ 甜，7 月ib 日 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景与研究意义 1 9 9 4 年分税制财政体制改革以来，山东省的经济与公共财政都得到了迅猛 发展，但与此同时，许多县乡财政困难问题却日益突出。尤其近几年来，山东省 农村税费改革不断深入，在2 0 0 3 年取消农业特产税的基础上，2 0 0 4 年农业税税 率又降低3 个百分点，进一步减少了县乡可用财力，加剧了县乡财政困难。部分 困难县保工资的压力很大、重点支出难以保证，许多乡镇工资欠发严重、财政隐 性赤字问题突出、实际债务包袱沉重、财政风险加大。如何解决县乡财政团难问 题，成为摆在各级政府尤其是财政工作者面前的重要任务。 要寻求解决问题的出路，首先必须探究问题产生的根源。毋庸讳言，长期 以来农村地区薄弱的生产力基础是造成县乡财政困难的决定性因素，但笔者认 为，财政体制作为最直接的财力分配方式，分税制财政体制本身存在的不完善， 是造成县乡财政困难的制度性诱因。因此，本文试图以大量的实证材料为依据， 从分析现行分税制财政体制存在的弊端入手，通过与世界各匡 和部分省财政体制 的比较分析，指出不完善的分税制财政体制是造成山东省县乡财政困难的体制性 根源，从而找出解决山东省县乡财政困难的有效途径。 1 2 研究框架与思路 本文的研究框架如下图所示 第一章绪论 我国与山东省财政体制现状 山东省县乡财政困难状况 分税制财政体制的理论与国外经验借鉴 山东省县乡财政困难的体制性原因分析 解决县乡财政困难的对策与思路 有效缓解山东省县乡财政困难 从以上研究框架图可以看出，本文是循着这样的思路逐步展开论述的：为从 财政体制角度研究山东省县乡财政困难问题，本文在第二章首先明确了财政体制 的概念，然后简要介绍了我国和山东省分税制财政体制的现状，并提出了山东省 2 转移支付制度不完善，不能有效解决县乡财政困 政府间税收分配不合理，导致县 乡财力不足 县乡承担过多的支出事权，直接导致县乡财政一运 行不畅 财政层级过多， 财力分配不利于 县乡基层财政 完善转移支付制度，转移支付 以县级为中心， 高度重视县级 财政困难 赋予地方一定 的税收立法权， 构建稳定的地 方税体系 重新界定政府事权与市场事权，台理划分政府问事权，减少对县级的 财政管制 虚市弱乡，减 少财政层级 第一章绪论 存在的县乡财政团难问题。第三章重点介绍了分税制财政体制的相关理论，并对 美国、日本等国家的财政体制进行了描述。第四章从四个方面对山东省财政体制 进行具体的剖析，指出不完善的分税制财政体制是造成县乡财政困难的主要原 因。这四个方面包括政府层级和财政层级过多，财力分配不利于县乡基层财政； 县乡承担过多的支出事权，直接导致县乡财政运行不畅；政府间税收分配不合理， 导致县乡财力不足；现行转移支付制度不完善，不能有效解决县乡财政困难。第 五章则根据山东省县乡财政困难的财政体制性原因分析，提出了解决县乡财政困 难的对策与建议。 1 3 主要观点与方法 本文的主要观点是，造成山东省县乡财政困难的原因是多方面的，但不完善 的分税制财政体制是造成县乡财政困难的重要原因。基于这一判断，本文提出了 完善分税制财政体制、解决县乡财政困难问题的对策建议，即虚市弱乡，减少财 政层级；重新界定政府事权与市场事权，合理划分政府问事权，减少对县级的财 政管制；赋予地方一定的税收立法权，。构建稳定的地方税体系：高度重视县级财 政困难，完善政府间转移支付制度。 为充分论证作者观点，本文在写作方法上主要采用了理论与实际相结合、定 性分析与定量分析相结合的方法。如本文用大量篇幅介绍了分税制财政体制的相 关理论和国外经验，并在后面的论述中将其与我国和山东省财政体制进行不断地 对照分析，从而说明我国和山东省分税制财政体制的不完善；论述过程中，在运 用定性分析的同时，大量运用一些实际数据进行定量分析，从而使分析更加可靠， 结论更加可信。 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 2 1 我国的分税制财政体制 2 1 1 财政体制概述 财政是为实现政府职能服务的。在一个国家范阐内，往彳丰是多级政府，凼此 也就存在多个财政行为主体。各财政行为主体在法律l 都程度不同地捌有财政收 入征管权和则政支出安排权。在开展这些财政活动过程中，各级政府彼此间都不 可避免地发生横向或纵向的关系。财政体制，义称财政管理体制，就是中央政府 与地方政府之间以及地方各级政府之州在财政收支范围和财政管理权限上进彳j = 划分的一项根本制度。财政体制有r - 义和狭义之分，广义的财政体制主要包括预 算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制、国有企业财务管理体制等。 狭义的财政体制是指政府预算管理体制。本文研究的财政体制是狭义的财政管理 体制即预算管理体制。 从建国初到1 9 9 3 年，我国大致实行了三种形式的财政体制：一是1 9 5 0 1 9 5 2 年的统收统支体制，是1 9 5 3 一1 9 7 8 年的统一领导、分级管理体制，三是 1 9 8 0 - - 1 9 9 3 年的划分收支、分级包干体制。尽管这些不同形式的财政体制在当 时发挥了积极的作用，但随着社会主义市场经济的建立与发展，再次对则政体制 进行改革已势在必行。根据国务院的决定，从1 9 9 4 年1 月1 日起，在全国范围 内全面实行了分税制财政体制。此后，在实际运行中又进行了一系列的调整，使 分税制财政体制的内容不断丰富。 2 1 2 中央与地方的事权和支出划分 分税制改革后，根据当时中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承 担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区 发展、实旌宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包 括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本 建设投资，中央直属企业的技术改造和瓤产品试制费，地质勘探费，由中央本级 负担的公枪法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要 负担的公榆法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要 4 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 2 1 我国的分税制财政体制 2 1 1 财政体制概述 财政是为实现政府职能服务的。在一个国家范围内，往往是多级政府，因此 也就存在多个财政行为主体。各财政行为主体在法律上都程度不同地拥有财政收 入征管权和财政支出安排权。在开展这些财政活动过程中，各级政府彼此间都不 可避免地发生横向或纵向的关系。财政体制，又称财政管理体制，就是中央政府 与地方政府之间以及地方各级政府之间在财政收支范围和财政管理权限上进行 划分的一项根本制度。财政体制有广义和狭义之分，广义的财政体制主要包括预 算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制、国有企业财务管理体制等。 狭义的财政体制是指政府预算管理体制。本文研究的财政体制是狭义的财政管理 体制即预算管理体制。 从建国初到1 9 9 3 年，我国大致实行了三种形式的财政体制：一是1 9 5 0 一1 9 5 2 年的统收统支体制，二是】9 5 3 一】9 7 8 年的统一领导、分级管理体制，三是 1 9 8 0 - - 1 9 9 3 年的划分收支、分级包干体制。尽管这些不同形式的财政体制在当 时发挥了积极的作用，但随着社会主义市场经济的建立与发展，再次对财政体制 进行改革已势在必行。根据国务院的决定，从1 9 9 4 年1 月1 目起，在全国范围 内全面实行了分税制财政体制。此后，在实际运行中又进行了一系列的调整，使 分税制财政体制的内容不断丰富。 2 1 2中央与地方的事权和支出划分 分税制改革后，根据当时中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承 担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费。调整国民经济结构、协调地区 发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包 括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本 建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本级 负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要 4 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包 括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基 本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护和建设 经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出等。 2 1 3中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央收入和地方收入。将维护国 家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主 要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地 方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收 中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。具体划分如下： 中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业 所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴 纳的收入( 包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税) ，中央企业上缴利润 等收入。外贸企业出口退税，除1 9 9 3 年地方实际负担的2 0 部分列入地方财政 上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。 地方固定收入包括：营业税( 不含各银行总行、铁道、各保险总公司集中缴 纳的营业税) ，地方企业所得税( 不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企 业所得税) ，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资 方向调节税，城市维护建设税( 不含铁道、各银行总行、各保险总公司集中缴纳 的部分) ，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕 地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。 中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易( 印花) 税。增值税 中央分享7 5 ，地方分享2 5 。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源 税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易( 印花) 税，中央与地方 各分享5 0 。 1 9 9 4 年后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，财政部对中央与地方 的收入划分陆续进行了调整：( 1 ) 从1 9 9 7 年1 月1 日起，将中央与地方共享收 入中的证券交易( 印花) 税的分享比例由原来中央与地方各占5 0 ，调整为中央 占8 0 ，地方占2 0 ，后又调整为中央占8 8 ，地方占1 2 。自2 0 0 0 年1 0 月1 日起，证券交易( 印花) 税的分享比例调整为中央占9 1 ，地方占9 ，3 年后 又把证券交易( 印花) 税的分享比例调整到中央占9 7 ，地方占3 。( 2 ) 1 9 9 7 年1 1 月1 日起，将金融保险业的营业税税率由5 提高到8 ；2 0 0 1 年1 月1 日 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 起，分三年把金融保险业营业税税率降低到5 。提高税率所增加的收入归中央 财政。( 3 ) 对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整，将其中新批转为非农建 设用地的部分收入上缴中央财政。( 4 ) 从2 0 0 2 年1 月1 曰起，将原来按企业隶 属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方按统一比例分享。除铁 路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、 国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴 纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央和地 方按比例分享。2 0 0 2 年所得税收入中央分享5 0 ，地方分享5 0 ；2 0 0 3 年所得 税收入中央分享6 0 ，地方分享4 0 ；2 0 0 3 年以后年份的分享比例根据实际收 入情况再行考虑。并且，以2 0 0 1 年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例 计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央 作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上 缴中央。对于跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税收入，按相关因素在有关 地区之间进行分配。中央财政因所得税分享改革增加的收入全部用于对地方( 主 要是中西部地区) 的转移支付。 2 1 4 中央和地方政府间转移支付制度 1 9 9 4 年实行的分税制改革，在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上， 相应调整了政府间转移支付的数量和形式，除保留了原体制中央财政对地方的定 额补助、专项补助和地方上解外，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制 度，其目的是为了保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还的具体 办法是，中央财政对地方税收返还数额以1 9 9 3 年为基期年核定。按照1 9 9 3 年地 方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1 9 9 3 年中央从地方净 上划的收入数额( 消费税+ 7 5 的增值税一中央下划收入) 。1 9 9 3 年中央净上划 收入，全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为以后中央对地方税收返还 基数。1 9 9 4 年以后税收返还额在1 9 9 3 年基数上逐年递增，递增率按本地区增值 税和消费税增长率的1 ：o - 3 系数确定，即本地区两税每增长1 ，对地方的返还则 增长0 3 。如果1 9 9 4 年以后上划中央收入达不到1 9 9 3 年的基数，则相应扣减 税收返还数额。 分税制平稳运行后，迫切需要实施规范的转移支付制度，这不仅是完善分税 制财政体制的需要，而且也是地方财政运行的现实需要。但是，由于受中央财力 等因素的制约，转移支付制度的规范化建设只能采取“总体设计、分步实施”的战 略。在此背景下，1 9 9 5 年财政部出台了过渡期转移支付办法。过渡期转移支付 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 办法是根据中央财政收入情况，由中央财政安排一部分资金，按照相对规范的办 法，用于对欠发达地区的一般性财政补助，并向民族地区适度倾斜。具体做法是， 按照影响财政支出的因素，核定各地的标准支出数额，并考虑财力水平和收入努 力程度，计算各地的财力缺口，作为计算转移支付的依据。1 9 9 6 年，改进了一 般性转移支付的计算方法，以“标准收入”替代“财力”因素。1 9 9 8 年，在保持过渡 期转移支付办法总体框架的情况下，标准化收支项目的测算面进一步扩大，并针 对财政数据口径的变化，对部分项目的测算方法作了改进，使标准收支测算更趋 合理。1 9 9 9 年调整居民收入分配，改革中央对地方的补助，2 0 0 0 年起增加对民 族地区的专项转移支付，2 0 0 1 年调整机关事业单位职工工资，调整中央对地方 的补助等项目，也都采用了过渡期转移支付的办法。2 0 0 2 年，农村税费改革在 全国推开后，为维护地方既得利益，保证改革的顺利进行，中央又建立了农村税 费改革转移支付补助。 2 1 5 预算编制 实行分税制后，中央和地方都要按照新口径编报财政预算。中央预算收入包 括中央固定收入、中央分享的共享收入、地方按体制规定上解中央的收入；中央 预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还支出、按体制规定补助地方 的支出、中央对地方的专项拨款补助支出和一般性补助支出等。地方预算收入包 括地方固定收入、地方分享的共享收入、中央税收返还收入、中央专项拨款、一 般性补助收入和下级财政按体制规定上解的收入：地方预算支出包括地方本级支 出、体制上解支出、对下级财政税收返还支出、按体制规定对下级财政的补助支 出、对下级财政的专项补助和一般性补助支出等。 2 2山东省分税制财政体制现状 2 2 1 收支范围的划分 1 9 9 4 年分税制改革后，在中央对地方实行分税制的基础上，山东省对各市 地也实行了分税制财政体制。省级收入主要包括三部分：一是石油、石化、电力、 有色金属等中央四大部门所属企业缴纳增值税的2 5 部分；二是四大部门及银行 ( 含省级非银行金融企业) 营业税；三是省级企业上交的所得税、上缴利润、亏 损补贴。此外，省级财政还参与部分城镇土地使用税、印花税、资源税的少量分 7 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 成，其余各项地方税收归各市地。市对县及县对乡收入的划分方式虽有不同，但 大多是按隶属关系划分，除划归中央和省的收入外，原属哪一级的收入仍归哪一 级。 2 0 0 2 年在中央对地方所得税分享改革的基础上，为进一步增强省级调控能 力，山东省又实行了营业税分享改革。所得税和营业税分享改革的内容是：高速 公路经营企业及部分大型电力企业缴纳的企业所得税、储蓄利息所得个人所得税 归地方分享的部分属省级收入，其他一般企业所得税和个人所得税地方分享部分 由省与市共享。企业所得税2 0 0 2 年省级分享1 0 ，市级分享4 0 ，2 0 0 3 年省级 分享8 ，市级分享3 2 。省级暂不参与个人所得税分享。营业税除省高速公路 经营企业营业税属省级收入外，其他营业税由省级分享，分享比例为省级2 0 ， 市级8 0 。 在省对市体制调整的基础上，市对县、县对乡体制也进行了调整，一般是企 业所得税、个人所得税、营业税以下分享部分原属哪一级的，仍属哪一级。部分 市在改革中也进一步集中了财力，如泰安市的县级一般企业所得税，市级也参与 了分成，2 0 0 2 年市级集中1 0 ，2 0 0 3 年集中8 ，营业税市级集中2 0 ；聊城 市的一般企业所得税，市级集中7 ，个人所得税集中1 0 ，营业税集中1 5 ， 增值税集中5 ；东营、威海、德州、菏泽等市将中央、省列跨地区经营、集中 或统一缴库的所得税作为市级收入，县区不参与分成。 1 9 9 4 年分税制改革及2 0 0 2 年所得税、营业税分享改革主要侧重于收入的划 分，支出范围基本未作调整。各级政府主要承担本地区政权机关运转所需支出以 及支持本地区经济、事业发展所需支出。从地方各级政府的范围看，基本样， 各级既有一般公共服务的支出，也有用于经济建设的支出，只是在支出比例上有 一定的差别。 2 2 2 税收返还、原体制上解或补助及过渡期转移支付制度 1 9 9 4 年分税制改革后，各级税收返还基本比照中央对省的返还模式。新体 制确定后，新老体制并行，老体制中确定为体制上解的市继续上交，体制补贴的 仍给予补贴，全省1 6 个市中( 青岛市因计划单列除外) 有9 个市为定额上解、 比例递增，上解递增比例为7 5 ；7 个市吃补贴，补贴额不递减。1 9 9 5 年，省 财政对体制上解地区适当降低了上解递增比例，由7 5 降为5 ，增加了上解市 的财力，对2 0 个财政困难县，增加了补贴基数。2 0 0 3 年起，对3 0 个弱县实行 了五年内税收超收返还政策，即每年缴入省、市财政的企业所得税、营业税收入 比上年增长部分，由省、市财政全额返还。2 0 0 2 年后，所得税上解或返还基数 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 按照中央对地方的办法处理，营业税比照所得税的办法处理。 1 9 9 5 年中央建立了过渡期转移支付制度，山东省虽然没有被列入中央过渡 期转移支付的范围，但省财政为解决省内部分地区的财政收支不平衡问题，从 1 9 9 6 年起也建立了对下的一般转移支付制度。计算公式参照中央过渡期转移支 付办法，标准收入和标准支出测算普遍采用多元回归方法计算。转移支付的范围 限于财政困难县，主要用途为保工资、保重点，如教育支出按总人口和在校生计 算，对低于全省平均水平的县，农业经济比重大、贡献大的县给予一定补助。各 市对县虽也进行转移支付，但数额较小。 2 2 3乡镇国库及税务机构设置 2 0 0 3 年全省共有乡镇1 6 9 1 个，设国税所6 9 6 个，一般一个国税所负责两三 个乡镇的税收征管。地税机构实行省级垂直管理，全省共设地税所1 0 3 5 个，一 乡一所的只有4 3 5 个乡镇。 2 0 0 3 年底全省有3 8 7 个乡镇建立了乡镇国库。有些地区虽然建立了乡镇国 库，但由于税收征管体制等原因，其工商税收仍由县级统一入库，再通过结算方 式划归乡镇，或直接用于由县级代发的乡镇教师工资。 2 3山东省县乡财政困难现状 山东省总面积1 5 6 7 万平方公里，下辖17 个地级市( 其中青岛为计划单列 市) ，1 4 2 个县级单位，1 6 9 1 个乡镇级单位，总人口9 1 2 5 万人。近年来，山东省 采取推进县级综合改革、实施强县带动战略、支持欠发达县改革试点等一系列政 策措施，县域经济有了长足发展，县乡财政实力不断增强。1 9 9 4 年到2 0 0 3 年， 县乡地方财政收入由7 5 8 6 亿元增加到4 0 0 9 2 亿元，年均增长2 0 3 ；县乡财政 支出由1 2 6 0 6 亿元增加到5 8 1 2 7 亿元， 份相比，山东省县域经济发展仍显缓慢， 年均增长1 8 5 。但与其他沿海先进省 县乡财政比较困难，特别是近年来随着 增资政策的连续出台及农利税费改革的不断深入，县乡财政收支矛盾加剧，处境 十分艰难。 2 3 1 财政困难县多，工资水平低 2 0 0 3 年，山东省人均财力不足1 3 万元的县2 9 个，占全省的2 2 7 ；享受 转移支付的县7 3 个，占县总数的5 2 5 。从乡一级看，人均财力不到1 3 万元的 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 乡镇8 1 6 个，占乡镇总数的4 7 9 。这些困难县乡主要集中在西部经济欠发达地 区，工资问题是其财政困难的集中反映。一方面，中央增资政策难兑现，工资标 准低。2 0 0 2 年，山东省县级财政预算拨款人员人均月工资为8 6 5 元，居全国第 2 0 位；全省人均月工资不足7 0 0 元的乡镇6 5 3 个，占乡镇总数的3 8 8 。如菏泽 市2 0 0 3 年县乡供养人员人均月工资只有5 7 4 元，一直处于全省较低水平。隶属 菏泽市的定陶、鄄城、郓城三县所辖乡镇有的还在执行1 9 9 5 年前的工资政策， 实发月工资不足4 0 0 元，最低的定陶县半提乡仅3 2 6 元。另一方面，工资拖欠问 题一直没有得到根本解决，新老拖欠额仍居高不下。到2 0 0 3 年末，山东省累计 工资拖欠2 9 6 亿元，其中2 0 0 3 年当年新增拖欠3 0 5 亿元。拖欠主要集中在菏泽、 临沂、德州、枣庄等西部困难县乡，其中仅鄄城一个县累计欠发就达1 8 6 亿元。 2 3 2 基本支出水平低，重点事业保障能力弱 从教育支出看，由于人均财力低，学生基数大，特别是农村税费改革后，乡 村收支矛盾加剧，山东省县乡教育投入严重不足，人均基础教育支出水平偏低， 处于全国落后地位。据教育部门统计，2 0 0 3 年，山东省农村人均预算内教育经 费支出初中为1 0 2 0 元，小学为9 0 0 元，均居全国第1 6 位，其中预算内公用经费 支出人均仅4 2 元，居全国第2 9 位。从社保支出看，山东省目前城市低保人口约 7 4 万人，大多由所在县区负担。2 0 0 3 年，山东省低保月人均补差5 1 元，低于全 国平均水平，居全国第1 8 位。另外，西部地区多数县乡在正常工资都难以保障 的情况下，根本无力满足公用经费和个人福利支出需要，县乡机关事业人员工作 条件差、生活待遇低的问题十分突出。多数乡镇基本医疗费用长期挂帐，无力报 销；住房公积金、养老保险、医疗保险政策基本无力执行。如郓城县2 0 0 3 年一 般公用经费支出按供养人口计算，人均只有8 6 4 元。鄄城县自1 9 9 5 年以来，只 能安排县委、县政府机构运转的最低维持费和大型会议费，其他单位的办公费、 车辆燃修费等都无力安排。此外，在县域内部相同的岗位，不同乡镇之间工资报 酬和生活待遇也相差悬殊，一些乡镇干部工作上有情绪，不愿到困难乡镇工作， 影响了基层工作的正常开展。 2 3 3 乡镇债务包袱重，基层财政风险大 2 0 0 2 年末，山东省账面统计的乡镇政府债务余额达2 0 6 6 亿元，平均每个乡 镇负债1 2 1 8 万元；按乡镇供养人口计算，人均负债1 8 9 万元。从债务构成看， 主要项目有乡镇政府直接向单位和个人借款5 3 5 亿元，占乡镇债务总额的 l o 第二章山东省分税制财政体制与县乡财政困难 2 5 9 1 对外担保各类债务5 1 3 8 亿元，占2 4 9 ；解决金融风险专项再贷款3 3 7 亿元，占1 6 3 ；国内金融机构直接借款2 8 2 亿元，占1 3 6 。这些债务大部分 是由于历史原因长年积累下来的陈年老帐，构成十分复杂，尤其是八十年代开展 小城镇建设、教育“普九”达标工程、为镇办企业贷款担保等政府行为形成的欠账， 长年得不到解决，本息越滚越大。近年来，随着农村基金会问题的暴露，乡镇撤 并后老债浮出水面，新债也在不断增加。如安丘市县乡直接债务由1 9 9 9 年的 1 4 亿元增加到2 0 0 3 年的3 3 亿元，新增债务中解决地方金融风险的专项借款占 到6 3 。目前，山东省基层债务膨胀与财力萎缩的矛盾，在农村税费改革后更为 突出，乡镇债务规模早已超出了乡镇经济的承受能力，成为制约县域经济发展的 沉重包袱，并危及到农村经济的发展和基层社会稳定。 2 3 4 支出挂帐多，财政隐患增加 据调查，山东省县乡财政困难有目趋加重的趋势，特别是西部乡镇财源基础 薄弱，财力匮乏，入不敷出，举债度日，隐性赤字问题比较突出。2 0 0 3 年，山 东省财政决算体现赤字的乡镇有1 2 3 个，不足乡镇总数的8 ，但在西部多数乡 镇账面收支平衡的背后，都不同程度存在着应付不付、支出挂账、暂付款挂帐等 隐性赤字，主要表现为占用单位和个人的应付款、拖欠人员工资、机构运转经费 挂帐等。据初步统计，2 0 0 3 年，山东省( 不含青岛) 县乡暂付款余额已达9 2 9 5 亿元，比2 0 0 1 年末增加1 9 7 亿元；平均每个县7 2 6 2 万元。安丘市2 0 0 3 年末基 建挂帐余额达1 8 6 亿元，占当年财政支出的4 3 8 ；鄄城县机构运转经费挂帐达 2 8 5 0 万元，占当年公务费支出的6 4 7 。大量隐性赤字的存在，掩盖了财政收支 矛盾，使乡镇债务急剧增加和资金周转不畅，加大了财政的运行风险。在财力困 难情况下，许多乡镇为保工资发放只有挤占专款，或拖欠工程款项，甚至向农民 乱摊派、乱集资。长期恶性循环，不断形成新的赤字和债务，严重影响了党群、 干群关系和政府威信，制约了县域经济的建设和发展。 第三章财政体制相关理论综述与国外经验借鉴 第三章财政体制相关理论综述与国外经验借鉴 3 1 分税制财政体制的相关理论综述 3 1 1 关于事权划分的理论 事权划分是分税制财政体制的基础，分税制的前提首先是要科学界定各级政 府间事权。而要合理界定政府间的事权范围，首先是要明确政府的职能范围，然 后在此基础上合理划分中央与地方的事权。 随着西方市场经济的发展，以凯恩斯为代表的公共财政理论成为现代财政 理论的主流。公共财政理论把市场不能有效率地提供社会所需全部产品或实现资 源最优配置的现象称为市场失灵。在市场经济体制下，市场失灵与缺陷引起了政 府干预经济的“理由”。进一步说，在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性 作用，而政府则致力于弥补市场的缺陷，解决市场失灵问题，满足社会公共需要。 正是因为市场经济条件下财政存在和发展的主要依据在于提供公共产品和服务 以满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称作“公共财政”。 一般而言，在市场经济条件下，公共财政通常要承担三个方面的职能，即 资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。 首先是财政的资源配置职能。市场竞争是建立在所有企业追求自身利润最 大化的基础之上的，但对于公共产品和公共服务来说，其利益对于所有社会成员 都有效，因而容易导致资源的不当使用，导致公共资源质量的恶化和利用效率的 下降。政府的任务之一就是合理配置公共财产和公有资源，使社会成员的共同利 益最大化。此外，政府还必须干预一些供应不足，而因种种原因难以增大其供应 量的稀缺产品的配置问题。 其次是财政的收入分配职能。在市场经济条件下，政府必须介入社会的收 入分配过程，因为市场机制不能有效解决分配中的公平和效率问题。政府制定统 一的再分配政策，一方面通过累进所得税，另一方面通过公共教育、健康服务、 社会福利以及住房等补贴、补助和提供公共产品与服务的方式，进行收入再分配 活动，从而缓解公平和效率方面存在的许多矛盾。同时，政府还可以纠正由于要 素市场不完善而产生的收入分配不公平，如要素市场的价格垄断等问题。 再次是财政的稳定经济职能。政府通过在不同时期采取不同的财政政策， 第三章财政体制相关理论综述与国外经验借鉴 直接影响总供求关系，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长目标的实现。 在经济下滑的时候，社会总需求不足，失业增加，这时政府应采取扩张性的财政 政策，增加财政支出，同时减少税收，以便刺激总需求的扩大，降低失业率；当 经济膨胀的时候，社会总需求过度，会引起通货膨胀，这时政府应采取紧缩性的 财政政策，减少财政支出，同时增加税收，以便抑制总需求，消灭通货膨胀。同 时，通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用，也可达到稳定经济 的目的。 值得注意的一个问题是财政功能在各级政府间的分配。这一问题涉及到公共 产品和公共服务的受益范围。受益范围的空间限制要求财政结构有不同的级次组 成，也就是实行分级财政体制即分税制财政体制。 在明确了市场与政府的职能范围之后，需要进一步阐明的就是政府职能在各 级政府间的划分问题，即中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之 间的事权和支出划分问题。 关于中央与地方的事权和支出划分，出生于爱尔兰的巴斯特布尔 ( c f b a s t a b l e ) 曾经提出了几个重要的原则：一是受益原则，即以各种事权支出 项目受益对象和范围大小，作为各级政府承担财政支出的划分依据。一般来说， 凡政府所提供的服务，受益对象是全国居民的，财政支出应属于中央财政：受益 对象是地方居民的，支出应归于地方财政。二是技术原则，即凡属规模巨大而复 杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地 方财政。三是行动原则，即行动需要一致的项目归中央财政承担，需地方因地制 宜安排的支出归地方财政。美国经济学者阿图- 埃克斯坦( 0 e c k s t e i n ) 更重视决 策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程序所需的时 间更短一些。中央决策本来即使是科学的，也常常会因为决策程序过长而时过境 迁。并且，地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的偏好和习惯， 因而主张除国防、外交、国家管理等项支出需由中央财政承担外，其他支出应主 要由地方财政负责。美国经济学者赛力格曼( s e l e g m a n ) 在强调以效率为标准划 分支出的同时，还提出规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。 美国财政学者费雪( r o n a j dc f i s h e r ) 在分析地方财政支出时认为，外溢性较小 和地方性较强的公共产品，包括基础设施、警察、消防等，更适合于由地方政府 提供。这些观点，极大地影响了西方各国事权和财政支出划分的实践，使得各级 政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系。 尽管以上理论对各国事权和支出划分起到了积极的指导作用，但由于各国情 况不一，并不存在唯一的、最优的政府支出职能划分方案。在很多时候，事权划 第三章财政体制相关理论综述与国外经验借鉴 分与国家发展水平、国家整体财力直接相关。经济处于不同的发展阶段，政府也 必然面临着不同的主要经济矛盾，从而政府支出职能的政策取向也必然不同，这 些都会影响政府间事权划分格局。另外，一个国家的中央和地方政府的事权范围 至少还应受到另外两个因素的影响：一是经济体制因素，经济体制由分散型向集 中型转变或者由集中型向分散型过渡等，均可能使中央与地方政府的职责范围发 生变化；二是政治体制因素，如行政组织结构和行政区划的变动，设置或增减行 政机构的中间层次等，也会引起各级政府职责范围的相应变化。 3 1 2 关于税收划分的理论 以强制性和无偿性为特征的税收，是政府赖以提供公共产品和服务的财力保 证，也是政府调节经济运行的手段之一。在由各级政府分别提